3 Dagens statlige erstatningsordning for naturskader

3.1 Erstatningsordningen i hovedtrekk

Den statlige erstatningsordningen for naturskade er regulert gjennom lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven). Lovens § 1 tillegger Statens naturskadefond oppgaven å yte erstatning for naturskader i de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring.

Loven har en avgrenset, men viktig funksjon i det totale rammeverket som skal legge grunnlaget for samfunnssikkerhet og trygghetsfølelse i befolkningen. Erstatningsordningen er et viktig bidrag i den helhetlige kriseberedskapen, og ordningen må sees i sammenheng med annet lovverk og andre sektorers ansvarsområder for tiltak som skal bidra til å redusere sannsynligheten for eller begrense skadevirkningene av naturskade.

Loven bestemmer omfanget av hva som erstattes, definerer begrepet naturskade, og gir den som blir rammet av naturskade en lovbestemt rett til erstatning under visse vilkår. Reglene suppleres av forskrift 2. juni 1995 nr. 515 om taksering og erstatning av naturskade (takseringsforskriften).

Naturskadelovens erstatningsordning er en rettighetsordning som skal bidra til å gjøre skadelidte i stand til å fortsette sin virksomhet, ved at skadeobjektet blir gjenopprettet.

Lovens formål

Naturskadeloven inneholder ingen særskilt formålsbestemmelse, men lovens formål forstås slik at loven skal bidra til innbyggernes sikkerhet gjennom å bidra økonomisk til delvis kostnadsdekning etter at de er rammet av naturulykke, slik at de kan fortsette sin virksomhet.

Lovens avgrensede virkeområde

Den alminnelige dekningen av risiko for naturskader i Norge er tredelt; 1) ting som er brannforsikret er samtidig forsikret mot naturskade, 2) ting som ikke kan forsikres gjennom en alminnelig forsikring dekkes av den statlige erstatningsordningen for naturskade og 3) ting som er unntatt fra begge disse ordningene, er eierens risiko og ansvar, og må eventuelt forsikres gjennom en spesialavtale.

Naturskadeloven inneholder særskilte bestemmelser som nærmere definerer og avgrenser den statlige erstatningsordningens virkeområde.

For det første følger det av § 1 første ledd at Statens naturskadefond kan yte erstatning for naturskader i de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring. Dette innebærer at dersom skadeobjektet enten er eller kunne ha vært forsikret gjennom en alminnelig forsikring, har ikke staten noen forpliktelse til å yte erstatning.

Ting i Norge som er forsikret mot brannskade, er også forsikret mot naturskade, dersom skaden på vedkommende ting ikke dekkes av annen forsikring, jf. naturskadeforsikringsloven § 1. Er den forsikrede ting et bolighus eller fritidshus omfatter forsikringen også naturskader på hage, hageanlegg og gårdsplass oppad begrenset til 5 dekar, inkludert den delen av tilførselsvei som ligger innenfor hagen, hageanlegget og gårdsplassen. Forsikringsselskaper som tilbyr brannforsikring er medlemmer av Norsk Naturskadepool. Norsk Naturskadepool og Statens naturskadefond har felles problemstillinger og kompetansebehov, og samarbeider nært for å unngå at det oppstår uønskede gråsoner mellom de to ordningene.

For det andre er ordningen rettet mot private eiere. Det følger av § 3 andre ledd at blant annet skade på eiendom som tilhører staten, en kommune eller en fylkeskommune, ikke erstattes.

For det tredje oppstiller loven §§ 5 og 6 noen unntak fra hovedregelen når det gjelder enkelte skadeobjekter og for tilfeller der skadelidte har krav på erstatning fra tredjemann. Begrunnelsen for å unnta disse objektene er dels at de er særlig utsatt for naturskade, og dels at naturskader på slike objekter ofte kan være en del av virksomhetens vanlige og naturlige risiko og dermed dekkes av forsikringer i disse bransjene.

Hvem som kan søke om erstatning

Med utgangspunkt i ordlyden i naturskadeloven § 3 første ledd og lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 12 (1993–94) side 24, kan det utledes at det er eieren av skadeobjektet som er den som anses som skadelidt, og som dermed har krav på erstatning. Med eier menes som regel den som grunnboka utpeker som eier, men rettspraksis har åpnet for at også den reelle eier til et skadeobjekt kan søke om og få tilkjent erstatning.

Eierbegrepet er videre avgrenset ved at loven kun retter seg mot private rettssubjekt, jf. avgrensningen i § 3 andre ledd.

