Del 5
Konsekvenser og forutsetninger

15 Organisering

Organiseringen av kriminalomsorgen må tilpasses framtidens straffegjennomføring slik den beskrives i denne stortingsmeldingen. Kriminalomsorgen må kunne håndtere en saksbehandling hvor friomsorgskontor og fengsel deltar sammen, og hvor samarbeidspartnerne deltar fra prosessens start. Et sentralt element i meldingen er forslaget om å innføre en tilbakeføringsgaranti som skal støtte den domfeltes rehabilitering og tilpasning til samfunnet. Innføring av en tilbakeføringsgaranti krever et omfattende forvaltningssamarbeid, tverretatlig samarbeid i tide til å få på plass nødvendige tilbud etter straffegjennomføringen, styrking av det lokale leddet i kriminalomsorgen og et tettere samarbeid mellom fengsler og friomsorgskontor. Den framtidige organiseringen må sikre god politisk styring av etaten, rettssikkerhet og likebehandling, en human straffegjennomføring og en effektiv administrativ struktur.

15.1 Dagens organisering av kriminalomsorgen

Kriminalomsorgen er organisert i fire nivåer: Justisdepartementet, Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF), regioner og underliggende driftsenheter. Driftsenhetene består av 49 fengsler og overgangsboliger, 17 friomsorgskontorer og to enheter med ansvar for Narkotikaprogram med domstolskontroll. På regionalt nivå er det seks kriminalomsorgsregioner, som dels har en direktoratsfunksjon. Sentralt nivå i kriminalomsorgen er Kriminalomsorgsavdelingen i Justisdepartementet, som både er en departementsavdeling og et direktorat (KSF).

Justisdepartementet og KSF er de to øverste nivåene i kriminalomsorgen. Departementet drøfter i dette kapitlet hvordan den ytre og operative delen av kriminalomsorgen bør være organisert. Drøftingen starter med en kortfattet beskrivelse av hvilke hovedoppgaver som blir liggende på de to øverste nivåene.

15.2 Justisdepartementet og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning

Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) er i dag et direktorat integrert i Kriminalomsorgsavdelingen i Justisdepartementet med tilgang til administrative tjenester fra departementet og Departementenes servicesenter. For å rendyrke Kriminalomsorgsavdelingens rolle som faglig sekretariat for politisk ledelse og KSFs rolle som direktorat, vil Regjeringen vurdere å skille ut KSF fra Justisdepartementet. Justisdepartementet vil vurdere nærmere hvordan en eventuell utskillelse skal gjennomføres.

Direktoratet skal ha ansvar for å gjennomføre regjeringens politikk, og departementet er av den oppfatning at KSF må være et slagkraftig og styringsdyktig direktorat. Direktoratet må ha faglig tyngde i saksbehandlingen og utøve etatsledelse. Direktoratet skal være drivkraften i utviklingen innenfor kriminalomsorgen, og være en profilert ledelse for etaten i forhold til omverdenen.

Det er ikke spesielle forhold ved kriminalomsorgens virksomhet som tilsier en særlig uavhengig stilling. Kriminalomsorgen skal være underlagt politisk styring og kontroll på et overordnet nivå. Departementet skal sikre at kriminalomsorgen opptrer i samsvar med de formål som er fastlagt, holder seg innenfor de rammer som er trukket opp, overholder de regler som gjelder, og løser sine oppgaver på en mest mulig effektiv måte.

Statsråden kan instruere kriminalomsorgen i alle generelle spørsmål, også om straffegjennomføringen. I henhold til en uttalelse fra Justisdepartementets Lovavdeling i 2006, har imidlertid statsråden i dag ikke instruksjonsmyndighet i enkeltsaker som behandles etter straffegjennomføringsloven. En eventuell utflytting av KSF fra Justisdepartementet endrer ikke på dette. Skulle man ønske å utvide den politiske styringen til enkeltsaker, bør det i tilfelle reguleres uttrykkelig i straffegjennomføringsloven, slik det er gjort i utlendingsloven for spesielle typer saker. Hovedregelen i utlendingsloven er at statsråden ikke har instruksjonsmyndighet i enkeltsaker, men det er gjort unntak for enkeltsaker som er spesielt politisk følsomme.

Statsråden har uansett det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret for alt som skjer i kriminalomsorgen. Departementet vil ikke gå inn for en utvidelse av instruksjonsmyndigheten til alle enkeltsaker.

De viktigste oppgavene for departementet er oppgavene som faglig sekretariat for politisk ledelse, budsjettarbeid, lovgivningsvirksomhet, overordnet etatsstyring og tilsyn med etaten.

KSF bør etter departementets oppfatning ha følgende hovedoppgaver:

• Forvaltningsoppgaver som klagesaksbehandling m.v.

• Stabs- og støttefunksjoner (tjenester som ikke er knyttet direkte til straffegjennomføring)

• Planlegging, økonomi, mål- og resultatoppfølging, personaloppfølging, internkontroll, eiendom

• Utviklingsoppgaver på områdene regelverk, personal, kompetanse, HMS, IKT, mål- og resultatstyring, organisasjonsstruktur

• Innhold i straffegjennomføringen, sikkerhet, analyse og evaluering

• Samfunnskontakt

Oppgaven som klageinstans i enkeltsaker vedrørende domfelte og innsatte er i dag, avhengig av domslengde, delt mellom KSF og de seks regionene, hvor hovedtyngden av klagesakene er lagt til regionene. Bare for saker med dom på ubetinget fengsel i ti år eller mer behandles sakene av regionadministrasjonen i første instans, med KSF som klageinstans. Det bør vurderes å samle klagesakene i en felles enhet. Det kan være gunstig ut fra et rettssikkerhets- og likebehandlingssynspunkt. Det gir dessuten meget god innsikt i hvordan regelverket praktiseres i etaten, og i hvordan signaler om straffegjennomføringspolitikken følges opp i praksis. Innsyn og oversikt over enkeltsaksbehandlingen er også viktig fordi direktoratet har ansvar for regelverksutviklingen og andre utviklingsoppgaver. Det er altså flere hensyn som taler for å samle klagesaksbehandlingen i direktoratet.

Kriminalomsorgens IT-tjeneste (KITT) er i dag organisert som en egen enhet utenfor KSF. Det vil bli vurdert om KITT skal inngå i direktoratet såfremt direktoratet skilles ut.

Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) vil i liten grad bli berørt av en omorganisering på sentralt nivå, og vil som nå ligge under direktoratet.

15.3 Organiseringens betydning for tilbakeføringsarbeidet

Det er kriminalomsorgens operative nivå som blir bærebjelken for ordningen med en tilbakeføringsgaranti. Dette nivået må derfor organiseres slik at det fremmer samhandling mellom fengsler og friomsorgskontor og letter forvaltningssamarbeidet.

I dag starter kriminalomsorgen planlegging av straffegjennomføringen når regionadministrasjonen mottar domspapirene en tid etter at dommen er rettskraftig. Planleggingen består av en vurdering av nødvendig sikkerhetsnivå, og det besluttes hvilket fengsel i regionen som skal ta imot domfelte. Med innføring av hjemmesoning med elektronisk kontroll høsten 2008 vil dette bli et nytt alternativ som skal vurderes hvis domfelte søker om det. Som nevnt i kapittel 7.5.3, er saksgangen noe annerledes ved søknad om at hele straffen kan sones i behandlingsinstitusjon.

Saker som gjelder samfunnsstraffdømte, sendes friomsorgskontoret i det aktuelle fylket uten noen vurdering av domfeltes behov. Den videre individuelle kartleggingen og forvaltningssamarbeidet starter på et senere tidspunkt etter at straffegjennomføringen faktisk er påbegynt.

Hvis tilbakeføringsgarantien skal bli en realitet, må kriminalomsorgen og forvaltningssamarbeidspartnerne ha tid til å få på plass de nødvendige tilbudene. Som hovedregel er det nødvendig med tre måneders varsel før løslatelse for at de skal kunne yte sine tjenester i tide. En stor andel av dommene er imidlertid korte (over halvparten under to måneder). Samarbeidet om den enkelte domfelte må derfor starte langt tidligere enn i dag. Et tverrfaglig og tverretatlig samarbeid må starte umiddelbart etter rettskraftig dom.

15.4 Kriminalomsorgssentre

To utviklingstrekk har betydning for hvordan kriminalomsorgen best kan organiseres i framtiden. Det ene er nye faglige krav til samarbeid på tvers av egne strukturer og på tvers av etatsskiller. Det andre er en utvikling i retning av at flere fengsler samles under en felles lokal ledelse. Initiativet har kommet fra lokalt og regionalt nivå. Større og mer bærekraftige lokale enheter gjør fengslene mindre avhengig av faglig og administrativ bistand fra regionkontoret. Færre lokale enheter minsker regionens kontrollspenn, og denne utviklingen innebærer derfor en avlastning av regionkontoret.

Departementet vil vurdere å omgjøre dagens seks kriminalomsorgsregioner til kriminalomsorgs­sentre på de steder de er. Det gjelder Oslo, Lillestrøm, Tønsberg, Sandnes, Bergen og Trondheim. Videre arbeid med organisasjonsutviklingen vil avklare hvor mange slike kriminalomsorgssentre som gir den beste og mest effektive straffegjennomføringen. Lokalisering av enhetene i dagens kriminalomsorgsstruktur og geografiske avstander er en begrensning for hyppig kontakt. Disse forholdene bør uansett kompenseres ved telefonkonferanser, videomøter og annen bruk av teknologi for å få kontakt med brukerne og for en effektiv møtevirksomhet innenfor kriminalomsorgen og med andre etater.

Et kriminalomsorgssenter kan ha definerte funksjoner i straffesaksbehandlingen. Kriminalomsorgssenteret rapporterer til direktoratet. Fengslene og friomsorgskontorene er selvstendige enheter med ledere som rapporterer til direktøren for kriminalomsorgssenteret.

Fengsler og friomsorgskontor knyttes ikke organisatorisk tettere sammen enn i dag, men det legges til rette for et samarbeid på et mye tidligere stadium i enkeltsakene. I kriminalomsorgssentrenes egne lokaler er det ønskelig å gi aktuelle samarbeidspartnere tilbud om kontorplass. Personell fra forvaltningspartene kan i mange tilfeller alternere mellom et servicetorg i tilhørende fengsler og kriminalomsorgssenteret.

15.5 Formelle myndighetsnivåer

Ansvaret for innkalling til straffegjennomføring og søknader om utsettelse skal overføres fra politiet til kriminalomsorgen. Det innebærer en viss forenkling i forhold til dagens ordning.

I en framtid med fullelektronisk saksbehandling vil det være mulig å sentralisere og delvis automatisere en del av dokumenthåndteringen og saksforberedelsen. Et sentralisert booking-system er imidlertid bare en teknisk løsning som ikke endrer ansvarsfordelingen mellom direktoratet og det lokale nivå. En mulig omorganisering av kriminalomsorgen, etter de linjer som skisseres ovenfor, er derfor ikke til hinder for videre effektivisering og organisasjonsutvikling.

