2 Beregning av selvkost

2.1 Skjematisk fremstilling av postene i et selvkostregnskap

Tabell 2.1 under viser hvordan postene i et selvkostregnskap kan se ut. Skjemaet inneholder poster som typisk kommer inn under direkte og indirekte kostnader, samt kapitalkostnader og andre poster. Nederst i tabellen vises hvordan de ulike postene henger sammen med hverandre. På høyre side i tabellen er det lenke til siden hvor det finnes mer informasjon om den aktuelle posten.

Tabell 2.1 Skjematisk fremstilling av postene i et selvkostregnskap

2.2 Overordnet om beregning av selvkost

2.2.1 Hvilke oppgaver som inngår i beregning av selvkost

Det rettslige grunnlaget for innkreving av gebyrer følger av plan- og bygningsloven § 33-1. Bestemmelsen legger selvkostprinsippet til grunn som rettslig ramme for gebyrberegning. Kun kostnader som er nødvendige for å gjennomføre oppgaver som kommunen må gjøre for sine innbyggere, kan gebyrlegges.

2.2.1.1 Oppgaver som kan inngå i beregningsgrunnlaget

Kommunene har en rekke oppgaver som er nødvendige i produksjon av byggesakstjenestene og som kan inngå i beregningen av selvkost. Dette kan for eksempel være mottak av søknad, registrering, arkivering, tilsyn, mottakskontroll av søknad, mottak av supplerende opplysninger, vurdering av dispensasjonsforhold, avklaring med interne fagmyndigheter (vei, vann mv.), vurdering av nabomerknader, skriving av vedtak, kontroll og utsendelse av vedtak, oppfølging, telefoner, behandling av søknad om brukstillatelse og ferdigattest mv.

Det er ikke alltid samsvar mellom oppgaver som er nødvendige og som kan inngå i beregningsgrunnlaget for selvkost, og oppgaver som kommunen faktisk kan kreve et særskilt gebyr for. Dette betyr at kostnader for visse oppgaver kan inngå i beregningsgrunnlaget for selvkost, uten at oppgavene kan gebyrlegges særskilt.

For eksempel kan kostnader til ulovlighetsoppfølgning inngå i beregningsgrunnlaget for selvkost, men det er ikke er adgang til å gebyrlegge den enkelte ulovlighetssak særskilt. Derimot kan søknader om etterhåndsgodkjenning, i likhet med søknader om ordinær forhåndsgodkjenning, gebyrlegges særskilt. For behandlingen av slike søknader kan kommunen kreve et tilleggsgebyr for det merarbeid som det ulovlige arbeidet har medført. Det er ikke entydig hvilket arbeid som lovlig kan tas som «tilleggsgebyr» i saker om etterhåndsgodkjenning og dermed belastes den enkelte søker direkte. Arbeid som er utført før søknaden er innkommet, f.eks. arbeid med å avdekke et ulovlig forhold og varsle pålegg om retting før tiltakshaverens innsending av søknad, kan vanskelig gebyrlegges den som søker om å få et tiltak godkjent i ettertid. Departementet vil likevel ikke utelukke at det kan være mer arbeid med behandling av en søknad om etterhåndsgodkjenning sammenlignet med søknader om forhåndsgodkjenning, og at det derfor er anledning til å gi høyere gebyr for saker om etterhåndsgodkjenning. Et slikt tilleggsgebyr vil imidlertid ikke være gyldig dersom det egentlig er knyttet til arbeid med ulovlighetsoppfølging og tilsyn, gebyret fremstår som straff eller dersom gebyret ikke er innenfor selvkostprinsippet.

Også tilsyn er en oppgave som kan gebyrlegges etter plan- og bygningsloven § 33-1. Forarbeidene til loven forutsetter imidlertid som hovedregel at utgifter til tilsyn skal dekkes inn gjennom den alminnelige gebyrleggingen av søknadsbehandlingen. Gebyr for tilsyn kan bare kreves direkte fra den ansvarlige, dersom dette er et ledd i oppfølging av en allerede kjent ulovlighet.

Utgifter til kvalitetssikringsarbeid på byggesaksområdet kan også være et eksempel på utgifter som kan inngå i beregningsgrunnlaget for selvkost. Dette kan typisk være arbeid med å utarbeide saksbehandlingsrutiner og maldokumenter på byggesaksområdet.

