2 Reguleringsplan som plantype

2.1 Hva er en reguleringsplan og hvilken funksjon har den?

En reguleringsplan består av et plankart med tilhørende planbestemmelser og planbeskrivelse. Reguleringsplan med tilhørende bestemmelser angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser, jf. plan- og bygningsloven § 12-1. Detaljeringsgraden er avhengig av formålet med planen, og om det er behov for videre detaljering for deler av planen når utbyggingstidspunktet nærmer seg. Gjennom reguleringsplan fastsettes det hvordan, og til hvilke formål, arealene innenfor planen kan utnyttes og eventuelle vilkår knyttet til bruken.

Det følger av § 4-2 at alle forslag til planer etter loven ved offentlig ettersyn skal ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, samt planens forhold til rammer og retningslinjer som gjelder for området.

En vedtatt reguleringsplan er en politisk beslutning der kommunestyret avveier ulike hensyn og interesser. En effektiv reguleringsplanprosess skal utvikle forslag til planløsninger, involvere de som blir berørt på en relevant måte, og gi et helhetlig grunnlag for kommunestyrets vedtak i plansaken. Dette gjelder uavhengig av om reguleringsplanen er utarbeidet av kommunen selv eller som et privat planforslag.

2.2 Reguleringsplanen i det kommunale plansystemet

Reguleringsplanen skal følge opp føringer lagt i kommuneplanen. Det er krav om reguleringsplan direkte i loven for store tiltak. I tillegg kan det fastsettes krav om reguleringsplan i kommuneplanens arealdel. Det lovbestemte kravet om reguleringsplan gjelder for gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, jf. plan- og bygningsloven § 12-1.

Det må også vurderes om reguleringsplaner vil utløse krav om konsekvensutredning, herunder om det er krav til planprogram. Kravet om konsekvensutredning er hjemlet i § 4-2 med tilhørende forskrift. Hvilke reguleringsplaner som omfattes av forskrift om konsekvensutredninger omtales i pkt. 2.7.

I kommunal planstrategi kan kommunen bestemme hvilke reguleringsplaner kommunen selv, eller i samarbeid med andre, vil utarbeide i kommunestyreperioden.

Det er to typer reguleringsplaner; områderegulering og detaljregulering. Områderegulering skal gi nødvendige områdeavklaringer der kommunen ser behov for dette, mens detaljregulering er en plan for gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern. Detaljregulering skal brukes for å følge opp kommuneplanens arealdel og områderegulering.

Figur 2.1 Reguleringsplan i det kommunale plansystemet

Reguleringsplan avveier ulike hensyn på et tilpasset detaljeringsnivå, avklarer eventuelle målkonflikter, klargjør arealer for utbygging og sikrer vern/bevaring. Den vedtas av kommunestyret. Vedtatt reguleringsplan gir kommunen hjemmel til ekspropriasjon for å gjennomføre planen innen 10 år etter vedtak, jf. plan- og bygningsloven § 16-2.

Reglene om kunngjøring, individuell varsling og medvirkning i planarbeidet sikrer at grunneiere og andre berørte parter får informasjon og mulighet til å delta i planprosessen. Prosessreglene som gjelder for utarbeidelse og gjennomføring av reguleringsplaner ivaretar rettssikkerheten for den enkelte. Vedtatt reguleringsplan skal gi forutsigbarhet for alle som er berørt av arealbruksendringer.

Plan- og bygningsloven stiller krav om at reguleringsplaner skal utarbeides av fagkyndige, jf. plan- og bygningsloven § 12-3. Kravet knyttes til utarbeiding av private planforslag. Kommunene som planmyndighet og regionalt nivå har et generelt krav om tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse i §§ 3-3 og 3-4. Det er ikke fastsatt hvilken utdannings- eller fagbakgrunn som må oppfylles for å tilfredsstille det gjeldende lovkravet. Dette er det opp til kommunen å vurdere. Kravet om fagkompetanse omfatter også konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven § 4-2.

Ved lovendringen som trådte i kraft 1. juli 2017 ble det gitt hjemmel til en sentral frivillig godkjenningsordning for foretak som utarbeider private planforslag (§§ 12-16 og 12-17). Det er foreløpig ikke innført en slik godkjenningsordning.

Figur 2.2 Reguleringsplanens funksjon

2.3 Valget mellom kommunedelplan og områderegulering

Nedenfor er de viktigste ulikhetene mellom kommunedelplan og områderegulering satt opp som grunnlag for vurdering av når den enkelte plantypen er hensiktsmessig.

Figur 2.3 Forskjeller/ulikheter mellom kommunedelplan og områderegulering

En kommunedelplan har rettslig sett samme status som en kommuneplan og er en del av kommunens overordnede plangrunnlag. Det som skiller kommunedelplanen fra kommuneplanen er at kommunedelplanen gjelder for en angitt del av kommunens areal, eller for et avgrenset tema eller virksomhetsområde.

Kommunedelplan for areal er egnet til å angi hovedtrekkene for arealdisponeringen i et større område, og vil normalt ikke være så detaljert som en reguleringsplan. En kommunedelplan vil eksempelvis kunne avklare trasé for veg eller bane, men ikke angi detaljert utforming av vegen. Slike detaljerte arealavklaringer gjøres på reguleringsplannivå. Samtidig gir plan- og bygningsloven stor fleksibilitet når det gjelder å velge detaljeringsgrad i kommunedelplanen, og åpner også for fremstilling av planer med høy detaljeringsgrad innenfor rammen av forvaltningsloven. Kommunedelplaner kan gi tilstrekkelig grunnlag for behandling av noen typer byggesøknader dersom dette fremkommer klart i planen, og det aktuelle tiltaket ikke faller inn under bestemmelsene i § 12-1 eller forskrift om konsekvensutredning.

