1 Innledning
1.1 Om denne veilederen
I denne veilederen gir Kommunal- og moderniseringsdepartementet råd og forklaringer om hvordan kommunene skal utarbeide selvkostregnskap og gebyrforskrift for byggesaksområdet. Den forklarer de rettslige rammene og kommunenes handlingsrom ved fastsettelse av gebyrer, og gir anbefalinger om utredning av selvkost.
Bakgrunnen for veilederen er et behov for avklaring og presisering av selvkostberegning og utforming av gebyrforskrift. Veilederen skal gjøre det lettere for kommunene å gjennomføre beregninger av selvkost og fastsette lovlig nivå på gebyrer på byggesaksområdet. Den skal også bidra til mer enhetlig praksis blant kommuner.
Veilederen gjelder gebyrer i byggesaker. Mange av rådene og presiseringene som gjelder for byggesaksområdet vil likevel også ha relevans for planområdet.
Veilederen er basert på et utkast utarbeidet på oppdrag for Kommunal- og moderniseringsdepartementet av Oslo Economics, Nikolai K. Winge og Fredrik Holth våren 2021.
1.2 Forholdet mellom denne veilederen og den generelle veilederen til selvkostforskriften
Kapittel 2 i denne veilederen omhandler beregning av selvkost. Kapittelet bygger på de samme prinsippene som den generelle veilederen til selvkostforskriften1 og gjengir enkelte steder forklaringer fra denne. Kapittelet forutsetter likevel ikke kjennskap til den generelle veilederen. Kommunene skal kunne ta utgangspunkt i veilederen for beregning av selvkost på byggesaksområdet uten å bruke den generelle veilederen.
Hovedforskjellene mellom denne og den generelle veilederen er at denne veilederen gir presiseringer, forklaringer og eksempler som er spesielt rettet mot byggesaksområdet. Videre er det enkelte problemstillinger i den generelle veilederen som ikke er behandlet her. Dette er forhold som normalt er relevante for andre områder enn byggesaksområdet, for eksempel: betydning av organisasjonsform, salg av tomter og detaljer om beregning av pensjonskostnader. Det vises til den generelle veilederen ved behov for avklaringer når det gjelder disse punktene.
1.3 Definisjoner og begreper
Selvkost: Selvkost er den totale kostnaden som er nødvendig for å produsere en tjeneste eller et produkt.
Selvkostprinsippet: Selvkostprinsippet innebærer at inntekter fra gebyret for en tjeneste eller et produkt ikke skal overstige kostnadene ved å produsere tjenesten eller produktet.
Selvkostområde: Et tjenesteområde som er omfattet av selvkostprinsippet. Denne veilederen handler om oppgaver kommunen har på byggesaksområdet, fastsatt i plan- og bygningsloven.
Selvkostkalkyle: En sammenstilling av alle kostnader som anslås å være nødvendige for å produsere den aktuelle tjenesten og inntekter på selvkostområdet.
Selvkostbudsjett: En selvkostkalkyle basert på forventede kostnader og inntekter på selvkostområdet for en gitt periode frem i tid.
Selvkostregnskap: En selvkostkalkyle bestående av faktiske inntekter og kostnader på selvkostområdet.
Selvkostfond: Over- eller underskudd i selvkostregnskapet som avsettes i eller motregnes mot et selvkostfond som er eksklusivt for det aktuelle tjenesteområdet.
Gebyrforskrift: Gebyrforskriften fastsetter hvilke gebyrer og tilhørende bestemmelser som gjelder for brukerbetaling (innenfor et eller flere tjenesteområder).
Gebyrgrunnlag: Samlet selvkost beregnet i selvkostbudsjettet som danner grunnlag for satser i gebyrforskrift.
Sakstype: Begrepet sakstype henviser til ulike typer ytelser som er definert i gebyrforskriften og som kommunen krever gebyr for. Dette kan for eksempel være behandling av byggesøknad, dispensasjonssøknad, gjennomføring av forhåndskonferanse o.l.
Den enkelte sak: Den konkrete tjenesteyting som er gebyrbelagt, f.eks. en kommunes behandling av en konkret byggesøknad.
Atypisk sak: En konkret sak der beregningsmåten i gebyrforskriften gir et gebyr for tiltaket som åpenbart ikke gjenspeiler faktisk ressursbruk i kommunens saksbehandling.
Subsidiering: En finansiell støtte av produksjon av en tjeneste, ofte en støtte fra en offentlig aktør (stat eller kommune) til en privat bedrift. I denne sammenhengen betegner subsidiering en praksis der produksjon av byggesakstjenesten finansieres helt eller delvis gjennom kommunens frie inntekter istedenfor gjennom gebyrinntekter.