2.2.1.2 Oppgaver som delvis kan inngå i beregningsgrunnlaget

Veiledning kan til en viss grad inngå i beregningsgrunnlaget for selvkost, avhengig av veiledningens karakter. Kommunene plikter etter forvaltningsloven § 11 å gi alminnelig veiledning. Det følger av forvaltningslovforskriften § 7 at det ikke er anledning til å ta gebyr for slik veiledning. Dette betyr at de kostnadene kommunen har for å besvare henvendelser, som gjelder generelle spørsmål, ikke kan inngå i selvkostregnskapet. Dette er å regne som alminnelig veiledning etter forvaltningsloven § 11.

Mer konkret veiledning i en byggesak inngår imidlertid i de lovpålagte oppgavene som kommunen har etter plan- og bygningslovgivningen. Forhåndskonferanse er et eksempel på dette og kan gebyrlegges særskilt. Dersom en utbygger stadig ber om råd og avklaringer i en konkret byggesak må kommunen innkalle til forhåndskonferanse dersom dette arbeidet – veiledningen – skal gebyrlegges særskilt. Det er viktig at kommunen på denne måten er tydelig på at tjenesten vil være gebyrbelagt. Også annen veiledning i konkrete byggesaker, eksempelvis arbeidet med utsending av mangelsbrev, kan det enten tas særskilt gebyr for eller så kan kostnader som kommunen har inngå i beregningsgrunnlaget for selvkost.

Eksempel:

Et spørsmål om reguleringsplanene for området generelt eller bestemmelser i plan- og bygningsloven regnes som generell veiledning. Gjelder spørsmålet hvordan reguleringsplanene påvirker en konkret sak – altså at kommunen må ta hensyn til informasjon om den konkrete saken – eller hvordan en bestemmelse i loven skal anvendes i en konkret byggesak, kan det regnes som veiledning i en konkret sak.

2.2.1.3 Oppgaver som ikke kan inngå i beregningsgrunnlaget

Ikke alt arbeid kommunene utfører i en byggesak kan inkluderes ved beregning av gebyrer. Et eksempel på dette er klagebehandling. Klagebehandling skjer etter forvaltningsloven, og kan derfor ikke gebyrlegges med grunnlag i plan- og bygningsloven. Kostnadene kommunen har til klagebehandling kan derfor ikke inngå i selvkostregnskapet. Det samme gjelder, som nevnt over, kostnader til alminnelig veiledning etter forvaltningsloven § 11.

I kapittel 2.3 går vi nærmere inn på hvilke kostnader som kan inngå i selvkost.

2.2.2 Budsjett, regnskap og selvkostbudsjett

Selvkostregnskapet er det sentrale verktøyet for beregning av selvkost. Selvkostregnskapet er en detaljert sammenstilling av inntekter og kostnader på selvkostområdet for det siste året. Samtidig er selvkostregnskapet en del av, og må ses i sammenheng med, kommunens budsjetterings- og regnskapsprosess for byggesaksområdet.

Kommunene utarbeider i forkant av budsjettåret et selvkostbudsjett for å estimere drifts- og kapitalkostnader for neste økonomiplanperiode. Selvkostbudsjettet er på denne måten et planleggingsverktøy. Basert på tidligere års selvkostregnskap og forventet saksmengde for året, skal selvkostbudsjettet anslå forventet gebyrinntekt og selvkost. Dette blir da grunnlaget for kommunens gebyrsatser.

De grunnleggende rammene for beregning av gebyrene og gebyrnivået vedtas i en gebyrforskrift. Det er plan- og bygningsloven som fastslår at gebyrene skal vedtas som forskrift.

Etter budsjettårets slutt utarbeider kommunene et selvkostregnskap for selvkostområdet. Selvkostregnskapet gir et selvkostresultat (overskudd eller underskudd) som viser differansen mellom alle inntekter og kostnader i selvkostregnskapet. Det er flere årsaker til at det kan være avvik mellom selvkostbudsjettet og faktiske kostnader og inntekter i hvert regnskapsår, for eksempel budsjettårets forventede kalkylerente, gjennomføringsevne på planlagte prosjekter (kapasitetsbegrensninger internt og eksternt), samt høyere eller lavere inntekter fra tiltakshavere (flere eller færre saker og eventuelle fristoversittelser).