Organisering

Loven bestemmer at Statens naturskadefond skal ha et styre og en ankenemnd, og gir regler for sammensetningen av disse organene. SLF er sekretariat for fondsstyret og Ankenemnda. SLF utfører ordinære sekretariatsfunksjoner med saksforberedelse og vedtaksoppfølging, økonomioppfølging, informasjon til allmennheten og veiledning til skadelidte og andre.

Statens naturskadefond er ikke et fond i økonomisk betydning, siden erstatningsordningen finansieres ved årlige bevilgninger over statsbudsjettet. Ved større naturkatastrofer, der det ikke bevilges tilstrekkelige midler til å dekke skadelidtes erstatningskrav, kan fondsstyret redusere allerede fastsatte og ikke utbetalte erstatninger, jf. § 16. Det skal da tas hensyn til eventuelle forpliktelser skadelidte har påtatt seg som følge av erstatningen. Det samme gjelder erstatninger for inneværende og kommende budsjettår.

Årsaksbegrepet

Den statlige naturskadeordningen opererer med et strengt årsaksbegrep. Årsakskravet i naturskadeloven § 4 første ledd er strengere enn det som gjelder i den alminnelige erstatningsretten. For at en skade skal kunne anses som en naturskade etter loven, må skaden direkte skyldes en naturulykke. De ulike formene for følgeskader er dermed tap den skadelidte fullt ut er ansvarlig for.

Naturulykke er i loven eksemplifisert som skred, storm, stormflo, flom, jordskjelv, vulkanutbrudd.

Skader som erstattes

Erstatning ytes for naturskade på fast gods og løsøre i Norge, jf. § 3 første ledd. For uten skader på grunnen, dekker ordningen også skader på ulike byggverk og installasjoner på grunnen, samt en del løsøregjenstander.

Private veier og bruer, flom- og skredskader på skog, jordbruksareal, kaier, moloer og anlegg for idrett, industri og turisme er eksempler på skadeobjekter som dekkes. I praksis er det få løsøregjenstander som dekkes av den statlige ordningen, da løsøre som regel er forsikret gjennom en alminnelig forsikringsordning. Erstatning for løsøre etter naturskadeloven kan likevel oppstå i en del tilfeller som for eksempel ved lagring av gjenstander på utendørs lagerområde, virke som er lagret ute, eller for frø og flerårige planter som går tapt ved naturskader på jordbruksareal.

Grunnlag for erstatningsutmåling

Naturskadeloven § 10 første ledd slår fast at det er gjenopprettingskostnadene som skal være grunnlaget for erstatningsutmålingen. Det betyr at taksten skal settes til omkostningene ved gjenopprettingen. Det følger av rettspraksis at det både er et krav om at skaden rent fysisk eller teknisk må kunne gjenopprettes, samt et forholdsmessighetskrav om at gjenoppretting av skaden må kunne skje innenfor en økonomisk forsvarlig ramme for at erstatning til gjenoppretting skal kunne ytes. De ressurser som kan kreves for å gjennomføre gjenoppretting, må dermed stå i et rimelig forhold til det som søkes oppnådd, nemlig opprettholdelse av bruksverdien.

Dersom en skade ikke kan gjenopprettes, følger det av § 10 tredje ledd at taksten skal settes til den verdiforringelse som skaden har medført. Verdiforringelsen er tapet som følge av at eiendommen ikke kan brukes som tidligere, herunder den tapte bruksverdien. Hvis det er løsøre som har gått tapt har skadelidte krav på erstatning tilsvarende kostnaden ved å gjenanskaffe det tapte løsøre.

Før fondsstyret fastsetter beregningsgrunnlaget for erstatningen trekkes det en egenandel på 10 000 kroner per skade. Fondsstyret kan etter § 11 andre ledd foreta avkorting i erstatningen dersom forhold den skadelidte helt eller delvis må bære ansvaret for har medvirket til skaden og skadens omfang. I beregningsgrunnlaget kan det også inngå kostnader i forbindelse med redningsarbeid og meromkostninger. Skaden erstattes med 85 % av beregningsgrunnlaget etter fradrag.

Naturskadelovens bestemmelser om sikring mot naturskade

Lovens kapittel 3 inneholder bestemmelser som omhandler tiltak til sikring mot naturskader. Bestemmelsene regulerer kommunenes rettigheter og plikter, samt statens involvering i sikringsarbeid. Den statlige myndigheten etter lovens §§ 20 og 21 ble overført fra SLF til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) under OED med virkning fra 1. januar 2009. Samtidig ble det gjennomført en lovendring som innskrenket ansvarsområdet for Statens naturskadefond, slik at fondet ikke lenger skulle ha ansvar for å fremme eller yte tilskudd til sikring mot naturskade. I den forbindelse ble det bestemt at forskrift 9. mai 2007 nr. 499 om tilskudd til sikring mot naturskader (sikringsforskriften) skulle oppheves som følge av at også den aktuelle budsjettposten ble overført til NVE.