Det er vesentlige forskjeller mellom kommundelplan og reguleringsplan når det gjelder hva plantypene gir kommune og berørte grunneiere av rettigheter og forpliktelser. I en reguleringsplanprosess skal hver enkelt part innenfor planområdet normalt ha underretning om igangsetting av planarbeidet, og de skal underrettes om planvedtaket når dette er fattet. For kommune(del)planer kreves det bare kunngjøring om planarbeidet og planvedtaket i avisen og elektronisk (i praksis kommunens hjemmeside). Det er ingen krav om underretning av kommuneplanvedtaket til hver enkelt grunneier eller andre som blir berørt av planen.

Når en reguleringsplan vedtas er det et enkeltvedtak, og planen kan dermed også påklages av alle parter i planområdet. Arealdeler til kommune(del)planer er mindre detaljerte, og faller ikke inn under forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Loven fastsetter at det ikke er klagerett på arealdeler til kommune(del)planer.

En reguleringsplan gir grunnlag for å foreta ekspropriasjon, men det gjør ikke en kommunedelplan. Det er også forskjell på kommuneplaner og reguleringsplaner hva gjelder reglene om innløsning. Om en eiendom i en reguleringsplan avsettes for eksempel til offentlig trafikkformål, vil grunneier kunne kreve innløsning av eiendommen straks. Om det samme vedtas i form av en kommunedelplan vil grunneier kunne kreve innløsning først etter 4 år.

Undersøkelsesplikten med hensyn til automatisk fredede kulturminner (kulturminneloven § 9) gjelder for reguleringsplaner, men ikke for kommune(del)planer. Samtidig er det for reguleringsplan sterke begrensninger på mulighetene for å avvente undersøkelsesplikten til gjennomføring av tiltaket. Det innebærer at ansvarlig kulturminnemyndighet kan kreve at undersøkelsene gjennomføres som del av planarbeidet for å tillate at det åpnes for byggesaksbehandling direkte på grunnlag av kommunedelplanen.

Det er viktig å ha et bevisst forhold til valg av plantype. Dersom detaljeringsgraden er høy og planen går inn i spørsmål og avklaringer som har stor betydning for enkeltgrunneiere eller andre berørte, bør man som hovedregel velge reguleringsplan fremfor kommunedelplan. Dersom planen skal være mer overordnet og i første rekke peke ut utbyggingsretninger og utbyggingsgrenser, kan kommunedelplan være mer hensiktsmessig. Valg av plantype bør gjøres ut fra en helhetlig vurdering av formålet med planen, ønsket detaljeringsgrad og hva planen skal avklare med hensyn til videre regulering og/eller tiltak. Høy detaljeringsgrad i en plan vil kunne øke kravet til kunnskapsgrunnlag, medvirkning og varsling.

2.4 Hva kjennetegner områderegulering og detaljregulering

De to reguleringsformene har mange likheter med felles materielle regler, men også vesentlige forskjeller som er knyttet til plantypens primære formål og hvem som kan beslutte at planen skal utarbeides.

Valg av plantype vil særlig avhenge av ønsket detaljeringsgrad og formålet med planen. Dersom planen skal avklare forutsetningene for et konkret, avgrenset prosjekt, vil detaljregulering være godt egnet. Skal planen avklare arealbruk og viktige sammenhenger i et større område, vil områderegulering være godt egnet.

Detaljregulering er «siste nivå» i planhierarkiet og det formelle koblingspunktet for private parter, så de detaljer man ønsker å binde opp i en plan kan senest gjøres her. I en områderegulering kan det stilles krav om videre detaljregulering for enkeltområder, mens en detaljregulering ikke kan ha slike krav.

I figur 2.4 er det gitt en oversikt over de viktigste kjennetegnene og likheter/ulikheter ved de to reguleringsplantypene.

Figur 2.4 Kjennetegn og likheter/ulikheter ved de to reguleringsplantypene

2.5 Områderegulering

2.5.1 Hvem kan utarbeide områdereguleringen?

Kommunen har ansvaret for å utarbeide områderegulering, og i utgangspunktet er det kommunen selv som skal gjøre planarbeidet. Kommunen kan overlate til andre myndigheter og private å utarbeide forslag til områderegulering. I dette ligger at kommunen kan overlate til private å stå for hele eller deler av det planfaglige arbeidet innenfor de rammer kommunen bestemmer, og dekke kostnadene ved dette helt eller delvis. Det er kommunen som har ansvaret for rammer, innhold og framdrift i planprosessen. Andre myndigheter/offentlige organer utarbeider områdereguleringer innenfor rammene av bestemmelsene i § 3-7, jf. § 3-2.

Ingen private har krav på å få behandlet forslag til områderegulering, og kommunen skal vedta oppstart av og rammer for planarbeidet på ordinær måte. Kommunen kan heller ikke pålegge private eller andre offentlige myndigheter å utarbeide områderegulering, som primært er et kommunalt ansvar, dersom ikke planområdet ligger innenfor en hensynssone med krav om felles planlegging, jf. § 11–8 bokstav e.

2.5.2 Samarbeidsavtale

Generelt

Det er mulig for kommunen å inngå et samarbeid med private om utarbeidelse av de plantypene de normalt selv skal utarbeide. Selv om det er inngått avtale om at private utarbeider områderegulering for et område, har kommunen det formelle ansvaret for planprosess og innhold. Det innebærer at kommunens rolle ikke bare er å motta et forslag fra private, men å ha en aktiv og bestemmende rolle ved utarbeidelse av planen og innholdet i det forslaget som fremmes til behandling. Kommunens ansvar etter reglene om behandling i § 12–8 til § 12–10 gjelder fullt ut. Fordi kommunen har ansvaret for både rammer, innhold og fremdrift av planarbeidet, må prosessen legges opp som et tett samarbeidsprosjekt mellom kommunen og de private, jf. plan- og bygningsloven §§ 3-2, 3-3, 12-2 og 12-3.

Det er normalt kommunens administrasjon som legger forslaget frem til politisk 1. gangs behandling når administrasjonen mener planforslaget er egnet for det. Private som samarbeider med kommunen om områderegulering, har ingen rett til å få lagt frem forslag til 1. gangs behandling slik de har ved privat detaljregulering etter § 12-11.

