3 Utarbeiding og saksbehandling

3.1 Hovedelementer i reguleringsplanprosessen

3.1.1 Noen viktige utgangspunkter

Det er noen viktige forutsetninger som ligger til grunn for at reguleringsplanprosessene skal bli effektive og gode:

• Riktig plantype ut fra behov, plannivå og avgrensning av planoppgaven.
• Tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å utforme planløsninger.
• Rolleforståelse, tillit og dialog mellom aktørene i planprosessene.
• Kompetanse, jf. kravet i plan- og bygningsdelen §§ 3-3 siste ledd og 12-3 siste ledd.

3.1.2 De tre hovedtrinnene

En reguleringsplan kan utarbeides både av kommunen og private. I en reguleringsplanprosess er det viktig med godt forarbeid. Idéfasen er en del av forarbeidet og omfatter først og fremst forslagsstillers egen kartlegging og avklaring av utbyggingsbehovet, samt innhenting av opplysninger fra kommunen for å klargjøre om det er mulighet for et byggeprosjekt i det aktuelle planområdet. Det er fra 1. juli 2017 fastsatt nærmere bestemmelser i plan- og bygningslovgivningen om denne fasen, jf. plan- og bygningsloven § 12-8 og Forskrift av 8. desember 2017 nr. 1950 om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven

Forslagsstiller sørger gjerne for å få en plankonsulent til å lage skisser og annet materiale som kan benyttes som dokumentasjon av planinitiativet.

En reguleringsplanprosess består av følgende hovedtrinn:

1. Planinitiativ, oppstartsmøte og planoppstart.
2. Utredninger og planløsninger.
3. Planforslag, planbehandling og vedtak.

Figur 3.1 Tre hovedtrinn i reguleringsplanprosessen

Figuren viser en oversikt over den samlede planprosessen i tre hovedfaser. De formelle prosesskravene ligger i de mørkegrønne boksene. I de lysegrønne boksene ligger arbeidstrinnene i planprosessen. Den gule boksen angir samarbeid, medvirkning og informasjon.

3.1.3 De lovpålagte kravene

Figur 3.2 De lovpålagte kravene

3.1.4 Aktører i reguleringsplanprosessene

• Kommunen
• Kommunestyret som planmyndighet.
• Planutvalg.
• Kommuneplanlegger / saksbehandler.
• Forslagsstillere/utbyggere og grunneiere.
• Fagkyndig plankonsulent, jfr. kravet i plan- og bygningsloven § 12-3 siste ledd.
• Regionale myndigheter.
• Statlige fagmyndigheter.
• Naboer.
• Allmennheten, interesseorganisasjoner mv.

3.2 Generelt om medvirkning i planprosessene

3.2.1 Plan- og bygningslovens bestemmelser om medvirkning

Medvirkning er som allment prinsipp forankret i formålsparagrafen i plan- og bygningsloven § 1-1, jf. § 5-1. Enhver som fremmer planforslag skal legge til rette for medvirkning, og kommunen skal påse at dette er oppfylt. Kommunen har et særskilt ansvar for å sikre medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. I tillegg er prosessreglene for reguleringsplanleggingen i plan- og bygningsloven §§ 12-8, 12-12 samt 4-1 og 4-2 viktige medvirkningsbestemmelser.

Bestemmelsene om medvirkning i planprosessen ble forsterket i plan- og bygningsloven av 2008. Planlegging og byggesaksbehandling skal sikre demokrati og medvirkning slik at alle som blir berørt skal kunne delta og få mulighet til å uttale seg. Åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning i nødvendig utstrekning er ment å være vesentlige elementer ved plan- og byggesaksbehandling etter loven. Dette er i samsvar med grunnleggende demokratiske og rettssikkerhetsmessige prinsipper.

Loven beskriver et opplegg der medvirkning i hovedsak skjer i form av formell offentlig høring, hvor lovmessige forpliktelser for annonsering, tilskriving og offentlig utleggelse danner minimumskrav sammen med bestemmelsene i kap. 5. Dette kan være tilstrekkelig i planer av mindre omfattende karakter med begrensede konsekvenser for omgivelsene. Der andre enn kommunen selv utarbeider planforslaget, skal opplegget for medvirkning avklares i oppstartsmøtet. Kommunen har som planmyndighet en særskilt plikt og oppgave med å påse at kravet om å tilrettelegge for medvirkning er fulgt der andre myndigheter og private har utarbeidet planforslaget.

Planer med vesentlig virkninger for miljø og samfunn utløser krav om konsekvensutredning. For slike planer er det også egne krav til medvirkning. For planer der det er krav om planprogram, skal dette sendes på høring. Planmyndigheten skal også vurdere behovet for et offentlig møte som ledd i arbeidet med å fastsette planprogram. Omtalen av medvirkningsformene og deltakelse som skal benyttes vil være en del av planprogrammets prosessbeskrivelse. Det er videre krav om høring av planforslag med konsekvensutredning.

I veilederen H-2302 B «Medvirkning i planlegging» pekes det på fire forhold som er viktig for medvirkning i planprosessene:

• Kvalitet i plan og beslutningsunderlaget.
• Mangfold i samfunnet.
• Eierskap og stedsidentitet.
• Gjensidig læring og demokratiutvikling.

Riktig medvirkning tilpasset den enkelte reguleringsplanoppgaven er viktig for å sikre effektive og gode planprosesser.

I praktisk planlegging kan det være hensiktsmessig å skille mellom medvirkning fra allmennheten, beboere og interessegrupper, og samarbeid med berørte aktører. Det gjelder kommunen som planmyndighet, private planforslagsstillere og andre berørte myndigheter og interesser. Det vil ikke være mulig for kommunen å vedta en gjennomførbar reguleringsplan uten et samarbeid med disse aktørene.

De lovbaserte regionale og kommunale rådene for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne har også en deltakerrett for å ivareta sine interesser direkte i alle offentlige beslutningsprosesser, inkl. deltakelse og medvirkning i planleggingen. Etter plan- og bygningsloven § 3-3 skal det i tillegg sørges for en ordning som ivaretar barn og unges interesser i planleggingen. (Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge i planleggingen utdyper nærmere hvordan denne oppgaven skal følges opp.) Loven gir også mulighet til å påklage planvedtak.

For å sikre medvirkning fra berørte parter, også de som trenger en tilrettelegging og invitasjon for å engasjeres og medvirke, må det legges opp til en aktiv innsats tidlig i planprosessen. På denne måten kan man sikre at vesentlige innspill og føringer kan innarbeides i planforslaget.

Som del av en demokratisk beslutningsprosess innebærer medvirkning ikke en medbestemmelsesrett. Likevel vil medvirkningen bidra til en større aksept og respekt for den videre planprosessen. Myndigheter med rett til innsigelse har plikt til å gjøre rede for sine interesser og forutsetninger på et tidlig stadium.

Medvirkningen må operere med realistiske mål og ta hensyn til at planen også skal være gjennomførbar. Planen skal vedtas av kommunestyret. I den politiske prosessen kan planer, der de involverte og medvirkende er blitt enige, bli endret fordi viktige utenforliggende hensyn krever det. Innsyn i beslutningsgrunnlaget er viktig for planprosessens legitimitet og aksept for planvedtaket.

Ikke alle planer krever samme grad av medvirkning. Planområdets størrelse og sårbarhet samt tiltakets omfang og konsekvenser har betydning for hvor omfattende medvirkning det bør legges til rette for. Områdereguleringer vil normalt kreve et annet apparat for å ivareta medvirkning enn detaljreguleringer. Men også detaljreguleringer kan berøre et omfang av interesser og ha konsekvenser som inviterer til større grad av medvirkning.

Spennet av medvirkningsmetoder i planleggingen kan fremstilles ved bruk av «innflytelsessirkler» etter ønsket omfang av involvering og engasjement fra befolkningen. Sirkelen er inspirert av Sherry Arnsteins (1969) forsøk på å forstå medvirkning i planlegging ved bruk av «medvirkningsstigen».

Figur 3.3 Innflytelsessirkelen

Det vises ellers til ovennevnte medvirkningsveileder for nærmere omtale av de ulike formene for medvirkning, mv. utover bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

3.2.2 Regionalt planforum

Etablering av regionalt planforum er fra 1. juli 2017 blitt en lovpålagt oppgave for fylkeskommunene, jf. plan- og bygningsloven § 5-3 første ledd. En tidlig avklaring av konflikter mellom statlige, regionale og kommunale interesser i arbeidet med regionale og kommunale planer, vil kunne hindre innsigelser ved at nasjonale og regionale mål og hensyn blir klargjort tidlig i planprosessen.

Regionalt planforum er en viktig arena for å klarlegge og samordne statlige, regionale og kommunale interesser i planleggingen. Det er regional planmyndighet (fylkeskommunen) som har ansvaret for planforumets ledelse og sekretariat. Forumet har ikke besluttende myndighet, men er en viktig arena for gjensidig informasjon, drøfting og avklaring av planspørsmål og sektorinteresser. Det følger av plan- og bygningsloven § 5-3 at statlige og regionale organer og kommuner som er berørt av den aktuelle saken, skal delta på møtene. Representanter for andre berørte interesser kan også inviteres.

Forumet kan behandle både kommuneplaner og reguleringsplaner. I regionalt planforum skal statlige, regionale og kommunale interesser klarlegges og søkes samordnet i forbindelse med arbeidet med regionale og kommunale planer.

Departementet anbefaler at større og komplekse reguleringsplaner diskuteres i regionalt planforum. Forumet kan brukes i alle faser i planprosessene, men er særlig viktig i oppstartsfasen og underveis i utarbeidelsen av planforslag. Tidlig dialog og samordning gir grunnlag for bedre planer og reduserer grunnlaget for innsigelser i høringsfasen.

3.2.3 Dialogløsninger i planprosesser

Flere kommuner tilbyr nå informasjon om reguleringsplanarbeid og muligheter til medvirkning via internett. Selvbetjeningsløsninger på Internett samler beslutningsgrunnlaget på ett sted og gir kommunene mulighet til å tilby økt service på en effektiv måte. Alle deltakere og interesserte i planprosessen kan på en enkel måte gå inn og følge med i reguleringsplanprosessen, se planbeskrivelse, plankart, bestemmelser og politiske vedtak i saken.

Via kartportal med dialogløsning på kommunens nettside vil alle reguleringsplaner være tilgjengelige allerede fra oppstartsfasen. Løsningen gir innsyn i detaljerte saksdokumenter og oversikt over status i saksbehandlingen. Ofte kan temakart, flyfoto og illustrasjoner vises sammen med planforslaget. Uttalelser til varsel om oppstart og planer på høring og offentlig ettersyn kan sendes inn direkte i dialogløsningene. Informasjon og medvirkning via ulike løsninger på internett er effektivt, sikrer tilgang på lik informasjon for alle og gjør det enklere å delta i planprosesser.

Digital plandialog (regjeringen.no)

3.3 Utarbeiding av reguleringsplaner

3.3.1 Utarbeiding av reguleringsplaner fra planmyndigheten selv.

Planmyndigheten (i de fleste tilfeller kommunen) kan utarbeide reguleringsplaner på ulike nivåer, alene eller i samarbeid med andre aktører. Med «i samarbeid med» menes et formalisert samarbeid og ikke den lovpålagte medvirkningen omtalt ovenfor.

På samme måte som kommunen kan samarbeide med private om å utarbeide områderegulering, kan de også samarbeide med private om å utarbeide detaljregulering. Planen vil da tas til behandling som en offentlig plan, og ikke et privat innsendt planforslag.