Byggesaksområdet skal ha sitt eget selvkostfond for å behandle over- og underskudd. Selvkostresultatet avsettes til et selvkostfond (ved overskudd), eller motregnes mot et selvkostfond (ved underskudd). Selvkostfondets funksjon er å håndtere svingninger i inntekter og kostnader, slik at gebyrene kan holdes mer stabile. Prinsippet bak dette er at tilfeldige svingninger som fører til over- og underskudd i et gitt år skal utjevnes over tid. Det bør være et mål for kommunene å ha minst mulig svingninger i gebyrene, av hensyn til forutsigbarhet for den som skal søke om tillatelse. Bruk av selvkostfond er ytterligere beskrevet i kapittel 2.3.7.

Kommunenes arbeid med selvkost, budsjett, gebyrforskrift og regnskap gjennom året er illustrert i Figur 2.1 under.

Figur 2.1 Årshjul for arbeid med selvkost og gebyrforskrift

2.2.3 Krav om å føre selvkostregnskap og budsjett

Normalt må det utarbeides selvkostbudsjett og -regnskap for selvkostområdet. Selvkostbudsjettet og -regnskapet er nødvendige for å dokumentere at (forventet) gebyr­inntekt ikke overstiger samlet selvkost på området.

I noen tilfeller velger kommunestyret å sette byggesaksgebyrene til et lavere nivå enn det som ville tilsvart full kostnadsdekning. Også når kommunen velger å dekke et lavere nivå enn selvkost, må kommunen kunne dokumentere at selvkost ikke overstiges. For å oppfylle dokumentasjonsplikten vil derfor normalt også kommuner som velger et lavere nivå på selvkostdekning måtte føre selvkostregnskap. Det er kun der gebyrinntekten er så lav at den åpenbart er lavere enn samlet selvkost, og dette kan dokumenteres, at det ikke er noen plikt etter kommuneloven § 15-1 eller selvkostforskriften til å utarbeide fullstendig selvkostregnskap og/eller -budsjett.

Krav til dokumentasjon omtales nærmere i kapittel 4.

2.3 Hvordan utarbeide et selvkostregnskap

2.3.1 Direkte driftskostnader

Direkte driftskostnader er alle faste og variable kostnader som direkte inngår i produksjon av byggesakstjenesten, dvs. tilknyttet oppgaver som nevnt i kapittel 2.2.1. I hovedsak omfatter dette lønn og sosiale kostnader, kjøp av varer og tjenester til tjenesteproduksjon, overføringer, samt eventuelle kostnader knyttet til ekstern produksjon av tjenesten.

2.3.1.1 Lønnskostnader

Direkte henførbare lønnskostnader er

1. Lønnskostnader til stillinger som er 100 prosent henførbare til byggesaksområdet
2. Andel av lønnskostnader til stillinger som er knyttet til flere tjenester, når andelen er henførbar til byggesaksområdet
3. Andel av lønnskostnader til stillinger som er knyttet til administrativ ledelse, når andelen er henførbar til byggesaksområdet

Lønnskostnader regnes som henførbare til selvkost når saksbehandlere arbeider med aktiviteter som er nødvendige for å yte byggesakstjenesten. Som nevnt i kapittel 2.2.1, kan dette eksempelvis omfatte mottak av søknad, registrering, arkivering, tilsyn, mottaks­kontroll av søknad, mottak av supplerende opplysninger, vurdering av dispensasjonsforhold, avklaring med interne fagmyndigheter (vei, vann mv.), vurdering av nabomerknader, skriving av vedtak, kontroll og utsendelse av vedtak, oppfølging, telefoner, behandling av søknad om brukstillatelse og ferdigattest mv.

Som nevnt tidligere omfatter aktiviteter som er nødvendige for å yte byggesakstjenesten både kostnader knyttet til oppgaver som kan direkte gebyrlegges og også oppgaver som ikke kan gebyrlegges særskilt, men som likevel er nødvendige. Sistnevnte omfatter for eksempel kommunens tilsynsvirksomhet og ulovlighetsoppfølgning. Merk at det må komme fram i selvkostregnskapet hvor mye slike kostnader utgjør – på samme måte som alle andre kostnader skal dokumenteres.

Saksbehandlere i byggesaksavdelingen arbeider gjerne også med flere oppgaver som ikke kan inkluderes i selvkost. Dette er for eksempel tiden de bruker på generell veiledning, som følger av veiledningsplikten etter forvaltningsloven. Videre kan heller ikke behandling av klagesaker inngå i selvkost. Behandling av søknader om nedsettelse av gebyr kan imidlertid inngå i selvkost.