Tilskudd til sikring mot naturskader, samt tilskudd til FOU-prosjekter som anses relevante for sikring mot naturskader reguleres i dag gjennom særskilte retningslinjer fastsatt av NVE. Det fremgår for øvrig av Meld. St. 15 (2011–2012) om flom og skred at OED vil gjennomføre en helhetlig gjennomgang av ansvaret for sikring med utgangspunkt i naturskadelovens sikringsbestemmelser.

3.2 Saksgangen ved naturskade

Behandling av søknader om naturskadeerstatning etter naturskadeloven skjer i et tosporet system. Først skjer en rettslig prosess etter lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker (skjønnsprosessloven) som fastsetter skadetaksten, deretter en forvaltningsbehandling med endelig vedtak om erstatning.

3.2.1 Fastsetting av skadetakst

Det er et vilkår for å få erstatning at skadelidte melder skaden til lensmannen, namsfogden eller politistasjon med sivile rettspleieoppgaver innen 3 måneder etter at skaden inntraff, jf. naturskadeloven § 7. Skadetaksten fastsettes ved skjønn (lensmannsskjønn) som styres av lensmannen, namsmannen eller politistasjon med sivile rettspleieoppgaver. Lensmannsskjønnet tar blant annet stilling til om det har skjedd en naturskade, beskriver skaden og fastsetter takst for kostnader ved gjenoppretting av skaden. Etter naturskadeloven skal takststyreren ta stilling til om vilkårene for erstatning foreligger, jf. lovens § 8 tredje ledd.

Taksten skal inneholde en utfyllende beskrivelse av hvordan skaden skjedde og av hva som er skadet, fortrinnsvis med vedlagte bilder og kart. Takseringsforskriften § 4 fjerde ledd lister opp konkrete krav til dokumentasjon. Taksten skal blant annet inneholde et takstbeløp for hvert skadeobjekt, beskrivelse av skadeobjektet før og etter skade, og av de tiltak som er lagt til grunn ved beregning av taksten. I forbindelse med takseringen skal det også gjøres en vurdering av om erstatningen bør nedsettes eller helt nektes etter avkortingsreglene i § 11 andre ledd punkt 3 b. Tidligere verdiforringelse av skadeobjektet på grunn av elde, bruk, nedsatt anvendelighet eller annet, skal fremgå av taksten. I tillegg skal også eierforholdene og bruksverdien til skadeobjektet fremgå av taksten.

Overskjønn

Både skadelidte og fondsstyret kan anke skadetaksten til tingretten. Tingrettens behandling omtales som overskjønn. SLF har fått delegert denne oppgaven på fondsstyrets vegne. Fondsstyret kan ikke selv overprøve skjønnets avgjørelser. Ankefristen for å kreve overskjønn er 1 måned etter at lensmannsskjønnet ble forkynt, jf. skjønnsprosessloven § 2 som blant annet viser til tvisteloven § 29-5.

Overskjønnet holdes på samme måte som et rettslig skjønn med hovedforhandling. De alminnelige regler om saksomkostninger hvor tapende part som hovedregel pålegges å bære saksomkostningene gjelder.

Overskjønnet fra tingretten kan ankes til lagmannsretten på grunn av feil i saksbehandlingen eller rettsanvendelsen, jf. skjønnsprosessloven § 38. Lagmannsrettens kjennelse i opphevingssak kan videre påkjæres til Høyesterett. Dersom overskjønnet blir opphevet sendes saken til tingretten for ny overskjønnsbehandling. Prosessen med anke og hjemvisning kan teoretisk sett gjenta seg flere ganger til lagmannsretten eventuelt endelig avviser anken. Det finnes eksempler fra de siste årene på saker som er behandlet flere ganger i lagmannsretten. Denne saksgangen innebærer at det kan ta lang tid før rettskraftig takst foreligger.

3.2.2 Beregning og utbetaling av erstatning

Når det foreligger en rettskraftig skadetakst, sendes denne til fondsstyret. Fondsstyret skal avgjøre om det foreligger en naturskade og deretter fastsette erstatningen. Fondsstyret er bundet av taksten når denne er rettskraftig.

Erstatningen beregnes på grunnlag av takstsummen eller godtatt skadeoppgave (i de tilfeller takst ikke er holdt). Det følger av naturskadeloven § 11 andre ledd nr. 1 at et beløp Kongen fastsetter, trekkes fra takstsummen for hver naturskade. Egenandelen er nærmere regulert i takseringsforskriften § 14. Dagens egenandelsordning består av et fast beløp, samt et fast prosenttrekk. Det faste beløpet på 10 000 kroner trekkes fra skadetaksten før fondsstyret fastsetter beregningsgrunnlaget for erstatningen.