Initiativet til en områderegulering kan komme både fra kommunen og private, men private kan ikke utarbeide områderegulering alene, uten at det skjer i samarbeid med kommunen som fatter beslutning om at planforslaget skal utarbeides. Dersom private tar initiativ til et samarbeid om en områderegulering, vil det være naturlig at spørsmålet behandles politisk i kommunen før arbeidet starter opp.

Det nærmere innholdet i en samarbeidsavtale

Dersom private skal samarbeide med kommunen om områderegulering, vil det være hensiktsmessig å ha en samarbeidsavtale for planarbeidet. Det er ikke krav om en slik samarbeidsavtale, og ikke alltid behov, men ofte vil en slik avtale være viktig og kanskje også nødvendig. Er samarbeidet komplekst og det er mange parter inne, kan en samarbeidsavtale være nødvendig for å avklare fordeling av kostnader og gjennomføring av planarbeidet på en effektiv og forutsigbar måte.

En samarbeidsavtale bør omhandle:

• Formålet med planarbeidet.
• Kommunens rammer for innhold og utforming, forholdet til planstrategi, kommuneplan og eventuelle gjeldende reguleringsplaner.
• Hvilket område som omfattes av planarbeidet.
• Organiseringen av samarbeidet.
• Fremdriftsplan.
• Fordeling av kostnadene med å utarbeide planforslaget, herunder nødvendige utredninger.

Dersom avtalen også omfatter private bidrag til gjennomføring av planen, vil avtalen komme inn under bestemmelsene om utbyggingsavtaler etter kap. 17 i plan- og bygningsloven. Det er derfor viktig at avtalen kun omhandler forhold knyttet til selve utarbeidelsen av planen.

Kostnader/gebyr

Ved utarbeidelse av områderegulering i samarbeid mellom kommunen og private, kan de private helt eller delvis dekke kostnadene med utarbeidelse av planen, herunder nødvendige utredninger. Kommunen kan imidlertid ikke ta saksbehandlingsgebyr for behandling av områderegulering. Det er bare mulig å kreve gebyr i forbindelse med kommunens behandling av private detaljreguleringsforslag.

Dersom de private selv engasjerer konsulent og dekker alle kostnadene ved utarbeidelse av planen, omfattes ikke planarbeidet av reglene om offentlige anskaffelser. Betaler kommunen hele eller en del av konsulentarbeidet, kommer lov om offentlige anskaffelser til anvendelse.

2.5.3 Når skal det utarbeides områderegulering?

Det primære formålet med områderegulering er at planen skal avklare hovedstrukturene og prinsippene for bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser i et område, og/eller legge rammer for videre detaljering. Plantypen skal brukes når kommuneplanens arealdel stiller krav om det, eller når kommunen ellers ser seg tjent med å lage en reguleringsplan for å se et større område i sammenheng.

Kommuneplanens arealdel kan stille krav om at det skal foreligge områderegulering for visse arealer eller tiltak før detaljregulering kan vedtas, jf. plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 1. Hensikten er at kommunen skal ha et redskap som sikrer områdevise avklaringer som gir helhetlige løsninger for områder der kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan ikke gir tilstrekkelige avklaringer.

I kommunens planstrategi avklares prioriterte planoppgaver for en 4-års periode, herunder hvilke områdereguleringer som skal utarbeides. I arbeidet med planstrategien kan kommunen komme frem til at den ønsker å utarbeide områderegulering også for områder som ikke har krav om det i kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan.

Statlig eller regional myndighet kan etter nærmere avtale mellom partene helt eller delvis overta de oppgavene planadministrasjonen i kommunen og regional planmyndighet har med å organisere planarbeidet og utarbeide planforslag. Oppnås ikke enighet mellom vedkommende myndighet og kommunen eller regional planmyndighet om organisering av planarbeidet, treffer departementet avgjørelsen, jf. plan- og bygningsloven § 3-7, første og annet ledd.

Myndigheter med ansvar for større samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur e.l. har særlig kompetanse gjennom plan- og bygningsloven § 3-7, tredje ledd. De kan etter samråd med planmyndigheten utarbeide og fremme forslag til arealplan for slike tiltak, og beslutte å legge slike planer ut til offentlig ettersyn etter bestemmelsene for vedkommende plantype. Det forutsettes at de aktuelle statlige myndighetene og kommunen drøfter innholdet i og ansvarsfordelingen for planarbeidet. Disse statlige myndighetene har likevel anledning til å starte opp planarbeidet selv, dersom det ikke oppnås enighet om ansvarsfordeling og planinnhold. Gjeldende kommunale eller regionale planstrategier skal vurderes i forbindelse med planarbeidet.

De vanlige bestemmelsene om saksbehandling, innhold og virkninger for vedkommende plantype gjelder også for planer som utarbeides etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 3-7.

2.5.4 Detaljeringsgraden i en områderegulering

I utgangspunktet er områderegulering en plan som avklarer hovedstrukturene innenfor et område før delområdene detaljplanlegges. Eksempelvis kan områderegulering brukes for å avklare hovedstruktur for veg-, vann-/avløp-, gang/sykkel- og kollektivsystem, overvannsløsninger, grønnstruktur og byggeområder, uten å gå i detalj på eksempelvis tomtedeling. Videre detaljplanlegging kan da enten gjøres gjennom detaljregulering av delområder eller gjennom rammesøknad til byggesak, jf. pkt. 2.8 nedenfor.

Områdereguleringen kan omfatte bestemmelser som stiller krav om detaljregulering for deler av planområdet eller bestemte typer tiltak, og gi retningslinjer for slik plan, jf. plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 11. Det er altså ikke et generelt krav at alle områdereguleringer må følges opp av detaljregulering før byggesak og gjennomføring. Dette er kun et krav når det er fastsatt i bestemmelsene. Dersom områdereguleringen gir tilstrekkelig avklaring for å behandle rammesøknader, uten å gå veien om en detaljregulering, kan det være tids- og ressursbesparende. En forutsetning her er at alle eventuelle utredningskrav etter bestemmelsene i forskrift om konsekvensutredninger er ivaretatt.