Eksempel:

Kommunen regner med at saksbehandlere i byggesaksavdelingen i snitt bruker 10 prosent av arbeidstiden på generell veiledning. Resten av arbeidstiden brukes på behandling av byggesaker. Kommunen fører derfor 90 prosent av lønnskostnadene til ansatte i byggesaksavdelingen som selvkost.

Eksempel:

En saksbehandler deler arbeidet sitt mellom plansaker og byggesaker. Lønnskostnader for den andelen personen arbeider med byggesaker, inkluderes i selvkostregnskapet for byggesaker. Tid brukt på generell veiledning og klagesaker inkluderes ikke selvkostregnskapet.

Kostnader som ikke gjelder produksjonen av eller som ikke utfyller eller understøtter selvkosttjenesten, skal holdes utenfor selvkost. Dette gjelder kostnader til administrativ ledelse, folkevalgte organer etter kommuneloven § 5-1 og eierorganer, som ikke kan regnes som en merkostnad ved å yte selvkosttjenesten.

2.3.1.2 Pensjonskostnader

Pensjonskostnader inkluderes i selvkost på samme måte og med samme andeler som lønnskostnader. Ettersom kommunens årsregnskap utarbeides i tråd med kommunelovens regnskapsregler, er utgangspunktet at selvkost beregnes ut fra pensjonspremiene, fratrukket eventuelt bruk av premiefond.

Hvis praksis for beregning av pensjonskostnader skal endres, må dette gjennomføres slik at det ikke gir urimelige utslag i gebyrgrunnlaget, særlig med hensyn til generasjonsprinsippet og slik at endringen ikke medfører dobbelbelastning. Dersom for eksempel selvkost har vært beregnet på grunnlag av pensjonspremiene, og praksis skal endres slik at selvkost beregnes på grunnlag av netto pensjonskostnader og amortiseringskostnader, kan ikke amortiseringskostnader for tidligere års premieavvik tas med for de årene hvor selvkost har vært beregnet ut fra pensjonspremier.

2.3.1.3 Andre direkte driftskostnader

Andre direkte driftskostnader kan inkluderes dersom disse direkte bidrar til behandling av byggesaker. Dette kan være ekstern bistand til byggesaksbehandling, kjøp av varer eller andre overføringer.

Eksempel:

Kommunen kjøper advokattjeneste på byggesaksområde. Kostnaden for dette inkluderes i selvkostregnskapet.

2.3.2 Indirekte kostnader

Indirekte driftskostnader omfatter kostnader til stabs- og støttetjenester, fellestjenester og kontrollfunksjoner som utfyller eller understøtter selvkosttjenesten. Dette omfatter kunde­relaterte funksjoner, slik som kontorstøtte og fakturering. Dette omfatter også interne funksjoner som ytes til selvkosttjenesten, slik som personaltjenester, juridiske tjenester, regnskap, IKT og arkiv mv. Aktiviteter som utarbeidelse av sektorplaner, investeringsplaner, vedlikeholdsplaner og prosjektplanlegging og lignende for selvkosttjenesten regnes som indirekte henførbare til selvkost når disse utfyller eller understøtter selvkosttjenesten.

En rekke funksjoner kan derfor inngå i grunnlaget for beregning av indirekte driftskostnader i selvkost.

Andelen indirekte kostnader som tas med i selvkostberegningen, skal gjenspeile bygge­sakstjenestens bruk av ulike funksjoner i kommunen. Ofte vil det ikke være mulig å beregne de indirekte kostnadene med full presisjon. Metoden for henføring av indirekte kostnader til selvkostregnskapet må imidlertid reflektere faktisk bruk av funksjonene så godt som mulig.

I mange tilfeller vil det være hensiktsmessig å tilordne indirekte kostnader til selvkost ved hjelp av faste fordelingsnøkler som oppdateres med jevne mellomrom. Først identifiseres de stab- og støttetjenestene, fellestjenestene og kontrollfunksjonene som utfyller eller understøtter byggesaksavdelingen. Deretter gjøres det et anslag på selvkosttjenestens bruk av de enkelte funksjonene, det vil si hvor stor andel av disse funksjonenes utgifter (netto driftsutgifter) som skal tilordnes selvkost på byggesaksområdet.

For å tilrettelegge for oppdatering av nøklene, anbefales det at kommunen velger kvantitative fordelingsnøkler som er lett tilgjengelige fra datasystemene til kommunen. Der tilgjengelige nøkler er mindre presise, bør kommunen gjøre en avveiing mellom kostnader ved å kvantifisere en presis nøkkel og tilgjengelighet.

