4 Samfunnsutfordringer og indikatorer knyttet til samfunnsutfordringer
Som nevnt under relevanskriteriet kunne rangering av kommuner i en distriktsindeks i utgangspunktet kun inneholdt indikatorer som fanger opp avstands- og størrelsesulemper. Det er slike ulemper distriktspolitikken er ment å kompensere for. SSBs nye sentralitetsinndeling er en klart forbedret indikator i så måte. Det er samtidig å forvente at disse ulempene gir seg utslag i svakere samfunnsutvikling. Ved å inkludere indikatorer som viser utviklingen på samfunnsområder som henger sammen med geografiulempene, sikrer vi at kommunene rangeres innbyrdes etter hvem som har størst distriktsutfordringer. Det er da viktig at indikatorene man tar inn, fanger samfunnsutfordringer som er spesifikke distriktsutfordringer. Det vil si at indikatoren samvarierer med sentralitet. Videre må indikatoren være egnet til å skille mellom distriktskommuner basert på geografiske ulemper, og samfunnsutfordringene må være forankret i regional- og distriktspolitiske mål. Det bør altså være en høy terskel for å ta inn indikatorer på samfunnsutfordringer i tillegg til geografiindikatorene, for ikke å vanne ut det primære formålet med distriktsindeksen.
4.1 Samfunnsutfordringer som inngår i distriktsindeksen
I dette avsnittet omtaler vi bare utfordringer som er vurdert som relevante å ta inn i distriktsindeksen, jamfør Asplan Viaks gjennomgang av distriktsindeksen. Samfunnsutfordringer som inngår i distriktsindeksen er henholdsvis økonomisk vekst, og befolkningsutvikling og befolkningssammensetning.
4.1.1 Økonomisk vekst
Sentralt i de nye målene for regional- og distriktspolitikken er regional balanse gjennom å sikre vekstkraft i alle deler av landet. Utfordringene her handler i stor grad om ulemper knyttet til avstander til større markeder og ulempene ved å være lokalisert i et mindre arbeidsmarked, jf. omtalen av agglomerasjonseffekter eller bygevinster i kapittel 3.1. Dette er ulemper som gjør det vanskelig å utnytte landets naturressurser til utvikling og verdiskaping.
Svak vekst i mindre arbeidsmarkeder henger også tett sammen med de langsiktige omstillingene i næringslivet. Her har vi gått fra næringer som tradisjonelt har vært lokalisert i distriktene, slik som landbruk og fiske, via industri og til tjenesteyting og nye kunnskapsintensive arbeidsplasser som hovedsakelig oppstår i byene. Effektiviseringen i primærnæringer og industri har gitt økt produktivitet i disse næringene, men også redusert sysselsetting i områder som er dominert av næringene. Samtidig har veksten i arbeidsplasser i tjenesteytende næringer i stor grad kommet i større byregioner. Det siste tiåret har likevel vekst i råvarebaserte næringer, som petroleum (fram til 2014) og havbruk, og generell velstandsutvikling gitt relativt gode vilkår for næringslivet langs kysten også utenfor de større byområdene. Lavere kronekurs de siste par årene har styrket konkurranseforholdene for eksport og reiseliv. Vi observerer at veksttakten i sentrale områder over tid har vært større enn veksttakten i mindre sentrale områder. Dette innebærer at distriktsindeksen inkluderer indikatorer knyttet til økonomisk vekst.
4.1.2 Befolkningsutvikling og befolkningssammensetning
I de nye målene for regional- og distriktspolitikken heter det at regional balanse gjennom vekstkraft, likeverdige levekår og bærekraftige regioner i hele landet vil legge til rette for å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. En bærekraftig region har en balansert sammensetting av befolkningen.
Det er en nær sammenheng mellom de geografiske ulempene som er beskrevet i kapittel 3.1, og bosettingsmønsteret. Størrelse på befolkningen og avstander mellom folk har konsekvenser for verdiskaping, næringsliv og tilgang til arbeid. Arbeidsmarkedet har igjen stor betydning for individers og husholdningers bostedsvalg, ved at et godt fungerende arbeidsmarked er en forutsetning for bosetning (Sørlie mfl. 2012). Urbaniseringsprosessen som har pågått over tid, hvor en økende andel av befolkningen bor og arbeider i byer eller større byregioner, henger sammen med endringer i næringslivet. Veksten i arbeidsplasser i tjenesteytende og kompetanseintensive næringer, som i stor grad har kommet i større byregioner, har gitt sentrale områder gode forutsetninger for befolkningsvekst.