Dersom reguleringsplanen utarbeides i samarbeid med andre aktører er det noen grunnleggende forutsetninger som må være til stede:

• Politisk forankring.
• Tillit mellom kommunens administrasjon og samarbeidende aktører med plankonsulent.

I tillegg kan det være ønskelig, og noen ganger nødvendig, å ha en avtale om samarbeidet. Der kommunen f.eks. har overlatt til andre å forestå arbeidet med utarbeiding av forslag til områderegulering, kan det avtales at de selv skal dekke kostnadene ved dette.

3.3.2 Stegene i oppstartsfasen for privat forslag til detaljregulering

Regler om oppstartfasen er gitt i plan- og bygningsloven § 12-8. Kongen har fastsatt en egen forskrift om behandlingen av private planforslag, jf. forskrift 8. desember 2017 nr. 1950 om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven.

Et reguleringsforslag er ikke privat når forslagsstilleren har som oppgave å ivareta offentlige interesser og tiltaket det reguleres til skal gjennomføres på grunnlag av bevilgninger fra stat eller kommune eller lån gitt med statlig eller kommunal garanti. For slike planer gjelder ikke plan- og bygningsloven § 12-8 andre ledd og heller ikke § 12-11. Kommunen kan følgelig ikke stanse et planinitiativ som fremmer et offentlig finansiert tiltak.

Idéstadiet

Idéfasen i oppstarten er ikke nærmere regulert i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningslovenfordi den offentlige medvirkningen i denne fasen normalt er svært begrenset. Fasen omfatter i all hovedsak den kartlegging og utredning som forslagsstiller selv har behov for å gjøre for å vurdere den fremtidige utnyttingen av sin eiendom og vurdere om det skal igangsettes et reguleringsplanarbeid. Idéfasen vil derfor kunne omfatte forretningsidé, behovsanalyser, mulighetsstudier og markedsvurderinger med sikte på å oppnå en mest mulig regningssvarende utnytting av eiendommen, herunder utarbeidelse av forretningsmodell, finansieringsplan, arealvurderinger, tilpasning for spesielle funksjoner etc. Det er naturlig at forslagsstiller i denne fasen også innhenter relevant og nødvendig planinformasjon fra kommunen og for øvrig avklarer hvilke juridiske rammer og skranker som det er nødvendig å forholde seg til ved en utbygging av eiendommen. Dette vil f.eks. kunne omfatte eiendomsinformasjon, innholdet i overordnede arealplaner, krav til reguleringsplan, samt retningslinjer og føringer som ellers måtte gjelde for området eller eiendommen fra myndighetenes side.

Kommunens bistand i dette stadiet av oppstartfasen vil være begrenset og i all hovedsak bestå i å gi faktisk informasjon om gjeldende planer, rekkefølgekrav, teknisk infrastruktur, gjeldende retningslinjer og føringer for området, og opplyse om annet pågående planarbeid. Ofte kan slik informasjon gis via telefon eller e-post. Mye relevant informasjon vil som oftest også være tilgjengelig på kommunens nettsider. Det kan også være aktuelt med et sonderingsmøte med kommunen i dette stadiet. Av annen veiledning på nettet kan nevnes at Norsk Eiendom har utarbeidet en veileder for sine medlemmer, som omtaler oppstartfasen, med tittelen «Effektive planprosesser». Bygg21 har utarbeidet «Fasenorm for reguleringsplanarbeid», som beskriver en planprosess basert på en prosjekttenkning.

Planinitiativet

Planinitiativet er et eget dokument som forslagsstiller må sende kommunen før oppstartsmøte kan avholdes. Det må sendes inn senest samtidig med at forslagsstiller bestiller møtet. En rekke kommuner har i dag skjema for bestilling av oppstartsmøte som enten kan fylles ut på nettet eller lastes ned fra kommunens nettsider. Informasjonen vil være tilpasset lokale forhold.

Det er ønskelig at forslagsstiller søker dialog med kommunen tidlig i arbeidet med planinitiativet for å avklare forventninger og omfang på dokumentet før det sendes inn. Omfanget må tilpasses kompleksiteten i prosjektet og lokale forhold.

Innholdet i dokumentet skal danne grunnlag for det som skal diskuteres i møtet, og det bør derfor på en god måte redegjøre for forslagsstillers prosjekt, lokale forhold og virkninger på omgivelsene. Initiativet inneholder ofte skisser, illustrasjoner og annet grafisk materiale som beskriver prosjektet.

Forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven § 1 oppstiller en rekke krav til innholdet i planinitiativet. Noen av kravene gjelder beskrivelse av prosjektet, andre gjelder forholdet til omgivelsene, samarbeid, medvirkning mv. Kravene må oppfattes som minimumskrav til hva som skal gjøres rede for, mens omfanget styres av «i nødvendig grad», jf. neste avsnitt. Reglene skal sikre at planinitiativet er utfyllende og forsvarlig utformet for at det skal kunne legge grunnlaget for et mest mulig effektivt oppstartsmøte. Kravene skal dessuten sørge for at kommunen ikke må bruke tid på å innhente tilleggsopplysninger. De skal sikre at kommunen får den informasjonen den trenger for så tidlig som mulig å kunne vurdere om tiltaket krever konsekvensutredning etter reglene i forskrift om konsekvensutredninger eller om planinitiativet skal stoppes, jf. plan- og bygningsloven § 12-8 andre ledd.

Omfanget av ressurser forslagsstiller må legge i planinitiativet styres rettslig av begrepet «i nødvendig grad», jf. forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven § 1 andre ledd. Planinitiativet bør være relativt kortfattet og kun fokusere på det som er viktig å få frem for å vurdere det kommende planarbeidet. Ressursinnsatsen må vurderes i lys av at forslagsstiller ofte er helt i startfasen av sitt utviklingsarbeid og derfor ikke kan redegjøre i detalj for alle sider av prosjektet på samme måte som når det foreligger et mer gjennomarbeidet utkast til planforslag. Det bør tas høyde for at planinitiativet inneholder tilstrekkelig informasjon til at partene etter gjennomført oppstartsmøte vet hva de har å forholde seg til, og at faren for misforståelser senere i prosessen blir vesentlig redusert. Initiativet bør derfor i tillegg til selve utbyggings-/planønsket angi mulige interessekonflikter og utredningsbehov.

Noen kommuner velger å sende en foreløpig tilbakemelding til forslagsstiller sammen med innkallingen til oppstartsmøtet, slik at de eventuelt kan supplere med manglende informasjon før eller i oppstartsmøtet.

Oppstartsmøtet

Plan- og bygningsloven § 12-8 første ledd fastsetter at når forslagsstilleren er en annen enn planmyndigheten selv, skal planspørsmålet legges frem for planmyndigheten i møte. Mange kommuner har utarbeidet skriftlig veiledning om dette oppstartsmøtet som er tilgjengelig på deres nettsider.

Siktemålet med oppstartsmøtet er å etablere en felles forståelse mellom forslagsstiller og kommunene om forutsetningene for det videre planarbeidet. Begge parter er ansvarlig for at det blir en ryddig dialog. Dagsorden og gjennomføring av møtet må vurderes i lys av prosjektets karakter og kompleksitet.

Møtet skal bidra til forutsigbarhet og redusere faren for at uavklarte eller uforutsette forhold skal vanskeliggjøre eller forsinke den etterfølgende planprosessen. Møtet skal sikre god informasjonsflyt, fremme samarbeid og vil i mange tilfeller kunne forhindre at forslagsstiller legger ned ressurser i planarbeid som ikke kan føre frem til vedtak.

Kommunen er ansvarlig for innkalling og gjennomføring av oppstartsmøtet. Oppstartsmøte skal ifølge § 2 første ledd i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven gjennomføres innen rimelig tid etter at kommunen har mottatt forespørsel om dette fra forslagsstilleren. Hva som er rimelig tid må vurderes ut fra prosjektets størrelse og kompleksitet, samt områdets karakter. Normalt bør tre til fire uker være tilstrekkelig for at kommunen skal kunne forberede seg til møtet, men det kan være påkrevd med lengre tid i komplekse områder eller dersom planinitiativet legger opp til vesentlige avvik fra kommunens overordnede planer.

Andre kommunale etater som berøres av planen bør enten være til stede eller ha avgitt tilbakemeldinger til fagetaten før oppstartsmøtet avholdes. Dette vil kunne utdype den veiledningen oppstartsmøtet skal gi forslagsstiller og dennes planfaglige konsulent. Dersom forslagsstiller samtykker, kan statlige eller regionale instanser også inviteres av kommunen til å være representert i møtet. Dette er imidlertid ikke vanlig praksis.

§ 2 andre ledd i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven har utfyllende regler om tema som skal behandles i møtet. Bestemmelsen må forstås slik at det bare er tema som er relevante for saken som en trenger å drøfte. Det fremgår at alle temaer som er nødvendig for å klargjøre forutsetningene for det videre planarbeidet og utformingen av det endelige planforslaget skal behandles. Kommunen skal f.eks. avklare om forslaget vil omfattes av forskriften om konsekvensutredninger. Det kan videre være aktuelt å orientere om krav til fremstilling av plankart og innholdet i øvrig planmateriale, samt bidra med sin kunnskap om planområdet. Som et supplement til forskriftens krav, har mange kommuner laget maler/stikkordslister for det som skal behandles i oppstartsmøtet med lister over hvilke opplysninger det forventes at forslagsstiller gir.

Det fremgår av plan- og bygningsloven § 12-8 første ledd siste punktum at kommunen kan gi råd om hvordan planen bør utarbeides, og at den kan bistå i planarbeidet. Det bør avklares i møtet hvordan og i hvilket omfang kommunen i tilfelle vil medvirke i det videre planarbeidet. Ut fra kapasitet varierer praksis en del fra kommune til kommune i hvor mye de bistår private utover det obligatoriske oppstartsmøtet. Kommunens råd kan omfatte både utformingen av planforslag, men også opplegget for planprosessen, dokumentasjon og prosessbistand, f.eks. knyttet til medvirkningsaspektet. På noen områder kan det inngås bindende avtaler mellom kommunen og forslagsstiller. Det gjelder prosess, dvs. f.eks. fremdriftsplan, hvem som er kontaktpersoner, hva kommunen og forslagsstiller skal frembringe av dokumentasjon mv. Det kan imidlertid ikke inngås avtaler som skal binde kommunen når det gjelder innholdet i endelige planvedtak, f.eks. arealdisponering og planbestemmelser.

Kommunen bør i møtet informere om den rettslige plansituasjonen i området. Det forutsettes at det blir satt av tid og ressurser til å gjøre nødvendige avklaringer av betydning for planarbeidet. Det er derfor viktig at kommunen møter med riktig kompetanse og nødvendige fullmakter slik at reell forutsigbarhet i det videre planarbeidet kan oppnås.

Kommuneplanens samfunns- og arealdel, og eventuell områderegulering, skal ligge til grunn for utarbeiding av private detaljreguleringsforslag, jf. plan- og bygningsloven § 12-3 tredje ledd. Dette gir forutsigbarhet for alle parter som er berørt av arealbruken og for planbehandlingen i kommunen. Planmyndighetens vurdering av planinitiativet vil derfor ta utgangspunkt i de overordnede strategiske rammene for planområdet slik de er angitt i kommuneplanens samfunns- og arealdel, kommunedelplan eller områderegulering. Forholdet til gjeldende reguleringer i planområdet, forståelsen av planbestemmelsene samt forholdet til tilgrensende reguleringsplaner, vil følgelig være et vanlig tema i oppstartsmøte. Dersom planforslaget ikke ser ut til å være i tråd med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, skal behovet for planrevisjon og ansvarsfordeling tas opp, jf. plan- og bygningsloven § 12–1.