Eksempel:

Selvkosttjenestens andel av totalt antall ansatte benyttes for å anslå selvkosttjenestens bruk av personalfunksjonen. For innfordringsfunksjonen kan selvkosttjenestens andel av totalt utgående fakturaer benyttes.

Alle interntjenester som bidrar til produksjon av den aktuelle tjenesten, samt tilhørende kostnader, må identifiseres. Videre må de identifiserte kostnadene fordeles på byggesaksområdet på en måte som best mulig reflekterer tjenestenes bruk av disse. Tabellen under gjengir de mest relevante, henførbare indirekte kostnadene med tilhørende forslag til fordelingsnøkler.

Tabell 2.2 Henførbare indirekte kostnadene og fordelingsnøkler

2.3.3 Kapitalkostnader

Kapitalkostnader er kostnadene som oppstår når kapital bindes opp i realinvesteringer i varige driftsmidler, for eksempel bygninger. Kostnader knyttet til bruk av varige driftsmidler kan inkluderes i selvkostkalkylen dersom driftsmidlene er av nytte for brukerne av betalingstjenesten, enten direkte eller indirekte. Kapitalkostnader i selvkostkalkylen skal beregnes ut fra investeringen, og består av avskrivningskostnader, nedskrivninger og beregnede kalkulatoriske rentekostnader.

2.3.3.1 Avskrivninger

Dersom kommunen har gjort realinvesteringer som benyttes i behandlingen av byggesaker, kan avskrivninger for dette inkluderes i selvkostkalkylen. Selvkostregnskapet kan inkludere både direkte og indirekte avskrivningskostnader. Direkte avskrivningskostnader påløper når byggesaksavdelingen bruker varige driftsmidler, mens indirekte avskrivings­kostnader (fellestjenesters bruk av varige driftsmidler) henføres til selvkostregnskapet med en fordelingsmetode som reflekterer byggesaksavdelingens bruk av fellestjenestene (se kapittel 2.3.2). Også avskrivningskostnader knyttet til investeringer som benyttes av flere tjenesteområder skal henføres til selvkostregnskapet på en forholdsmessig måte. Det kan eksempelvis være aktuelt dersom byggesakstjenesten og plantjenesten gjør en felles anskaffelse.

Avskrivningsgrunnlaget skal ta utgangspunkt i prisen på anskaffelsestidspunktet (omtalt som anskaffelseskost eller historisk kost). Fra anskaffelseskost skal byggelånsrenter, anleggsbidrag (investeringstilskudd) og andre inntekter som knytter seg til investeringsutgiftene ved anskaffelsen, trekkes fra. For eksempel vil kompensasjon for merverdiavgift redusere utlegget ved investeringen, og må dermed trekkes fra. Hvis anskaffelseskost ikke er kjent, må det benyttes et estimat på historisk kost.

Alternativkostnad kan ikke legges inn i selvkostberegningen. For eksempel kan ikke selvkost beregnes ut fra tapt markedsleie som følge av at eiendelen ved alternativ bruk ville hatt en høyere verdi.

Avskrivningskostnadene fordeles over samme avskrivningsperiode som i årsregnskapet. Avskrivningsgrunnlaget skal være historisk anskaffelseskost og det skal benyttes lineære avskrivninger i selvkostregnskapet.

Eksempel:

Kommunen anskaffer verktøyet E-byggesak gjennom byggesaksavdelingen. Dette reduserer de indirekte kostnadene i selvkostregnskapet fordi arkivtjenesten i kommunen belastes mindre. Anskaffelsen må imidlertid avskrives, slik at avskrivingene i selvkostregnskapet øker. Dersom andre enheter utenfor byggesaksbehandlingen får nytte av investeringene, må avskrivningene ta hensyn til dette. Dette gjøres ved at avskrivningene reflekterer den faktiske bruken av investeringen i byggesakstjenesten (ved bruk av hensiktsmessige fordelingsnøkler).

I den grad det er direkte avskrivningskostnader som skal inkluderes i selvkost, utdyper den generelle veilederen til selvkostforskriften hvordan kommunen kan gå frem for å endre avskrivningsperioden eller endre avskrivningspraksis. Den generelle veilederen til selvkostforskriften (H-2465) beskriver dette i detalj i kapittel 8.2.