Det siste tiåret har likevel vekst i råvarebaserte næringer som er basert utenfor de større byområdene, gitt økt etterspørsel etter arbeidskraft i distriktene. Dette har i stor grad blitt dekket ved innvandring, og høy innvandring har bidratt til å opprettholde folketallet i mange distriktskommuner.
I tillegg til arbeidsmarkedet er det også andre faktorer som har betydning for bostedsvalg og derigjennom bosettingsmønsteret. Analyser av flyttemotiver viser at faktorer knyttet til boligmarkedet, familie, tilhørighet og stedsattraktivitet spiller sammen med faktorer som har med tilgang til arbeid å gjøre. Bo- og flyttemotivundersøkelsen fra 2008 viste at steds- og miljøfaktorer er blitt viktigere for folks bostedsvalg enn tidligere.
Tendensen til økt sentralisering drives imidlertid ikke bare av flyttinger. I forhold til folketallet har de mest sentrale kommunene flere fødsler og færre dødsfall, mens de minst sentrale har fødselsunderskudd. Dette kommer blant annet av at de minst sentrale kommunene har en eldre befolkning på grunn av langvarig utflytting.
Framover vil gjennomsnittlig levealder øke, og eldre vil utgjøre en stadig økende andel av befolkningen. Endringene i eldreandel vil være ulikt fordelt mellom tett- og spredtbygde strøk, ved at sentrale strøk rammes relativt mildt på grunn av påfyll av unge voksne og deres barn.
Nedgang i befolkningen i områder med størrelses- og avstandsulemper vil bidra til å ytterligere forsterke disse ulempene, og aldringen av befolkningen er særlig utfordrende for distriktene. Dette innebærer at indikatorer knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning inngår i distriktsindeksen.
4.2 Indikatorer for økonomisk vekst
Den viktigste indikatoren for verdiskaping er bruttonasjonalprodukt. På regionalt nivå vil dette få betegnelsen bruttoregionalprodukt. Verdiskaping er i hovedsak en funksjon av to innsatsfaktorer. Disse er henholdsvis arbeid og kapital. Verdiskapingen er avkastningen av disse to innsatsfaktorene, og den omtales som henholdsvis lønn og kapitalavkastning (utbytte/rente). Tilsvarende vil vekst i verdiskaping være en funksjon av vekst i kapital og vekst i sysselsetting. I tillegg er verdiskaping en funksjon av produktivitetsvekst. I offisiell statistikk finnes ikke bruttoproduktet på lavere nivå enn fylkesnivået. Dette skyldes manglende tall på kapital og kapitalavkastning på kommunenivå. Vi må derfor finne alternative indikatorer for økonomisk vekst.
Vi bruker Asplan Viak (2019) sitt forslag når det gjelder indikatorer for økonomisk vekst. Disse er henholdsvis sysselsettingsvekst siste ti år og ensidig næringsstruktur.
4.2.1 Sysselsettingsvekst
Det er sysselsettingsveksten de siste ti årene som er brukt som indikator på økonomisk vekst i dagens distriktsindeks. Vi foreslår å videreføre denne indikatoren i den reviderte indeksen. Det er relativt stor forskjell i sysselsettingsvekst mellom kommunene.
Figur 4.1 Figur 4.1 Sysselsettingsvekst 2008-2018 i pst. etter sentralitet.
Kilde: Kilde: SSB. Beregninger: KMD.