Dersom en områderegulering er grovmasket, kan det gjenstå en del spørsmål som en detaljplanprosess er bedre egnet til å løse enn en byggesak. Planprosessen har også et annet krav til planfaglig kyndighet enn en rammesøknad. De helhetlige løsningene får ofte et tydeligere fokus i en planprosess, mens en rammesøknad oftere tar utgangspunkt i et definert prosjekt uten det samme fokuset på helhet og sammenheng.

Selv om områderegulering i utgangspunktet er tenkt som en plan hvor rammene for utviklingen i et område gis, er det ikke noe til hinder for at plantypen også brukes til å detaljplanlegge hele eller deler av området. Eksempelvis kan planen samtidig med å gi avklaring for helheten i området, angi detaljer for første byggetrinn og krav om detaljregulering for de øvrige områdene. Det kan gi tidsbesparelser å detaljplanlegge ett eller flere byggetrinn/områder i samme plan for å ivareta helheten.

Valg av detaljeringsgrad må gjøres ut fra den konkrete situasjonen, ønsket fremdrift, og hvilket fokus planen vektlegger. Det er krevende å arbeide med planoppgaver hvor fokuset veksler mellom stor og liten målestokk og både hovedstruktur og sammenheng for hele området skal løses samtidig med detaljer i enkeltområder. I en slik planprosess er det alltid en viss risiko for at fokuset på detaljer kan ta fokuset bort fra helhet og sammenheng. Det er derfor viktig å ha et bevisst forhold til valg av detaljeringsgrad og plantype.

2.6 Detaljregulering

2.6.1 Når skal det utarbeides detaljregulering?

Det primære formålet med en detaljregulering er å legge til rette for gjennomføring av utbyggingsprosjekter og tiltak, vern og sikring av verdier. Som hovedregel vil detaljreguleringen omfatte mindre arealer, og vise flere detaljer om utforming, bruk og vern, enn en områderegulering. Detaljregulering brukes for å følge opp og konkretisere overordnet arealdisponering i kommuneplanens arealdel eller områderegulering.

Det skal utarbeides detaljregulering når en områderegulering stiller krav om det for deler av planområdet eller for bestemte typer tiltak, og angir retningslinjer for detaljreguleringen. Der det i kommuneplanen er stilt krav om reguleringsplan, uten at det er stilt krav om områderegulering, vil kommunen kunne velge å utarbeide områderegulering eller detaljregulering, mens private kan fremme forslag om detaljregulering.

I en detaljregulering kan det ikke stilles krav om ytterligere detaljregulering for delområder.

Dersom kommuneplanens arealdel stiller krav om områderegulering for et større område, skal det ikke utarbeides detaljregulering for mindre områder innenfor en slik avgrensing før det foreligger områderegulering for det fastsatte området. Som nevnt ovenfor kan områdereguleringen vise detaljert arealbruk for delområder der dette er ønsket. Alternativt kan det jobbes parallelt med områderegulering og detaljregulering, men detaljreguleringen må da avvente vedtak av områderegulering før den kan sluttbehandles. Planprogram kan brukes for å gi områdevise føringer som legger til rette for parallell utarbeiding av områderegulering og detaljregulering, jf. bestemmelsene i forskrift om konsekvensutredning § 32.

Både kommuneplanens arealdel og områderegulering kan gjennom hensynssone (plan- og bygningsloven § 11-8 bokstav e) stille krav om at flere, nærmere angitte eiendommer skal planlegges under ett i felles plan. Tiltakshavere med ønske om å detaljregulere innenfor et slikt område må forholde seg til dette kravet og ta med hele arealet i samme plan. Fastsetter hensynssonen til arealdelen krav om områderegulering kan tiltakshaver heller ikke fremme detaljplanforslag før det er gjennomført områderegulering. Eventuelt kan områderegulering og detaljregulering utarbeides parallelt.

2.6.2 Hvem kan utarbeide detaljregulering

Hovedregelen er at alle har rett til å utarbeide forslag til detaljregulering når det brukes fagkyndige til å utarbeide planen, enten som en ny plan, eller som en endring eller utfylling av eksisterende plan. I forbindelse med obligatorisk oppstartsmøte kan kommunen beslutte å stoppe planforslaget. Når planforslag er oversendt, er det opp til kommunen om en privat innsendt reguleringsplan skal tas til behandling og fremmes ved å bli sendt på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Kommunen kan også fremme alternative forslag til regulering av arealet. Gjelder dette et forslag fra offentlig myndighet, sendes alle alternativene på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Ved private forslag avgjør kommunen om alle alternativene skal på høring og offentlig ettersyn.

Kommunen kan la være å fremme forslag til detaljregulering selv om den er i samsvar med kommuneplanens arealdel. Dersom det aktuelle planforslaget er i samsvar med kommuneplan, kan forslagsstiller imidlertid kreve at avslaget blir forelagt kommunestyret. Hvorvidt planforslaget er i samsvar med overordnet plan er altså avgjørende for forslagsstillers mulighet til å få forslaget om detaljregulering opp til ny selvstendig prøving av kommunestyret.

Detaljregulering kan utarbeides av private eller offentlige forslagsstillere, men også av kommunen selv. Detaljreguleringer kan utarbeides gjennom et samarbeid mellom kommunen og privat forslagsstiller. Planen vil da være kommunens plan, og ikke en privat innsendt plan, selv om de private står for utarbeidelsen av dokumentene. Det gir som konsekvens at kommunen som hovedregel ikke kan kreve gebyr, reglene om tidsfrister for private planforslag gjelder ikke, og oppdateringsplikten etter 10 år for private bygge- og anleggstiltak gjelder ikke.

