Sammendrag

Hva er distriktsindeksen?

Distriktsindeksen er et uttrykk for graden av distriktsutfordringer i en kommune. Distriktsindeksen er satt sammen av to typer indikatorer som måler kommunenes distriktsutfordringer. Disse er knyttet til

• geografiske ulemper, dvs. kommuner som er usentrale (har lite befolknings- og markedsgrunnlag og lang reiseavstand til andre eller større sentra)
• samfunnsutfordringer som følger av geografi­ulempene

Figur 0.1 Figur 1.1 Skjematisk framstilling av distriktsindeksens logikk og oppbygging.

Indeksen gir en rangering av kommunene etter graden av distriktsutfordringer. Indeksen beregnes slik at kommunene i indeksen vil få en (teoretisk) verdi mellom 0 og 100. Kommuner med de laveste verdiene har de største distriktsutfordringene. ­Kommuner med de høyeste verdiene har de minste distriktsutfordringene. Distriktsindeksen er dermed et verktøy for å peke ut distriktskommuner og for å vurdere forskjellen i distriktsutfordringer mellom kommuner.

Distriktsindeksen har vært uendret siden 2002

Distriktsindeksen har i stor grad vært uendret siden 2002. Behovet for å revidere distriktsindeksen er knyttet til fire forhold:

• Arbeidet med å revidere virkeområdene for distrikts­rettet investeringsstøtte (regionalstøttekartet) og ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DA-området) starter om ikke altfor lenge. Distriktsindeksen er et verktøy i dette arbeidet.
• Målene for regional- og distriktspolitikken har blitt endret. Det tilsier også at innholdet i distrikts­indeksen må vurderes nærmere.
• Begrepet ”distrikt” har blitt konkretisert i Meld. St. 18 (2016–2017) Berekraftige byar og sterke distrikt og Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen.
• SSB har endret sin sentralitetsindeks, som er en sentral bestanddel i både den gamle og den nye distriktsindeksen.

Dette er nærmere beskrevet i kapittel 1.

Distriktsindeksen legger vekt på geografiske ulemper

Departementet har i arbeidet lagt vekt på at distriktsindeksen først og fremst bør ha som mål å peke ut distriktskommuner basert på geografiske ulemper. De geografiske ulempene er knyttet til liten størrelse (på lokale og regionale arbeids- og tjeneste­markeder) og lang avstand (til større og mer spesialiserte markeder). Disse ulempene fanges i stor grad opp i begrepet sentralitet.

SSB har utviklet en ny sentralitetsindeks. Den nye sentralitetsindikatoren måler nå både ­tilgjengelighet til arbeidsplasser og tjenester fra der folk bor, innen det som oppfattes som grensen for daglige arbeids- og tjenestereiser. I tillegg er avstanden til arbeid og tjenester innarbeidet ved at arbeidsplasser og tjenester som ligger nærme bostedet, betyr mer enn de som ligger lenger unna. Departementet mener at den nye sentralitetsindeksen er betydelig forbedret fra tidligere inndelinger etter sentralitet. Den gir en bedre beskrivelse av størrelsen på de arbeids- og tjenestemarkedene kommunene inngår i, og ikke minst tilgangen på disse. Den gir dessuten en kontinuerlig rangering av kommunene etter sentralitet. Departementet mener derfor SSBs sentralitetsindeks bør veie tungt. Vi legger likevel mindre vekt på sentralitetsindeksen nå, sammenlignet med departementets opprinnelige forslag. I nåværende distriktsindeks har geografiske ulemper samme vekt som i den gamle indeksen fra 2017, selv om sammensetningen av indikatorer er endret.

Dette er nærmere omtalt i kapittel 3.

Distriktsindeksen skal i tillegg fange opp samfunnsmessige utfordringer som følger av geografiulempene

Rangering av kommuner i en distriktsindeks kunne i utgangspunktet kun inneholdt indikatorer som fanger opp størrelses- og avstandsulemper. Det er slike ulemper distriktspolitikken er ment å kompensere for. Det er samtidig å forvente at disse ulempene gir seg utslag i svakere samfunnsutvikling. Ved å inkludere indikatorer som viser utviklingen på samfunnsområder som henger sammen med geografiulempene, sikrer vi at kommunene rangeres innbyrdes etter hvem som har størst distriktsutfordringer. Det er da viktig at indikatorene man tar inn, fanger samfunnsutfordringer som er spesifikke distriktsutfordringer. Det vil si at indikatorene samvarierer med sentralitet. Videre må indikatoren være egnet til å skille mellom distriktskommuner basert på geografiske ulemper, og samfunnsutfordringene må være forankret i regional- og distriktspolitiske mål. På dette grunnlaget har departementet valgt å ta med tre indikatorer for samfunnsutfordringer som følger av det å være distrikt:

