Del 1
Bakgrunn for forslagene

2 Innledning

Med en helhetlig tilnærming til kriminalpolitikken ønsker regjeringen å forebygge ny kriminalitet og skape mer trygghet. Et hovedbudskap i denne meldingen er «Straff som virker» og bedre rehabilitering.

Straff er det sterkeste uttrykket for myndighetenes makt over borgerne. Tydeligst er dette når straffen er frihetsberøvelse. Hva som straffes og hvordan straff gjennomføres, gir et bilde av hva som er grunnleggende verdier i et samfunn. For regjeringen er det viktig at straffegjennomføringen bygger på tanken om solidaritet med de svake i samfunnet. Kriminalpolitikk og velferdspolitikk er ofte to sider av samme sak. Samtidig skal samfunnet reagere med fasthet når ressurssterke personer velger å bruke sine evner på en måte som skader enkeltpersoner og samfunnet som helhet. En god kriminalpolitikk bygger på gode verdier og på kunnskap om hvordan målene kan nås.

Kriminalitet og straff utløser lett et stort engasjement i befolkningen. Det er naturlig at spørsmål om straff og straffegjennomføring engasjerer mange. Det er et ansvar for både myndigheter og enkeltmennesker å støtte de som blir ofre for kriminaliteten. Det er samtidig regjeringens ansvar å holde fast ved de grunnleggende prinsipper og ikke forlate den kunnskapsbaserte politikken selv om reaksjonene i enkelte saker kan være sterke. Målet er ikke primitiv hevn, men straff som virker – som minsker sannsynligheten for nye lovbrudd. Det er hele samfunnet tjent med. Temaet skaper daglig debatt i massemedia og på arbeidsplassen – ofte på bakgrunn av enkelthendelser. Jevnlig er det imidlertid behov for en mer prinsipiell debatt som kan gi grunnlag for utvikling og forbedring. Viktige diskusjoner om kriminalomsorgen har hatt sitt utspring i politiske dokumenter: St.meld. nr. 104 (1977–78) Om kriminalpolitikken, Justisdepartementets kriminalpolitiske handlingsplan fra oktober 1990, St.meld. nr. 23 (1991–92) Om bekjempelse av kriminalitet, St.meld. nr. 27 (1997–98) Om kriminalomsorgen, Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) og St.meld. nr. 20 (2005–2006) Alternative straffereaksjoner overfor unge lovbrytere.

Bakgrunnen for denne meldingen er Soria Moria-erklæringen, som er den politiske plattform for Regjeringen Stoltenberg II. Erklæringen uttrykker regjeringens standpunkt på sentrale politikkområder i samfunnet. Om kriminalomsorgen heter det:

«Styrking av kriminalomsorgen er den største utfordringen i straffesystemet. Mangel på tilstrekkelig varetekts- og soningskapasitet og knappe ressurser til innhold i soningen forsterker problemet med gjengangerkriminelle. Soningskøene svekker straffens forbyggende virkning. Når ny kriminalitet begås av straffedømte eller tiltalte som venter på dom og soning, svekkes tilliten til vårt straffesystem og kriminalpolitikk. Vi vil ha en kriminalomsorg som kan ta seg av de til en hver tid straffedømte.

Regjeringen vil:

• utarbeide en konkret plan for avvikling av soningskøene, bygge flere fengsler og utvide soningskapasiteten i flere eksisterende fengsler

• at det skal etableres forpliktende samarbeidsstrukturer mellom kriminalomsorgen og kommunale og statlige etater ved løslatelse for å redusere gjengangerproblemene Vi vil innføre en tilbakeføringsgaranti for tett oppfølging fra ulike etater ved løslatelse med sterkt fokus på å få folk i jobb eller videre utdanning med strenge krav til rehabilitering og atferdsendring

• utvide bruken av samfunnsstraff særlig for yngre lovbrytere. Vi vil styrke rusbehandlingstilbudet i og utenfor fengslene, styrke ettervernet og gjennomgå situasjonen for nye domfelte under 18 år

• styrke fengselsopplæringen og fengselsbibliotekene

• forske mer på årsaker og sammenhenger i kriminalpolitikken og effekten av tiltak må evalueres»

Rettssikkerhet og likebehandling er viktige prinsipper ved utøvelse av makt. Et godt lovverk og høy kompetanse skal sikre den enkeltes rettigheter når et lovbrudd er begått. Samtidig må det tas hensyn til at mennesker som straffes er i en sårbar situasjon. Korrekt behandling og tilstrekkelige materielle betingelser er nødvendig, men ikke nok. Kriminalomsorgen og alle andre som deltar i straffegjennomføringen, må vise medmenneskelighet. Målet om et varmere samfunn gjelder også innenfor fengselsmuren.