Ved etablering av Kriminalomsorgssentre kan de få en mottaks- og fordelingsfunksjon i enkeltsaker, hvor kartlegging og planlegging skjer i et tverrfaglig samarbeid. Etter at en person er henvist til et fengsel eller friomsorgskontor eller til hjemmesoning med elektronisk kontroll, er det etter straffegjennomføringsloven det enkelte fengsel eller friomsorgskontor som fatter vedtak i alle saker. Unntaket er fengselsdommer over ti år, hvor fengselet bare innstiller, og kriminalomsorgssenteret fatter vedtak. Kriminalomsorgssenteret behandler i tillegg klager på vedtak fattet lokalt.

Med den mulige organiseringen som er skissert her, opprettholdes dagens ordning med fire myndighetsnivåer i straffegjennomføringen. Det kan reises spørsmål om det ligger tilstrekkelig med oppgaver på kriminalomsorgssenteret til at det bør opprettholdes som et selvstendig myndighetsnivå. Departementet er også i tvil om man oppnår det overordnede perspektiv og en «sømløs straffegjennomføring» med ønsket progresjon i soningen hvis ikke kriminalomsorgssenteret gis større myndighet til å følge sakene under straffegjennomføringen. Til tross for felles ledelse på regionalt og sentralt nivå eksisterer det fortsatt praktiske, faglige og kulturelle skiller mellom fengsel og friomsorgskontor. Mange domfelte blir sittende i fengsler med høyt sikkerhetsnivå helt til løslatelse. For å lykkes med tilbakeføringsgarantien er det nødvendig med en fast ledelse som disponerer de nødvendige virkemidlene.

En løsning på dette kan være å ta skrittet fullt ut, og definere kriminalomsorgssenteret med tilhørende fengsler og friomsorgskontor som ett myndighetsnivå. Det trenger ikke bety at alle vedtak i straffegjennomføringen må fattes av kriminalomsorgssenteret. Flere av de største fengslene og friomsorgskontorene har i dag kompetanse og bemanning knyttet til mange av de funksjonene som da vil være lagt til et kriminalomsorgssenter. Kriminalomsorgssenteret kan delegere myndighet til den enkelte driftsenhet. Omfanget av delegering må veies opp mot hensynet til samordning og samarbeid. Departementet antar at den aller største delen av saker som gjelder personer under straffegjennomføring, delegeres videre og behandles av fengselet eller friomsorgskontoret. Klager i disse sakene vil da kunne gå direkte til direktoratet.

Kriminalomsorgssenteret vil i en modell med tilsammen tre myndighetsnivåer ha ansvar for internkontroll og kvalitetssikring for alle enheter på lokalt nivå, og kan gi nærmere retningslinjer for hvilke avgjørelser driftsenheten ikke kan ta. Fordi driftsenhetene vil ha svært forskjellig størrelse, og derved også svært forskjellig evne til å bygge opp juridisk og annen kompetanse, vil omfanget av delegering kunne variere innenfor samme kriminalomsorgssenter. Kriminalomsorgssenteret kan velge å beholde beslutningsmyndigheten i vedtak om første permisjon i lengre dommer og lignende milepæler i soningsprogresjonen.

Med bare tre myndighetsnivåer vil skillet i saksbehandlingsregler mellom fengselsdommer under og over ti år kunne oppheves, ved at kriminalomsorgssentret (eller den enhet det bemyndiger) behandler alle saker i første instans. Det anses forsvarlig fordi kriminalomsorgssenteret vil ha bedre juridisk og tverrfaglig kompetanse enn de mindre fengslene har i dag. Ved den fornyelse av IKT-systemer som nå er under planlegging, vil det dessuten i framtiden være tilgang til beslutningsstøttesystemer som styrker kvaliteten og fremmer likebehandlingen av sakene.

En sammenslåing av kriminalomsorgssenteret og de lokale enheter til ett myndighetsnivå, vil kunne gi en bedre styring av straffegjennomføringen. Kriminalomsorgssenteret vil ha det nødvendige overordnede ansvar for at domfelte oppmuntres til og sikres progresjon i straffegjennomføring, at skottene mellom straffegjennomføring i og utenfor fengsel bygges ned, og at samarbeidet med andre etater er smidig og effektivt. Det vil være en styrke i arbeidet med reintegreringen av domfelte.

Etablering av Kriminalomsorgssentre – etter begge modeller – får sitt budsjett fra direktoratet. Senteret har det overordnede ansvar for ressursfordeling, økonomistyring og resultatrapportering, men kan delegere til de enkelte enheter innenfor sin struktur. Stabs- og støttefunksjoner som ikke er sentralisert, ivaretas av kriminalomsorgssentrene. Med ett myndighetsnivå under direktoratet vil fengsler og friomsorgskontor få den økonomiske frihet og det selvstendige personalansvar som frittstående fengselsavdelinger som Leira (under Trondheim fengsel) eller Osterøy (under Bergen fengsel) har i dag.

Tilsvarende administrativ arbeidsfordeling vil gjelde ved delegering av personalsaker.

Det er ikke ønskelig at kriminalomsorgssentrene blir for små til å være egne forhandlingssteder etter hovedtariffavtalen. Lønnsforhandlinger for hele virksomheten bør ikke sentraliseres.

15.6 Arena for lokal forankring i oppfølgingen av lovbrudd

Gode rettsavgjørelser forutsetter at saken er godt opplyst. God rehabilitering og reintegrering av lovbrytere lykkes best hvis det i straffen også tas hensyn til domfeltes forutsetninger og behov. Det gjelder både valg av straffereaksjon og utmåling av straffen. Også straffegjennomføringen skal fremme tilbakeføringen til samfunnet. Målet om hensiktsmessig straff – straff som virker – er bakgrunnen for at departementet ønsker større bruk av personundersøkelser, gjerne allerede før tiltalen tas ut.

Personundersøkelsen omtaler imidlertid bare forhold ved domfelte selv, for eksempel om boligforhold, utdanning, arbeid eller rusmiddelavhengighet. I en dom forutsettes det ofte for eksempel at den domfelte skal la seg behandle for sitt misbruksproblem, men dommeren har ikke kunnskap om hvorvidt det vil bli gitt tilbud om plass i rusbehandlingsinstitusjon. Departementet mener det i mange tilfeller er behov for å fremskaffe informasjon både om domfeltes behov og hvilket tilbud offentlige etater vil være i stand til å gi – og når det vil være tilgjengelig.

I North Liverpool og Salford i England er det prøvet ut en modell med lokale rettssenter. Hensikten er at lovbrudd følges opp med en rask og riktig reaksjon fra samfunnets side, med en hensiktsmessig forankring i lokalsamfunnet og effektivt samarbeid på tvers av etatsgrenser. I England er det lokale rettssenteret en fysisk enhet; en bygning der de viktigste av de ulike deltakende organisasjoner er representert. Et rettssenter har mange fellestrekk med et kriminalomsorgssenter, men har ansvar for sakene også før domsavsigelse. Det er i tillegg nært knyttet til den lokale domstol.

Bruk av rettssenter skal gi muligheter til å reagere raskere og mer individuelt, og til å koble inn samarbeidspartnere hurtig og på et tidlig tidspunkt. En raskere reaksjon kan ha som sideeffekt at tiden i varetekt forkortes vesentlig. Departementet har vurdert om lokale rettssenter med regien for den samlede oppfølging av lovbruddet, inkludert domsavsigelsen, kan være aktuelt i Norge.

Departementet går av flere grunner ikke inn for lokale rettssentre slik som i England. Blant annet kan det reises prinsipielle innvendinger ut fra ønsket om å holde den dømmende og den utøvende myndighet atskilt. Samfunnsstruktur og befolkningsgrunnlag er også svært annerledes i Norge enn i engelske storbyer. Samtidig vet man at det er ulikheter i praksis forskjellige steder i Norge, både når det gjelder saksforberedelsen i politi og påtalemyndighet og når det gjelder domstolenes framgangsmåte i straffesaken. Bruken av personundersøkelser varierer mye. Domstolens kunnskap om kriminalomsorgen og straffegjennomføringen varierer. Straffeprosesslovens bestemmelse som gir adgang til et opphold mellom avgjørelsen av skyldspørsmålet og utmåling av straffen, er lite brukt. Dommerens aktivitet når det gjelder å undersøke mulige tilbud fra barnevern eller psykiatri, varierer mye. Det er også store variasjoner i hvor stor andel av sakene det foreligger tilståelse før saken kommer opp, slik at rettsmøtet i hovedsak dreier seg om spørsmål av betydning for valg av straffereaksjon og straffeutmålingen. Noe av variasjonene skyldes rettskretsens størrelse. Det er vanskeligere å få til en god lokal forankring i Oslo enn på mindre steder. Størrelse er imidlertid neppe hele forklaringen, fordi det også er variasjoner mellom tilnærmet like steder. Tradisjon og kultur med tanke på forvaltningssamarbeid og samarbeid mellom ulike deler av justissektoren spiller antakelig også inn.

Rettens adgang etter straffeprosessloven § 288 til å ta pause mellom behandlingen av skyldspørsmålet og straffeutmålingen er av særlig interesse i diskusjonen om «straff som virker». I en slik pause kan man tenke seg at hjelpeapparatet kommer inn med sine utredninger og påfølgende forslag til konstruktive og rehabiliterende tiltak. Man kan også tenke seg gjenopprettende prosesser med involvering fra familie, nettverk og kriminalitetsofre (familierådslag og/eller megling og stormøter i konfliktråd) dersom det er relevant og ønskelig. Domstolen kan i større grad legge vekt på forslagene til tiltaksplaner fra hjelpeapparatet og eventuelle avtaler som resultat av stormøter eller megling, i vurderingen av hva som bør være samfunnets samlede tiltak og reaksjon overfor lovbryteren. Det bør også vurderes om retten i en slik sammenheng bør ha anledning til å bestemme, etter skjønn, at de foreslåtte tiltakene fra hjelpeapparat og familie er en tilstrekkelig reaksjon fra samfunnet. Det vil i så fall kreve lovendring.

Departementet mener at det innenfor dagens regelverk må være mulig å oppnå en del av de samme fordelene som et lokalt rettssenter byr på, uten de ulemper som er knyttet til en slik organisering etter engelsk modell. Det tas derfor sikte på å etablere to pilotprosjekter – ett i en større by og ett på et mindre sted – for å prøve ut intensjonene og den positive bakgrunnstenkningen som ordningen bygger på. De kriminalomsorgssentrene som eventuelt etableres, kan være en arena ikke bare for tverrfaglig samarbeid om straffegjennomføringen, men for å framskaffe nødvendig informasjon før saken kommer for retten. Et grundig forarbeid gjør også at man unngår tidsspille under domstolsbehandlingen ved en pause mellom avgjørelsen av skyldspørsmålet og straffeutmålingen.