Det er viktig at både kommunen og forslagsstiller er klar over at avvik fra overordnet plan bidrar til en rekke usikkerhetsmomenter som kan gjøre planleggingen mer komplisert, tidkrevende og risikofylt. Forslagsstiller må ha et bevisst forhold til hvorfor man foreslår å bryte med rammer gitt i overordnede planer. Dersom forslaget er i strid med overordnede planer og føringer, må avvikene begrunnes. Bakgrunnen for dette er at det ved avvik ikke foreligger overordnede avklaringer for planarbeidet, og at alle konflikter derfor i prinsippet kan medføre innsigelse. Dette medfører at kommunen må veie sin saksbehandlingsinnsats og ressursbruk opp mot planens nytte for kommunen, og forslagsstiller må vurdere å avvente utarbeiding eller revisjon av overordnet plan. Forslagsstiller risikerer i slike situasjoner å bruke ressurser på å utarbeide planforslag som blir nektet fremmet senere eller som møter innsigelse.

I alle tilfeller må begge parter regne med økt ressurs- og tidsbruk når et planforslag ikke er i samsvar med overordnet plan. En god gjennomgang av og begrunnelse for avvikene øker muligheten for at planinitiativet faktisk vil bli anbefalt videreført av kommunens administrasjon. Videre vil administrasjonen i større grad kunne konsentrere seg om de planfaglige vurderingene knyttet til planarbeidet, og sannsynligheten øker for at utredningsbehov blir avklart og fastsatt tidlig. Avvik fra overordnet plan kan også føre til ekstra utrednings- og analysearbeid etter at kommunen har mottatt planforslaget. I slike saker kan kommunen avtale en annen frist for kommunens behandling av planforslaget som står i rimelig forhold til det merarbeidet saken vil innebære, jf. § 7 annet ledd i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven.

Det er ikke vanlig at representanter fra regionale fagmyndigheter eller andre eksterne deltar i oppstartsmøtet, men kommunen kan vurdere om planen bør tas opp i regionalt planforum, jf. plan- og bygningsloven § 5-3. Forslagsstiller kan be kommunen om å ta opp planforslaget i regionalt planforum for å få indikasjoner på hvordan en reguleringssak vil bli vurdert av regionale myndigheter. Dette kan være viktig ikke minst for å unngå eventuelle innsigelser senere i prosessen, jf. plan- og bygningsloven §§ 5-4 til 5-6 og 12-13.

Det er forslagsstiller som er ansvarlig for at kravet i plan- og bygningsloven § 4–2 om at alle planer skal inneholde en beskrivelse av planens formål, hovedinnhold og følger, samt forholdet til andre planer som gjelder for området, er oppfylt. Kommunen bør derfor ta opp dette i oppstartsmøtet.

Avklaring av om planen omfattes av forskriften om konsekvensutredninger

I henhold til forskriften om konsekvensutredninger (KU) forutsettes det at spørsmålet om reguleringsplanen er KU-pliktig skal avklares før varsel om planoppstart. Det er derfor gitt en bestemmelse i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven om at forslagsstiller i planinitiativet skal gi en vurderingen av om planen er omfattet av forskriften. Tilsvarende er det gitt en bestemmelse om at dette spørsmålet skal inngå i referatet fra oppstartsmøtet. Spørsmålet skal drøftes i oppstartsmøtet og kommunen må ha avklart spørsmålet før det kan gis tillatelse til varsel om planoppstart. For reguleringsplaner som omfatter tiltak nevnt i vedlegg II og som skal vurderes nærmere, skal det fremgå av varsel om planoppstart at spørsmålet om utredningsplikt er vurdert. Beslutning om at planen vil utløse konsekvensutredning er prosessledende og kan ikke påklages.

Referatet fra oppstartsmøtet

Referatet er et sentralt dokument for å dokumentere hva som ble drøftet i oppstartsmøtet og resultatet av drøftelsene. Referatet skal redegjøre for de forutsetninger forslagsstiller og planmyndigheten er blitt enige om skal gjelde for det videre planarbeidet. Referatet skal også på en systematisk og mest mulig forpliktende måte angi hva som er partenes ansvar og oppgaver i det videre arbeidet. Dersom planforslaget fremstilles i overensstemmelse med det som fremgår av referatet, vil det også lette kommunens videre behandling av dette.

§ 3 i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven har nærmere regler om referatet. Bestemmelsen må forstås som minimumskrav. Referatet skal sendes forslagsstiller innen rimelig tid etter møtet. Departementet har i lovforarbeidene forutsatt at det bør skje senest innen 2 uker etter at møtet ble avholdt, men annen frist kan avtales.

Det er kommunen som er ansvarlig for å utarbeide referatet. Det skal sendes til forslagsstiller innen rimelig tid etter møtet. Mange kommuner har en fast mal som benyttes. Det anbefales at referatet skrives underveis i møtet, og at det deles ut til deltagende parter ved slutten av møtet. Det må fremgå hvem som er til stede i møtet og det bør tydelig fremgå av overskriften at det er referat fra oppstartmøte, slik at det ikke er tvil om møtets formelle rolle.

Referatet skal inneholde opplysninger om de temaene som ble drøftet i møtet, avklaringer og konklusjoner det ble enighet om, vesentlige punkter det er uenighet om og punkter som gjenstår å avklare. Det skal redegjøres for vurderingen av punktene som er nevnt i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven § 2 andre ledd bokstav a til i. Kommunens vurdering av om kravet til fagkyndighet i plan- og bygningsloven § 12-3 fjerde ledd er oppfylt skal også fremgå av referatet, og om det er aktuelt å bringe planen inn for regionalt planforum. Referatet bør også så langt som mulig inneholde felles målformuleringer, tydelig ansvarsdeling, klare milepæler mv. og omtale behovet for dialog og løpende avklaringer mellom forslagsstiller og kommunen underveis i det videre planarbeidet.

Det er et siktemål at referatet skal legges til grunn for forslagsstillers og kommunens videre arbeid med planen. Det er følgelig viktig at man så langt mulig blir enige om det som er krevende vurderingstema og hvordan de skal løses. Brudd på de forutsetninger som fremgår av referatet vil kunne føre til at planarbeidet blir forsinket og samarbeidet vanskeliggjort.

En del av kommunens vurderinger som kommer til uttrykk i referatet fra oppstartsmøtet vil kunne ha en mer bindende karakter enn andre. Det vil kunne gjelde prosessledende beslutninger, og forståelsen av overordnede rammer som kommunen har fortolket og operasjonaliserer i forhold til det foreliggende prosjektet. Andre vil fremstå mer som råd, veiledning, og ønskemål som må anses som innspill til forslagsstillers videre arbeid med planen. På en del punkter vil det kunne være uenighet både om forståelsen av de overordnede rammene og de planfaglige rådene. Eventuell uenighet på vesentlige punkter skal fremgå av referatet fra oppstartsmøte. Kommunen bør si tydelig fra til forslagsstiller dersom den mener at elementer i forslagsstillers forslag neppe vil bli vedtatt i kommunestyret.

Et viktig punkt i oppstartmøtet er å avklare om kommunen vil anbefale forslagsstiller å gå videre med planarbeidet eller om kommunen vil stoppe planinitiativet med hjemmel i plan- og bygningsloven § 12-8 andre ledd. Beslutningen om å stoppe planinitiativet er ikke et enkeltvedtak som kan påklages, men beslutningen skal være skriftlig. Dersom kommunen i oppstartsmøtet varsler at den vil stanse planarbeidet, skal det gis en kort begrunnelse for dette i referatet. Det fremgår av lovforarbeidene til plan- og bygningsloven § 12-8 andre ledd at det i prinsippet er samme lave terskel for kommunen til å stoppe et planinitiativ etter plan- og bygningsloven § 12-8 andre ledd som det er til å unnlate å fremme et planforslag etter plan- og bygningsloven § 12-11 andre ledd. Begge avgjørelsene beror på et fritt skjønn. Planinitiativ bør likevel ikke stoppes hvis det vil være mulig å gjøre justeringer i planarbeidet som gjør det sannsynlig at planen vil bli vedtatt.

Beslutning om å stoppe et privat planinitiativ skal tas så tidlig som mulig i oppstartfasen, og hvis ikke annet er avtalt, senest like etter at oppstartsmøte er avholdt. Dersom kommunen ønsker et bedre grunnlag for beslutningen, f.eks. ved å ta planforslaget opp i regionalt planforum, skal det avtales en utsatt frist. Beslutning om å stoppe et planinitiativ kan ikke påklages, men forslagsstiller kan kreve spørsmålet forelagt kommunestyret til vurdering.

Politisk foreleggelse

Plan- og bygningsloven § 12- 8 første ledd og § 4 i forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven har nærmere regler om foreleggelse av uenighetspunkter for kommunestyret (eller et utvalg når myndigheten er delegert).

Hvis det er uenighet mellom forslagsstiller og kommunen på punkter som er av vesentlig betydning, f.eks. om forutsetninger for planarbeidet som har utredningsmessig eller kostnadsmessig betydning for planprosessen eller innholdet i planforslaget, og som det er nødvendig å få avklart tidlig, skal forslagsstiller kunne kreve at uenighetspunktene blir forelagt et politisk utvalg eller kommunestyret til endelig avklaring. I lovforarbeidene er det forutsatt at uenighet av mer bagatellmessig art faller utenfor ordningen med foreleggelse. Uenighetspunktene bør således være av en viss betydning. Også administrasjonen i kommunen kan ta initiativ til slik foreleggelse hvis den mener det er påkrevd. Det bør fremgå av referatet når foreleggelse kan forventes å skje og hvilket organ (kommunestyret eller utvalg) det i tilfelle er tale om.

Kommunen skal sørge for at foreleggelsen skjer innen rimelig tid etter at kravet er fremsatt. Alle premisser og føringer som kommer fra den politiske behandlingen av referatet fra oppstartsmøtet vil i praksis være førende både for administrasjonen og forslagsstiller. Vedtaket fra den politiske behandlingen skal vedlegges referatet fra oppstartsmøtet og følge dette i all videre saksgang.

Planoppstart

Varsling og kunngjøring av planoppstart kan ikke skje før kommunen har gitt klarsignal til forslagsstiller om dette. Der det er fremmet krav om foreleggelse for politisk utvalg eller kommunestyret, og foreleggelsen kan få betydning for innholdet i varselet, må planoppstarten utsettes for å unngå ny varsling senere.

Varselet om at planarbeidet starter opp etter plan- og bygningsloven § 12-8 første ledd, skal ha vedlagt planinitiativet og referatet fra oppstartsmøtet eller opplyse om hvor det er tilgjengelig.

Kunngjøringen om at planarbeidet starter etter plan- og bygningsloven § 12-8 tredje ledd skal gi opplysninger om hvor planinitiativet og referatet fra oppstartsmøtet er tilgjengelig for innsyn.

3.3.3 Varsel om oppstart av planarbeidet

Hvem skal varsles?

Planarbeidet kan ikke starte før kommunen har samtykke til dette, jf. plan- og bygningsloven § 12-8 andre ledd siste punktum. Det er et lovkrav at forslagsstiller må ha mottatt skriftlig underretning om samtykke til varsling og kunngjøring. Etter at samtykke er avgitt kan kommunen ikke stanse planarbeidet i medhold av bestemmelsen i første punktum.