Soria Moria-erklæringen peker på flere områder hvor det er behov for reformer i kriminalomsorgen. Det norske samfunnet kan ikke si seg tilfreds med et så høyt tilbakefall til ny kriminalitet etter soning. Med denne meldingen heves ambisjonsnivået for straffegjennomføringen, ved å gå et skritt lenger enn å straffe og rehabilitere: vi skal få til en reell reintegrering i samfunnet.

Forventningene til et redusert tilbakefall må imidlertid være realistiske. Mange av de som domfelles, og særlig gjengangerne, har en lang historie bak seg som klient i andre offentlige etater. Skole, barnevern, rusomsorg, sosialetat og helsevesen kan ha vært inne med tiltak og støtte uten at det har fått domfelte på rett kjøl. Det er ikke realistisk at kriminalomsorgen i løpet av kort tid skal kunne endre situasjonen fullstendig. Mye kan likevel gjøres for å redusere tilbakefallet, og formålet med meldingen er å utdype regjeringens politikk med særlig sikte på utvikling og forbedring. Meldingen beskriver en balansert straffegjennomføringspolitikk som tilrettelegger godt for et liv uten kriminalitet. Regjeringen vil øke bruken av alternative reaksjons- og straffegjennomføringsformer i den grad det ivaretar samfunnets sikkerhet. Fra samfunnets side er det viktig å respektere at den som har gjennomført en straff, har gjort opp for seg, og møte domfelte med tillit. Det endelige valget ligger hos den domfelte selv.

Straffen må være slik at tilbakefallet til ny kriminalitet blir mindre. Det innebærer blant annet å rehabilitere bedre. Det krever fleksibilitet innenfor rammene av den idømte straffereaksjonen, med gode virkemidler både innenfor og utenfor fengsel. Det krever også en mer planmessig gjennomføring av straffen, med kontinuitet og koordinering av tiltak i en «sømløs» straffegjennomføring, uten skott mellom fengsel og friomsorg, og med et tett samarbeid med andre virksomheter. Tilbakeføringsgarantien viderefører denne tankegangen ut i samfunnet med nødvendig oppfølging.

Til slutt i meldingen redegjøres det for hvilke konsekvenser en omlegging vil få for blant annet bemanning, kompetanse og organisering.

Regjeringen vil konkretisere tiltakene og komme tilbake til forslag om iverksetting av dem når de er nærmere gjennomgått og i forbindelse med de årlige budsjettforslagene.

3 Verdivalg

Virksomheten i kriminalomsorgen bygger på fem pillarer: det som lovgiver har sagt er formålet med straffen, et humanistisk menneskesyn, prinsippet om rettssikkerhet og likebehandling, prinsippet om at en har gjort opp for seg når straffen er sonet, og normalitetsprinsippet. Både i utforming av regelverk og i praktisk arbeid skal kriminalomsorgen tilstrebe at målene ikke bare eksisterer på papiret, men fullt ut preger straffegjennomføringen i praksis.

At myndighetene har tillit i befolkningen, er en forutsetning for rettsstaten. Tilliten må være basert på innsyn og kunnskap om hvordan myndighet utøves på vegne av fellesskapet. Ikke minst er det viktig ved utøvelse av makt. Tillit forutsetter også at maktutøvelsen bygger på verdivalg som er alminnelig kjent og akseptert. Den alminnelige rettsoppfatning og kriminalpolitikken påvirker hverandre gjensidig.

Ved å innføre en tilbakeføringsgaranti gir regjeringen samtidig uttrykk for noen grunnverdier som må ivaretas når det gjelder straff og straffegjennomføring. Hvordan makten forvaltes og hvordan samfunnet behandler sine domfelte, avspeiler hvilke verdier som skal være gyldige. Disse skal fungere som en sikkerhet for at enkeltindivider ikke utsettes for tilfeldig eller uakseptabel behandling.

