3 Geografiske ulemper og indikatorer knyttet til geografiulemper

I dette kapitlet vil vi først gå igjennom hvilke geografiske ulemper distriktsindeksen skal fange opp (relevanskriteriet). Deretter redegjør vi for SSBs sentralitetsindeks som er vurdert som den indikatoren som er best egnet til å måle disse ulempene og som også møter kriteriene for indikatorvalg som er beskrevet i avsnitt 2.1. Vi gir i tillegg en kort oversikt over hvilke andre indikatorer som har vært vurdert for å måle geografiske ulemper.

3.1 Geografiske ulemper

En kjerne i regional- og distriktspolitikken er anerkjennelsen av at noen områder har særlige ulemper på grunn av geografien og dermed krever en ekstra innsats. Disse utfordringene kan summeres opp i:

1. Størrelsesulemper
1. For produsenter av varer og tjenester vil det blant annet bety små eller svake lokale markeder, særlig i tilgangen på relevant arbeidskraft og markedet for tjenesteytende næringer.
2. For husholdninger vil det bety fravær av tjenester (som derfor må tilfredsstilles ved å reise lenger). I tillegg vil bredden av arbeidsplasser være mindre.
2. Avstandsulemper
1. For produsenter av varer og tjenester vil det blant annet bety avstand både til viktige produkt- og leveransemarkeder (transport), og tjenestemarkeder (for eksempel finansinstitusjoner og kompetansemiljøer).
2. For husholdninger vil det særlig bety avstand til tjenester

Vi skal i det følgende behandle disse ulempene separat, men vi mener samtidig at de i stor grad er to sider av samme sak.

3.1.1 Størrelsesulemper

Størrelsesulemper kan defineres som ulemper ved små markeder. Disse ulempene gjelder både konsumentsiden av økonomien (husholdninger eller befolkningen generelt) og produsentsiden (leverandører av varer og tjenester eller næringslivet). For husholdningene vil små markeder ha som konsekvens at utvalget av varer og tjenester blir lite, og mindre konkurranse vil gjøre at prisene blir høyere. Etterspørselen etter kompetanse blir mindre variert og vil dermed påvirke bosetningen.

Små arbeidsmarkedsregioner vil ha mindre bredde i næringsstrukturen, små næringsmiljøer, store avstander og mindre markeder. Slike strukturelle ulemper gjør det mer krevende å utnytte ressursene for vekst og verdiskaping, samt å omstille seg når det skjer større endringer i marked, teknologi eller råvaretilgang.

Størrelsesulempene kan også beskrives som fravær av agglomerasjonseffekter eller «bygevinster». Dette innebærer at større arbeidsmarkeder har bedre koblinger – mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, mellom kunder og leverandører, mellom partnere i felles prosjekter eller mellom entreprenører og investorer. Bedre kobling øker sjansen for at jobber blir besatt av de beste kandidatene, og at man får en jobb man trives i. Det er større tendens til å bytte jobb i større arbeidsmarkeder, noe som reduserer risikoen for å bli innelåst i en lite egnet jobb. Begge deler bidrar til økt produktivitet og kan være attraktivt for arbeidstakerne.

Et større marked åpner også for mer effektiv bruk av lokal infrastruktur og fasiliteter og et større mangfold av leverandører. Størrelsen og tettheten på regionen gir enkelte stordriftsfordeler i tjenesteproduksjonen. Samtidig kan det skapes grunnlag for konsentrasjon og spesialisering på bransjenivå. Størrelse og tetthet kan dessuten gi bedre grunnlag for kunnskapsspredning og innovasjon, og dermed høyere produktivitet (NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd).

3.1.2 Avstandsulemper

Avstandsulemper, eller manglende tilgjengelighet, kan defineres som ulemper med å få tilgang til markeder og tjenester. Dermed er avstandsulemper relevant for både konsumentsiden av økonomien (husholdninger eller befolkningen generelt) og produsentsiden av økonomien (leverandører av varer og tjenester eller næringslivet).

For befolkningen vil avstandsulempene være knyttet opp til mangel på, eller lange reiser forbundet med, ulike typer tjenester. Avstandsulempene kan sies å være speilsiden av manglende tilgjengelighet på ulike nivåer. Særlig spesialiserte tjenester eller større utvalg av private varer og tjenester lokaliseres gjerne i større byer. Generelt vil avstandsulempene dermed øke jo mer spesialisert en vare eller tjeneste er. Noen tjenester er kun tilgjengelige internasjonalt. Dette gjelder for eksempel turistdestinasjoner i utlandet. Derfor kan vi også snakke om internasjonal tilgjengelighet.

For næringslivet vil avstandsulempene dels være knyttet til lange avstander og dermed høye transport- eller reisekostnader. Reisekostnader oppstår både som en følge av reiseutgifter, for eksempel flybillett, men også i form av medgått reisetid. Avstandsulempene forsterkes også av manglende regularitet, for eksempel på fergeforbindelser eller flyavganger. Avstandsulempene er også en faktor for reiselivsbransjen. Mangelfull, kostnadskrevende eller irregulær transport vil svekke tilgjengeligheten til det enkelte sted som reisedestinasjon. For en åpen økonomi som den norske vil internasjonal tilgjengelighet også være en viktig faktor.