Planforslag som utarbeides etter plan- og bygningsloven § 3-6 Felles planleggingsoppgaver eller § 3-7 Overføring av planforberedelse til statlig eller regional myndighet er ikke å anse som private planforslag, selv om det ikke er kommunen som utarbeider planforslaget. Planen er ikke privat når offentlige interesser skal ivaretas og/eller tiltakene i planen skal gjennomføres på grunnlag av offentlige bevilgninger eller lån med offentlig garanti.

2.7 Reguleringsplaner som omfattes av forskrift om konsekvensutredning

Konsekvensutredning skal være en integrert del av planprosessen etter plan- og bygningsloven. Forskriften om konsekvensutredninger angir hvilke planer som skal konsekvensutredes, saksbehandlingsregler og krav til innhold i konsekvensutredningen.

Formålet med bestemmelsene om konsekvensutredninger er å sikre at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planer, og når det tas stilling til om, og på hvilke vilkår, planer skal gjennomføres. Kommunen har en viktig rolle som planmyndighet for planer som omfattes av forskriften, og skal påse at bestemmelsene i forskriften følges.

Ved revisjonen av Forskriften om konsekvensutredninger i 2017 (KU-forskrift av 21. juni 2017) ble bestemmelsene om hvilke reguleringsplaner som omfattes av forskriften vesentlig forenklet. Bestemmelsene gjelder nå bare regulering av tiltak nevnt i vedlegg I eller II i forskriften.

Forskriften vedlegg I omfatter større tiltak, mens vedlegg II omfatter mange mindre tiltak. Reguleringsplaner som omfatter tiltak nevnt i vedlegg I skal alltid ha planprogram og konsekvensutredning. Områdereguleringer som fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I og II skal også alltid ha planprogram og konsekvensutredning etter KU-forskriftens § 6 annet ledd bokstav a. Reguleringsplaner som omfatter tiltak nevnt i vedlegg II skal vurderes nærmere og konsekvensutredes dersom de kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn, jf. KU-forskriften § 8. Det er ikke krav om planprogram for slike planer.

Om en reguleringsplan omfattes av forskriften skal avklares før varsling av planoppstart, jf. bestemmelsene i KU-forskriften §§ 4, 9, 11 og 12. For private reguleringsplanforslag skal dette avklares i oppstartsmøtet.

2.7.1 Reguleringsplaner som alltid skal konsekvensutredes og ha planprogram

I henhold til § 6 annet ledd bokstav b i KU-forskriften skal reguleringsplaner som omfatter tiltak nevnt i forskriftens vedlegg I alltid konsekvensutredes.

Det er et unntak knyttet til § 6 bokstav b for reguleringsplaner der det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i en tidligere plan. Dette unntaket gjelder typisk for samferdselstiltak der prosjektene ofte utredes som tiltak i en kommunedelplan. Unntaket gjelder bare der reguleringsplanen er i samsvar med rammene gitt i overordnet plan. Det legges til grunn at det kan gjøres mindre endringer fra overordnet plan i reguleringsplanen uten at planen må behandles etter KU-forskriften. Hva som menes med mindre endringer må vurderes konkret i den enkelte sak med utgangspunkt i mulige virkninger. I slike tilfeller er det viktig at det i planbeskrivelsen gis en redegjørelse for endringer sett i forhold til tidligere vedtatt plan, og at virkningene av endringene blir beskrevet.

Det understrekes at kravet om konsekvensutredning for reguleringsplaner som inneholder tiltak nevnt i vedlegg I gjelder selv om det er gjennomført en konsekvensutredning på overordnet nivå knyttet til kommuneplanens arealdel, kommunedelplan eller regional plan.

Kravet om planprogram og konsekvensutredning gjelder også for områdereguleringer som legger føringer for tiltak nevnt i forskriftens vedlegg I eller II (jf. § 6 bokstav a). Denne bestemmelsen kommer til anvendelse for områdereguleringer der det forutsettes at endelig arealbruk fastsettes gjennom en detaljregulering for det konkrete tiltaket. Det må i slike tilfeller gjøres en vurdering av konsekvensutredningsplikten når detaljregulering skal utarbeides. Det legges her til grunn at det normalt ikke oppstår utredningsplikt knyttet til detaljreguleringen dersom konsekvensutredningen knyttet til områdereguleringen er tilstrekkelig detaljert. Med «fastsette rammer for» menes å gi retningslinjer for utbygging eller på annen måte legge føringer for senere detaljregulering av området.

2.7.2 Reguleringsplaner som skal vurderes nærmere

I henhold til forskriften § 8 annet ledd bokstav a skal reguleringsplaner som inneholder tiltak nevnt i forskriftens vedlegg II vurderes nærmere og konsekvensutredes dersom de kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn. For reguleringsplaner etter § 8 som skal konsekvensutredes, er det ikke krav om planprogram. Også i § 8 a) er det gjort et unntak for reguleringsplaner der det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i en tidligere plan og der reguleringsplanen er i samsvar med denne tidligere planen.

Reguleringsplaner som omfatter tiltak nevnt i vedlegg II skal vurderes nærmere etter forskriften § 10. I henhold til § 10 skal det ved vurderingen av om en plan kan få vesentlige virkninger særlig ses hen til egenskaper ved tiltaket og hvilke verdier som kan bli påvirket gjennom den foreslåtte lokaliseringen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Klima- og miljødepartementet har sammen utarbeidet veilederen Når skal tiltak i vedlegg II konsekvensutredes? Vurdering etter § 10 i forskrift om konsekvensutredninger (PDF).

Det legges til grunn at det vil være relativt få reguleringsplaner som vil falle inn under forskriftens definisjon av vesentlige virkninger, og det legges til grunn at saker som ikke blir omfattet av kravet til konsekvensutredning like fullt blir tilfredsstillende belyst i planbeskrivelsen.

Normalt vil det kun være ett eller noen få kriterier som er aktuelle å vurdere nærmere i den konkrete reguleringsplansaken.