Kryssubsidiering: Når gebyrinntekter fra én sakstype finansierer kostnader knyttet til behandling av andre sakstyper (dette er ikke tillatt – se kapittel 1.4.3).
Tiltakshaver: Med tiltakshaver menes primært eier av eiendommen eller tiltaket – den som vil oppføre eller utføre et tiltak. Veilederen vil i hovedsak bruke tiltakshaver som samlebegrep på den som kommunen forholder seg til, selv om det i praksis også kan være en søker eller annen aktør.
1.4 Om selvkost og gebyrer i byggesaker
1.4.1 Hva er selvkost?
Selvkostforskriften FOR-2019-12-11-1731 § 2 definerer selvkost slik:
Selvkost er kostnadene som direkte og indirekte gjelder produksjonen av tjenesten som det skal betales gebyr for, og omfatter både faste og variable drifts- og kapitalkostnader. Kostnader som påløper uavhengig av tjenesten, skal ikke inngå i selvkost. Inntekter som knytter seg til kostnader som omfattes av selvkost, skal trekkes fra.
Selvkost er altså den totale kostnaden ved å produsere en tjeneste eller et produkt. Selvkost omfatter både direkte og indirekte kostnader, i tillegg til kapitalkostnader. For eksempel regnes både lønnskostnader for byggesaksbehandleren, en andel av kantinekostnader, regnskapsfunksjonen eller HR-funksjonen som støtter byggesaksavdelingen som selvkost.
Selvkost er avgrenset til de nødvendige kostnadene for å produsere tjenesten. Dette skal sikre en effektiv tjenesteproduksjon.
1.4.2 Hva er selvkostprinsippet?
Selvkostprinsippet innebærer at inntekter fra gebyret (eller prisen) for en tjeneste eller et produkt ikke skal overstige kostnadene ved å produsere tjenesten eller produktet. Prinsippet sørger for at kommunene, som er i en monopolstilling for å behandle byggesaker, ikke får et økonomisk overskudd ved å yte lovpålagte tjenester. Samtidig sikrer prinsippet at kommunene er i stand til å dekke kostnadene ved å produsere tjenestene.
Selvkost setter en øvre ramme for gebyrenes størrelse. Kommunene kan velge å legge opp til at gebyrinntektene på byggesaksområdet skal dekke selvkost (tilnærmet full kostnadsdekning). Loven krever imidlertid ikke at kommunenes kostnader ved å yte tjenestene dekkes av gebyrer. Kommunen kan derfor velge å dekke (subsidiere) hele eller deler av kostnaden ved behandling av byggesaker gjennom frie inntekter i kommunens budsjett.
Kommuneloven gir overordnede føringer for beregning av selvkost. Kommunene må gjøre vurderinger av hva byggesakstjenestene påfører kommunen av kostnader, og de må kunne dokumentere beregningsgrunnlaget. I selvkostforskriften gis det utfyllende bestemmelser. Det er i kommunenes egne gebyrforskrifter at det skal sikres at kommunene ikke overstiger selvkost på tjenesteområdet og at det ikke kreves inn ulovlige gebyrer i den enkelte sak.
1.4.3 Selvkost for sakstype og forbud mot kryssubsidiering
Lovgiver og Høyesterett har lagt til grunn at det ikke gjelder et strengt krav om selvkost i den enkelte sak, men at selvkost likevel skal tilstrebes i den enkelte sak. I praksis betyr det at nivået på gebyrene må ta utgangspunkt i kommunenes gjennomsnittlige utgifter for den enkelte sakstype (se også kapittel 3.1.2).
Kommunens rettslige handlingsrom åpner ikke for kryssubsidiering mellom sakstyper. Kryssubsidiering innebærer at gebyrinntekter fra én sakstype finansierer kostnader knyttet til behandling av andre sakstyper. Et eksempel på kryssubsidiering kan være at gebyrinntekter fra byggesøknader om fritidsbolig finansierer deler av kommunens kostnader knyttet til behandling av eneboliger, eller alle andre sakstyper enn fritidsboliger. Slik kryssubsidiering medfører at selvkostprinsippet, anvendt som en gjennomsnittsbetraktning for lignende saker, brytes. For å ivareta selvkostprinsippet må kommunen derfor unngå denne type kryssubsidiering. Kommunen står imidlertid fritt til å subsidiere en sakstype gjennom sine frie inntekter.