3.1 Formålet med straffen

Straffegjennomføringspolitikken må bygge på det som er formålet med straffen. Dette er drøftet i arbeidet med ny straffelov, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Straffelovgivningens formål er å motvirke handlinger som er kriminalisert. Både begrunnelsen for straff, og ikke minst hva som er straffbart og valg av straffer, varierer mye mellom ulike land. Straffens tilsiktede virkninger kan deles inn i tre hovedgrupper. Tiltak som skal virke individualpreventivt, er å hindre nye lovbrudd med frihetsberøvelse (inkapasitering), avskrekkende tiltak og forbedrende tiltak. Gjennom avskrekkende tiltak skal straffen også virke allmennpreventivt, og på lengre sikt skal dette være holdningsskapende i samfunnet. Opprettholdelse av den «sosiale ro» er også et formål ved straffen.

De individualpreventive virkningene av straffen inneholder flere elementer. Den uskadeliggjørende virkningen er knyttet til at gjerningspersonen varig eller for en tid fysisk blir hindret fra å begå nye straffbare handlinger. I vår straffelovgivning er straffens uskadeliggjørende virkning først og fremst knyttet til ulike former for frihetsberøvelse (fengsel) eller frihetsinnskrenkende reaksjoner (for eksempel samfunnsstraff eller Narkotikaprogram med domstolskontroll). Overfor handlinger som er av et slikt alvor eller omfang at en benytter fengsel eller forvaring, vil domfelte i stor utstrekning hindres fra å begå nye straffbare handlinger så lenge frihetsberøvelsen varer. I de senere år har det særlig vært overfor de mest aktive og tilbakefallende vinningskriminelle at fengselsstraffens uskadeligjørende virkning har vært framhevet.

Som nevnt kan også frihetsinnskrenkende reaksjoner ha en uskadeliggjørende effekt. Når den domfeltes kriminalitet er knyttet til bestemte geografiske områder kan for eksempel samfunnsstraff og betinget fengsel som inneholder betingelser om ulike former for kontroll, ha en betydelig uskadeliggjørende virkning.

Den avskrekkende virkning oppstår når lovbryteren opplever straffen som så negativ at vedkommende avstår fra framtidige straffbare handlinger. I hvilken grad en slik virkning faktisk er reell, finnes det lite forskning om. Trolig avhenger virkningen av flere faktorer: straffens art, i hvilken utstrekning den utmålte straff oppleves som inngripende, om lovbruddet er styrt av rasjonelle overveielser osv.

Straffens forbedrende virkning oppstår når domfelte tar inn over seg at handlingen var gal. I de senere år har lovgiveren lagt større vekt på straffens forbedrende virkning. Her er straffegjennomføringsloven et eksempel når den betoner at kriminalomsorgen « skal legge forholdene til rette for at domfelte skal kunne gjøre en egen innsats for å motvirke nye straffbare handlinger».

Også allmennprevensjonen er todelt. En skiller gjerne mellom straffens avskrekkende virkning og den vanedannende og holdningskapende virkningen i samfunnet. I hvilken grad straffetrusler virker avskrekkende på befolkningen, har man begrenset kunnskap om. De fleste lovbrytere og potensielle lovbrytere er antagelig som «folk flest». Det er derfor på «common-sense» grunnlag alminnelig akseptert at det er grunn til å tro at befolkningen påvirkes av at deres handlinger kan få negative konsekvenser. Graden av avskrekking varierer likevel betydelig med personlighetstypen (Andenæs, 1990). Straffens avskrekkende virkning har innslag av kost/nyttevurderinger. Her avveier potensielle lovbrytere hva hun eller han har å vinne på å begå lovbruddet og hvor stor oppdagelsesrisikoen er. Denne siden av allmennprevensjonen har størst relevans for lovbrudd som foretas etter en overveid beslutning. Det antas derfor at denne siden av almennprevensjonen ikke har særlig relevans i forhold kriminalitet som er begått på impuls og under påvirkning av rusmidler. En antar på den annen side at oppdagelsesrisikoen er viktig. Når man skal ta standpunkt til om det er formålstjenlig å kriminalisere handlinger, er det derfor av sentral betydning hvor stor oppdagelsesrisikoen ansees for å være og i hvilken grad en kan påregne at det vil være ressurser til å forfølge lovbrudd.