Erstatningen kan helt eller delvis nektes i nærmere bestemte tilfeller hvor også andre årsaker enn naturskade har bidratt til skadeomfanget. Fondsstyret har i sin vurdering av beregningsgrunnlaget adgang til å foreta reduksjon i erstatningen gjennom avkortingsbestemmelsene etter lovens § 11 andre ledd.

Det følger av § 14 andre ledd at fondsstyret kan sette som vilkår for utbetaling av erstatning at skaden utbedres på en slik måte at faren for naturskade minskes.Det følger videre av § 14 tredje ledd, samt takseringsforskriften § 6 at skadelidte kan gis et tilskudd til delvis dekning av meromkostninger når fondsstyret har satt vilkår om utbedring på en slik måte at faren for naturskade minskes. Tilskudd kan gis med inntil 75 % av merkostnadene. Det følger av Prop. 1 S (2013–2014) for Landbruks- og matdepartementet at tilskuddet maksimalt kan settes til 30 000 kroner per sak.

Når beregningsgrunnlaget er fastsatt, erstattes skaden med 85 % av beregningsgrunnlaget, jf. takseringsforskriften § 14.

Fondsstyrets vedtak skal være skriftlig og begrunnet, og gi opplysninger om reglene for klage. Skadelidte kan klage over fondsstyrets vedtak til Ankenemnda, jf. naturskadeloven § 18. Etter § 19 må klagen sendes til fondsstyret innen tre uker etter at skadelidte mottok melding om vedtaket.

Søksmål om lovligheten av et vedtak kan bare reises dersom skadelidte har klaget til Ankenemnda, og senest tre måneder etter at Ankenemndas vedtak er mottatt. Søksmål reises for tingretten, jf. § 19 andre ledd. Tingrettens avgjørelse kan ankes til lagmannsretten og deretter eventuelt til Høyesterett. Dersom domstolsbehandlingen resulterer i at Ankenemndas vedtak blir kjent ugyldig, skal saken tilbake til Ankenemnda for ny behandling.

Erstatningen utbetales når skaden er gjenopprettet eller når eventuelle vilkår nevnt i § 14 er oppfylt, jf. § 15 første ledd. Det følger av bestemmelsens andre ledd at fondsstyret i visse tilfeller kan utbetale erstatningen på forskudd. Tredje ledd slår fast at skadelidtes erstatningskrav bortfaller dersom skaden ikke er gjenopprettet eller at vilkårene for utbetaling ikke er oppfylt innen tre år etter at erstatningen ble endelig fastsatt. Fondsstyret kan forlenge fristen.

3.3 Omfanget av erstatningsordningen

Tall for innmeldte skadesaker og erstatningsutbetalinger i perioden 2004–2013 viser at det i gjennomsnitt behandles om lag 1 350 naturskadesaker årlig, mens de årlige utbetalingene i gjennomsnitt ligger på i overkant av 100 mill. kroner. Antall årlige skadesaker og omfanget av erstatningsutbetalinger kan imidlertid variere stort fra år til år, avhengig av omfanget av naturulykker foregående år. Ytterpunkter for antall saker de siste 25 årene viser at det i 1992 ble behandlet 6 300 saker, mens det i 1991 ble behandlet 437 saker.

2011 var et år med flere store naturulykker. Tall for 2012 viser at det ble behandlet 3 439 skadesaker med en samlet erstatningsutbetaling på om lag 228,4 mill. kroner. Om lag 90 % av disse sakene stammer fra naturskadeulykker i 2011. Til sammenlikning ble det i 2009 behandlet 520 saker og utbetalt 59,3 mill. kroner.

Omfanget av naturskadeulykker varierer mye mellom fylkene. Figuren over viser skadeårsak og erstatning for 2013 fordelt på fylke. Tall for 2013 viser at 73 % av erstatningssakene skyldes flom, mens 20 % skyldes storm/stormflo. Av de øvrige sakene var flomskred skadeårsak i 3 % av sakene, mens jord- og leirskred var skadeårsak i 3 % av sakene.

De fleste erstatningssakene er av begrenset økonomisk omfang. Gjennomsnittlig erstatningsutbetaling per skadesak de siste ti årene er på ca. 75 000 kroner. Om lag ¾ av sakene har lavere erstatningsbeløp enn gjennomsnittet. Det er ikke noe øvre tak for erstatningen, og saker med erstatningsbeløp i størrelsesorden 4–5 mill. kroner har forekommet.