Figur 4.1 viser at det er en sammenheng mellom sysselsettingsvekst og sentralitet, selv om variasjonen er stor. Kartet i figur 4.2 viser at sysselsettingsveksten er særlig sterk i byene og bynære områder. I tillegg finner vi distriktskommuner hvor det er en positiv og sterk sysselsettingsvekst. Derimot er kommuner med sysselsettingsnedgang oftere typiske distriktskommuner. Kartet synliggjør også at forskjellene er store. Kommuner med mørkerød farge har en nedgang i sysselsettingen på mellom 18,2 og 25,2 prosent. Kommuner med mørkeblå farge har en sysselsettingsvekst på mellom 38,0 og 45,0 prosent. Figur 4.3 viser en tilnærmet normalfordelt indikator og gir en god spredning mellom kommunene med høyest og lavest verdi og majoriteten av kommuner med moderat vekst eller nedgang i sysselsettingen.
Metoden vi bruker fører til at vi trunkerer fire kommuner med ekstremt høy vekst. Vi trunkerer ingen kommuner i nedre ende av skalaen.
Figur 4.2 Figur 4.2 Sysselsettingsvekst 2008-2018. Kommuner.
Kilde: Kilde: SSB. Kart: KMD.
Figur 4.3 Figur 4.3 Fordeling av kommuner etter sysselsettingsvekst 2008-2018. Histogram.
Kilde: Kilde: SSB. Beregninger: KMD.
4.2.2 Ensidig næringsstruktur (Herfindahlsindeksen)
Både byer og store kommuner vil ofte ha en betydelig mer differensiert næringsstruktur enn hva vi finner i mindre kommuner (Asplan Viak, 2019). En differensiert næringsstruktur kan bidra til at en kommune er mindre sårbar overfor konjunktursvingninger eller ulike typer for næringsspesifikke svingninger som følger av for eksempel pris- eller etterspørselsendringer i verdensmarkedet (ibid.). Generelt vil sårbarheten være mindre og vekstmulighetene større i kommuner med differensiert næringsstruktur.
Asplan Viak foreslo å lage et mål på næringsdifferensiering basert på sysselsetting etter arbeidsted i hver kommune ut ifra en næringsinndeling med 50 næringer i Pandamodellen. Asplan Viak foreslo å lage Herfindahlsindeksen basert på Panda 50 for privat sektor. Vi støtter forslaget, men av hensyn til tilgjengelighet, bruker vi SSBs fininndelte næringsstruktur i 88 næringer. Her trekker vi ut offentlig dominerte næringer for å få Herfindahlsindeksen for privat sektor. Dette er næringene 84 – offentlig administrasjon, forsvar og sosialforsikring, 85 – undervisning, 86 – helsetjenester, 87 – pleie og omsorg i institusjon og 88 – omsorg uten botilbud, barnehager m.v. Herfindahlsindeksen for privat sektor regnes ut på følgende måte, Hk er Herfindahlsindeksen for kommune k, i og j er næringene som inngår i indeksen, n er antall næringer som inngår i indeksen og ski/skjer antall sysselsatte i næringen i kommunen:
Formel 1 – Herfindahlsindeksen for privat sektor. 2018.
Herfindahlsindeksen antar verdier fra 0 til 1, der 0 er mest variert og 1 minst variert næringsstruktur. For å få et tall som rangeres fra lavest (verst) til høyest (best), så trekker vi fra Herfindahlsindeksen fra tallet 1. Dette tallet, 1-Hk kaller vi den omvendte Herfindahlsindeksen.
Figur 4.4 Figur 4.4. Herfindahlsindeksen omvendt for privat sektor 2018. Kommuner.
Kilde: Kilde: SSB. Beregninger: KMD.
Figur 4.4 viser sammenhengen mellom sentralitetsindeksen og den omvendte Herfindahlsindeksen. Samvariasjonen er tydelig, men variasjonen er nokså stor, særlig blant de minst sentrale kommunene.
Figur 4.5 Figur 4.5 Fordeling av kommuner etter Herfindahlsindeksen omvendt for privat sektor. Histogram.
Kilde: Kilde: SSB. Beregninger: KMD.
Figur 4.5 viser at næringsstrukturen er svært skjevfordelt i nedre ende. Dette gir seg også utslag i nokså mange trunkeringer, i alt 13 i nedre ende. Det er utelukkende små distriktskommuner som får verdiene sine trunkert.
Figur 4.6 Figur 4.6 Herfindahlsindeksen 2018. Kommuner.
Kilde: Kilde: SSB. Kart: KMD.