2.7.3 Nærmere om enkelte særskilte forhold knyttet til KU

Det er under utarbeidelse et eget veiledningsnotat som vil gi en mer utførlig redegjørelse for KU-forskriften og planlegging etter plan- og bygningsloven. Her vil også bestemmelsen om konsekvensutredning for oversiktsplaner bli omtalt sammen med en del av de vanligste spørsmålene knyttet til forskriften med hovedvekt på saklig virkeområde. Nedenfor omtales to forhold som det er viktig å merke seg.

Det presiseres at det ikke kan dispenseres fra plankrav for tiltak nevnt i vedlegg I eller II slik at KU-plikten, herunder vurderingen av vedlegg II-tiltak, faller bort.

Endringer og utvidelser av eksisterende planer

Ved endringer av et allerede regulert område, er det størrelsen på endringen, sett i forhold til gjeldende plan, som er utgangspunktet for vurderingen. Dette er uavhengig av om hele eller deler av planen er realisert. Utgangspunktet for vurderingen er gjeldende regulering, og ikke hva som faktisk er utbygget innenfor planområdet. Det må også vurderes nærmere hva som kan regnes som en utvidelse av en gjeldende plan, og hva som må reguleres gjennom ny plan.

Hva hvis det ikke utarbeides plan for tiltaket?

Forskriften om konsekvensutredninger gjelder både for tiltak som avgjøres gjennom planer etter plan- og bygningsloven og tiltak som avgjøres etter særlover. I vedlegg I og II er det klargjort hvilke lover «KU-behandlingen» skal knyttes opp til og hvem som er ansvarlig myndighet, dvs. har ansvaret for saksbehandlingen etter forskriften.

I noen situasjoner vil det være slik at et tiltak som står oppført som «plantiltak» vil kunne gjennomføres uten ny plan etter plan- og bygningsloven. Hvis det konkrete tiltaket omfattes av vedlegg I eller II til forskriften, og tiltaket ikke er konsekvensutredet tidligere, vil tiltaket likefullt være utredningspliktig. I slike tilfeller er forurensingsmyndigheten ansvarlig myndighet dersom tiltaket krever tillatelse etter forurensningsloven.

2.8 Undersøkelsesplikt for automatisk fredede kulturminner

Det følger av kulturminneloven § 9 tredje ledd at det skal gjennomføres arkeologiske registreringer ved utarbeiding av reguleringsplaner. Undersøkelsesplikten som ligger i kulturminnelovens § 9 må i utgangspunktet oppfylles både for områdereguleringer og detaljreguleringer. Dette gjelder imidlertid ikke for detaljreguleringer som har utgangspunkt i områdereguleringer, med mindre det er gjort endringer i detaljreguleringen som er så omfattende at en ny undersøkelse må gjennomføres, som f.eks. der nye arealformål er lagt inn. Hvis områdereguleringen er gammel, kan det være at kulturminneregistreringen må oppdateres på detaljreguleringsnivå.

Klima- og miljødepartementet har i brev av 30. september 2016 informert om praksisendring for hvem som skal bære undersøkelseskostnadene jf. kulturminneloven § 10. Se nærmere informasjon på Riksantikvarens nettsider. Riksantikvaren har også en mer detaljert veiledning om undersøkelsesplikten etter § 9.

Hvem som anses som tiltakshaver og skal dekke kostnadene vil etter dette avhenge av om reguleringsplanen gjelder en detaljregulering eller en områderegulering.

Ved utarbeidelse av detaljregulering er det forslagstiller og/eller utbygger som har den økonomiske fordelen av at tiltaket gjennomføres som skal være ansvarlig for å dekke kostnadene til arkeologiske registreringer etter kulturminnelovens § 9. Dette innebærer at kommunen ikke lenger overtar ansvaret for å dekke kostnadene til arkeologiske registreringer etter kulturminneloven § 9 når planen legges ut på offentlig ettersyn.

Ved områderegulering er kommunen ansvarlig for planarbeidet og må dekke utgiftene. Selv om kommunen kan overlate, helt eller delvis, til private å stå for det planfaglige innholdet, er det fortsatt kommunen som «eier» planen og er ansvarlig for registreringen, dersom ikke annet er avtalt.

Riksantikvaren har gitt ut egen veileder om forholdet til kulturminner i planprosessene:

Riksantikvarens veileder for kulturminner, -miljøer, -landskap (PDF).

2.9 Felles behandling av reguleringsplan og byggesak

Plan- og bygningsloven har som utgangspunkt at plansak og byggesak skal behandles separat og som to ulike prosesser. Dette er den normale fremgangsmåten basert på at det vil være noe tid mellom planprosessen og det konkrete byggeprosjektet, samt at ansvarlig for reguleringen ikke nødvendigvis er den samme som utbygger.

I plan- og bygningsloven §§ 1-7, 12-15 og 21-4 er det imidlertid bestemmelser som gjør det mulig med felles behandling av privat forslag til detaljregulering og byggesak. Parallell behandling innebærer at søknaden om rammetillatelse kunngjøres sammen med oppstart av planarbeidet, og legges ut til offentlig ettersyn/varsles sammen med det utarbeidede planforslaget.

Fordelene med parallell behandling er at man kan spare saksbehandlingstid, som igjen betyr sparte kostnader, særlig kapitalkostnader knyttet til tomteinvesteringer. En kan unngå dobbeltarbeid med dokumentasjon, utbygger slipper å varsle naboene særskilt om byggeprosjektet, og for de berørte, naboer og andre, vil det være tilstrekkelig å avgi merknader til planen/tiltaket én gang. Kommunen får fordel av én felles saksbehandlingsprosess hvor både planen og tiltaket/prosjektet vurderes under ett, og det vil dessuten også for kommunen være besparelser knyttet til felles varsling og behandling av eventuelle merknader og klager. Andre myndigheter vil avgi uttalelse, eventuelt gi godkjenning etter sitt regelverk, i én operasjon.