Lokalt rettssenter etter engelsk mønster innebærer at domstolen kan være inne i saken også under straffegjennomføringen, både for å legge autoritet bak de vilkår som er gitt i dommen, også for å fatte nye avgjørelser hvis vilkårene brytes. Den norske forsøksordningen vil ikke legge en slik rolle til domstolen. Ved brudd på vilkår i betinget dom er det politiet som kontrollerer at vilkårene overholdes og eventuelt tar initiativ til omgjøring til ubetinget fengsel. Politiet vurderer om bruddet er av en slik karakter at det tilsier omgjøring. Ved brudd på vilkår om prøveløslatelse har kriminalomsorgen myndighet til å fremme saken for retten med tanke på gjeninnsettelse. Det trenger ikke nødvendigvis være for den tid som gjenstår av dommen. I forhold til bruddets karakter kan det kreves gjeninnsettelse også for et kortere tidsrom, for å markere at vilkårene skal overholdes. Ved brudd på vilkårene i samfunnsstraffen kan kriminalomsorgen fremme saken for retten med sikte på omgjøring til ubetinget fengselsstraff. Kriminalomsorgen avgjør hvor alvorlige brudd som skal til for å kreve omgjøring.

Med den fleksibiliteten som ligger i oppfølging av vilkår mener departementet det er tilstrekkelig autoritet bak straffegjennomføringen uten at domstolen gis en annen rolle enn i dag. Det forutsetter at både politi og kriminalomsorg faktisk kontrollerer om fastsatte vilkår overholdes og reagerer i samsvar med lovverket ved brudd.

Forsøkene med et tett, lokalt forvaltningssamarbeid også før domsavsigelse, iverksettes så snart nye rutiner og arbeidsmåter ved kriminalomsorgssentrene er etablert. En grundig evaluering vil være et sentralt ledd i kvalitetssikringen før ordningen eventuelt utvides og gjøres permanent.

15.7 Videre arbeid med organisasjonsutvikling

Den foreslåtte omleggingen av kriminalomsorgens organisasjon vil innebære at det regionale leddet består, men at rollen endres fra en strategisk etatslederrolle til en tydeligere aktiv deltaker i straffegjennomføringen. Ansvar for utviklingsoppgavene, både faglig og administrativt, vil da ligge i direktoratet. Kriminalomsorgssenteret vil samarbeide langt tettere med driftsenhetene. Omleggingen kan skje uten endringer i straffegjennomføringsloven, fordi den ikke endrer fordelingen av beslutningsmyndighet i saksbehandlingen. Skal man endre organisasjonen til tre myndighetsnivåer, krever det imidlertid endring i straffegjennomføringsloven.

Departementet legger stor vekt på å få en kriminalomsorg hvor ressursene i størst mulig grad brukes til aktivt arbeid med straffegjennomføring. De momentene som er drøftet her, peker i retning av at en organisasjon med to myndighetsnivåer under departementet gir best kvalitet, best ressursutnyttelse og best styring. Når meldingen er behandlet av Stortinget og fundamentet for straffegjennomføringspolitikken er fastlagt, iverksettes det en prosess under ledelse av KSF som også skal vurdere å opprette flere kriminalomsorgssentre, lokaliseringen av dem og om man skal redusere antall myndighetsnivå under Justisdepartementet. Forslaget vil deretter bli behandlet av departementet.

Arbeidet med sammenslåing av fengsler for å sikre tilstrekkelig fagkompetanse må videreføres. Prosessen med sammenslåinger må omfatte fengsel og friomsorgskontor, overgangsboliger og ND-sentre. Utviklingsarbeidet må skje i et nært samarbeid med de ansattes organisasjoner, under ledelse av KSF. Allerede en eventuell utflytting av direktoratet vil få konsekvenser for mange tilsatte i kriminalomsorgen. Det er svært viktig å få med seg kompetansen fra alle nivåer i kriminalomsorgen videre i den endrede organisasjonen. Det må legges til rette for en god personalpolitikk i omleggingen så det ikke skapes unødig uro i det løpende arbeidet med straffegjennomføringen.

16 Tilsyn med kriminalomsorgen

En etat med vide fullmakter til å utøve makt over enkeltmennesker på vegne av fellesskapet, må være gjenstand for betryggende innsyn og kontroll. Internasjonale konvensjoner forutsetter at man skal føre tilsyn med kriminalomsorgen. I De europeiske fengselsregler (pkt. 9) heter det:

«Alle fengsler skal være gjenstand for jevnlig offentlig inspeksjon og uavhengig tilsyn».

I forbindelse med arbeidet med ny straffegjennomføringslov reiste Justisdepartementet på ny spørsmålet om tilsynsrådenes framtidige stilling. Høringsinstansene ble spesielt bedt om å gi tilbakemelding på behovet for en tilsynsordning for innsatte i lukkede fengsler. De fleste av høringsinstansene som uttalte seg om dette spørsmålet, var positive til å opprettholde ordningen, ikke minst gjaldt dette sentrale høringsinstanser som Borgarting Lagmannsrett og Sivilombudsmannen. Sivilombudsmannen uttalte for eksempel:

«I mitt avsluttende brev 10. desember 1999 til departementet i ombudsmannssak 1998–2079E) påpekte jeg den betydning tilsynsrådene har som uavhengig instans som innsatte kan henvende seg til i all fortrolighet. Samtidig viste jeg til at ordningen med tilsynsråd kan bidra til å opprettholde folks tillit til myndighetene ved at de ser at den virksomhet myndighetene driver, er underlagt kontroll. De hensyn som jeg her har pekt på, gjør seg gjeldende uavhengig av Justisdepartementet».

Tilsynsrådene har etter dette vært videreført.

Straffegjennomføringsloven fastslår at det skal være et tilsynsråd knyttet til hver av de seks regionene. Rådet skal etter nærmere regler føre tilsyn med fengsler og friomsorgskontor og behandlingen av de domfelte og innsatte. Tilsynsrådene oppnevnes av Justisdepartementet etter innstilling fra Fylkesmannen. Minst ett av medlemmene i tilsynsrådene skal være, eller ha vært, dommer. Ellers representerer tilsynsrådenes medlemmer ulike yrkesgrupper. Rapportene fra tilsynsrådene avgis til Justisdepartementet.

Det er også etablert internasjonale overvåkningsmekanismer for bruk av frihetsberøvelse. Disse er hjemlet i FNs og Europarådets torturkonvensjoner. I medhold av FN-konvensjonen er det opprettet en komité (Committee against Torture) som mottar jevnlige rapporter fra de stater som har ratifisert konvensjonen. I henhold til Europarådets torturkonvensjon er det nedsatt en torturovervåkningskomité. Denne komitéens oppgave er å påse at ingen som er berøvet friheten, utsettes for umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Komitéen har flere ganger besøkt Norge, siste gang i 2005.

Innsatte synes å vurdere tilsynsrådenes rolle som svært positiv, men påpeker at tilsynsrådene ikke har kapasitet til å foreta så mange besøk. På kort sikt vil Justisdepartementet i samarbeid med tilsynsrådene drøfte muligheten for en opptrappet kontrollvirksomhet.

Selv om tilsynsordningen ble vurdert for bare få år siden, i forbindelse med straffegjennomføringsloven av 2001, mener departementet ordningen bør gjennomgås i forhold til kravene om å være en aktiv kontrollinstans med kompetanse og ressurser som sikrer tilstrekkelig innsyn i kriminalomsorgens virksomhet. Både praktiske og prinsipielle sider av tilsynsvirksomheten bør vurderes.

I 2006 fattet Arbeidstilsynet vedtak som påla Kriminalomsorgen å utbedre flere forhold, blant annet å etablere internkontroll med tilsyn innenfor HMS-området (helse, miljø, sikkerhet). Dette vil være et internt tilsyn innenfor etaten.

I 2007 fattet Datatilsynet vedtak som påla Kriminalomsorgen å utbedre flere forhold som angår personvern for innsatte og andre som registreres av Kriminalomsorgen. Ett av påleggene innebærer at det må etableres internkontroll med tilsyn.

17 Lokaler

Lokaler og teknisk utstyr i kriminalomsorgen er viktige materielle betingelser som er av betydning for kvalitet i straffegjennomføringen generelt og for tilbakeføringsgarantien spesielt. Selv om departementet går inn for å øke bruken av frigang til skole og arbeid eller bruk av kortidspermisjoner for deltagelse i rehabiliteringstiltak, er det viktig at kriminalomsorgen selv har tilfredsstillende lokaler.

17.1 Nærhetsprinsippet

For å motvirke sosial isolasjon og legge til rette for kontakt med familie og nærmiljø, skal innsatte og domfelte så langt det er mulig sitte i fengsel i nærheten av hjemstedet. Departementet legger til grunn at dette nærhetsprinsippet skal videreføres. Departementet viderefører derfor dagens fengselsstruktur med mange og små lokale fengsler, som gir gode muligheter for nærhet til hjemstedet og nærhet innsatte og ansatte imellom. Nærhetsprinsippet må likevel avveies mot andre viktige hensyn, blant annet behovet for kompetanse og sikkerhet. En del tilbud i straffegjennomføringen krever spesialkompetanse og vil derfor måtte være begrenset til enkelte steder. Hensynet til sikkerhet kan også medføre at innsatte må plasseres lenger unna hjemstedet.

17.2 Utforming av fengslene

Forvaltningssamarbeid innebærer at de etater som har ansvaret for bestemte tjenester ute i samfunnet, går inn i fengselet og yter tjenestene der. Eksempler på dette er fengselshelsetjenesten og utdanningsmyndighetene som går inn i fengslene med helsetjenester og undervisning. Dette krever at kriminalomsorgen stiller til rådighet lokaler i form av kontorplass, konsultasjonsrom og undervisningslokaler. Kriminalomsorgen må legge praktisk til rette for at de øvrige offentlige tjenesteyterne kan få tilfredsstillende arbeidsforhold gjennom hensiktsmessige lokaler. Etablering av servicetorg (se kapittel 14.4.1) krever at kriminalomsorgen har egnede rom sentralt plassert i fengselet.

Også arbeidsdriften i fengsel og programvirksomheten krever hensiktsmessige lokaler. Arbeidsdriften skal gjøres mer kompetansegivende, slik at den i større grad kvalifiserer for arbeidslivet ute. Det vil kreve endringer i bygningsmassen med mer fleksible rom og lokaler. Når det gjelder programvirksomheten, er det også viktig med hensiktsmessige lokaler for kunne drive undervisning og gjennomføre samtaler både individuelt og i grupper. Det må også tas hensyn til at programvirksomheten skal integreres i skole og arbeidsdrift, som elementer i en felles plan for den enkelte domfelte. Det krever samarbeid, og lokalene må gi mulighet for hyppig tverrfaglig kontakt. Lokalene må også tilrettelegges for oppgavene som kontaktbetjent.

Også ordningen med selvforvaltning (se kapittel 9.4) krever store endringer i fengselslokalene, med færre storkjøkken der varmmaten tilberedes og leveres avdelingene i fengselet, og flere og bedre avdelingskjøkken der innsatte kan lage mat selv til eget konsum.