Reglene om kunngjøring og varsling fremgår av plan- og bygningsloven § 12-8 tredje ledd. Det fremgår her at forslagsstiller skal kunngjøre en melding om oppstart av planarbeidet i minst én avis som er alminnelig lest på stedet, og gjennom elektroniske medier. Registrerte grunneiere og festere i planområdet, og så vidt mulig andre rettighetshavere i planområdet, samt naboer til planområdet, skal når de blir direkte berørt, på hensiktsmessig måte underrettes om at planarbeidet tas opp. Etter tredje ledd skal avgrensningen av planområdet også angis. Det vanlige er at dette skjer ved et kartutsnitt over planområdet.

Berørte offentlige myndigheter vil normalt være:

• Alle kommunale etater som kan komme til å bli berørt av planen, eller som forvalter offentlige interesser som kan bli berørt, eksempelvis veietat, vann- og avløpsetat, grønn etat, ev. brann- og redningsvesenet.
• Kommunale, interkommunale eller private selskaper som har ansvar for offentlig infrastruktur av typen vann- og avløp, strøm, renovasjon, fjernvarme, brann- og redningsvesenet.
• Fylkeskommunen.
• Fylkesmannen.
• Andre statlige fagmyndigheter som berøres av planarbeidet. Oversikt over fagmyndigheter med innsigelseskompetanse og deres ansvarsområder framgår av vedlegg til rundskriv H-2/14.
• Sametinget, i de fylker og kommuner der Sametinget har innsigelsesmyndighet.
• Nabokommuner.
• Velforeninger, berørte organisasjoner etc.

Naboer til planområdet skal varsles i den grad de blir direkte berørt. Naboeiendommer er eiendom som har felles grense til planområdet. Disse skal alltid varsles. Normalt bør man også varsle eiendommer hvor kun en vei, gate, elv eller annet areal ligger imellom denne og planområdet (gjenboereiendommer).

Noen kommuner praktiserer at alle grunneiere i en avstand av inntil 50 meter fra planområdet også skal varsles. For enkelte tiltak kan det være aktuelt å trekke grensen enda videre og varsle de som ligger innenfor planområdets influensområde. Det kan være knyttet for eksempel til synlighet, støy, trafikkpåvirkning eller andre forhold som berører direkte dem som bor innenfor influensområdet. Listen over de som er varslet skal sendes kommunen sammen med planforslaget. Manglende varsling av direkte berørte vil være saksbehandlingsfeil.

Kunngjøring

Forslagsstiller skal alltid kunngjøre et varsel om oppstart av planarbeidet i minst én avis som er alminnelig lest på stedet, og gjennom elektroniske medier. Med elektroniske medier har departementet lagt til grunn at man kan bruke kommunens nettsted eller nettavis som er alminnelig lest på stedet. Det er ikke noe krav om at kommunen skal bygge opp en slik tjeneste, men en rekke kommuner har også åpnet for at oppstart av private planer kan kunngjøres på kommunens nettsted. Det er i tilfelle viktig at kunngjøringene er lett tilgjengelige, og at det går tydelig frem hvor i prosessen planen er. Der det ikke finnes tilbud om å benytte kommunens nettsted må man bruke en nettavis som er alminnelig lest på stedet. Enkelte nettaviser har etablert tilbud om egne sider for kunngjøringsannonser.

For planer som krever konsekvensutredning skal det oftest også kunngjøres et forslag til planprogram.

Alle kunngjøringer om oppstart skal ha med et kart. Kartet må utformes slik at det tar hensyn til det formatet det skal presenteres i. Aviser har ofte svakt trykk, og da blir kart med smale 0,5 pkt. linjer svært utydelig. For disse kartene anbefales det at:

• Plangrensene bør trekkes opp med bred stiplet linje.
• Planområde gis navn (kommune/bydel/gårdsnavn/gnr/bnr) og areal angis.
• Sentrale vei(er) bør tegnes inn med bred linje og navngis.
• Sentrale/kjente bygninger eller terrengformasjoner i eller i umiddelbar nærhet av planområdet merkes og navngis.

Hensikten med kartet er at det skal være lesbart og forståelig for alle slik at man umiddelbart ser hvor planområdet ligger.

Annonsen må ellers inneholde nødvendig informasjon om:

• Hvilken type planarbeid som settes i gang (områderegulering eller detaljregulering) og om det varsles konsekvensutredning, eventuelt med planprogram.
• Hvilken lovhjemmel planarbeidet har.
• Avgrensning av planområdet (på kart).
• Hvilke arealformål som er de mest aktuelle.
• Hvem som er forslagsstiller og planlegger.
• De merknadsfrister som gjelder.
• Hvor merknader skal sendes.
• Dato for ev. informasjonsmøte dersom det er bestemt.
• Hvor det kan hentes mer informasjon (telefon, e-post, nettside).

Dersom planmyndigheten finner at reguleringsplan ikke utløser konsekvensutredning, skal dette begrunnes og fremgå av varsel og kunngjøring om oppstart av planarbeidet. Det bør i annonsen henvises til hvor planmyndighetens begrunnelse finnes. Henvises det til et nettsted, må denne siden være oppdatert med relevant informasjon før annonsen står i avisen.

Direkte varsel om planoppstart (varselbrev)

En avisannonse tjener først og fremst som informasjon til allmennheten. Berørte offentlige instanser skal varsles direkte, på en hensiktsmessig måte. En bør sikre seg at en har fått en bekreftelse på at varselet er mottatt, noe de fleste offentlige instanser genererer automatisk ved elektronisk innsendelse til deres postmottak. Hva som er en hensiktsmessig måte kan variere, men underretning pr. brev eller e-post vil være kurant. Det skal også sendes direkte varsel til grunneiere innenfor planområdet og berørte naboer. Varselet skal inneholde den samme informasjonen som annonsen, i tillegg til utskrift av et mer detaljert kart med gårds- og bruksnummer (evt. adresser) som gjør det enklere for de berørte partene å se hvordan planområdet innvirker på deres eiendom.

Varselet må gi tilstrekkelig informasjon om planarbeidet slik at det gir grunnlag for meningsfulle tilbakemeldinger. Det er en grunnleggende forutsetning for at parten skal kunne ta stilling til hvordan planen kan berøre deres interesser, om det er behov for særskilte utredninger, eller om viktige nasjonale/regionale interesser blir berørt av arbeidet.

Varselet tilpasses den aktuelle saken, og bør inneholde informasjon om:

• Hva overordnet plan (kommuneplan/kommunedelplan/områdeplan) sier om formål, byggehøyder og tomteutnyttelse.
• Hva ev. gjeldende reguleringsplan sier og hvordan denne tenkes endret.
• Avgrensning av planområdet.
• Vurderingen av om planen krever/ikke krever konsekvensutredning.
• Saksgangen for den aktuelle reguleringsplanen.
• Hvilke muligheter det gis for å påvirke planen på de ulike stegene i planprosessen.
• Opplegget for aktiv medvirkning.
• Hvor det kan hentes inn mer informasjon om planarbeidet.

Dersom kommunal myndighet har vurdert spørsmålet om konsekvensutredning og kommet til at planen ikke utløser konsekvensutredning, skal det fremgå av varselet. For planer som omfattes av forskriften om konsekvensutredning gjelder særskilte regler. I slike tilfeller skal det normalt lages et planprogram som skal sendes på høring til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner, se eget kapittel om konsekvensutredning. Høringsbrevet vil da være varsel om planoppstart. Forslag til planprogram skal også legges ut til offentlig ettersyn. Dette skal normalt skje samtidig med varsling av planoppstart.

Det er ikke noe krav om at berørte parter skal ha tilsendt forslag til planprogrammet, men det skal fremgå av varslet at de kan få planprogrammet tilsendt ved henvendelse og hvor det er tilgjengelig på nett. Forslag til planprogrammet skal være tilgjengelig på kommunens nettsider, og det bør også ligge tilgjengelig på nettsiden til planfaglig konsulent. Varselet skal formuleres slik at personer uten innsikt i plan- og bygningsloven og planterminologi forstår innholdet. Varselet bør signeres av den personen som skal ha hovedansvar for planarbeidet. Husk å inkludere telefonnummer, e-postadresse, og nettadresse.

Merknadsfrister

For planer som omfattes av forskriften om konsekvensutredning er fristen for å uttale seg til forslaget til planprogram minst seks uker.

For øvrige oppstart av planprosesser bør det settes en rimelig høringsfrist (f.eks. minimum 30 dager, jf. bestemmelsen i forvaltningsloven § 11a om 1 måned). Rimelig frist er ikke definert og praksis varierer. Fristene bør ta hensyn til ferier. Varsles oppstart like før sommerferien, bør man utvide uttalefristen. Fristen for uttalelse gjelder både for private og for offentlige instanser. Oversittes fristen med noen dager, bør imidlertid ikke det ha betydning, men kommer merknad inn så sent at det forsinker den videre prosessen å skulle ta hensyn til denne, må ikke forslagsstiller innarbeide denne uttalelsen i sin utredning, men alle merknader må videresendes kommunen. En ny mulighet for uttalelse kommer i forbindelse med offentlig ettersyn og høring av forslag til reguleringsplan.

3.3.4 Planoppstart med utarbeidelse og fastsetting planprogram

For reguleringsplaner som alltid skal konsekvensutredes og ha planprogram, vil planoppstart innebære utarbeiding og høring av et forslag til planprogram.

Forslagsstiller skal sende forslaget til planprogram på høring og legge det ut til offentlig ettersyn normalt samtidig med varsel om planoppstart.

I planprogrammet skal det redegjøres for formålet med planarbeidet, planprosessen, alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger.

Ved vurdering av hva en konsekvensutredning skal inneholde, er det viktig å legge vekt på informasjon som har betydning for at det skal kunne tas en beslutning i saken. Det må vurderes konkret hva som er relevante utredninger som skal legge grunnlag for å kunne ta stilling til om en plan skal vedtas. Både omfang av utredningen, og temaene som utredes, vil avhenge av den konkrete planen og egenskaper ved området. Planmyndigheten må også vurdere om det må skaffes ny informasjon ved å gjennomføre undersøkelser, samle inn data e.l.

Berørte myndigheter og andre berørte interesser gir innspill om nødvendige utredningsbehov i forbindelse med varsel om planoppstart. Ansvarlig myndighet har anledning til å avslutte saksbehandlingen ved å unnlate å fastsette et planprogram etter høring. Denne beslutningen kan ikke påklages, men forslagsstilleren kan kreve å få den forelagt for kommunestyret til endelig avgjørelse, jf. plan- og bygningsloven § 12-9 tredje ledd.

Dersom berørte eller statlige myndigheter vurderer at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn innenfor eget ansvarsområde, skal dette fremgå av høringsuttalelsen. Kommunen skal vurdere behovet for, og hvis nødvendig, gjennomføre et offentlig møte om planprogrammet før det fastsettes.

Kommunen skal fastsette planprogrammet innen 10 uker etter at høringsfristen har utløpt. Kommunen skal da redegjøre for høringsuttalelsene og hvordan disse er vurdert og ivaretatt i fastsatt planprogram. Ved fastsettingen av planprogrammet skal kommunen i nødvendig grad gi retningslinjer for planarbeidet, herunder om metodebruk og utredningsbehov.