Det er også dokumentert at informasjonsutveksling – både i form av omfang og kvalitet – reduseres med geografisk avstand. Dette innebærer blant annet at banker, andre långivere og investorer som er lokalisert utenfor en region, vil ha mindre informasjon om lokale entreprenørers og etablerte bedrifters markedspotensial enn lokale kapitalaktører har. Bedrifter som er lokalisert i regioner med tynne kapitalmiljøer, vil ha mindre og/eller dyrere tilgang på kapital enn bedrifter i andre regioner. Det vil videre være høyere kostnader forbundet med å identifisere og bygge et relevant bedriftsnettverk til potensielle kunder, leverandører og samarbeidspartnere som er lokalisert langt fra bedriften selv (Jakobsen et al. 2015).

3.1.3 Oppsummering av geografiske ulemper

Som nevnt innledningsvis er størrelses- og avstandsulemper i stor grad to sider av samme sak. Lange avstander til arbeidsplasser og tjenester gjør at størrelsen på de lokale og regionale markedene blir små. Vi har derfor behov for indikatorer som fanger opp forskjellene i størrelsene på markedene og på avstand til større og mer spesialiserte markeder og tjenester.

Gitt disse ulempene er det å forvente at næringslivet i små og isolerte markeder har svakere vekst enn næringslivet i større markeder. Mindre variert arbeids- og tjenestetilbud gjør også at vi kan forvente at befolkningsutviklingen vil være svakere. Slike samfunnsutfordringer som følger av det å være en distriktskommune, drøftes nærmere i kapittel 4.

3.2 Indikator for geografiske ulemper

I dette avsnittet skal vi redegjøre for SSBs sentralitetsindeks som vi mener er best egnet til å måle utfordringene knyttet til avstand og størrelse. Vi har i rapporten fra KMDs gjennomgang av distriktsindeksen fra 2018 (KMD, 2018) forklart hvilke vurderinger vi har gjort, og ytterligere begrunnelser finnes også i Asplan Viak (2019).

3.2.1 Sentralitet

Sentralitet er en indikator som fanger opp både avstandsulemper og størrelsesulemper. Tidligere er NIBR 11 benyttet som indikator. I 2017 presenterte SSB en ny sentralitetsindeks for kommunene. Indeksen ble oppdatert i 2018 og i 2020 med ny kommunestruktur. SSBs sentralitetsindeks gir en mer presis rangering av kommunene etter essensielle egenskaper for avstandsulemper og størrelsesulemper. Grunnen til dette er følgende:

1. Indeksen er basert på utregninger fra hvor folk bor og arbeider i tillegg til deres tilgang på tjenester på grunnkretsnivå. Ved å benytte grunnkretser2, fanger man opp både bosetting og lokalisering av arbeidsplasser og tjenester innad i kommunen, og hvilken tilgang folk i ulike deler av kommunen har til arbeidsplasser og tjenester i andre kommuner. Dette gjør at sentralitet dels bestemmes av om folk bor tett på arbeidsplasser og tjenestene på et sted, og hvor mange arbeidsplasser og tjenester det er mulig å nå med en reisetid på 90 minutter. I sentralitetsindeksen teller tilgang til arbeidsplasser 2/3 og tilgang til tjenester 1/3.
2. Arbeidsplasser og tjenester som ligger nær i tid, teller mer enn de det tar lengre tid å reise til. Det er lagt inn en avstandsmotstand utledet fra data fra Reisevaneundersøkelsen 2013/2014, ut fra hvor lenge folk reiste til henholdsvis arbeidsreiser og for å benytte seg av tjenester. Det betyr at arbeidsplasser og servicetilbud som ligger langt unna, teller mindre enn arbeidsplasser og servicetilbud som er nær hjemmet. En arbeidsplass 45 minutter unna bostedet teller ca. 10 prosent av en arbeidsplass som ligger under ett minutt fra bostedet. Reisetiden er målt etter (bil)vei med kjøretid etter skiltet hastighet.
3. Indeksen gir en kontinuerlig rangering av kommunene etter sentralitet. Tidligere ble kommunene plassert i grupper av sentralitet. Det gjorde at plasseringen av kommuner etter sentralitet ble veldig avhengig av faste terskelverdier: størrelsen på tettsteder og grenser for reisetid og pendling til tettstedet fra omkringliggende kommuner. Den nye sentralitetsindeksen skiller også bedre mellom senterkommunen i en arbeidsmarkedsregion og omlandskommunene.
4. Sentralitet defineres både av reisetid inn til et senter og reisetid ut fra et senter. Dette gjør at en forholdsvis stor by som ligger forholdsvis isolert til, vil ha lavere sentralitet enn en by av mindre størrelse som ligger nær andre folkerike kommuner.

Sentralitetsindeksen antar verdier fra 0 til 1000. 0 er en teoretisk verdi der kommunen ville fått en slik verdi dersom den var uten tilgang til arbeidsplasser og tjenester.