Befolkningssammensetning/bosetningsmønster, målt som befolkningsutvikling de siste ti årene

I de nye målene for regional- og distriktspolitikken sies det at regional balanse gjennom vekstkraft, likeverdige levekår og bærekraftige regioner i hele landet vil legge til rette for å opprettholde hovedtrekkene i bosetningsmønsteret. En bærekraftig region har en balansert sammensetning av befolkningen. Nedgang i befolkningen i områder med størrelses- og avstandsulemper vil bidra til å ytterligere forsterke disse ulempene, og aldringen av befolkningen er særlig utfordrende for distriktene. Befolkningsutvikling er valgt som indikator fordi den både fanger utfordringer knyttet til å opprettholde bosetningsmønsteret og å opprettholde en balansert befolkningssammensetning. Befolkningsvekst fanger opp alle årsaker til at befolkningsstørrelsen endres, det vil si både flytting, fødselsoverskudd og befolkningsstruktur.

Økonomisk vekst, målt som sysselsettingsvekst de siste ti årene og ensidig næringsstruktur

Sentralt i målene for regional- og distriktspolitikken er regional balanse gjennom å sikre vekstkraft i alle deler av landet. Utfordringene her handler i stor grad om ulemper knyttet til avstander til større markeder og ulempene det medfører å være lokalisert i et mindre arbeidsmarked. Det finnes ikke offisiell statistikk for verdiskaping (bruttoprodukt) på kommunenivå. Sysselsettingsvekst er valgt som indikator fordi den samvarierer med endring i økonomisk vekst (endring i BNP), er lett tilgjengelig, og er lite påvirkelig av tilfeldige endringer.

Både byer og store kommuner har en mer variert næringsstruktur enn mindre kommuner. En differensert næringsstruktur gjør kommunen mindre sårbar overfor konjunktursvninger eller andre typer ”sjokk” i økonomien. En variert næringsstruktur gir også flere ben å stå på når det gjelder potensialet for framtidig næringsutvikling, jamfør Asplan Viak (2019). Kommunenes beregnede verdi på Herfindahlsindeksen er valgt som indikator for å belyse variasjonen i den lokale næringsstrukturen. I likhet med sysselsettingsvekst er også grunnlaget for å beregne denne indikatoren lett tilgjengelig og dermed etterprøvbar.

Dette er nærmere omtalt i kapittel 4.

Distriktsindeksens sammensetning og vekting

Med utgangspunkt i formålet med distriktsindeksen har vi fastsatt vektingen mellom indikatorene som følger:

Vekting i ny distriktsindeks fra 2020.

Dette er nærmere omtalt i kapittel 5. Verdien for de enkelte indikatorene og samlet verdi på distriktsindeksen er omtalt i vedlegg 1.

Metodiske justeringer

Departementet følger metoden i Asplan Viak (2019) for å beregne indeksen. Langt på vei er dette nokså likt den tidligere metoden. Forskjellen er at vi gjør noen justeringer i hvordan ekstreme verdier i hver enkelt indikator håndteres. Tidligere ble 10 prosent av de største og minste verdiene i hver indikator gitt samme verdi. Nå lar vi i større grad verdiene stå uberørt og reduserer bare de mest ekstreme verdiene for hver indikator. Dette fører til større spredning mellom kommunene med de høyeste og laveste verdiene.

Asplan Viak (2019) foreslår også å standardisere distriktsindeksen til verdien 0 som da blir gjennomsnittet for alle kommunene. Distriktsindeksen vil med denne tilnærmingen anta verdier mellom ca -2,5 og + 2,5, med om lag to tredjedeler mellom +/- 1 og 98 pst. mellom +/- 2. Departementet bruker denne metoden, men velger å indeksere verdiene til mellom 0 og 100 for å få en sammenliknbar indeks som tidligere.

Dette er nærmere omtalt i kapittel 2.2.