Parallell behandling vil også kunne føre til en grundigere og bedre opplyst prosess og et bedre sluttresultat fordi rammesøknaden kan vurderes i sammenheng med planutkastet før endelig vedtak. For kommunen kan det bety besparelser i ettertid, f.eks. i den politiske behandlingen og fordi man slipper dispensasjonsbehandling. For kommunestyret – som fatter det endelige planvedtaket – vil parallell behandling ha den fordel at man vet hva planen fører til av konkrete byggeprosjekter.

Parallell behandling er en frivillig ordning og forutsetter at kommunen finner grunnlag for å legge til rette for det. Det rettslige utgangspunktet er at det må være kommunen og utbygger som sammen kommer frem til at parallell behandling er en egnet ordning for det aktuelle prosjektet, basert på en konkret vurdering av om det er hensiktsmessig eller ikke. Det vil være naturlig å drøfte dette temaet i oppstartsmøtet i plansaken. For en utbygger vil kommunens vurderinger og betraktninger være et verdifullt innspill til de overveielser og risikovurderinger som må gjøres.

Det er ikke alle prosjekter som egner seg for parallell behandling. Dersom planen og prosjektet ikke er i tråd med kommuneplanens arealdel, eller det for øvrig er usikkerhet om prosjektet, vil det neppe egne seg for parallell behandling. Gjennom ROS-analyse skal utbygger avdekke risiko og sårbarhet, og om utbyggingen kan medføre ny/økt risiko og sårbarhet. Risikoen for å måtte omprosjektere, med de kostnader det innebærer, tilsier at utbygger må føle seg rimelig trygg før det legges opp til en prosess med parallell behandling. Det er utbygger som har risikoen dersom forberedelser og dokumentasjonsarbeid i byggesaker ikke blir i samsvar med planen der planforslaget endrer seg underveis i behandlingen. For prosjekter som inngår i en forholdsvis nylig vedtatt områderegulering kan det ligge godt til rette for en parallell behandling av detaljreguleringen og rammetillatelsen.

Den største utfordringen for kommunen i denne type saker vil være at koordineringsbehovet kan bli større. For å gjøre det enklere både for seg selv og utbygger, bør kommunen ha et felles kontaktpunkt både for plansaken og byggesaken. Kommunens kontaktpunkt kan være en saksbehandler som har fullmakt til å fatte visse avgjørelser underveis i saksbehandlingen som berører både plansaken og byggesaken, og som bidrar til å sikre en god fremdrift i saksbehandlingen. Krav til omfang og utforming av dokumentasjon vil være et slikt vesentlig tema, hvor uklarhet ofte forsinker fremdriften. Kommunene bør derfor vurdere å ha bestemmelser i delegasjonsreglement som bygger opp under en mest mulig effektiv parallell sakshåndtering. Kommunene vil selv måtte vurdere hva som er hensiktsmessig organisering av prosessen, men departementet anbefaler at kommunen benytter et slikt delegasjonsreglement, hvor kommunens saksbehandler(e) gis myndighet til å fatte prosessledende beslutninger som berører både plansaken og byggesaken.

Parallell behandling forutsetter felles frist for å komme med merknader både til planforslaget og søknaden om rammetillatelse for selve byggeprosjektet. Fristen vil følge plansaken, dvs. være minst 6 uker, jf. plan- og bygningsloven § 11-14 første ledd andre punktum. Til forskjell fra byggesaken, hvor det er tiltakshaver som har ansvar for å håndtere nabomerknader, er det kommunen som gjør dette der det er besluttet parallell behandling. Kommunen skal likevel alltid ende opp med to separate vedtak, et planvedtak og en rammetillatelse. Disse vedtakene skal komme nært hverandre i tid, enten samtidig eller rett etter hverandre, eventuelt i samme møte, forutsatt at planen vedtas først.

Den parallelle byggesaksbehandlingen må følge utviklingen i plansaken. Samtykke fra andre myndigheter som innhentes i byggesaken må være avklart gjennom plansaken. Det betyr en noe utvidet avklaring i plansaken. Det må også påses at alle elementer som hører til byggesaken er avklart, herunder at alle vilkår for å kunne gi rammetillatelse er blitt dokumentert, som f.eks. vegrett mv., jf. plan- og bygningsloven kap. 27. Omprosjektering underveis som skyldes justeringer og mindre endringer i plansaken vil etter omstendighetene kunne kreve nye varsler i byggesaken. Dokumentasjonen i plansaken, herunder (nabo)varslingen, skal være tilstrekkelig som grunnlag for rammetillatelse i byggesaken. For å unngå dobbeltdokumentasjon må planbeskrivelsen derfor i praksis måtte utformes slik at den også dekker byggesaken.

Dersom det innkommer klager både på plan- og byggesaken, vil disse kunne behandles sammen og oversendes fylkesmannen samtidig. Kretsen av klageberettigede er i utgangspunktet forskjellig i plansaker og byggesaker, og det må derfor påses at prosessen er ryddig med hensyn til dette. Det kan i byggesaken ikke klages på forhold som er avgjort i bindende reguleringsplan, ved dispensasjon eller i tidligere vedtak i byggesaken, og hvor klagefristen for disse vedtakene er utløpt, jf. plan- og bygningsloven § 1-9. Fylkesmannen avgjør ut fra en hensiktsmessighetsvurdering om klagebehandlingen skal munne ut i ett eller to separate vedtak.

2.10 Delegasjon av kommunens myndighet – noen hovedtrekk

Etter plan- og bygningsloven er all planmyndighet på kommunenivå lagt til kommunestyret. Delegasjon innebærer at et organ med myndighet til å treffe vedtak kan beslutte at andre organer eller kommunens administrasjon skal ha samme myndighet. Et gyldig delegasjonsvedtak innebærer at det organet som gjør vedtak på kommunestyrets vegne får samme virkning som om det var fattet av kommunestyret selv. Delegasjon kan også innebære at vedkommende organ får myndighet eller som oppgave å utføre andre gjøremål for kommunestyret, for eksempel å gi uttalelse i visse saker eller utføre og beslutte utrednings- og saksbehandlingsoppgaver.