3.4 Utredningstema, planbeskrivelse og dokumentasjonskrav

3.4.1 Fag- og utredningstema i planleggingen

Kommunene skal ivareta mange ulike hensyn i planleggingen. Når det utarbeides reguleringsplaner, er det viktig at virkninger for relevante tema er godt nok belyst. Det er også viktig at temaet blir ivaretatt ved gjennomføringen av planer.

De viktigste hensynene er nevnt i formålsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 1-1, og i § 3-1 om oppgaver og hensyn i planleggingen. Det er imidlertid mange flere hensyn og disse kan finnes i enkeltbestemmelser, statlige planretningslinjer og bestemmelser og i Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. I tillegg kommer mange særlover som påvirker arealbruk og samfunnsplanlegging. Dersom et hensyn ikke er godt nok ivaretatt, kan planforslaget bli møtt med innsigelse. Se retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven (rundskriv H-2/14 med tilhørende brev fra kommunal- og moderniseringsministeren).

Forskriften om konsekvensutredninger § 21 angir hvilke tema som kan inngå i en konsekvensutredning. Denne temaoversikten kan benyttes som et utgangangspunkt for vurderingen av hvilke tema som skal utredes i planleggingen generelt og kan derfor fungere som en sjekkliste uavhengig av om planen kommer inn under forskriften om konsekvensutredning eller ikke:

• naturmangfold, jf. naturmangfoldloven
• økosystemtjenester
• nasjonalt og internasjonalt fastsatte miljømål
• kulturminner og kulturmiljø
• friluftsliv
• landskap
• forurensning (utslipp til luft, herunder klimagassutslipp, forurensning av vann og grunn, samt støy)
• vannmiljø, jf. vannforskriften
• jordressurser (jordvern) og viktige mineralressurser
• samisk natur- og kulturgrunnlag
• transportbehov, energiforbruk og energiløsninger
• beredskap og ulykkesrisiko
• virkninger som følge av klimaendringer, herunder risiko ved havnivåstigning, stormflo, flom og skred
• befolkningens helse og helsens fordeling i befolkningen
• tilgjengelighet for alle til uteområder og gang- og sykkelveinett
• barn og unges oppvekstvilkår
• kriminalitetsforebygging
• arkitektonisk og estetisk utforming, uttrykk og kvalitet

Listen er ikke uttømmende, og det må vurderes i den konkrete reguleringsplanen hva som vil være relevant å utrede.

Både for saker som skal konsekvensutredes og planer som bare skal ha planbeskrivelse vil det alltid måtte gjøres en vurdering av hvilke tema som er relevant og hvilke forhold det vil være særlig viktig å få belyst tilfredsstillende i den konkrete reguleringssaken. I KU-forskriften heter det således at «konsekvensutredningens innhold og omfang skal tilpasses den aktuelle planen, og være relevant for de beslutninger som skal tas».

3.4.2 Forholdet mellom planbeskrivelse, konsekvensutredning og ROS-analyse.

Alle planer etter plan- og bygningsloven skal ha en planbeskrivelse, jf. plan- og bygningsloven § 4-2 første ledd. For noen planer er det krav om konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven § 4-2 annet ledd. Etter plan- og bygningsloven § 4-3 er det krav om at det gjennomføres en risiko- og sårbarhetsanalyse, dersom planen tilrettelegger for utbyggingsformål. Resultatene av ROS-analysen innarbeides i planbeskrivelsen og i konsekvensutredningen. Selve ROS-analysen kan vedlegges henholdsvis planbeskrivelsen eller konsekvensutredningen.

Planbeskrivelsen vil normalt være mindre omfattende når det ikke er krav om konsekvensutredning. For planer som omfattes av krav om konsekvensutredning gjelder mer detaljerte regler, jf. plan- og bygningsloven § 4-2 andre ledd. De nærmere kravene til innhold i konsekvensutredninger fremgår av kapittel 5 i forskriften om konsekvensutredninger.

Innhold og detaljeringsgrad i konsekvensutredningen vil for reguleringsplaner for vedlegg I-tiltak bli fastsatt på bakgrunn av høring av et forslag til planprogram. For reguleringsplaner som omfattes av vedlegg II vil dette, som for øvrige plansaker, skje blant annet på grunnlag av dialog i oppstartsmøtet og basert på innspill ved varsel om planoppstart.

Kravene i KU-forskriften er blant annet innhenting av ny kunnskap hvis slik informasjon mangler om viktige forhold, at utredninger og feltundersøkelser skal følge anerkjent metodikk og utføres av personer med relevant faglig kompetanse, krav om redegjørelse for metode, kilder og usikkerhet. For saker som konsekvensutredes er det også krav om at data som er samlet inn i arbeidet med konsekvensutredningen skal systematiseres i samsvar med standarder når slike foreligger og gjøres tilgjengelig slik at dataene kan legges inn i offentlige databaser.

Planforslag med konsekvensutredning skal normalt utgjøre et samlet dokument. Det skal utarbeides et ikke-teknisk sammendrag av konsekvensutredningen.

3.4.3 Planbeskrivelsen

Formålet med planbeskrivelsen

Alle reguleringsplaner utarbeidet etter plan- og bygningsloven av 2008 skal bestå av plankart, bestemmelser og planbeskrivelse. Planbeskrivelsen skal inngå i kommunens planregister sammen med plankart og reguleringsbestemmelser, og den må være oppdatert når det gjelder den planløsningen kommunestyret har vedtatt. Planbeskrivelsen skal inngå i planforslaget som sendes på høring. Mangler ved planbeskrivelsen vil kunne være en saksbehandlingsfeil.

Planbeskrivelsen skal beskrive planens mål, hovedinnhold og virkninger, og tilpasses omfanget i den enkelte plansaken. I planbeskrivelsen kan bestemmelsene til planen forklares, utdypes og begrunnes nærmere. Det er derfor viktig at den gir en nøyaktig og god fremstilling av planforslaget, og hvordan det endrer planområdet og påvirker omgivelsene. For å gi et best mulig grunnlag for medvirkning og beslutninger er det viktig at planbeskrivelsen får frem alle sider ved planen og gir en riktig beskrivelse av planforslaget.

Fordi planbeskrivelsen skal være et grunnlag for senere tolkning av vedtatt plan, er det viktig at den gir en dekkende beskrivelse av selve planløsningen som ligger til grunn for det endelige planvedtaket. Planbeskrivelsen må også gjøre rede for hensynene bak planbestemmelser og plangrep, for å kunne være tolkningsgrunnlag ved søknad om dispensasjon. Det innebærer at planbeskrivelsen må oppdateres etter høring og offentlig ettersyn og etterfølgende planbehandling slik at den beskriver den vedtatte planløsningen.

Innholdet i planbeskrivelsen

Planbeskrivelser til reguleringsplaner bør følge en enhetlig hovedstruktur og ha et innhold som samsvarer med det formålet de har. For å oppfylle formålet, må planbeskrivelsen inneholde en omtale av:

• Formålet med planen og hvilket område og eiendommer den omfatter.
• Hvilke overordnede føringer som gjelder for planområdet og gjeldende planstatus, herunder planens forhold til andre planer som gjelder for området og om planen er i samsvar med overordnede planer.
• Planløsningen med eventuelle alternativ.
• Planens virkninger for planområdet og omgivelsene, som f.eks. barn og unge, samfunnssikkerhet, naturmangfold etc.
• Hvordan planen skal gjennomføres, herunder forholdet til sektorlover.

Planbeskrivelsen bør være kort og presis for å gi bedre innsyn for beslutningstakere og andre involverte, og gjøre det enklere å bearbeide den frem til den skal til planregisteret som del av en komplett vedtatt reguleringsplan. Planbeskrivelsen skal fremstilles skriftlig. Figurer, bilder og illustrasjoner bør tas med der det gjør fremstillingen enklere. Planbeskrivelsen skal ha en oversiktlig og ensartet struktur.

I mange kommuner er det en praksis med å knytte veiledende retningslinjer som utfyller planbestemmelsene til planen. Slike retningslinjer er det naturlig å ta inn som en del av planbeskrivelsen. Dersom de tas inn i samme dokument som planbestemmelsene, må det gå tydelig fram at retningslinjene ikke er en del av de bindende bestemmelsene. De må ikke gå på tvers av rettslig bindende bestemmelser.

Slike retningslinjer vil kunne gi ytterligere holdepunkter for hvordan enkeltsaker skal behandles i planområdet. De kan brukes for å klargjøre:

• Hvordan det faktiske og det rettslige innholdet er å forstå.
• Hvordan planbestemmelsene kan påregnes praktisert.
• De kan illustrere hvordan bestemmelsene kan brukes – f.eks. i utforming, volumer, osv.

Nærmere om innholdet i de ulike delene av planbeskrivelsen

Planens formål og planprosessen

Her skal det gis en beskrivelse av hva reguleringsplanen konkret skal løse, enten det gjelder utbygging eller vern. I tillegg skal det gis en kort oversikt over planprosessen.

Planområdet og eiendommer som omfattes

Her skal det gis en oversikt over planområdet og hvilke eiendommer (gnr/bnr) som omfattes av planforslaget. Planområdet fremgår av plankartet, men det er likevel vanlig og nyttig å gi en oversikt over planområdets beliggenhet i en større sammenheng.

I store reguleringsplaner, som for eksempel store områdereguleringer for byområder med mange eiendommer, kan det være hensiktsmessig å gi en oversikt over berørte eiendommer i vedlegg fremfor å ta det direkte inn i planbeskrivelsen.

Planområdet og hvilke eiendommer som omfattes av planområdet vil kunne endre seg gjennom planprosessen, fra planarbeidet varsles til vedtatt plan. Alle eiendommer som kan bli berørt av planområdet skal inngå i varslingen av planarbeidet, men i noen plansaker vil planforslaget og den vedtatte planen ikke omfatte hele det varslede området. Planbeskrivelsen må da oppdateres slik at det er bare de eiendommer som inngår i planforslag og endelig vedtatt plan som tas med, men en oversikt over hvilke eiendommer som ble varslet ved oppstart kan gjerne fremgå av et vedlegg.

Planstatus og overordnede føringer

I de fleste reguleringssituasjoner vil planstatus og overordnede føringer fremgå av overordnede planer for området, det vil si kommuneplanens arealdel og samfunnsdel, kommunedelplaner eller områderegulering (når det utarbeides detaljregulering der det foreligger områderegulering).

Dersom det er andre overordnede føringer som gjelder spesielt for planområdet og som er relevante for planløsningen (verneplaner, utbyggingsplaner for infrastruktur, tematiske planer som utdyper kommunedelplanen, regionale planer/bestemmelser som ikke er innarbeidet i kommuneplanen, med videre), bør disse også omtales. Andre føringer kan være gitt i plan for oppfølging fra helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse for kommunen (jf. Sivilbeskyttelsesloven).

Det er ikke nødvendig å oppgi nasjonale føringer i form av retningslinjer, forskrifter og lover som gjelder generelt (for eksempel støy, kulturminner, naturmangfold, forurensning, byggegrenser mot veg og jernbane, med videre), dersom dette ikke berører plansaken og derfor må omtales i planbeskrivelsen.

Gode overordnede planer vil generelt forenkle planarbeidet og arbeidet med planbeskrivelsen.

Situasjonsbeskrivelsen

Situasjonsbeskrivelsen skal gi en relevant oversikt over dagens situasjon i og i tilknytning til planområdet. Situasjonsbeskrivelsen er viktig for å synligjøre hvilke verdier og hensyn det er i og i tilknytning til planområdet. Kunnskap om verdier og hensyn i planområdet gir et grunnlag for å utvikle en planløsning, men er også et grunnlag for å beskrive virkningene av planen i planbeskrivelsen.