1000 er den normative verdien som tilordnes den mest sentrale kommunen i Norge. Dette er Oslo.

Sentralitetsindeksen ble oppdatert i 2020 i lys av kommunereformen. I forbindelse med oppdateringen avdekket SSB noen databehandlingsfeil i 2017-versjonen av indeksen. Kvaliteten på noen av inputdataene var også forbedret. I tillegg kommer faktiske endringer i bosettingsmønster, næringslivet og veinettet. Alle endringene som ble gjort i forbindelse med oppdateringen i 2020 er dokumentert i SSBs rapport om sentralitetsindeksen (SSB, 2020).

Figur 3.1 viser sentralitetsindeksen etter 10 like intervaller. Det store arbeids- og tjenestemarkedet i Oslo, samt at Østlandet består av flere store kommuner og byer med forholdsvis korte avstander, gjør at de 12 mest sentrale kommunene ligger på det sentrale Østlandet. Deretter kommer de øvrige storbyene, Bergen (13), Trondheim (14) og Stavanger (15)).

Oslo, de søndre delene av Viken og Innlandet, samt deler av gamle Vestfold, har relativt høye verdier på indeksen. Vi ser dermed at de mest sentrale kommunene ligger på det sentrale Østlandet, der det er forholdsvis mange store og mellomstore sentre og kommuner med forholdsvis korte avstander. Vi ser videre at det går et belte av forholdsvis sentrale kommuner fra byene i gamle Telemark langs Agder-kysten og Jæren til Stavanger. Deretter gjør fjordkryssingene at det det blir en miks av sentrale og mindre sentrale kommuner fra Haugesund til Trondheim. Fra Trondheim gjør kort avstand mellom flere småbyer at det går et belte av forholdsvis sentrale kommuner nordover til Namsos. Byene i Nord-Norge ligger forholdsvis spredt, og det er liten befolkning i omkringliggende kommuner. Dette gjør at disse byene får en lavere sentralitet enn byer på tilsvarende størrelse i Sør-Norge, særlig på Østlandet. Tromsø med over 76 000 innbyggere har for eksempel fått lavere sentralitet enn byer som Grimstad (23 000) og Halden (31 000), som ligger relativt nær andre folkerike områder.

Den laveste verdien på indeksen har Utsira med 295. Fordi Utsira er en isolert øykommune, bestemmes sentralitetsnivået utelukkende av tilgangen på arbeidsplasser og tjenester på Utsira. Mange av de mest usentrale kommunene i indeksen er øykommuner eller har bosetning på øyer uten fastlandsforbindelse i form av bro eller tunell, som Lurøy, Rødøy, Træna, Solund, Hasvik, Loppa, Røst og Leka. 49 av de 100 minst sentrale kommunene ligger i Nord-Norge. Dette innebærer også at over halvparten av kommunene i Nord-Norge er blant de 100 minst sentrale i landet. Ellers ligger de minst sentrale kommunene i Namdalen og på Trøndelagskysten, i kyst- og fjordstrøk på Vestlandet og i de indre dal- og fjellstrøkene i Agder, Telemark, Oppland og Hedmark.

Figur 3.1 Figur 3.1 Sentralitetsindeks 2020 (SSBs nye sentralitetsindeks). Kommuner.

Kilde: Kart: KMD.

Figur 3.2 Figur 3.2 Fordeling av kommuner etter sentralitet 2020 (SSBs nye sentralitetsindeks). Histogram.

Kilde: Kilde: SSB. Beregninger: KMD.

Figur 3.2 viser fordelingen av kommuner etter sentralitet i ti like intervaller. De samme intervallene er presentert i kartet i figur 3.1. Indeksen er rimelig normalfordelt med ganske god spredning blant de aller minst sentrale kommunene. Dette er en forskjell fra den gamle NIBR 11, som hadde 60 kommuner på det minst sentrale nivået. Flertallet av kommunene befinner seg på verdier mellom 508 og 721 i indeksen. De minst sentrale kommunene befinner seg på venstre side av figuren, der de 6 kommunene har en sentralitetsindeks fra 295 til 366. Sentralitetsindeksen inneholder ingen ekstreme verdier som blir trunkert etter metoden som er beskrevet i kapittel 2.2.1.

Departementet mener at den nye sentralitetsindeksen er betydelig forbedret fra tidligere inndelinger etter sentralitet. Den gir en bedre beskrivelse av størrelsen på de arbeids- og tjenestemarkedene kommunene inngår i, og ikke minst tilgangen på disse. Departementet mener derfor at SSBs sentralitetsindeks bør veie tungt.

3.2.2 Andre indikatorer som har vært vurdert

I tillegg til sentralitetsindeksen har en rekke andre indikatorer blitt vurdert for å måle geografiske ulemper. Asplan Viak (2019) har i sin gjennomgang av distriktsindeksen også vurdert å inkludere reisetid til Oslo, NIBR 11, samt befolkningstetthet. De konkluderte imidlertid med at disse indikatorene ikke tilfører noe ut over sentralitetsindeksen. KMD støtter denne vurderingen, og har derfor ikke inkludert andre indikatorer enn sentralitetsindeksen for å måle geografiske ulemper.