Sosial kontakt med verden utenfor fengselet er viktig for tilbakeføringen, blant annet med samtalerom i tilknytning til boavdelingene. Det bør derfor etableres hensiktsmessige besøksrom spesielt i fengsler med høyt sikkerhetsnivå (se kapittel 15.1). Gode besøksrom for barnebesøk bør prioriteres spesielt. Besøksavdelinger bør utformes også med tanke på eldre barn og muliggjøre felles aktiviteter. Erfaringene med besøkshus for overnatting er gode, og det bør bygges flere slike med tanke på besøk både av barn, ektefelle og andre nære pårørende. Det er også viktig å ha tilfredsstillende fellesområder og lokaler hvor det kan mottas besøk av frivillige organisasjoner, visitorer mv.

Hensynet til bedre progresjon med bruk av fengsler med lavere sikkerhetsnivå, krever at disse fengslene tilpasses nye krav til bemanning, aktivitetstilbud og samarbeid med forvaltningssamarbeidepartnere. Fengslene med et høyt sikkerhetsnivå vil få en høyere konsentrasjon av ressurskrevende innsatte og derved også ha behov for oppgraderinger og lokaltilpasninger. Alle fengsler med høyt sikkerhetsnivå bør ha enmannsceller med vask og toalett. Hvis toalettseksjonen ikke er fysisk atskilt, skal det være felles spiserom slik at måltider ikke må inntas på cellen. I fengsler med lavere sikkerhetsnivå kan dobbeltrom aksepteres, men flersengsrom bør avvikles. I dobbeltrom som har toalettseksjon, skal denne være lukket.

Deler av bygningsmassen i fengsler med varetektsplasser tilfredsstiller ikke departementets satsing på å styrke aktivitetstilbudet til varetektsinnsatte. Lokaler i disse fengslene bør enten utvides eller bygges om.

17.3 Fengslene innlemmes i statens husleieordning

Det er svært få fengsler som i dag har ideelle lokaler tilpasset framtidige krav til straffegjennomføring. Straffegjennomføring i fengslene vil i lang tid preges av de enheter kriminalomsorgen har i dag. Mulighetene for omlegging og fornyelse vil være begrenset av at mange av fengslene er gamle og at de har et betydelig vedlikeholdsetterslep.

Regjeringen legger som et ledd i å fornye eiendomsforvaltningen i staten og kriminalomsorgen, opp til at fengselseiendommene skal innlemmes i statens husleieordning under Statsbygg fra 2009. 35 fengsler omfattes av beslutningen. Dette skal bidra til at det på lengre sikt blir et løpende, verdibevarende vedlikehold av fengslene, vedlikeholdsetterslepet avvikles og en unngår at det bygges opp et nytt vedlikeholdsetterslep. Godt vedlikeholdte lokaler er viktig både for de tilsattes og innsattes arbeidsmiljø.

I tilknytning til overføringen vil vedlikeholdsetterslepet bli vurdert på nytt. På bakgrunn av dette vil kriminalomsorgen utarbeide en plan for vedlikehold og oppgradering av fengslene. Departementet legger deretter opp til en gjennomgang av bygningsmassen med sikte på å få til gode forhold, ikke minst for de forvaltningssamarbeidspartnerne som yter tjenester i fengsel, av hensyn til innføring av selvforvaltningsordninger og for å sikre besøksfasiliteter for innsattes pårørende og barn.

17.4 Kapasitetsbehovet i fengslene

Til tross for satsingen på straffereaksjoner utenfor fengsel, vil fengsel fortsatt være den vanligste reaksjonen ved mer alvorlig kriminalitet. Fengsel vil dessuten fortsatt være nødvendig som et straffeprosessuelt tvangsmiddel under etterforskningen for blant annet å hindre at den siktede flykter eller forspiller bevis.

Tilstrekkelig fengselskapasitet og ressurser til innholdet i straffegjennomføringen er avgjørende for at straffegjennomføringen skal bidra til å forebygge gjengangerkriminalitet. En nærmere omtale av prognoser og plassbehov i kriminalomsorgen er beskrevet i Ot.prp. nr. 31 (2006–2007) om tiltak for å avvikle soningskøen og bedre innholdet i soningen. Se også kapittel 6.4.

Det er mange forhold som påvirker behovet for fengselsplasser, og de viktigste momentene er drøftet nedenfor. Behovet for fengselsplasser på lengre sikt påvirkes av politiske valg. De forskjellige faktorene som er omtalt i kapittel 17.5, vil trekke i hver sin retning.

En hovedutfordring for kriminalomsorgen vil være å finne fram til en tilfredsstillende balanse mellom behov og kapasitet. Tabell 17.1 viser en oppdatert oversikt over plassbehovet i 2013 ved kapasitetsutnyttelse på 90 % og 94 %.

Departementet har i planen for avvikling av soningskøen, «Rask reaksjon – tiltak mot soningskø og for bedre innhold i soningen» som ble lagt fram i mai 2006, lagt til grunn at kapasitetsutnyttelsen i fengslene skal reduseres til 90 % når soningskøen er fjernet.

Når vedtatte fengselsplasser er ferdig utbygd, vil kriminalomsorgen ha en kapasitet på totalt om lag 3660 permanente fengselsplasser i 2010 når det nye fengselet i Halden tas i bruk. Nedleggelser av mindre fengsler i Østfold som følge av ferdigstillelsen av fengselet i Halden vil redusere dette antallet. I tillegg er det for tiden i bruk 219 midlertidige fengselsplasser som tiltak for å avvikle soningskøen (Bruvoll 70, Kongsvinger 35, Ullersmo 10, Bjørgvin 90 og Tromsø 14). Avvikling av flermannsrommene ved Åna fengsel vil redusere kapasiteten med 55 plasser.

Avviket mellom prognosen for 2013 og det antall permanente fengselsplasser som er vedtatt utbygd, må enten dekkes gjennom opprettholdelse av midlertidige tiltak, nye fengselsbygg eller alternative straffereaksjoner.

17.5 Forhold som kan endre kapasitetsbehovet

17.5.1 Utvidet bruk av samfunnsstraff

Samfunnsstraff ble innført 1. mars 2002 da den nye straffegjennomføringsloven trådte i kraft. I en kronikk i tidsskriftet Rett på Sak (aktualitetsmagasin for domstolene) er konsekvenser mht. antall ubetingede fengselsstraffer som følge av innføringen av samfunnstraff beskrevet (Kristoffersen, 2006):

«Skal man dømme etter sakstilfanget, er samfunnsstraff en suksess. Friomsorgen iverksatte 2544 dommer i 2005, som er nesten sju ganger flere enn i 2002, da det ble iverksatt 380 dommer. I samme tidsrom økte imidlertid alle straffereaksjoner avgjort i domstolen med ca. 33 prosent, hvorav dommer på ubetinget fengselsstraff økte med 25 prosent. Økningen i bruk av samfunnsstraff har med andre ord ikke vært ledsaget av noen nedgang i bruk av andre straffereaksjoner i domstolen. Fangetallet har økt med 12 prosent siden 2002, og det forventes å stige i årene som kommer.»

Departementet vurderer å foreslå å utvide rammene for bruk av samfunnsstraff og deldom, og erstatte fengsel med samfunnsstraff når boten ikke kan betales. Dette er ikke hensyntatt i beregning av framtidig behov for fengselskapasitet. Det benyttes i dag om lag 80 fengselsplasser til subsidiær soning av bøter.

17.5.2 Endringer i straffegjennomføringen

I dommer på minst 74 dager kan prøveløslatelse skje etter 2/3 straffegjennomføring. Tidligere var det tilnærmet automatikk i dette. Denne praksisen ble først strammet inn ved rundskriv i 1999 og er senere fulgt opp gjennom regelverket knyttet til straffegjennomføringsloven. Etter dagens praksis avslås om lag 1/4 av søknadene om løslatelse ved 2/3 tid fordi faren for nye lovbrudd blir vurdert som meget høy. En del prøveløslatelser skjer også mellom 2/3 og full soningstid.

Det ble sommeren 2004 gitt presiseringer når det gjelder skjønnsutøvelse vedrørende sikkerhet og frihetsgrader for gruppen «organisert kriminelle» eller domfelte som utfører kriminalitet med «profesjonelt tilsnitt». Dette medfører en strengere praktisering av lov og regelverk, særlig for å forhindre ny kriminalitet under straffegjennomføring.

Ved iverksettelse av straffegjennomføringsloven ble det bestemt at praksis skulle strammes inn, slik at i dag blir både samfunnsstraffdømte og prøveløslatte som bryter vilkårene for straffegjennomføringen, innsatt til soning i fengsel. Totalt utgjorde dette 59 fengselsplasser i 2005. Dette plassbehovet er ikke fanget opp i de prognosene som er utarbeidet av KRUS og må derfor legges til.

17.5.3 Saksbehandlingstid

Forskning både nasjonalt og internasjonalt har påvist en manglende korrelasjon mellom antall anmeldte lovbrudd og fengslingsrater. Til tross for at man i de senere årene har hatt nedgang i antall anmeldte lovbrudd, har behovet for fengselsplasser økt. En mulig forklaringsfaktor kan være at nedgangen i anmeldt kriminalitet har frigjort kapasitet til å behandle flere saker, og derved resultert i flere fengselsstraffer. Det er et faktum at saksbehandlingstiden både i politiet og domstolene er redusert de senere årene, jf. Ot.prp. nr. 31 (2006–2007).

Økte bevilgninger til politiet og domstolene vil også bidra til en økning i antall straffedømte, og derved behovet for fengselsplasser. Flere saker vil bli oppklart og videre behandlet.

17.5.4 Utmålt straff

En annen faktor som de senere årene har forårsaket et stigende behov for fengselsplasser, er at gjennomsnittsstraffen for alle fengselsstraffer har økt, jf. Ot.prp. nr. 31 (2006–2007). Årsakene til økningen er sammensatte. Utviklingen av totalt utmålt straff indikerer imidlertid en oppadgående tendens i fengselsstraffvolumet. En eventuell økning av straffene for drap, voldtekt, alvorlig vold og overgrep mot barn slik det vil bli foreslått i den nye straffeloven, vil kunne påvirke totalvolumet av utmålt straff.

17.5.5 Heving av minstestraffen for ubetinget fengsel i noen sakstyper

Departementet vurderer å foreslå at ruspåvirket kjøring i større grad skal straffes med betinget dom med program, slik at bare de alvorligste sakene som i dag straffes med ubetinget fengsel i mer enn 30 dager, i framtiden skal møtes med fengselsstraff. Departementet vurderer det samme i forhold til mindre alvorlige saker som gjelder fartsovertredelser og bruk og besittelse av narkotika. Gjennomføring av disse tiltakene vil redusere behovet for fengselsplasser.

17.5.6 Elektronisk kontroll

Med straffegjennomføring med elektronisk kontroll vil den domfelte som hovedregel være i aktivitet gjennom arbeid, skole eller behandling i et fastsatt antall timer, og for øvrig være pålagt å tilbringe tiden i eget hjem med kontroll av en elektronisk sender. Prøveordningen vil med en kapasitet på 160 sett tilsvare om lag 130 fengselsplasser på noe sikt, og denne effekten er innarbeidet i behovsprognosen for 2013.