Situasjonsbeskrivelsen må i praksis komme tidlig i planarbeidet for å kunne utvikle gode planløsninger. Det kan ligge mye materiale i foreliggende databaser og registreringer, men i en del reguleringsplaner må det gjøres egne registreringer for eksempel knyttet til samfunnssikkerhet, naturmangfold, barnetråkk, støy, trafikkforhold eller kulturmiljø for å få et relevant kunnskapsnivå.

Situasjonsbeskrivelsen er også en viktig arena for medvirkning og innhenting av informasjon fra innbyggere, interessegrupper og berørte myndigheter. I mange plansaker kan lokalkunnskap være nødvendig for å få en god situasjonsforståelse.

I planbeskrivelsen bør situasjonsbeskrivelsen gjøres kort og presis med bruk av illustrasjoner og tematiske kart når det er hensiktsmessig. Er det ulike/flere syn på verdier og prioriteringer bør dette omtales.

Mulighetsvurderinger

I alle reguleringsplaner gjøres det ulike former for mulighetsvurderinger som grunnlag for å utvikle en planløsning med eventuelle alternativer. Dette spenner fra enkle vurderinger av kryssløsninger i en mindre reguleringsplan, til større mulighetsstudier i reguleringsplaner for byutvikling, samferdselsanlegg, hytte- og reiselivsanlegg og andre typer utbyggingsformål.

I noen reguleringsplaner vil mulighetsvurderingene og medvirkningsprosessene kunne ha stor interesse for berørte og bør inngå i planbeskrivelsen når planen legges ut til høring og offentlig ettersyn. Berørte vil da kunne få mer informasjon om hva som har vært vurdert (alternativer), og hvorfor planforslaget er utformet som det er.

Mulighetsvurderingene vil også kunne være til nytte i planbeskrivelsen som følger den vedtatte planen, dersom de er med på å begrunne den vedtatte planløsningen.

Beskrivelse av planløsning med eventuelle alternativer

Beskrivelsen av planløsningen er en viktig del av planbeskrivelsen og må på en god og presis måte beskrive hva den faktiske planløsningen omfatter. Det vil i de fleste reguleringsplaner være nødvendig med referanse til planformål, hensynssoner og bestemmelser for å gi en fullverdig beskrivelse av planløsningen.

I beskrivelsen av planløsning bør det gå frem hvordan ulike interesser og hensyn er ivaretatt på en etterrettelig og etterprøvbar måte. Beskrivelsen av planløsning skal ikke være et «salgsdokument», men gi en ryddig og relevant beskrivelse.

I de reguleringsplanene der det følger med alternative løsninger til høring og offentlig ettersyn, må det gis en beskrivelse av de ulike alternativene som legges ut. Når planen er vedtatt må beskrivelsen av planløsning være rettet mot det vedtatte alternativet. De andre alternativene kan legges inn i mulighetsvurderingene dersom dette vurderes som hensiktsmessig.

Virkninger av planen

I planbeskrivelsen skal det for alle reguleringsplaner gis en beskrivelse av planens relevante virkninger for miljø og samfunn, jf. plan- og bygningsloven § 4-2. Det vil være dagens situasjon og den foreslåtte planløsningen med eventuelle alternativer som er utgangspunktet for virkningsbeskrivelsen.

Med dagens situasjon menes dagens faktiske situasjon i og i tilknytning til planområdet og den bruken området har eller vil få med dagens planstatus. For reguleringsplaner som omfatter omdisponering av ubebygde områder vil det innebære at en beskriver dagens situasjon og hvorvidt denne vil kunne fortsette uendret.

For reguleringsplaner i utbygde områder og områder der det foreligger vedtatte planer for utbyggingsformål må planforslaget vurderes i forhold til gjeldende planstatus og arealbruk. Det kan ha betydning for om planforslaget vurderes å ha positive eller negative virkninger for eksempel når det gjelder trafikk, naturfarer, inkludert klimaendringer, kritisk infrastruktur, støy og andre miljørelaterte virkninger, men også forhold knyttet til boligforsyning, tilgang på næringsarealer, tilgang på byrom/offentlige uterom, forbindelser for gående og syklende, og andre samfunnsmessige behov den nye planen legger til rette for.

Beskrivelsen av virkningene bør være kort og presis og vil i de fleste reguleringssaker ikke trenge egne utredninger. Det er viktig at det er de relevante virkningene som beskrives. Beskrivelsen må stå i forhold til planens kompleksitet og omfang. Selv om temaene som skal beskrives vil være like for planer med og uten krav om konsekvensutredning, vil omfanget som regel være mindre i planer uten slik konsekvensutredningskrav. Dette beskrives nedenfor.

Plangjennomføring, utbyggingsavtale

Planbeskrivelsen bør gi en omtale av hvordan reguleringsplanen skal gjennomføres. I reguleringsplan som følges av utbyggingsavtale vil det være naturlig å gi en kort omtale av utbyggingsavtalen. Selve utbyggingsavtalen skal alltid være et eget dokument uavhengig av planbeskrivelsen. Kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale om et område før arealplanen for området er vedtatt.

Dersom det i bestemmelsene til reguleringsplanen er satt krav til nærmere undersøkelser, jfr. plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 12, eller fordeling av arealverdier og kostnader for felles tiltak, jfr. plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 13, bør det gis en kort omtale av bakgrunnen for og hensikten med bestemmelsen i planbeskrivelsen. Bestemmelser av denne type vil i liten grad være selvforklarende.

I noen reguleringsplaner vil det kunne foreligge egne dokumenter i form av kvalitetsprogram, miljøoppfølgingsprogram eller andre dokumenter som legger føringer for gjennomføringen av planen. Disse bør omtales kort i planbeskrivelsen, og ligge som vedlegg til denne. Kvalitets- og miljøoppfølgingsprogrammene kan gjøres juridisk bindende dersom det knyttes til fellesbestemmelser om utforming.

Beskrivelsen av plangjennomføringen bør være kort og presis. I mange plansaker vil det være naturlig å ha et eget kapittel om dette, mens i enkelte plansaker kan det være mer hensiktsmessig å omtale plangjennomføringen i beskrivelsen av planløsning.

Vedlegg

Særskilte utredninger (som for eksempel om flom- og skredutredninger/kartlegginger, trafikk, grunnforhold, naturmangfold, støy, urban struktur med offentlige uterom/byrom, kulturmiljø, mulighetsanalyser med videre) bør legges som vedlegg til planbeskrivelsen. I planbeskrivelsen tas det kun med et presist sammendrag. Dette er særlig relevant for større kompliserte reguleringsplaner, men kan også gjelde mindre planer der enkelte tema utredes nærmere.

Forholdet mellom saksfremlegg og planbeskrivelse

Planbeskrivelsen vil være et viktig underlag for saksopplysningene i saksutredningen til plansaken, når denne behandles, og for saksbehandlers vurderinger og konklusjon/anbefaling.

I saksfremlegget til plansaken vil planbeskrivelsen ligge vedlagt saken sammen med plankart og bestemmelser.

I journalpostene til arkivsaken vil det være en komplett oversikt over innspill, uttalelser og dokumenter i saken. For store reguleringssaker kan dette være et omfattende underlag.

3.4.4 Risiko- og sårbarhetsanalyse

Etter plan- og bygningsloven § 4-3 skal alle planer for utbygging ha en risiko- og sårbarhetsanalyse. Den kan enten inngå som et kapittel i planbeskrivelsen, eller ligge som vedlegg der det bare tas inn et kort sammendrag i planbeskrivelsen. Begrepet «utbygging» henviser til at arealplaner er underlagt kravet om ROS-analyse. Det er ikke et krav om ROS-analyse ved utarbeidelse av planstrategi eller kommuneplanens samfunnsdel. Der kommuneplanens arealdel eller reguleringsplaner ikke inneholder forslag til «utbygging», for eksempel for verneområder, vil det heller ikke være krav om at det foretas en ROS-analyse. Det er i bestemmelsen ikke differensiert mellom behandlingen av risiko- og sårbarhetsforhold på de ulike plannivåene.

Risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) er en systematisk fremgangsmåte for å beskrive og/eller beregne risiko. Risikoanalysen utføres ved kartlegging av uønskede hendelser og årsaken til og konsekvenser av disse.

Reguleringsplaner omfatter ulike plansituasjoner og utbyggingstiltak med ulike konsekvenser for samfunnssikkerhet. Det sentrale med ROS-analyse til reguleringsplaner er en systematisk gjennomgang for å beskrive risiko og hvordan dette er håndtert i planen. ROS-analyser for reguleringsplaner skal følge opp ROS-analysen fra kommuneplanens arealdel og dermed fange opp mer og detaljert kunnskap. I en detaljregulering innenfor et område med områderegulering, må en ROS-analysen bygge på analysen fra områdereguleringen.

Det kan brukes ulike metoder for en slik systematisk gjennomgang, med ulik grad av involvering av berørte etater i kommunen, myndigheter og andre, som kan bidra til å beskrive risiko.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har flere veiledere knyttet til ROS på sine nettsider.

3.4.5 Bruk av planprogram for å effektivisere planprosessen

Forskrift om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven omfatter mekanismer som kan effektivisere planprosessen. Planprogram kan benyttes til å avklare og fastsette overordnede rammebetingelser for arbeidet med senere reguleringsplaner for et område (KU-forskriften § 32 annet ledd). Dette gjelder også for flere pågående reguleringsplanprosesser innenfor et større område.

Planprogram og eventuelt konsekvensutredning kan også benyttes til å ta stilling til hvilke alternative lokaliteter man gjennomfører et konkret reguleringsplanarbeid for etter plan- og bygningsloven. Bruk av planprogram eller planprogram med konsekvensutredning til å utrede og avklare alternativer og konsekvenser av disse vil særlig være aktuelt ved planlegging av store utbyggingstiltak, der spørsmålet om lokalisering er uavklart og der lokalisering i flere kommuner er aktuelt. Kommunen tar da stilling til lokalisering ved fastsetting av planprogrammet. En slik prosess forutsetter at virkningene er tilstrekkelig belyst på et overordnet nivå i arbeidet med planprogram. Denne fremgangsmåten kan også brukes for avklaringer på overordnet plannivå, og ikke bare reguleringsplaner.

Avklaring av alternativ gjennom planprogrammet for en reguleringsplanprosess

Figur 3.4 To ulike alternativer er aktuelle for å bygge omsorgsboliger. Gjennom planprogram med konsekvensutredning fastsetter man alt. 2 som hovedalternativ som det utarbeides reguleringsplan for. (Eksemplet er konstruert)

Figur 3.5 På figuren til venstre er to hovedalternativer for fremføring av vegtrase som ble drøftet i planprogramprosessen vist. Figuren til høyre viser valg av hovedtrase som det skal utarbeides reguleringsplan for. Dette er fastsatt i planprogrammet og angir ytre avgrensing av reguleringsplanområdet.

3.4.6 Utarbeiding av planforslag med konsekvensutredning

For reguleringsplaner som inneholder tiltak nevnt i vedlegg I skal konsekvensutredninger gjennomføres i henhold til føringer i fastsatt planprogram. I KU-forskriften kapittel 5 gis en nærmere oversikt over krav til innhold i planforslag med konsekvensutredning.