Handlinger som krenker private interesser, vil ofte skape en følelse av urett, frykt eller aggresjon hos den eller de som er direkte rammet. Avhengig av lovbruddenes art og omfang kan liknende følelser oppstå i en videre krets, for eksempel et nabolag, byen eller hele befolkningen. At handlingene blir gjenstand for straffeforfølgning, og at den eller de skyldige ilegges straff, kan ikke undervurderes. Det at gjerningspersoner straffes, har derfor en viktig mentalhygienisk virkning.

Kriminalomsorgens straffegjennomføring har et bredere formål enn formålet med straffen. For kriminalomsorgen er det sentralt å ivareta samfunnets sikkerhet, men også bidra til mindre framtidig kriminalitet gjennom individuelle forebyggende tiltak.

3.2 Humanistisk menneskesyn

Mennesket er unikt og ukrenkelig. Dette innebærer at den enkelte har rett til å ta egne valg og er ansvarlig for konsekvensene av dem. Straffegjennomføringen både i fengsel og frihet bygger på dette. Det får også klare konsekvenser ved at alt som skjer i rehabiliteringsøyemed, må skje frivillig. Det betyr at den straffedømte skal være aktør i sitt eget liv, både under og etter straffegjennomføringen, ikke et objekt for hva kriminalomsorgen og andre etater tror eller mener er det beste for ham. Respekten for individet innebærer også en aksept av at den domfelte velger en livsstil som synes destruktiv, for eksempel uten ønske om behandling for sitt rusmisbruk. Imidlertid vil departementet skjerpe kravene til kriminalomsorgen for at det skal drives et enda bedre og mer aktivt arbeid for å motivere og ansvarliggjøre den domfelte. Kravene til den domfelte skal bli tydeligere. I en kontekst av tvang som all straffegjennomføring er, uansett om den er frihetsberøvende eller frihetsinnskrenkende, kan kravet om frivillighet og respekt for andre menneskers valg i praksis by på store utfordringer som kriminalomsorgen må håndtere.

Norsk kriminalomsorg er forpliktet av internasjonale konvensjoner. I første rekke står Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og FNs menneskerettighetserklæring: «Alle mennesker er født frie og like i verdighet og rettigheter.» I den forrige stortingsmeldingen om kriminalomsorgen (St.meld. nr. 27 (1997–98)) heter det at straffelovgivning, rettspraksis og fullbyrding bygger på humanitet, rettssikkerhet og likebehandling. Det er verdier vi bygger på også i dag. Hva det vil si at fangebehandlingen er human, må kontinuerlig diskuteres. Humanitet er ikke en for all tid gitt størrelse. Hammerlin (2008) peker på at begrepet ikke bare kan baseres på respekt for individet, men også må omfatte tillit og anerkjennelse.

Vekten på reintegrering av lovbrytere har røtter langt tilbake. Allerede Straffeanstaltkommisjonen som avga sin innstilling i 1841, pekte på ett område hvor man ikke kunne unnlate å gjøre noe, nemlig å ta tak i utfordringene rundt løslatelsen. Det skyldes ikke bare et ønske om å skape et tryggere samfunn og redusere kriminaliteten i samfunnet. Det henger sammen med de felles grunnverdier vi ønsker å bygge vårt samfunn på, og de verdier vi baserer all utøvelse av myndighet i forhold til landets borgere på. Spesielt viktig er hvordan myndighetene møter vanskeligstilte grupper i samfunnet. De aller fleste av dem som kriminalomsorgen skal ta hånd om, tilhører disse gruppene.

3.3 Rettssikkerhet og likebehandling

Rettssikkerhet og likebehandling er viktige kjerneverdier for kriminalomsorgens virksomhet. Selve straffegjennomføringen er utførlig regulert i straffegjennomføringsloven. Loven betoner den enkeltes individuelle ansvar for egen rehabilitering, samtidig som den setter rammene for kriminalomsorgens maktutøvelse.

En viktig side ved likebehandlingen er at kriminalomsorgen fører en ensartet praksis. Samtidig har de domfelte etter loven krav på en individuell behandling ut fra risiko for ny kriminalitet, behov for rehabiliterende tiltak og motivasjon. Kravet til likebehandling innebærer at like tilfeller skal behandles likt.