Departementet tar ikke nå stilling til om prøveordningen skal videreføres når prosjektperioden er over. Dersom en senere beslutning innebærer en utvidelse til hele landet, kan antallet som gjennomfører straff med elektronisk kontroll økes betydelig, trolig opp til mellom 400 og 500 domfelte til enhver tid. Det vil kunne redusere behovet for fengselsplasser med lavere sikkerhet.

17.5.7 Utvidelse av narkotikaprogram med domstolskontroll

Departementet vil vurdere å etablere ordningen med narkotikaprogram med domstolsprogram over hele landet og senke vilkårene slik at flere kan gjennomføre straffen på denne måten. Tiltaket vil kunne redusere behovet for fengselsplasser.

17.5.8 Utvidet DNA-registrering

Ved lov av 13. desember 2007 er adgangen til registrering i DNA-registeret utvidet, som et tiltak for å oppklare flere forbrytelser. Erfaringer fra Storbritannia viser at utvidet adgang til registrering kan effektivisere etterforskingen og frigi politiressurser.

Det framgår av Ot.prp. nr. 19 (2006–2007) – Om lov om endringer i straffeprosessloven at flere oppklaringssaker, blant annet i saker som gjelder hverdagskriminalitet (vinnings- og voldssaker mv.), kan forsterke behovet for økt kapasitet i kriminalomsorgen for å gjennomføre ubetinget fengselsstraff og samfunnsstraff. Det er imidlertid ikke mulig å tallfeste hvor mange flere saker som vil bli oppklart og pådømt, og hvilket straffevolum dette vil medføre, før det er avklart hvordan fullmaktene vil tas i bruk og de nye reglene har virket en tid. Dette taler for at bruken av DNA-analyser bør utvides skrittvis. Et økt antall DNA-analyser vil trolig føre til flere siktelser og domfellelser mot gjengangere, men dette vil imidlertid ikke være ensbetydende med at straffutmålingen og presset på fengslene vil øke proporsjonalt med antallet domfellelser. Grunnen til dette er at de nye straffbare forholdene ikke vil pådømmes særskilt, men inngå i den samlede straffen. Mange gjengangere får en lavere samlet straff enn hvert enkelt av de straffbare forholdene skulle tilsi dersom de hadde blitt pådømt hver for seg.

Opplysninger innhentet fra Kriminalvården i Sverige viser en marginal effekt av fengselsplassbehovet ved den utvidelsen av DNA-registreringen som trådte i kraft i Sverige fra 1.1.2006.

17.5.9 Stenging av plasser pga uforutsette hendelser og vedlikehold

Det svært høye belegget og den til dels dårlige bygningsmessige tilstanden ved flere av fengslene øker risikoen for stengning som følge av for eksempel branntilfeller, vedlikehold og rehabilitering. Kriminalomsorgen anslår at 100 plasser må stenges ned helt eller delvis hvert år.

17.6 Oppsummering med hensyn til fengselskapasitet

Med de prognoseverktøy kriminalomsorgen har benyttet, har langtidsprognosene for behovet for fengselsplasser vist seg å stemme godt. En prognose basert på denne metodikken tilsier et behov for å øke antall fengselsplasser, hvis det ikke skjer endringer i straffegjennomføringspolitikken.

De foreslåtte tiltakene i meldingen vil som et minimum tilsvare en innsparing i fengselskapasitet på omlag 300 plasser.

Departementet tror noe av løsningen på kapasitetsutfordringen er å ha fleksible virkemidler som kan møte svingninger i behovet uten å måtte opprette eller eventuelt avvikle fengselsplasser. Slik fleksibilitet kan oppnås blant annet ved å åpne for økt bruk av straffegjennomføring med elektronisk kontroll og andre alternative straffereaksjoner. De alternative straffereaksjonene som er foreslått i meldingen, vil kunne dekke det behovet for økt fengselskapasitet i 2013 som er beskrevet over uten bygging av flere fengselsplasser.

Det planlegges derfor foreløpig ikke nye større fengsler med høyt sikkerhetsnivå etter at Halden fengsel er ferdig. Planen for vedlikehold og oppgradering av fengslene som kriminalomsorgen skal utarbeide i forbindelse med overgangen til husleieordningen, vil deretter bli fulgt opp av en vurdering av behovet for omstrukturering av dagens fengsler jfr kravene til framtidig fengselsstruktur og eventuell ny organisering av kriminalomsorgen.

På lengre sikt, når en kjenner hvilke av de foreslåtte alternative straffereaksjonene som iverksettes og effekten av disse, kan det være aktuelt å vurdere en nedbygging av fengselskapasitet dersom ikke nye prognoser viser en økning etter 2013.

17.7 Kapasitetsbehov ved friomsorgskontorene

Et gjennomgående trekk i meldingen er at gode straffegjennomføringsformer utenfor fengsel bør brukes mer. Andelen samfunnsnyttig arbeid i samfunnsstraffen, som er det minst arbeidskrevende innholdet for friomsorgskontorene, skal reduseres. Tiltak som krever større personlig oppfølging av domfelte, skal øke. Samtidig må kriminalomsorgen som en viktig del av tilbakeføringsgarantien ha ressurser til å følge opp de som prøveløslates i langt større grad enn i dag. Forvaringsdømte vil trenge særlig god oppfølging av kriminalomsorgen etter prøveløslatelse. Dessuten skal personundersøkelser brukes mer. Samlet vil en slik utvikling av kriminalomsorgen øke arbeidsmengden ved friomsorgskontorene betydelig.

Friomsorgskontorene, inkludert de som arbeider med elektronisk kontroll, har i dag noe under 350 ansatte. Målt i årsverk er tallet noe lavere. I 2007 hadde friomsorgskontorene samlet sett til enhver tid gjennomsnittlig mer enn 2 500 saker. Med dagens ressurser unngår man stort sett at det dannes kø på samfunnsstraff. Samtidig vet man at dette er mulig bare ved at oppfølging av prøveløslatte er en salderingspost når tiden er knapp. På lang sikt er ikke dette god samfunnsøkonomi.

Den ønskede omleggingen av straffegjennomføringspolitikken vil kreve at kriminalomsorgen lykkes i en fleksibel bruk av ressurser mellom fengsler og friomsorgskontor. Friomsorgskontorene vil måtte styrkes for å oppnå målsettingene med denne meldingen.

18 Kompetanse, bemanning og ledelse

Økt samhandling mellom fengsler og friomsorgskontor, endringer av innholdet i straffegjennomføringen og innføring av tilbakeføringsgarantien stiller kriminalomsorgen overfor nye utfordringer når det gjelder kompetanse, personal og ledelse. Flere utenlandske innsatte og domfelte stiller også krav til mangfold og bedre kulturforståelse blant tilsatte i kriminalomsorgen. I tillegg stiller dagens stramme arbeidsmarked og trekk ved framtidens arbeidskraft kriminalomsorgen overfor endrede rammebetingelser.

18.1 Tilsattes rolle i rehabiliteringsarbeidet

Et av prinsippene som ble slått fast i St.meld. nr. 27 (1997–98) Om kriminalomsorgen, var at dagliglivet i fengselet skal preges av et aktivt samvirke mellom domfelte og tilsatte. Menneskelig kontakt er svært viktig for påvirkning og utvikling av den domfelte. Et godt miljø skapes i situasjoner hvor tilsatte og domfelte omgås gjennom daglige gjøremål. Det er viktig at tilsatte opptrer som gode rollemodeller i miljøet fordi mange domfelte har manglet positive påvirkningsfaktorer i sitt tidligere miljø. For mange domfeltes utviklingsmuligheter er det viktig å være vitne til at vanlige problemer kan løses på vanlig måte av vanlige mennesker.

Et aktivt samvirke mellom tilsatte og domfelte er med på å øke sikkerheten og dempe risikoen for ureglementær atferd, uro og negativ innflytelse på miljøet. Tilsattes tilstedeværelse i miljøet vil også bidra til at tegn på negativ utvikling i fangemiljøet vil kunne oppdages og forebygges. Det er viktig at de tilsatte deltar i utviklingen av nye straffegjennomføringsformer og faglige tiltak som kan benyttes under straffegjennomføringen. Tjenestemannsrollen må derfor utvikles videre med tanke på en aktiv rolle i rehabiliteringsarbeidet.

De tilsattes holdninger har betydning for hvor virksomme rehabiliteringstiltak kan være (se kapittel 7.4.10). Rekruttering og kompetanseutvikling må derfor ikke bare legge vekt på kunnskaper og ferdigheter hos de tilsatte, men på at de har holdninger som er forenelige med kriminalomsorgens verdigrunnlag og det faglige grunnlaget for arbeidet.

I forbindelse med tilbakeføringsgarantien er det forutsatt at de samarbeidende etatene skal ha sine saksbehandlere på plass inne i fengselet, gjerne i form av et servicetorg som den innsatte selv har ansvar for å oppsøke. Kontaktbetjenten er ikke lenger noe nødvendig mellomledd for at innsatte skal få dekket behovet for disse tjenestene. Dette vil kunne endre funksjonen som kontaktbetjent. Det innebærer ikke at denne funksjonen blir overflødig, men at den må rendyrkes til det arbeid som betjentene med sin spesielle fagutdanning ivaretar bedre enn andre. Det er viktig å få til en klar ansvars- og arbeidsdeling mellom fengselsbetjentene og representantene for samarbeidende etater, både av hensyn til de tilsatte på begge sider og for at de innsatte skal vite hvem de skal henvende seg til i ulike saker.

Det er et markert skille i arbeidsoppgaver mellom fengselsbetjenter med full etatsutdanning og tilsatte i arbeidsdriften. Faglig påvirkningsarbeid er forbeholdt de ordinære betjentene. Det bør åpnes for at også verksbetjenter, som er sammen med de innsatte en stor del av dagen og heller ikke arbeider i turnus, kan være kontaktbetjenter. Med sin varierte yrkesbakgrunn kan de være gode rollemodeller for de innsatte. I det hele tatt må fengselets personale i større grad arbeide som team hvor alle tilsattes kompetanse i vid forstand utnyttes.

De som arbeider med straffegjennomføring i samfunnet, må tilpasse sin arbeidstid etter oppgavene og de domfeltes behov. Det kan dels løses ved at friomsorgskontorenes åpningstid utvides, og dels ved nye samarbeidsordninger mellom fengsel og friomsorg om oppfølging av domfelte utenom vanlig kontortid.

18.2 Beskrivelse av dagens tilsatte i kriminalomsorgen

Pr. 1. oktober 2007 hadde kriminalomsorgen 4555 tilsatte, som fordeler seg slik på de forskjelige funksjonene:

Det er viktig å merke seg at oversikten angir antall tilsatte og ikke antall årsverk. Et anslag pr. oktober 2007 angir omkring 3290 årsverk i kriminalomsorgen.

I tillegg hadde Kriminalomsorgsavdelingen i Justisdepartementet, som samtidig er Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, 45 tilsatte.

Hovedtyngden av de tilsatte i fengslene har utdanning fra Fengselsskolen. De tilsatte i arbeidsdriften har gjerne yrkesutdanning med påbygging av verksbetjentutdanning fra KRUS. Hovedtyngden av de tilsatte ved friomsorgskontorene har, med unntak av administrativt personale, sosialfaglig utdanning. Ansatte på de seks regionkontorene og i Kriminalomsorgens sentrale forvaltning har variert utdanningsbakgrunn, med betydelig vekt på juridisk kompetanse.