Konsekvensutredningen, herunder eventuelle feltundersøkelser, skal gjennomføres i henhold til anerkjent metodikk og utføres av personer med relevant faglig kompetanse. Data som er samlet inn i arbeidet skal også systematiseres i henhold til gitte standarder der dette foreligger. Data skal gjøres tilgjengelig for offentlige myndigheter slik at de kan legges inn i offentlige databaser. Forslagsstiller skal selv sørge for å legge inn innsamlede data i databaser der det er lagt til rette for dette. Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Klima- og miljødepartementet har sammen utarbeidet oversikten «Konsekvensutredninger: anerkjent metodikk og databaser for innlegging av data».

Saksbehandling etter forskriften skal ivareta krav til utredning og dokumentasjon som følger av annet lovverk og som er relevante for den beslutningen konsekvensutrendingen skal ligge til grunn for. Dette følger av forskriften § 1. Dette betyr at det så langt som mulig bør tilstrebes å samordne utredningskrav og dokumentasjon som følger av sektorlover, som naturmangfoldloven og kulturminneloven, i arbeidet med konsekvensutredningen etter forskriften. Det er viktig at forslagsstiller tidlig tar kontakt med ansvarlige sektormyndigheter slik at prosessene og utredningskrav blir samordnet så langt som mulig og hensiktsmessig.

Dersom reguleringsplan er underlagt krav om konsekvensutredning, skal konsekvensutredningen normalt inngå i planbeskrivelsen. Den kan utgjøre et eget dokument dersom konsekvensutredningen er omfattende. En oppsummering av resultatene av konsekvensutredningen, eventuelt i form av det ikke-tekniske sammendraget, skal da inngå i planbeskrivelsen. Det skal utarbeides et ikke-teknisk sammendrag av konsekvensutredningen. Konsekvensutredningen og fagrapporter må da følge som vedlegg. For planer med krav om konsekvensutredning, vil det være naturlig at ROS-analysen og eventuelle vurderinger etter naturmangfoldloven inngår som en del av de utredninger som skal gjennomføres.

3.5 Høring og offentlig ettersyn

3.5.1 Kommunens avgjørelse om at forslag til reguleringsplan skal fremmes for høring og offentlig ettersyn

Plan- og bygningsloven har bestemmelser om høring og offentlig ettersyn av planforslag, og reglene er i hovedsak videreført fra tidligere plan- og bygningslov. Kravet om høring og offentlig ettersyn ved behandlingen av reguleringsforslag fremgår av § 12-10 første ledd. For private forslag til reguleringsplaner gjelder plan- og bygningsloven § 12-11. Når forslag til privat reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker eller en annen frist som er avtalt, avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Frister begynner å løpe når forslag har kommet inn. Et planforslag skal oppfylle kravene til reguleringsplan, jf. § 12-1. Dette er bl.a. avgjørende for at fristene begynner å løpe, jf. plan- og bygningsloven § 12-10. Kommunen bør gi beskjed til den private forslagsstilleren snarest dersom planen ikke er komplett.

Kommunen kan presisere ytterligere krav til fremstilling og innhold, jf. forskrift av 8. desember 2017 nr. 1950 om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven § 6.

Finner ikke kommunen grunn til å fremme det private forslaget, skal forslagsstiller innen tre uker underrettes ved brev. Er forslaget i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan forslagsstiller kreve avslaget forelagt kommunestyret. Det er vanlig praksis at det er dialog om det innsendte planforslaget mellom forslagstiller og administrasjonen, og at planforslag og bestemmelser som legges frem til behandling dermed er bearbeidet med hensyn til den helheten kommunen skal ivareta. Det lykkes ikke alltid i slike dialoger å oppnå full enighet om eventuelle behov for endringer i planforslaget. God planpraksis er da at administrasjonen synliggjør i saken hvor det er uenighet, og begrunner hvorfor de anbefaler andre løsninger enn det forslagstiller har lagt frem. Hvorvidt det må utarbeides et helt eget planforslag vil bero på hvor omfattende endringene er.

For større reguleringsplaner og planer som er i strid med kommuneplan, bør det vurderes å ta opp saken i regionalt planforum ved oppstart eller tidlig i planleggingsfasen. Det kan være aktuelt for kommunen å ta opp et privat planforslag til drøfting i regionalt planforum dersom kommunen vurderer å stoppe planforslaget ved oppstart.

Er det krav om konsekvensutredning for planen skal den inngå i planforslaget.

3.5.2 Hva innebærer høring og offentlig ettersyn?

Hva som menes med høring og offentlig ettersyn fremgår av den generelle bestemmelsen i § 5-2.

Høring og offentlig ettersyn er obligatorisk ved behandlingen av reguleringsplaner, og kommer i tillegg til kravet om medvirkning i en tidlig fase av planarbeidet. Høring og offentlig ettersyn skal sikre at alle berørte får mulighet til å gi merknader til planforslaget. Forslag til planprogram skal også sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, jf. plan- og bygningsloven § 4-1. Det er viktig at alle hensyn kommer frem og blir vurdert før en plan blir vedtatt. Nærmere bestemmelser om høring og offentlig ettersyn fremgår av bestemmelsene for den enkelte plantype.

3.5.3 Høring

Planforslag med eventuell konsekvensutredning skal sendes på høring til berørte myndigheter, parter og interesseorganisasjoner og legges ut til offentlig ettersyn. Det skal settes en frist på minst seks uker for uttalelse til planforslaget. Kommunen skal ha tilgjengelig relevante bakgrunnsdokumenter og fagrapporter, og disse skal også gjøres tilgjengelige på internett.

For private planer kan både kommunen og forslagsstiller stå for høring og offentlig ettersyn av planforslaget.Dersom planen har konsekvensutredning, skal kommunen vurdere om den tilfredsstiller kravene i forskriften og det som følger av planprogrammet, før den legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring.

Offentlige myndigheter er etater eller instanser som har regulering og liknende utøvelse av offentlig myndighet på et relevant saksområde som sin viktigste funksjon. Offentlige organer er en fellesbetegnelse på statlige, fylkeskommunale eller kommunale instanser og omfatter organer som ikke naturlig omfattes av begrepet myndighet fordi deres primære oppgave er tjenesteyting eller liknende, og ikke myndighetsutøvelse. De kan være organisert som statsforetak, aksjeselskap, stiftelse eller liknende. Det kan gjelde for eksempel helse- og omsorgsinstitusjoner, skoleverket, universiteter og høgskoler, forskningsinstitusjoner, offentlige museer og andre kulturinstitusjoner og offentlig eide selskaper med en samfunnsmessig funksjon, slik som transporttjenester, energiforsyning, vann og avløp, brann- og redningsvesenet. Det viktige her er den rolle vedkommende organ har når det gjelder planen, og ikke organisasjonsformen.

Planforslaget skal også sendes til berørte private organisasjoner og institusjoner til uttalelse. Det er ingen klar grense mellom offentlige organer og private organisasjoner og institusjoner. Det gjelder interesseorganisasjoner og organisasjoner med formål eller hensyn som er relevante for den aktuelle plansaken. Det gjelder både landsomfattende interesseorganisasjoner og lokale organisasjoner, lag og klubber, herunder også politiske partier og organisasjoner. Med institusjoner menes virksomhet som har en samfunnsmessig funksjon, men som drives av private. Dette kan være private forsknings- eller utdanningsinstitusjoner, helse- og omsorgsinstitusjoner, eller andre liknende institusjoner med allmenne formål. Uttrykket er ikke ment å omfatte vanlige bedrifter innenfor produksjon eller tjenesteyting. Planmyndighetene må kunne avgrense høringen til det som er naturlig og rimelig ut fra ressurshensyn og sakens betydning.

Registrerte grunneiere og festere og så vidt mulig andre rettighetshavere i planområdet og naboer skal også på hensiktsmessig måte underrettes om forslag når de blir direkte berørte av det.

Kommunen skal, på bakgrunn av den ordinære høringen av planforslaget, ta stilling til om det er behov for tilleggsutredninger eller ytterligere dokumentasjon om bestemte forhold. Forslagsstiller eller kommunen skal sende eventuelle tilleggsutredninger på høring til de som har gitt uttalelse til planforslaget med konsekvensutredning med frist på minimum to uker.

Ved endring av en plan etter høring, både i tilfeller der endringene utløser ny høring og ikke, skal kommunen påse at det blir redegjort for konsekvensene av endringene i saksfremstillingen før det fattes et planvedtak, jf. KU-forskriften § 14.

3.5.4 Offentlig ettersyn

Offentlig ettersyn av planforslag innebærer at planforslaget skal være fysisk lett tilgjengelig for enhver på et nærmere angitt sted. Dette skal gi mulighet for alle interesserte til å sette seg inn i forslaget og gi merknader. Forslaget skal kunne ses på rådhuset eller i andre lokaler i kommunen, der det er praktisk mulig for flest mulig å komme til dokumentene. For reguleringsplaner som bare har interesse for en del av en kommune, bør utleggelsen alltid skje også på et egnet kontor, bibliotek, e.l. i vedkommende område.

3.5.5 Kunngjøring om offentlig ettersyn og høring

Ved kunngjøring av offentlig ettersyn og høring av planforslag skal det gjøres oppmerksom på om det foreligger alternative forslag til planen som ikke har vært eller vil bli lagt ut til offentlig ettersyn. Det skal i slike tilfeller også opplyses at disse forslagene er tilgjengelige på planmyndighetenes kontor. Det betyr at enhver har rett til å gjøre seg kjent med alternative forslag til planer og de dokumenter som ligger til grunn for planforslagene, med de unntak som følger av offentleglova kapittel 3. Det er bare ferdige forslag som skal være offentlig tilgjengelige, ikke skisser, notater m.v. fra arbeidet med planforslaget. Det skal likevel gis mulighet for å se ferdige planforslag som ikke legges ut til offentlig ettersyn. Det følger av plan- og bygningsloven § 12-10 at planforslaget skal gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier.

3.5.6 Frist for uttalelse

Fristen for å gi uttalelse til planforslaget skal være minst 6 uker. For store og kompliserte planer kan det være behov for lengre frist. Det kan også gjelde der planforslag legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring i ferietiden eller over offentlige høytider.

3.6 Innsigelse

3.6.1 Rammene for bruk av innsigelse

I henhold til plan- og bygningsloven § 5-4 kan berørt statlig og regionalt organ, andre kommuner og Sametinget fremme innsigelse til kommunale planforslag. Innsigelse innebærer at myndigheten til å treffe endelig og rettslig bindende planvedtak overføres fra kommunen til departementet om ikke innsigelsen lar seg løse på lokalt nivå eller gjennom mekling hos fylkesmannen.

Innsigelser skal fremmes i høringsperioden, og bare brukes der det er nødvendig for å ivareta nasjonale og viktige regionale interesser, eller andre interesser av stor samfunnsmessig betydning. Innsigelser skal begrunnes konkret og være forankret i vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer.

Når høringsfristen er utløpt skal kommunen ta stilling til innkomne uttalelser og eventuelle innsigelser.

Rammene for bruk av innsigelser er nærmere omtalt i rundskriv H-2/14 «Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven».

Følgende punkter er fremhevet som viktige for å få en god innsigelsespraksis:

• Nasjonale, vesentlige regionale og andre interesser av vesentlig betydning som kan gi grunnlag for innsigelse, skal komme frem så tidlig som mulig i planprosessen.
• Det skal legges vekt på tidlig medvirkning og god dialog i oppstarts- og planleggingsfasen, med vekt på å avklare konflikter og planfaglige eller juridiske feil før høring og offentlig ettersyn av planen.
• Eventuell innsigelse til planforslaget skal fremmes innen høringsfristen, bare når det er nødvendig og den skal alltid begrunnes.
• Fylkesmannen og fylkeskommunen skal bidra til at motstridende interesser samordnes der det er mulig.