2.3.3.2 Kalkulatoriske rentekostnader

Kostnadene i selvkostregnskapet skal ikke være avhengig av hvilken finansieringsform som er benyttet for å finansiere en realinvestering. Av den grunn skal det beregnes kalkulator­iske rentekostnader som skal reflektere den avkastningen kommunen alternativt kunne oppnådd ved å plassere investeringsbeløpet (netto, etter avskrivninger) i markedet. Det kan beregnes kalkulatoriske rentekostnader for alle realinvesteringer, både direkte og indirekte, så lenge de kan ansees som nødvendige for produksjon av byggesakstjenesten og er henført til selvkostregnskapet på en forholdsmessig måte.

Grunnlaget for beregning av den kalkulatoriske rentekostnaden er gjennomsnittet av restverdien av de varige driftsmidlene per henholdsvis 1.1. og 31.12. i det aktuelle året. Restverdien vil tilsvare historisk kost med alle fratrekk.

Det skal benyttes en kalkylerente som er lik årets gjennomsnittlige 5-årige swaprente pluss et tillegg på ½ prosentpoeng. Det kan ikke benyttes andre kalkylerenter. Det kan heller ikke benyttes faktiske renter.

2.3.3.3 Indirekte kapitalkostnader

Selvkost omfatter også indirekte kapitalkostnader knyttet til stab- og støttefunksjoner, fellesfunksjoner og kontrollfunksjoner, når disse utfyller eller understøtter byggesaks­tjenesten. Indirekte kapitalkostnader kan beregnes på en av to måter, og det er valgfritt hvilken metode som benyttes.

Den ene metoden er å beregne indirekte kapitalkostnader på samme måte som indirekte driftskostnader ved bruk av hensiktsmessige fordelingsnøkler som reflekterer byggesaksområdets bruk av varige driftsmidler.

Den andre metoden er at de indirekte kapitalkostnadene i stedet beregnes etter en forenklet metode med en fast sjablong. Metoden er at indirekte kapitalkostnader settes lik 5 prosent av netto indirekte driftskostnader.

2.3.4 Salg og utrangering av varige driftsmidler

Varige driftsmidler kan enten benyttes direkte eller indirekte av selvkosttjenesten. Når et varig driftsmiddel selges, må det tas ut av grunnlaget for beregning av direkte eller indirekte kapitalkostnader. Gevinsten eller tapet ved salget, det vil si differansen mellom anleggsmidlets restverdi i selvkostregnskapet og salgssummen, tas inn i selvkost som en inntekt eller kostnad i salgsåret. Dersom kun deler av driftsmiddelet har vært henført til selvkostområdet, skal inntekter eller kostnader i forbindelse med salg henføres forholdsmessig med bruk av samme fordelingsnøkkel.

Varige driftsmidler som tas ut av selvkostområdet og overføres til bruk i andre deler av virksomheten, behandles tilsvarende som salg. I slike tilfeller må det utøves et fornuftig skjønn ved estimering av sannsynlig salgspris. Det bør anvendes takst når det er snakk om vesentlige beløp.

Ved utrangering av varige driftsmidler skal dette behandles som en nedskrivning i selvkostregnskapet. Det vil si at restverdien tas inn som kapitalkostnad (nedskrivning) i selvkostberegningen i utrangeringsåret.

2.3.5 Korrigering av tidligere års estimater og feil

I ettertid kan det bli avdekket at samlet selvkost i et tidligere år er beregnet feil. Bestemmelsene i selvkostforskriften regulerer hvordan slike feil skal håndteres ved beregning av samlet selvkost etter at feilen er oppdaget. Korrigering av feil må avgrenses fra korrigering av estimater. Disse to behandles derfor i separate avsnitt i det videre.

2.3.5.1 Korrigering av estimater

Estimater er anslag på størrelser som inngår i beregningen av selvkost, hvor disse ikke kan fastslås nøyaktig eller med full sikkerhet. Eksempelvis kan dette være anslag på andeler av stillinger som henføres til selvkost som direkte kostnader, anslåtte fordelingsnøkler for beregning av indirekte driftskostnader eller anslag for utnyttbar levetid (avskrivnings­periode). Endringer i slike og andre estimater regnes som utgangspunkt ikke som feil.

For eksempel vil endringer i anslag for henføring av utgifter til selvkost, endring i selvkosttjenestens bruk av stab- og støttetjenester, eller endret anslag for utnyttbar levetid, som utgangspunkt ikke regnes som feil, når endringene er basert på nye opplysninger eller endringer i underliggende forhold.

Endringer i anslag kan imidlertid måtte regnes som feil, dersom det i ettertid blir klart at anslaget som først ble gjort ikke var beste estimat ut fra opplysningene som forelå på estimeringstidspunktet.