Det er fortsatt flest menn som jobber i kriminalomsorgen og i fengslene, men det kan se ut til at fordelingen mellom kjønnene er i ferd med å endres. Siden 2006 er det nesten en like stor andel kvinner som menn som er tatt opp ved Fengselsskolen. Det er også færre kvinnelige enn mannlige ledere. Målet er at halvparten av lederne i etaten skal være kvinner, men det er fortsatt langt flere menn enn kvinner som søker lederstillinger. I 2007 var 30 % av nytilsatte ledere kvinner.

Det er svært få tilsatte i kriminalomsorgen med minoritetsbakgrunn. Fengselsskolen har de siste årene tatt opp gjennomsnittlig seks aspiranter per år med slik bakgrunn. Det er et mål å øke mangfoldet blant tilsatte i etaten. På denne måten kan etaten få en bredere kompetanse og i større grad gjenspeile mangfoldet i befolkningen og blant de innsatte. Et større mangfold blant de tilsatte er også et viktig moment i det kriminalitetsforebyggende arbeidet under straffegjennomføring.

I tillegg til de tilsatte i kriminalomsorgen er det mange personer ansatt hos forvaltningssamarbeidspartnerne som har sitt virke inne i fengslene. De største gruppene er helsepersonell tilknyttet fengselshelsetjenesten og lærere tilknyttet fengselsundervisningen. Disse faggruppene er en del av det ordinære helsevesenet og utdanningssystemet.

18.3 Etatsutdanningen ved Fengselsskolen

Kriminalomsorgens etatsutdanning (Fengselsskolen) er en del av KRUS. Det er en toårig kombinert utdanning som består av praksis i fengsel og en teoretisk del. Opptakskravene er generell studiekompetanse eller studiekompetansenivå i fagene norsk, engelsk og samfunnslære. Aspirantene er midlertidig tilsatte tjenestemenn, og aspiranttiden anses som prøvetid. Den toårige utdanningen er lønnet og medfører ett års plikttjeneste som fengselsbetjent.

18.4 Rekruttering til Fengselsskolen i perioden 2004–2008

I perioden 2004–2008 har opptakene til Fengselsskolen økt fra om lag 150 i året til 250 i 2008. Unntaket var 2005 da det ble tatt opp 105 nye aspiranter. Tallet på tilsatte aspiranter kan variere noe fra år til år.

Grunnet variasjoner i turnover har fengslene ulike behov for å rekruttere fengselsutdannet personell. For å møte disse ulike behovene, er det iverksatt desentraliserte undervisningsopplegg. I 2008 pågår det desentralisert utdanning ved fengslene Kongsvinger (startet mai 2007), Åna (startet januar 2008), Ravneberget (startet januar 2008) og Tromsø/Vadsø (startet mai 2008).

I samme periode har det vært store variasjoner i antall kvalifiserte søkere til Fengselsskolen. Søkermassen nådde en topp i 2003 med over 2500 søkere. Dette tilsvarer mer enn 12 søkere pr. aspirant som ble tatt opp. Etter dette har antall søkere falt, og ved opptaket i 2007 var søkermassen nesten halvert. 650 av de 900 søkerne til det ordinære opptaket var kvalifiserte. Denne utviklingen må delvis ses i sammenheng med situasjonen i arbeidsmarkedet og den generelle demografiske utviklingen. Det er stor etterspørsel etter arbeidskraft og lav ledighet. Antall personer i aldersgruppen 25–39 år, den aldersgruppen det rekrutteres fengselsbetjenter fra, vil synke med ca. 54 000 individer i perioden 2005–2015. Selv om søkermassen har vært synkende med færre kvalifiserte søkere, vurderes likevel dagens søkermasse og kvaliteten på den å være tilfredsstillende.

Rekrutteringsarbeidet har de siste årene blitt intensivert på grunn av den generelle konkurransen om studenter og arbeidskraft. Det er blant annet iverksatt reklamekampanjer og andre tiltak for å markedsføre utdanningen bedre og møte mulige søkere til utdanningen.

18.5 Etter- og videreutdanning ved KRUS

KRUS har tilbudt etter- og videreutdanning siden 1970-tallet. Virksomheten har ekspandert til et helhetlig og viktig tiltak for etter- og videreutdanning i etaten. I 2006 og 2007 deltok henholdsvis 2610 og 2226 tilsatte i kriminalomsorgen på ulike kurs og konferanser. Det har vært en sterk økning i kursdeltakere de siste årene.

Kurstilbudet utformes etter drøftninger mellom KRUS, KSF, fagforeningene og regioner.

KRUS tilbyr opplæring i 11 ulike programmer og ni forskjellige fagtema, i tillegg til flere konferanser og fagsamlinger. Dagens kurstilbud spenner over flere felt og vil bli utvidet og tilpasset de føringer som gis i denne meldingen. Bruk av nye, digitale læringsressurser vil spille en sentral rolle. Erfaring fra andre institusjoner som tilbyr fjernundervisning viser at læringsutbyttet og oppfølging fra brukerne øker betraktelig når fjernundervisning tilbys i en kombinasjon med mer tradisjonell undervisning ved læringsstedet.

18.6 Krav til kompetanse og utdanning

Fengselsbetjentene har betydelig makt som både kontrollør og hjelper. I likhet med etater som helsevesen og barnevern har kriminalomsorgstilsatte en rolle hvor de både utøver tvang og legger til rette for rehabilitering. Betjentenes rolle som støtteperson kan oppleves å være i motsetningsforhold til de kontrolltiltak som de jevnlig utfører, som å ta urinprøver, visitere cellene og kroppsvisitere innsatte. Ved konflikter og kriser i fengselet vil man som fengselsbetjent også unntaksvis måtte bruke fysisk makt overfor innsatte. Dette kan oppleves svært vanskelig både av den innsatte og ansatte, og kan redusere oppnådd tillit og muligheter for videre rehabilitering. Se også kapittel 9.11.1.

Økt samhandling mellom kriminalomsorgen og forvaltningssamarbeidspartnerne og økt bruk av alternative reaksjoner vil ha betydning for krav til kompetanse og rekrutteringen til kriminalomsorgen. Spesielt friomsorgskontorene vil merke økte krav gjennom mer bruk av alternativer til fengsel, og ved en tettere oppfølging av innsatte som prøveløslates. Det antas derfor at antallet tilsatte knyttet til gjennomføring av disse oppgavene må økes betraktelig i årene framover. Tilsatte ved friomsorgskontorene med en sosialfaglig utdanning på høyskolenivå har en utdanning som er godt tilpasset det arbeid de utfører i dag. Den synes også i stor grad å være tilpasset framtidens kriminalomsorg som i større grad vil være basert på tverrfaglig samarbeid, rehabilitering av innsatte og domfelte og innrettet mot tilbakeføringsarbeidet.

Målet er en kriminalomsorg som i enda større grad enn i dag er kunnskapsbasert. Det innebærer å sørge for at fengselsbetjentutdanningen har høy kvalitet, at den er forskningsbasert og at den støtter opp under nødvendig fagutvikling og profesjonsutvikling.

Dagens utdanning av fengselsbetjenter er et godt utgangspunkt for å møte framtidens utfordringer i kriminalomsorgen, hvor blant annet samhandlingen med friomsorgskontorene og forvaltningssamarbeidspartnerne blir stadig viktigere. I personalpolitikken er det viktig å legge til rette for varierte karrieremønstre. Det bør være mulig å veksle mellom arbeid i fengsel og på friomsorgskontor. Kravene til utdanning bør ta hensyn til behovet for tverrfaglig kompetanse i alle deler av kriminalomsorgen. Med tanke på samarbeid og karrieremønster blir det interessant å følge de nyopprettede enhetene som skal arbeide med hjemmesoning med elektronisk kontroll. Selv om de organisatorisk er lagt til friomsorgskontorene, er det bestemt at de skal ha omtrent halvdelen av hver av tilsatte med fengselsskole og med sosialfaglig utdanning.

Departementet går inn for å videreføre dagens ordning med aspirantopptak og lønnet etatsutdanning. Det har vært vurdert en omlegging slik at fengselsskolen går inn i det ordinære høyskolesystemet, at lønn under utdanning faller bort, og at studentene ikke er sikret ansettelse i kriminalomsorgen etter endt utdanning. Norge har imidlertid en meget solid tjenestemannsutdanning i et internasjonalt perspektiv. Danmark har en treårig utdanning som en slags lærlingeordning, Sverige 28 uker hvorav åtte uker er høyskolekurs og Finland et treårig utdanningsforløp med langt mindre teori enn den norske to-årige utdanningen.

I Sverige stilles det krav om studiekompetanse, i Finland avsluttes utdanningen på høyskolenivå, mens man i Danmark ikke har krav om videregående skole eller studiekompetanse for opptak til fengselsbetjentutdanningen.

En lønnet etatsutdanning har den fordel at det sikrer rekrutteringen også i situasjoner hvor det er et presset arbeidsmarked. At søkermassen i dag vurderes som tilfredsstillende, er et tegn på at utdanningen er konkurransedyktig, og at lønn under utdanning er et konkurransefortrinn.

Samtidig er det stadig mer vanlig at utdanninger over videregående skoles nivå blir studiepoengbasert. En generell høyskoleutdanning kan være mer attraktivt, men kan også øke risikoen for høy turnover i kriminalomsorgen, siden en generelt preget høyskoleutdanning i større grad ville kvalifisere til arbeid utenfor etaten.

Selv om grunnutdanningen for fengselsbetjenter er meget god, er det behov for både etter- og videreutdanning. Utdanningen på Fengselsskolen kan i større grad tilpasses det arbeid som utføres ved friomsorgskontorene. Departementet vil derfor be NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen) evaluere undervisningen med tanke på at denne utdanningen kan inngå i en fagkrets som leder fram til en Bachelor-grad i universitets- og høyskolesystemet. Det bør i den forbindelse legges til rette for at tilsatte med fengselsskole kan videreutdanne seg til full Bachelor-grad. Det vises i denne sammenheng til de generelle støtteordninger som eksisterer i offentlig virksomhet. En evaluering av NOKUT kan også danne grunnlaget for en evaluering av hvordan undervisningen kan utvikles videre og tilpasses en moderne kriminalomsorg.

Verksbetjentutdanningen er en seks måneders utdanning som gis ved KRUS. Det kreves ikke generell studiekompetanse for opptak til denne utdanningen. Det er ønskelig å få denne utdanningen inn i samme vurderingssystem som yrkesfaglige studieretninger er underlagt.

18.7 Krav til forskning og utviklingsarbeid ved KRUS

Det framgår av kapittel 7.7 at det er et stort behov for forskning omkring straff, straffegjennomføring og tilbakeføring. Bare en liten del av denne forskningen kan – og bør – gjennomføres innenfor etaten selv. Den unike kompetansen som over lengre tid er opparbeidet på KRUS, gjør imidlertid dette forskningsmiljøet særlig egnet til mange av oppgavene som må løses. Bruken av ressursene ved KRUS kan dessuten styres slik at etaten kan prioritere de oppgavene som er særlig viktige i utviklingen av straffegjennomføringen i praksis.