Kommunal- og moderniseringsministeren fremhevet i brev av 17. februar 2014 at flest mulig saker skal løses så tidlig som mulig i planprosessen, og på lokalt nivå. Det er også fremhevet at hensynet til lokaldemokratiet skal vektlegges.

3.6.2 Saksgang ved innsigelse

Kommunen kan ikke se bort fra en innsigelse og bør drøfte saken med innsigelsesmyndigheten for å finne gode løsninger. Drøftinger kan skje i regionalt planforum eller i møter med innsigelsesmyndigheten.

Innsigelsesmyndigheten kan trekke sin innsigelse så lenge saken ikke er oversendt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kommunestyret kan da vedta planen med rettsvirkning. Det samme gjelder dersom kommunen og vedkommende organ blir enige om et endret planforslag. Dersom det nye planforslaget er vesentlig endret i forhold til opprinnelig forslag, må planen legges ut til nytt offentlig ettersyn før den behandles av kommunestyret. Dersom endringen er mindre omfattende, kan det benyttes en «begrenset høring» der de omdiskuterte temaene/problemstillingene og foreslåtte løsningene sendes ut på en høring kun til de involverte innsigelsesmyndighetene og berørte partene, eventuelt kombinert med en gjennomgang i regionalt planforum.

Hvis en innsigelse er knyttet til klart avgrensede deler av planen, kan kommunen vedta de deler av planen som det ikke er innsigelse til.

Dersom kommunen og innsigelsesmyndigheten ikke kommer til enighet, skal det vanligvis foretas mekling mellom partene. Meklingen foretas av fylkesmannen med nødvendig planfaglig bistand fra fylkeskommunen. Dersom kommunen etter mekling og sluttbehandling av reguleringsplanen ikke tar innsigelsen til følge, skal planen sendes til fylkesmannen. Fylkesmannen sender saken til departementet som avgjør om innsigelsen skal tas til følge og om planen skal endres. Utfyllende retningslinjer for dette er gitt i H-2/14 «Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven».

Fra 2018/2019 har fylkesmannen ansvar for å samordne og om nødvendig avskjære innsigelser fra statlige etater. Ordningen er innført etter et forsøk i perioden 2013-2017. Målsettingen er å få til en mer effektiv og målrettet behandling av plansaker og et bedre samarbeid mellom kommunene og statlige myndigheter.

3.7 Sluttbehandling av reguleringsplanforslag

Når forslag til reguleringsplan er ferdigbehandlet, legges det frem for kommunestyret, eventuelt med alternativer, jf. plan- og bygningsloven § 12-12. Det er en forutsetning at alternativene har vært lagt ut til høring og offentlig ettersyn. Kommunestyret må treffe vedtak senest tolv uker etter at planforslaget er ferdigbehandlet. Dersom kommunestyret ikke er enig i forslaget, kan det sende saken tilbake til ny behandling.

Kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta mindre reguleringsplaner i samsvar med kommunelovens regler når planen er i samsvar med rammer i kommuneplanens arealdel, og det er mindre enn fire år siden kommuneplanen ble vedtatt av kommunestyret. Bestemmelsen tar sikte på planer som anses som kurante.

Når planen er vedtatt, skal registrerte grunneiere og festere i planområdet, og så vidt mulig andre rettighetshavere og naboer, når de blir direkte berørt, underrettes særskilt ved brev. Med naboer menes også gjenboere. Brevet skal inneholde opplysning om vedtak, klageadgang og klagefrist. Det kan i tillegg være hensiktsmessig å opplyse om mulighet for innløsning og erstatning der det er aktuelt.

Planen med planbeskrivelse skal kunngjøres i minst én avis som er alminnelig lest på stedet og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Denne kunngjøringen kommer altså i tillegg til den direkte underretningen til berørte parter.

Innen åtte arbeidsdager etter vedtak skal planen legges inn i kommunens planregister. Dette følger av kart- og planforskriften § 15 som fastslår at endringer føres inn i registeret «snarest mulig». Med begrepet «snarest mulig » mener departementet det er naturlig å legge til grunn et tidsrom på maksimalt åtte arbeidsdager fra vedtak er fattet til registeret er oppdatert, jf. Veileder til forskrift om kart, stedfestet informasjon, arealformål og digitalt planregister

3.7.1 Om sluttbehandling av reguleringsplaner med konsekvensutredning

Konsekvensutredningen skal sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer og tiltak, og når det skal tas stilling til om og på hvilke vilkår planer eller tiltak kan gjennomføres, jf. KU-forskriften § 1. I KU-forskriften § 29 som omhandler sluttbehandling av saken er det gitt nærmere bestemmelser. Det fremkommer bl.a. at det av saksfremlegget eller innstillingen til vedtak skal redegjøres for hvilke vesentlige virkninger planen eller tiltaket vil medføre for miljø og samfunn og det skal fremgå hvordan høringsuttalelsene er vurdert og hvilken vekt de er tillagt.

Det er også en bestemmelse om at det skal stilles vilkår for å unngå, begrense, istandsette og om mulig kompensere for vesentlige virkninger for miljø og samfunn samtidig som at ansvarlig myndighet skal påse at forslagsstiller overholder vilkårene.

Det skal også, der det er nødvendig, stilles krav om overvåking av vesentlige negative virkninger av planen eller tiltaket for miljø og samfunn. Når det stilles krav om overvåkning skal ansvarlig myndighet fastsette fremgangsmåten og varigheten og omfanget av overvåkingen.

3.8 Klage på reguleringsvedtak

Kommunestyrets vedtak om å vedta eller endre en reguleringsplan kan påklages. Dette fremgår uttrykkelig av plan- og bygningsloven § 12-12 tredje ledd. Det er bare positive vedtak som kan påklages, det er ikke klagerett på vedtak om ikke å vedta en plan. Etter plan- og bygningsloven § 12-11 siste punktum kan imidlertid kommunens vedtak om ikke å fremme et privat detaljreguleringsforslag ved å sende det på høring og legge det ut til offentlig ettersyn, kreves forelagt kommunestyret dersom forslaget er i samsvar med overordnet plan.

Departementets reguleringsvedtak kan ikke påklages, jfr. plan- og bygningsloven § 12-13 siste ledd. Dette gjelder for vedtak i innsigelsessaker, ved innkalling av planer uten innsigelse og ved vedtak av statlig plan.

Kommunestyrets planvedtak kan påklages til fylkesmannen av parter og andre med rettslig klageinteresse. Det følger av plan- og bygningsloven § 1-9 tredje ledd at myndigheter og organer som har innsigelsesrett ikke har klagerett i plansaker der de har innsigelsesrett.

Myndigheten til å avgjøre klager er overført til fylkesmannen. Dette fremgår av rundskriv T-2/09 om ikrafttreden av ny plandel i plan- og bygningsloven der det står at fylkesmannens oppgaver og myndighet videreføres. Fylkesmannens myndighet er derfor begrenset på samme måte som etter tidligere lov, jfr. T-8/86 og brev 16. januar 2004 fra departementet. Fylkesmannen kan ikke foreta realitetsendringer i planen som kommunen ikke er enig i. Fylkesmannen kan imidlertid i sin klagebehandling av reguleringsplaner fatte vedtak om oppheving av åpenbart ugyldige vedtak. Dersom fylkesmannen mener det bør gjøres endringer i realiteten og kommunen ikke er enig i endringene, må klagesaken oversendes til departementet for avgjørelse.

3.9 Gebyr ved planarbeid

Hjemmelen for at kommunestyret selv kan fastsette forskrift om gebyr for behandling av private planforslag er plan- og bygningsloven § 33-1 første ledd. Gebyret kan omfatte faktiske kostnader for kommunen som har gått med til å behandle et planforslag når forslagsstilleren er en annen enn planmyndigheten selv.

Iht. plan- og bygningsloven § 33-1 kan «private planforslag» gebyrlegges. Det er lagt til grunn i praksis at det ikke er hjemmel til å kreve gebyr når forslagsstiller har som oppgave å ivareta offentlige interesser og tiltaket skal finansieres med bevilgninger fra stat eller kommune eller med lån med statlig eller kommunal garanti. Dette gjelder også planforslag fra offentlige myndigheter som fremmes etter § 12-3 andre ledd. Det avgjørende for hjemmelen til å kreve gebyr etter plan- og bygningsloven § 33-1 for et planforslag fra offentlig myndighet, er om forslaget gjelder kommersielle interesser, på lik linje med private, eller om det gjelder offentlige interesser og tiltaket skal finansieres av stat eller kommune eller med lån med statlig eller kommunal garanti. Dette er en vurdering kommunen må gjøre i den enkelte sak etter plan- og bygningsloven § 33-1. 

Det fremkommer uttrykkelig at gebyret ikke skal overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren, det vil si at det må tas utgangspunkt i selvkostprinsippet. Selvkostprinsippet innebærer en øvre grense for hvor høye gebyrer kommunen kan kreve. Loven er imidlertid ikke til hinder for at kommunene opererer med lavere gebyrsatser dersom det er ønskelig. Det må fremgå av gebyrregulativet hvordan gebyret skal beregnes.

Det er ikke meningen at selvkostprinsippet skal oppfattes så strengt at kommunen skal måtte beregne konkret hvor mye arbeid som går med til å behandle den enkelte plan. Det normale vil være at det fastsettes standardiserte satser for de ulike tjenestetypene basert på gjennomsnittsbetraktninger. Gebyrregulativet må utformes slik at gebyrene for de ulike tjenestene mest mulig tilsvarer hva det (i gjennomsnitt) koster kommunen å utføre vedkommende tjeneste.

Det kommunale gebyrregulativet vil være en forskrift i forvaltningslovens forstand. Selve gebyrregulativet kan derfor ikke påklages etter forvaltningsloven, men vil kunne underlegges lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59.

Les mer om selvkost i retningslinjene for beregning av selvkost på kommunale betalingstjenester.

3.9.1 Konsekvensutredning – overtredelsesgebyr og straff

I KU-forskriften av 2017 ble det også gitt bestemmelser om sanksjoner i form av overtredelsesgebyr, jf. § 36 og straff, jf. § 37.

Overtredelsesgebyr i henhold til plan- og bygningsloven § 32-8a kan ilegges den som fremmer forslag til reguleringsplan etter plan- og bygningsloven eller tiltak og planer etter annet lovverk og som forsettlig eller uaktsomt:

1. unnlater å følge saksbehandlingsreglene for konsekvensutredninger der en plan eller et tiltak åpenbart faller inn under forskriften,
2. unnlater å etterkomme pålegg fra ansvarlig myndighet når ansvarlig myndighet er gjort kjent med at overtredelsesgebyr kan ilegges hvis forholdet ikke blir brakt i orden innen en fastsatt frist, og denne fristen er oversittet eller
3. gir uriktige eller villedende opplysninger av betydning for vurdering av saken, herunder opplysninger av betydning for om forskriften får anvendelse eller ikke.

Ved vurdering av overtredelsesgebyrets størrelse kan det legges vekt på hvor alvorlig overtredelsen er, graden av skyld, skadepotensialet ved overtredelsen og om overtrederen tidligere har vært ilagt overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr kan ikke overstige kr. 400.000 for en plan eller et tiltak.

Straffebestemmelsen gjelder den som forsettlig eller grovt uaktsomt opptrer som nevnt i § 36 første ledd.