Kartet over viser at de aller fleste kommuner klumper seg sammen i de to øverste intervallene. Vi har likevel ikke valgt å spre observasjonene mer, noe vi kunne gjort ved å trunkere mer i nedkant.
4.3 Indikatorer for befolkningsutvikling og befolkningssammensetning
Vi bruker Asplan Viak (2019) sitt forslag når det gjelder indikatorer for befolkningsutvikling og befolkningssammensetning, det vil si at befolkningsvekst siste ti år er valgt som indikator.
Befolkningsveksten er summen av forholdet mellom antall fødte og døde pluss forholdet mellom antall innflyttere og utflyttere. I det siste inngår både innvandring og innenlandsk flytting. I tillegg reflekteres også befolkningssammensetningen ved at for eksempel andelen unge eller andelen eldre får betydning for antall fødte og døde. Det er med andre ord en rekke forhold som kan påvirke befolkningsutviklingen i et område ulikt, men befolkningsveksten gir et samlet uttrykk for resultatet av de ulike prosessene og befolkningsstrukturen.
I figur 4.7 er befolkningsveksten de siste ti årene vist etter kommunens sentralitet. Det har disse årene vært en klar tendens til at de mest sentrale delene av landet har den sterkeste befolkningsveksten. Her ser vi at det er en tydelig distriktsprofil på befolkningsveksten. Det vil si at jo mer sentral en kommune er, jo høyere er befolkningsveksten.
Figur 4.7 Figur 4.7 Befolkningsvekst 2009-2019 i prosent etter sentralitet (SSBs nye sentralitetsindikator). Kommuner.
Kilde: Kilde: SSB. Beregninger: KMD.
For perioden 2009–2019 er det seks verdier som er trunkert i toppen (vekst over 26,1 pst), mens det ikke er noen verdier som er trunkert i bunnen. Figur 4.8 (kartet) viser hvordan befolkningsvekst som indikator er fordelt mellom kommunene. Kartet viser at befolkningsveksten er særlig sterk i byene og bynære områder. Det har i perioden vært befolkningsnedgang i 128 kommuner, og de fleste av disse er typiske distriktskommuner i Innlandet, langs kysten i Nord-Norge og på Vestlandet. Det er store forskjeller mellom kommunene. Kommuner med mørkerød farge har en befolkningsnedgang på mellom 11,0 prosent og 16,2 prosent. Kommuner med mørkeblå farge har en befolkningsvekst på mellom 30,7 prosent og 35,9 prosent. Histogrammet i figur 4.9 viser at fordelingen av kommuner er mer skjevfordelt, slik at tyngdepunktet er dratt mot venstre (lavere verdier) med en hale mot høyre (høyere verdier).
Figur 4.8 Figur 4.8 Befolkningsvekst 2009-2019. Kommuner.
Kilde: Kart: KMD.
Figur 4.9 Figur 4.9 Fordeling av kommuner etter befolkningsvekst 2009–2019. Histogram.
Kilde: Kilde: SSB. Beregninger: KMD.
4.3.1 Andre indikatorer som har vært vurdert
I tillegg til sysselsettingsvekst, ensidig næringsstruktur og befolkningsvekst har en rekke andre indikatorer blitt vurdert for å måle relevante samfunnsutfordringer. Asplan Viak har i sin gjennomgang av distriktsindeksen vurdert å inkludere to andre indikatorer for å måle økonomisk vekst; digital infrastruktur og antall nye jobber i nye foretak. Asplan Viak konkluderte imidlertid med at det ikke finnes gode data på kommunenivå for disse indikatorene. Asplan Viak vurderte også en rekke indikatorer for befolkningsutvikling og –sammensetning (framskrevet befolkningsstørrelse eller –sammensetning, netto innenlandsflytting, eldreandel, kvinneandel i alderen 20-39 år, innvandringsrate). Asplan Viaks hovedbegrunnelse for å ikke ta med disse indikatorene er at det ikke er hensiktsmessig å trekke inn enkeltkomponenter framfor en aggregert befolkningsvekstindikator med mindre man mener at noen av enkeltkomponentene har større betydning for samfunnsutvikling. De konkluderer imidlertid med at de ikke kan se at dette gjelder i denne sammenhengen.