Målet for forsknings- og utviklingsvirksomheten er å fremme en kunnskapsbasert praksis. Gjennom forskning, evaluering og dokumentasjon skal det utvikles ny kunnskap, gis støtte til god praksis og et erfaringsbasert grunnlag for beslutninger. En kunnskapsbasert og forskningsbasert utdanning bør bygge både på egen og ekstern forskning. Dette gjelder både grunnutdanning og etter- og videreutdanning.

For å opprettholde kompetansen på et relativt lite fagfelt, er det viktig at FOU-virksomheten samarbeider med eksterne fagmiljøer om forsknings- og utviklingsoppdrag på tvers av fagmiljøer og over landegrensene. Norge anses på flere områder å være langt fremme i fagutvikling, og det er av betydning at FOU-arbeid i framtiden synliggjøres og publiseres internasjonalt. Det foregår i dag et utstrakt nordisk samarbeid. Eksempler på slike samarbeidsfora er Nordisk internforskermøte, Nordisk utdanningssjefsmøte og Nordisk Programforum.

Egen forskning er en vesentlig del av fagutviklingen og utdanningen av fengselsbetjenter og gir et solid grunnlag for en kunnskapsbasert og forskningsbasert grunnutdanning og etter- og videreutdanning. KRUS utfører evalueringer, forskningsoppdrag og undervisning, og det er viktig med et tverrfaglig sammensatt personale.

Eksempler på forskning og utredningsarbeider gjennomført av KRUS:

– En klimastudie av fengsler med høyt sikkerhetsnivå

Sommeren og høsten 2007 ble det gjennomført en studie om kvaliteten på livet til innsatte og kvaliteten på arbeidsmiljøet til de tilsatte i alle fengsler med høyt sikkerhetsnivå (32 enheter). Undersøkelsen ble gjort på oppdrag fra Kriminalomsorgens sentrale forvaltning.

– Vold og trusler mot tilsatte i kriminalomsorgen

Etter oppdrag fra det sentrale arbeidsmiljøutvalget i kriminalomsorgen (SAK) og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, produseres det årlig publikasjoner på grunnlag av rapporter om vold og trusler fra tilsatte i fengsel og friomsorg. I 2007 er det gjennomført tre studier av mørketall om vold og trusler (Hammerlin og Rokkan, i arbeid), vold og trusler mot tilsatte i 2006 (Hammerlin og Rokkan, 2008), Vold og trusler i friomsorg (Rokkan, 2008) og Vold og trusler mellom tilsatte (Hanoa 2008).

– Evaluering av samfunnsstraffen

Gjennom tre rapporter evaluerer forskerne Højdahl og Kristoffersen innføring av samfunnsstraffen. Den siste rapporten, «Dømt til samfunnstraff» presenterer statistikk om utviklingen, intervjuer av domfelte under samfunnsstraff og resultater fra en intervjustudie.

– Forvaringsordningen

Evaluering av forvaringsordningen ble igangsatt i 2002 (Johnsen). Denne består av flere delprosjekter, blant annet en longitudinell undersøkelse av tallmaterialet og rettspraksisen. Gjennom flere større konferanser og artikler har Johnsen oppsummert funn fra evalueringene om forvaring som er ny særreaksjon etter 2002. (Johnsen, 2003(1), 2003(2), 2004, 2006, 2008, Johnsen & Storvik 2006).

– Nordisk statistikk

KRUS utarbeider statistikk og samproduserer nordisk statistikk for kriminalomsorgen i Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige. Siste publikasjon kom ut i 2008 og dekker perioden 2002–2006.

– Programmer

KRUS har oversatt internasjonale kognitive programmer for samtaler i grupper eller en-til-en og tilpasset dem til norsk kriminalomsorg. Det er etablert fem pilotenheter for utprøving av et nytt rusprogram som skal erstatte tidligere programmer i fengsel og friomsorg. Pilotene evalueres av KRUS som bakgrunn for søknad om akkreditering av programmet. I tillegg utvikler KRUS egne programmer med kognitiv endringsmetodikk, blant annet «Bygging av Mestringstillit» (BAM), og «Trafikk og rus».

18.8 Kulturbygging og ledelse

Innføringen av tilbakeføringsgarantien og opprettelsen av kriminalomsorgssentre vil kreve endringer i ansvarsforhold, saksflyt og arbeidsrelasjoner. Det er særlig viktig å lykkes med en nedbygging av skrankene mellom fengsel og friomsorg, og lederne har en viktig rolle i denne utviklingen. Dette vil gi økt krav til tverrfaglig innsikt, samarbeid og systematisk samhandling i etaten og mellom kriminalomsorg og andre. Tverrfaglighet, tillit og samhandling utover etatsgrensene, skal være kjerneverdier i kriminalomsorgens personalpolitikk.

Det er et mål at alle tilsatte i kriminalomsorgen skal ha en klar oppfatning av kriminalomsorgens identitet, og prioriteringer skal være tuftet på disse verdiene. Særlig ledere vil ha et ansvar for å tydeliggjøre en slik etatsidentitet. Etatens identitet skal kommuniseres internt og eksternt gjennom verdibaserte aktiviteter og resultater. Kriminalomsorgens ledere skal være bevisst sin rolle som etatskulturens «gallionsfigur» – og handle i tråd med dette.

Ledelse i kriminalomsorgen defineres som å «oppnå resultater gjennom påvirkning av andre og andres arbeid». Kriminalomsorgen utøver sin ledelse med grunnlag i:

• Bevisste holdninger – til hva det innebærer å være en del av samfunnets maktapparat

• Respekt – alle mennesker har en egenverdi

• Ansvar – alle mennesker er ansvarlig for sine handlinger, har valgmuligheter og kan endre atferd

Kriminalomsorgen skal ha sin legitimitet og troverdighet knyttet til gode resultater og høy gjennomføringsevne. Kriminalomsorgen er en gjennomregulert og regelstyrt etat. Det er svært viktig å ha ledere som kjenner regelverket og som anvender det på en god måte. Innføring av nye IKT-systemer vil stille ytterligere krav til etatens ledelse i form av effektiv implementering, opplæring og bruk. Hver enkelt leder bør framstå som en tydelig rollemodell i så måte.

19 Moderne IKT-løsninger

Informasjon og informasjonshåndtering vil være en sentral ressurs i den framtidige kriminalomsorgen, både i etatens arbeid med straffegjennomføring, i samarbeidet i straffesakskjeden, i samarbeidet med forvaltningssamarbeidspartnerne om tilbakeføring til samfunnet, og ikke minst for å kunne evaluere og videreutvikle virksomheten. Det kreves moderne IKT-løsninger som kan støtte dette.

Informasjon om de enkelte domfelte og innsatte er kjernen i straffegjennomføringen og rehabiliteringsarbeidet. Det forutsetter IKT-baserte løsninger som gjør det overkommelig arbeidsmessig å kartlegge deres behov og risikoprofil. Informasjonen skal innhentes fra politiet, fra personen selv og fra samarbeidspartnerne til kriminalomsorgen. Informasjonen vil være grunnleggende for at det treffes riktige beslutninger om sikkerhetsnivå, om tiltak for rehabilitering og for at framtidsplanene for den enkelte er så hensiktsmessige som mulig. For å få til en progresjon i straffegjennomføringen gjennom ulike tiltak og sikkerhetsnivåer, må det finnes tilstrekkelig informasjon om oppfølging av planene og den domfeltes utvikling.

All denne informasjonen som skal behandles i kriminalomsorgen, vil være svært sensitive personopplysninger. Satsing på moderne IKT-løsninger skal sikre at informasjonen er korrekt, at bare de som har tjenestlig behov for det, får tilgang til informasjonen, og at informasjonen er tilgjengelig for disse når det er behov.

Framtidens kriminalomsorg skal utveksle informasjon med samarbeidspartnerne på en strukturert og sikker måte. Dette vil blant annet sikre at man kan planlegge tiltakene knyttet til tilbakeføring tidlig og sørge for et godt arbeid med den domfeltes framtidsplan. Tilbakeføring dreier seg i stor grad om logistikk knyttet til å tilby den domfelte bolig, arbeid, skole, rusomsorg osv. Nye IKT-løsninger skal kunne bidra både til informasjonsutveksling med samarbeidspartnerne og til effektive logistikkprosesser både i kriminalomsorgen og hos samarbeidspartnerne.

Spørsmålet om hvilket innhold som passer domfeltes og innsattes behov, dreier seg selvsagt om myndighetsutøvers rasjonelle vurderinger, men også om at han får tilgang til nødvendig informasjon når gjennomføringen planlegges. Denne informasjonen må tilflyte så raskt som mulig og være så korrekt som mulig. Moderne IKT-løsninger vil sikre at dette kan gjøres sikkert og effektivt.

For å ha mulighet til å evaluere hvilke tiltak i straffegjennomføringen som virker på sannsynligheten for tilbakefall, må tiltakene evalueres fortløpende. Måling av sammenhengen mellom tiltak og tilbakefall er grunnleggende informasjon som skal kunne trekkes ut av IKT-løsningene. Dette krever blant annet at det etableres felles IKT-løsninger for hele kriminalomsorgen. Ulike IKT-systemer som bare delvis kommuniserer med hverandre, bidrar til å opprettholde skrankene mellom fengsel og friomsorg.

Et annet viktig satsingsområde er å legge til rette for at den innsatte får tilgang til å benytte moderne informasjonsteknologi slik det er normalt i samfunnet for øvrig. Innsatte skal kunne benytte IKT til å utføre enkle administrative oppgaver som bestilling av varer, påmelding til miljøtiltak og lignende. Men det skal også være elektronisk tilgjengelig informasjonstilbud tilrettelagt og tilpasset den enkelte på riktig språk og etter vedkommendes funksjonsevne. Dette kan være informasjon om status på straffegjennomføringssaker, om egne planer, om ulike søknader (for eksempel svar på elektroniske søknader om permisjon), og elektronisk meldingsformidling.

For at domfelte skal kunne nyttiggjøre seg IKT i en tilværelse i samfunnet, må blant annet undervisningen i fengslene tilrettelegges slik at elevene har mulighet til å tilegne seg digital kompetanse slik det er formulert i opplæringsloven. Se kapittel 9.7.2.

For at IKT kan tilrettelegges for bruk av innsatte, må det etableres et teknisk og organisatorisk sikkerhetsregime som sikrer at kommunikasjonskontroll blir ivaretatt på en forsvarlig måte.

Kriminalomsorgen har behov for IKT-løsninger som sikrer mer effektive og robuste løsninger for utøvelsen av nødvendige støttefunksjoner. Det er blant annet helhetlige administrative systemer, elektronisk dokumentbehandling, elektronisk fakturabehandling, moderne personalsystemer, bedre innkjøps- og logistikkløsninger for forpleining og arbeidsdriften m.m. Slike løsninger er også nødvendige for å sikre bedre styringsinformasjon om støttefunksjonene.