Utarbeidelse av selvkostregnskap skal uansett gjøres for tjenesteområdet samlet sett. Dette beskrives i kapittel 2. Selvkost på sakstype kan ivaretas ved at gebyrene settes ut fra hvor mye ressurser kommunene bruker på behandling av de ulike sakstypene (se kapittel 3.2.4). Problematikken om differensiering av sakstyper har altså først og fremst betydning for utforming av gebyrforskriften og beregningen av standardiserte gebyrer for ulike type saker. Dette er beskrevet i kapittel 3.
1.4.4 Hensyn bak selvkostreglene
Lovgiver har gitt kommunene vide fullmakter til å bestemme hvordan gebyr og gebyrforskrift, innenfor rammene av selvkostprinsippet, skal beregnes. I dette ligger en tillit til at kommunene vedtar en forskrift som er gyldig og ivaretar grunnleggende hensyn til en forsvarlig forvaltning. I forvaltningsretten finnes flere grunnleggende hensyn og prinsipper som ofte anvendes som indikatorer på hva som utgjør forsvarlig forvaltning. I arbeidet med beregning av selvkost og utarbeidelse av gebyrforskrift bør kommunene være særlig bevisst på hensynene og prinsippene nedenfor.
1.4.4.1 Demokratisk forankring og kommunalt selvstyre
Nærhetsprinsippet går ut på at offentlige vedtak skal treffes på det beslutningsnivået som ligger nærmest der det får virkninger. Det lokale selvstyret bygger blant annet på nærhetsprinsippet. De senere år har hensynet til kommunalt selvstyre blitt ytterligere synliggjort og styrket, blant annet gjennom vedtakelsen av Grunnloven § 49 andre ledd, som slår fast prinsippet om lokalt selvstyre. Statlig styring av kommuner vil imidlertid kunne skje gjennom lovgivning, forskrifter, lovlighetskontroll, klagebehandling og økonomisk subsidiering.
Når det gjelder byggesaksgebyrer har lovgiver gitt kommunene vide fullmakter til å utøve et lokalpolitisk skjønn i vedtakelsen av gebyrforskriften. Kommunene står fritt til å fastsette størrelsen på gebyrene for sin tjenesteyting, så lenge de holder seg innenfor selvkost.
1.4.4.2 Likhetsprinsippet
Likhetsprinsippet går ut på at like saker skal behandles likt. Prinsippet er rettslig forankret, blant annet ved at Grunnloven § 98 fastslår at alle er like for loven, og at ingen må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Dette har også betydning i forvaltningsretten der det gjelder et generelt forbud mot usaklig forskjellsbehandling.
Når det gjelder plan- og byggesaksgebyrer vil det være store variasjoner mellom kommuner. Det er ikke dermed sagt at slik praksis er i strid med kravet om likhet for loven. All den tid kommunene er gitt handlingsrom i gebyrfastsettelsen vil variasjoner blant kommuner være en naturlig og fullt ut lovlig konsekvens.
1.4.4.3 Tillit, offentlighet og transparens
Utgangspunktet er at forvaltningens virksomhet skal være offentlig tilgjengelig, og at det er unntak fra dette som må begrunnes særskilt. En side av dette er at det må være mulig for innbyggerne å gjøre seg kjent med hvordan kommunen har beregnet og fastsatt sine gebyrer. Jo større handlingsrom kommunene er gitt, desto større er behovet for offentlighet og transparens. I dette ligger også et krav om begrunnelse, som igjen sikrer mulighet for etterprøvbarhet og kontroll. Kommunene bør derfor sørge for at dokumentasjonen omkring selvkostberegningene er lett tilgjengelige for de som ønsker nærmere innsyn.
1.4.4.4 Forutsigbarhet
Prinsippet om forutsigbarhet er viktig ved utformingen av en gebyrforskrift. Innbyggerne skal vite hva kommunen tar betalt for. Forutsigbarhet er også viktig av hensyn til kommunenes økonomi og dermed også evnen til å tilby de lovpålagte tjenestene.
1.4.4.5 Forenkling og effektivitet
Forvaltningen bør gjøre forenklinger der det er mulig. En gebyrforskrift bør være enkel å forstå for tiltakshaver, administrasjonen i kommunen og kommunens politikere. Veilederen har her som siktemål å bidra til forenkling både med hensyn til prosess og innhold.
Et godt regelverk er både tids- og kostnadsbesparende. En forskrift som bidrar til effektiv beregning og innkreving av gebyrer vil i seg selv bidra til at kommunens gebyrer over tid kan reduseres.