Avvik mellom budsjettestimater og regnskapet vil isolert sett bidra til overskudd eller underskudd, som håndteres etter bestemmelsene om overskudd og underskudd i selvkostforskriften (se kapittel 2.3.7).

2.3.5.2 Korrigering av feil

Med feil menes alle feil som innebærer at samlet selvkost ikke har blitt beregnet i samsvar med reglene i kommuneloven § 15-1, selvkostforskriften eller plan- og bygningsloven, slik at det samlede gebyrgrunnlaget for byggesaker har blitt beregnet for høyt eller for lavt.

Feil vil blant annet kunne være:

• Feil henføring av kostnader. Dette kan for eksempel være at det er tatt med for mye eller for lite lønnskostnader ved beregningen av direkte driftskostnader. Slike feil kan ha sammenheng med hvordan utgifter er fordelt i (intern)regnskapet.
• Feil henføring av gebyrinntekter. Inntekter som skulle vært henført til selvkostregnskapet er ikke tatt med, eller det er tatt med inntekter som ikke skulle ha redusert samlet selvkost.
• Feil i fordelingsnøklene for beregning av indirekte driftskostnader, slik at disse ikke gjenspeiler selvkosttjenestens andel/bruk av stab- og støttetjenestene, fellestjenestene og kontrollfunksjonene.
• Feil beregning av kapitalkostnader. Det kan for eksempel være at avskrivningsgrunnlaget ikke er fullstendig ved at et varig driftsmiddel ikke er kommet med i ­selvkostberegningen, eller at et anleggsbidrag ikke er trukket ut fra avskrivnings­grunnlaget. Det kan for ­eksempel være at det er benyttet feil kalkylerente, eller at grunnlaget for rentekostnadene (restverdiene på varige driftsmidler) ikke er korrekt.

2.3.5.3 Feil i beregningen av samlet selvkost som har medført for høye gebyrer

I ettertid kan det bli avdekket at samlet selvkost i et tidligere år er beregnet feil. Bestemmelsen i selvkostforskriften § 7 regulerer hvordan slike feil skal håndteres ved beregning av samlet selvkost etter at feilen er oppdaget.

Hvis det avdekkes vesentlige feil i beregningen av samlet selvkost, og feilen har vært til ugunst for brukerne, skal feilen rettes opp i ny gebyrforskrift. Med ugunst for brukerne menes at samlet selvkost har blitt beregnet for høyt, og medført for høye gebyrer. Plikten til å rette opp feilen gjelder bare når feilen er vesentlig. Se den generelle veilederen som beskriver dette nærmere i kapittel 10.2.

2.3.5.4 Feil i beregningen av samlet selvkost som har medført for lave gebyrer

Hvis det avdekkes feil i beregningen av samlet selvkost, og feilen har vært til gunst for brukerne, skal ikke feilen rettes opp.

Med gunst for brukerne menes at samlet selvkost har blitt beregnet for lavt, og medført for lave gebyrer sammenlignet med den korrekte beregningen av samlet selvkost. Dersom det avdekkes at det i foregående år kunne ha blitt krevd inn høyere gebyrer på grunn av feil i beregningen av samlet selvkost, kan altså ikke samlet selvkost og gebyrgrunnlaget økes i etterkant. Dette gjelder enten feilen vurderes som vesentlig eller ikke.

2.3.6 Inntekter og subsidier

Kommunene kan ha andre inntekter på byggesaksområdet enn gebyrinntekter. Slike inntekter reduserer kommunenes faktiske utlegg, og skal derfor redusere gebyrgrunnlaget. Dette kan for eksempel være inntekter som tilskudd eller inntekter fra utleie av lokaler som tilhører byggesaksområdet og hvor kostnadene ved lokalet er henført til selvkost.

Kommunene kan velge å subsidiere produksjon av byggesaker. Kommunene kan for eksempel velge å tilstrebe kostnadsdekning av x prosent. Hvis kommunene velger å subsidiere kostnader på byggesaksområdet, må dette hensyntas ved at gebyrgrunnlaget reduseres. En alternativ måte å håndtere dette på er å behandle subsidienes andel av gebyret som en inntekt (eller en negativ kostnad) som trekkes fra gebyrgrunnlaget.