Departementet sendte 18. mars 2009 ut brev til kommunene der det ble pekt på at det var viktig at kommunene utarbeidet et delegasjonsreglement til plan- og bygningsloven, for å avklare hvilke organer i kommunen som skal behandle saker på vegne av kommunen. Dette gjaldt særlig i forbindelse med at det faste utvalget for plansaker gikk ut av loven, og det ble innført en ny ordning for å ivareta barn og unges interesser.

I brevet, som fortsatt gjelder, ble det vist til at det etter plan- og bygningsloven § 3-3 er slått fast at det er kommunestyret selv som har ledelsen av den kommunale planleggingen og som vedtar kommunal planstrategi, kommuneplan og reguleringsplan. Uttrykket kommunestyret selv innebærer en delegasjonssperre. Hvis noen av disse oppgavene skal kunne delegeres videre kreves det særskilt hjemmel, jf. plan- og bygningsloven § 12-12 andre ledd og § 12-14 andre ledd. Etter § 3-3 tredje ledd skal kommunestyret sørge for å etablere en særskilt ordning for å ivareta barn og unges interesser.

Når det gjelder øvrige oppgaver står kommunestyret i utgangspunktet fritt til å delegere videre i samsvar med kommunelovens regler. I kommuneloven skilles det mellom delegasjon til faste utvalg og til administrasjonssjefen. Etter kommuneloven § 10 nr. 1 kan kommunestyret opprette faste utvalg etter behov. Etter nr. 2 kan slike utvalg tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Det fremgår av kommuneloven § 23 nr. 4 at administrasjonssjefen kan gis myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker og i saker som ikke er av prinsipiell betydning.

Det ble på denne bakgrunn påpekt i departementets brev fra 2009 at det var viktig at kommunen tar stilling til fordelingen av oppgaver og avgjørelsesmyndighet mellom faste utvalg og administrasjonssjef både ut fra veiledningen i kommuneloven og ut fra en konkret vurdering av forholdene i den enkelte kommune. Som eksempel på spørsmål kommunen bør ta stilling til er hvilket organ som skal tillegges myndigheten til å nedlegge midlertidig forbud mot tiltak etter plan- og bygningsloven kapittel 13.

I departementets brev fra 2009 ble det også pekt på noen enkeltregler om delegasjon i plan- og bygningsloven som er viktige for å få raske og effektive planprosesser:

• I § 11-13 Utarbeiding av planprogram som gjelder for kommuneplan, fremgår det av annet ledd at planprogrammet skal fastsettes av kommunestyret. I annet punktum åpnes det for å delegere myndigheten i samsvar med kommunelovens regler. Dette bør begrenses til å gjelde mindre omfattende revisjoner av kommuneplanen.
• I § 12-9 Behandling av planprogram for planer med vesentlige virkninger som gjelder reguleringsplaner fremgår det av tredje ledd at planprogrammet ordinært fastsettes av kommunestyret. Etter annet punktum kan kommunestyret delegere myndigheten etter kommunelovens regler. Ved bruk av ordet ordinært er det tatt høyde for at det kan tenkes tilfeller hvor andre enn kommunen skal fastsette planprogrammet. Dette er nærmere angitt i forskrift. Når det gjelder videre delegering i kommunen gjelder kommunelovens regler.
• I § 12-12 Vedtak av reguleringsplan er det i andre ledd åpnet mulighet for kommunestyret til å delegere sin myndighet til å vedta mindre reguleringsplaner. Det er også her kommunelovens regler som er rammer for delegeringen. Det betyr at det også er en mulighet for å delegere til administrasjonssjefen. Vilkåret for å delegere er at planen er i tråd med rammer og retningslinjer i kommuneplanens arealdel når denne er mindre enn fire år gammel. Bestemmelsen forutsettes brukt for tilsvarende saker som ble behandlet som bebyggelsesplan etter § 28-2 i tidligere lov.
• I § 12-14 Endring og oppheving av reguleringsplan er det i andre ledd åpnet for mulighet for kommunestyret til å delegere myndighet til å treffe vedtak om mindre endringer i reguleringsplan. Med mindre endringer menes endringer som ikke har nevneverdige negative konsekvenser for noen berørte parter eller interesser.

2.11 Bruk av elektronisk kommunikasjon i planleggingen

Det skal legges til rette for bruk av digitale prosesser og verktøy i planleggingen. Av plan- og bygningsloven § 12-10 første ledd annet punktum fremgår det at planforslag skal gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Av plan- og bygningsloven § 5-2 tredje ledd framgår det at det skal legges til rette for elektronisk presentasjon og dialog i alle faser av planprosessen. Generelt vil bruk av digitale verktøy i behandlingen av plansaker gi en bedre og mer effektiv planbehandling.

Planarbeidet og de endelige planene bør tilpasses digital behandling. Bruken av digitale data og verktøy er viktig både i kunnskapsinnhenting, konfliktanalyser, vurdering av alternativer, medvirkning og presentasjon i hele planprosessen, og for senere byggesaksbehandling. Digitalisering åpner for nye muligheter for informasjon og kommunikasjon i plansaker, ikke minst i kommunene med store avstander til kommunesenteret. Det innføres en plikt til å legge til rette for å benytte slike verktøy både til presentasjon av planforslag og for innhenting av synspunkter i alle faser av planprosessen. Dette vil gjelde fra det første varselet om at planarbeid starter og frem til kunngjøring av endelig planvedtak.

Bruk av elektroniske medier åpner også for bedre informasjonstilgang for personer med nedsatt funksjonsevne. Dokumenter og saksfremstillinger i digitale formater gir blant annet mulighet for økt tekststørrelse, kontrastjusteringer og tekst-til-tale løsninger som er viktige for blinde og svaksynte.