I arbeidet med innføring av nye IKT-løsninger slik det er skissert her, må det stilles følgende overordnede krav til alle løsninger som innføres:

• skal ivareta høye krav til informasjonssikkerhet

• skal bygge på moderne og fremtidsrettede arkitekturprinsipper slik disse er definert i justissektorens felles arkitektur

• skal gi relevant beslutningsgrunnlag i form av god styringsinformasjon

• tilrettelegges for gjenbruk av allerede gjennomførte IKT-investeringer

• overgang til nye løsninger skal skje uten at dette går ut over den daglige driften, og helt uten tap av data

Kriminalomsorgen er i ferd med å utrede ulike aspekter ved et nytt etatssystem. I tillegg til å forenkle og støtte saksgangen, skal systemet gi ensartet og oppdatert informasjon i kriminalomsorgen og i justissektoren forøvrig. I tillegg vil man gjennom enhetlige arbeidsprosesser muliggjort av moderne IKT-løsninger og god informasjonsforvaltning, kunne oppnå bedre datakvalitet og gi nødvendig informasjon og systemstøtte til selve saksbehandlingen og de beslutninger og vedtak som fattes.

Utredningen gjennomføres i henhold til fastsatte prosedyrer for større investeringer i staten. Den er ikke fullført, men foreløpige analyser indikerer at nytt etatssystem vil gi betydelige gevinster for etaten, både målt i arbeidstimer og i økt kvalitet i straffegjennomføringen. Med et nytt etatssystem vil knappe ressurser frigis ved at unødvendige, doble manuelle registreringsoppgaver fjernes og tungvinte arbeidsrutiner forenkles. Dette vil frigjøre arbeidstid som kan og bør kanaliseres inn mot kjerneoppgaver og tiltak som støtter det faglige arbeidet med de domfelte og innsatte. Dette vil kunne bidra til at et riktigere progresjonsmessig tilbud blir gitt, og legge bedre til rette for måling av progresjon og øke verdien av de tiltak som settes inn.

Gevinstrealisering vil være en kritisk faktor for en vellykket gjennomføring av IKT-satsing. Dette krever at det gjennomføres en omstillingsprosess i form av kompetansebygging som sikrer at tid som ble benyttet til bortfalte arbeidsoppgaver, benyttes til nye arbeidsoppgaver slik at kvalitetsmålene som skisseres i denne meldingen, nås.

Utredningen om nye IKT-verktøy for kriminalomsorgen ses i sammenheng med utviklingsbehov på IKT-siden i hele justissektoren, og følges opp i et samlet program.

20 Administrative og økonomiske konsekvenser

Stortingsmeldingen om straff som virker består av fem hoveddeler: Bakgrunn for forslagene, samfunnstrygghet, rehabilitering, felles løft for tilbakeføringsarbeidet og konsekvenser og forutsetninger. Konsekvensene av tiltakene på de ulike områdene er nærmere omtalt under de enkelte delene. Regjeringen vil komme tilbake til de tiltakene som meldingen behandler i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.

Kriminalomsorgens behov for fengselsplasser i 2013 er anslått til 3910 plasser med en kapasitetsutnyttelse på 90 % og 3740 plasser med en kapasitetsutnyttelse på 94 %. Når vedtatte fengselsplasser er ferdig utbygd, det vil si i 2010 når det nye fengselet i Halden tas i bruk, vil kriminalomsorgen ha en kapasitet på totalt om lag 3660 permanente fengselsplasser. Nedleggelser av mindre fengsler i Østfold som følge av ferdigstillelsen av fengselet i Halden vil redusere dette antallet. I tillegg er det for tiden i bruk 219 midlertidige fengselsplasser som tiltak for å avvikle soningskøen. Avvikling av flermannsrommene ved Åna fengsel vil redusere kapasiteten med 55 plasser. Avviket mellom prognosen for 2013 og det antall permanente fengselsplasser som er vedtatt utbygd, må enten dekkes gjennom opprettholdelse av midlertidige tiltak eller tiltak i form av nye fengselsbygg eller alternative straffereaksjoner. De foreslåtte alternative tiltakene i meldingen vil som et minimum tilsvare en kapasitet på omlag 300 fengselsplasser og vil dekke det behovet for økt fengselskapasitet i 2013 som er beskrevet over.

En utvidelse av bruk av samfunnsstraff mv. vil øke friomsorgskontorenes oppgavemengde, men samtidig redusere behovet for fengselsplasser. Kostnaden pr. samfunnsstraffsak er vanligvis mellom 30 000–40 000 kr. pr. sak eller om lag 350–400 kr. pr. time. Kostnad ved alternative straffereaksjoner vil avhenge av organisering. Blant annet vil kostnaden ved en eventuell utvidelse av straffegjennomføring med elektronisk kontroll avhenge av antall nye enheter ut over de seks stedene hvor det settes i gang prøveprosjekt i 2008. Med en gjennomsnittlig kostnad på 0,3 mill. kr. pr. plass per år, vil kostnadene ligge noe under prisen pr. plass i et fengsel med lavere sikkerhetsnivå.

Etablering av nye plasser i eksisterende fengsler med høyt sikkerhetsnivå koster anslagsvis 2–3 mill. kr. pr. plass, mens etablering av nye fengselsplasser med lavere sikkerhetsnivå vanligvis koster om lag 1 mill. kr. Årlige driftsutgifter utgjør om lag 0,4 mill. kr. for plasser med lavere sikkerhetsnivå og om lag 0,55 mill. kr. for plasser med høyt sikkerhetsnivå. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig driftskostnad pr. soningsdøgn på om lag 1500 kr. i fengsler med høyt sikkerhetsnivå og om lag 1100 kr. i fengsler med lavere sikkerhetsnivå. I tillegg påløper kostnader til kriminalomsorgens forvaltningssamarbeidspartnere, herunder kostnader til helse, utdanning, kultur og kirkelige tjenester. Oppgradering av fengsler med lavere sikkerhetsnivå med økt bemanning og et utvidet tilbud vil medføre at utgiftene til drift av fengsler med lavere sikkerhetsnivå vil nærme seg utgiften til drift av plasser med høyt sikkerhetsnivå. De generelle krav til en framtidig fengselsstruktur, utforming av fengslene, innlemming av fengslene i statens husleieordning og kriminalomsorgens kapasitetsutfordringer er omtalt i kapittel 17 Lokaler.

Domfelte skal etter straffegjennomføring i rimelig grad ha dekket de behov som er nødvendig for å fungere i samfunnet, blant annet bolig, arbeid, utdanning, helsetilbud og tilbud fra rusomsorgen. I samarbeid med frivillige organisasjoner vil en forsøke å legge til rette for nye sosiale nettverk. Et viktig virkemiddel for å oppnå en vellykket reintegrering i samfunnet, er den praktiske tilretteleggingen av tilbakeføringsgarantien. Tilbakeføringsgarantien inneholder ingen særrettigheter, men skal sørge for at domfelte som etter individuell vurdering har behov for det ved løslatelse, skal få tilbud om bolig, opplæring, arbeidsrettet bistand, sosiale tjenester og helsetjenester i samsvar med det lovverk som gjelder på området. Kriminalomsorgen må tilsette personale til denne koordinerings- og formidlingsfunksjonen. Tjenestene til innsatte i fengslene skal styrkes, blant annet slik at innsatte som i dag ikke har noen i fengselet som saksbehandler sosiale tjenester opp mot ansvarlig kommune, får det. Innsatte som har rett til og behov for det, skal få en samordnet individuell plan. Fornyelsen av kriminalomsorgen og styrkingen av den samlede innsatsen for å reintegrere domfelte og innsatte i samfunnet, innebærer at lokaler må tilpasses og nødvendig utstyr anskaffes.

Kriminalomsorgen er i dag organisert med tre myndighetsnivåer under Justisdepartementet, dvs. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF), seks regionadministrasjoner og lokalt nivå med omkring 70 fengsler og friomsorgskontorer. Regjeringen vil vurdere å flytte KSF ut av Justisdepartementet og etablere direktoratet som en frittstående organisatorisk enhet (Kriminalomsorgsdirektoratet). Denne prosessen er allerede i gang. Eventuell omgjøring av regionkontorene til kriminalomsorgssenter på de stedene de er, antas ikke å ha vesentlig økonomiske eller administrative konsekvenser. Videre arbeid med organisasjonsutviklingen vil avklare hvor mange slike kriminalomsorgssentre som gir den beste og mest effektive straffegjennomføringen. Det vil påløpe engangskostnader og varig økte driftsutgifter til en eventuell opprettelse av kriminalomsorgssentre der kriminalomsorgen i dag ikke har regionkontor.

Økt samhandling mellom fengsler og friomsorgskontor, endringer av innholdet i straffegjennomføringen, og innføring av tilbakeføringsgarantien stiller kriminalomsorgen overfor nye utfordringer når det gjelder kompetanse, personal og ledelse. Dette gjelder også tilsatte hos forvaltningssamarbeidspartnerne som for eksempel helsepersonell, lærere, bibliotekarer og prester.

For å nå målene som er beskrevet i meldingen, må en rekke arbeidsprosesser i kriminalomsorgen og mellom kriminalomsorgen og samarbeidspartnerne endres. Informasjon vil være en sentral ressurs i den framtidige kriminalomsorgen, både i etatens arbeid med straffegjennomføring, i samarbeidet i straffesakskjeden, i samarbeidet med forvaltningssamarbeidspartnerne om tilbakeføring til samfunnet, og ikke minst for å kunne evaluere og videreutvikle virksomheten. Kriminalomsorgen er i ferd med å utrede innføring av et nytt etatssystem. I tillegg til å forenkle og støtte saksgangen, skal systemet gi ensartet og oppdatert informasjon i kriminalomsorgen og i justissektoren forøvrig. I tillegg vil man gjennom enhetlige arbeidsprosesser muliggjort av moderne IKT-løsninger og god informasjonsforvaltning oppnå bedre datakvalitet, og gi nødvendig informasjon og systemstøtte til selve saksbehandlingen og de beslutninger og vedtak som fattes. Som et ledd i utredningen vil det bli gjennomført en grundig kvalitetssikring av systemet, både med hensyn til kostnader og gevinster.

Den foreslåtte styrking av rehabiliteringsarbeidet og et felles løft for tilbakeføringsarbeidet antas å ha en stor positiv samfunnsøkonomisk effekt. Lovbruddskategoriene vinning, vold og narkotika har ifølge Statistisk sentralbyrå mellom 55,8 og 68,1 % tilbakefall. Dette koster samfunnet store summer både til å bøte skaden som forvoldes, offentlige kostnader til etterforskning og oppklaring, straffeforfølgelse, domstolsbehandling, kostnader til straffegjennomføring og behandlingskostnader. Et redusert tilbakefall vil redusere offentlige utgifter, og vil også gi en gevinst ved at den tidligere lovbryteren får skattbar inntekt. Mulig økonomisk gevinst av redusert tilbakefall er nærmere omtalt i kapittel 7.4.7.