2.3.7 Håndtering av overskudd og underskudd

For kommuner som har tilnærmet full selvkostdekning, er det viktig å anslå selvkost og saksmengde i selvkostbudsjettet, og å sette et gebyrnivå som fører til selvkost. På samme måte vil kommunene som har som mål å oppnå kostnadsdekning av en viss prosent av selvkost, prøve å sette et gebyrnivå for å oppnå denne prosentdekningen. Det er ikke er mulig å forutse og budsjettere selvkost og gebyrinntekt helt nøyaktig. Normalt vil det derfor oppstå avvik mellom faktiske kostnader og inntekter, slik at kommunen går i over- eller underskudd på selvkostområdet. Bestemmelsene i selvkostforskriften regulerer hvordan over- og underskudd skal behandles i beregning av selvkost.

I behandling av over- og underskudd må det skilles to situasjoner:

1. Over- og underskudd som oppstår som følge av tilfeldig variasjon i gebyrinntekter og kostnader fra år til år
2. Systematisk over- eller underskudd som følge av at gebyr er ikke på nivå med selvkost

I det følgende går vi nærmere inn på hvordan tilfeldige og systematiske over- eller underskudd kan håndteres.

2.3.7.1 Håndtering av tilfeldige svingninger

Tilfeldige svingninger i gebyrinntekter og -kostnader fra år til år er vanlig, selv om kommunen har valgt riktig gebyrnivå. Selvkost og gebyrer anslås basert på gjennomsnittsbetraktninger, og tilfeldige variasjoner vil føre til over- eller underskudd. Så lenge gebyrene er på riktig nivå (ut fra en gjennomsnittsbetraktning) og variasjonen er tilfeldig, kan man forvente at de utjevner seg over tid – det vil være overskudd i noen år og underskudd i andre år.

For å håndtere tilfeldig variasjon som fører til over- og underskudd i selvkostregnskapet, skal kommunen bruke et selvkostfond. Fondets funksjon er å håndtere svingningene, slik at gebyrene kan holdes mer stabile. Begrunnelsen for dette er at tilfeldige svingninger som fører til over- og underskudd i et gitt år skal utjevnes over tid, av hensyn til forutsigbarhet for brukerne.

2.3.7.2 Håndtering av systematisk over- eller underskudd

Et systematisk over- eller underskudd kan oppstå fordi det er vanskelig å anslå fremtidige kostnader og saksmengde, og fordi gebyrnivået ikke er slik at gebyrinntektene tilsvarer selvkost. Merk at dette ikke trenger å være samme situasjon som en feil i beregning. For eksempel kan en kommune ha gjort sitt beste estimat basert på tilgjengelig informasjon, men uforutsette systematiske endringer i saksmengde eller kostnader fører til over- eller underskudd.

Hvis det oppstår systematiske overskudd, eller kommunen oppdager at dette sannsynligvis vil skje, er det kommunens plikt å justere gebyrene. Hensikten med dette er å sørge for at gebyrene ikke overstiger selvkost, og dermed blir ulovlige. Kommunen må planlegge for at gebyrene i kommende år må settes lavere enn årets selvkost, slik at overskuddet blir tilbakeført. Overskuddet bør settes av til selvkostfondet for å finansiere et eventuelt underskudd. Videre skal kommunen på lang sikt tilstrebe selvkostdekning, dersom det er et mål i kommunen. Dette betyr at gebyrene må økes noe igjen etter at overskuddet er utlignet (med mål om å oppnå akkurat selvkost – ikke for å skape nytt overskudd). På denne måten vil selvkostfondet i snitt over flere år gå i null. Kommunen bør være varsom med gebyrendringer som følge av overskudd, og legge opp til at betydelig overskudd vil måtte utjevnes over en lengre periode. Dette er for å unngå at gebyrene svinger betydelig fra ett år til det neste.

Hvis det oppstår et systematisk underskudd, har ikke kommunen anledning til å dekke dette inn gjennom økte gebyrer i fremtiden. Med andre ord kan ikke underskuddet gå inn som en kostnad som øker gebyrgrunnlaget for fremtidige gebyrer. Denne regelen er særskilt for gebyrer som følger plan- og bygningsloven (og eierseksjonsloven eller matrikkellova). Kommunen må derfor dekke et systematisk underskudd, som per definisjon ikke vil dekkes av fremtidig overskudd fra tilfeldige svingninger, på en annen måte enn ved å øke gebyrinntektene. I praksis vil dette måtte skje gjennom bruk av kommunens frie inntekter. Kommunen kan likevel justere gebyrene opp på et nivå som sikrer dekning av selvkost i fremtiden, altså for å unngå at nytt systematisk underskudd oppstår.