3.4 Prinsippet om at en har gjort opp for seg

Vårt samfunn bygger på prinsippet om at den domfelte har gjort opp for seg når straffen er gjennomført. Det viser seg likevel i praksis at det å komme tilbake til samfunnet ofte blir vanskelig. Enkelte bedrifter kvier seg for å gi arbeid til tidligere straffedømte, og mange er skeptiske til å ha en domfelt som nabo. Det er derfor viktig at kriminalomsorgen og andre etater bidrar til at de domfelte får nye muligheter til integrering og en sjanse til å begynne på nytt. Bedre praktisk bistand er viktig, men det må også gjøres mer for å styrke det gjenopprettende elementet når lovbrudd er begått. Nye metoder for forsoning og brobygging, som inngår i begrepet restorative justice, bør i større grad tas i bruk under straffegjennomføringen. Det vil kunne bidra til at innsatte kan få en forsterket følelse av at han virkelig har gjort opp for seg og kan komme videre med livet sitt.

3.5 Normalitetsprinsippet

Både i internasjonale konvensjoner og rekommandasjoner og i norsk lov er det nedfelt at domfelte har de samme rettigheter som andre borgere. Tilværelsen under straffegjennomføringen skal så langt som mulig være lik tilværelsen ellers i samfunnet. Det er selve frihetsberøvelsen som er straffen. Straffegjennomføringen skal ikke være mer tyngende enn nødvendig, og ingen skal bli underlagt tiltak som føles som tilleggsstraff.

Normalitetsprinsippet er en viktig del av verdigrunnlaget for kriminalomsorgen. Imidlertid er det behov for å tilrettelegge forholdene bedre under straffegjennomføring. Dette vil redusere de utilsiktede skadevirkningene av straffen og lette tilbakeføringen til samfunnet vesentlig.

Normalitetsprinsippet er også bakgrunnen for «forvaltningssamarbeidsmodellen» for offentlige tjenester i kriminalomsorgen. Det er ikke kriminalomsorgen som tilsetter lærere, helsepersonell, prester eller andre i tjenesteytende yrker. Det er skolen, helsetjenesten og andre etater som kommer inn i fengslene og leverer de tjenester innsatte har krav på. I forbindelse med frigang fra fengsel kan normalitetsprinsippet for mange straffedømte også innebære det motsatte av forvaltningssamarbeidsmodellen som tar tjenestene inn i fengselet: domfelte får på dagtid gå ut og ta del i samfunnets tilbud sammen med andre borgere som trenger de samme godene. Så sant det er sikkerhetsmessig forsvarlig, er frigang et godt og kostnadseffektivt rehabiliterende tiltak.

3.6 Hva vet man om den alminnelige rettsoppfatning?

Publikums syn på straffenivå og forhold under straffegjennomføringen er en del av det videre begrepet «den alminnelige rettsoppfatning». Holdningene påvirkes mye av kunnskap. En dansk undersøkelse (Balvig, 2006) viste at befolkningen vanligvis har et feil inntrykk av aktuelle straffelengder for ulike lovbrudd. Holdninger til straff ble kartlagt både gjennom kvalitative og kvantitative tilnærminger. Et representativt utvalg av befolkningen ble gjennom en spørreskjemaundersøkelse spurt om sine holdninger til straff relatert til et utvalg konkrete saker. Sakene som er brukt som eksempler i prosjektet, straffes vanligvis med opp til tre måneders ubetinget fengsel. Den kvalitative delen av undersøkelsen omfattet intervjuer med et representativt utvalg av befolkningen.

Ifølge undersøkelsen tror befolkningen at domstolene straffer mildere enn de gjør. Samtidig så man at den straffen man selv ville benytte, var mildere enn den straffen domstolene faktisk ila. Undersøkelsen hadde blant annet følgende konklusjoner:

• befolkningen har lav kunnskap om det faktiske straffenivået og undervurderer domstolenes strenghet

• variabler som utdanning, alder og politisk orientering påvirker i stor grad holdninger til straff

• mer kunnskap om konkrete forhold gir mindre tilbøyelighet til å mene at fengselsstraffene bør skjerpes

• det ble anbefalt at dømte personer i større grad bør få alternative straffer

Balvig skiller mellom tre typer rettsfølelse: den generelle, den informerte og den konkrete rettsfølelsen.

Den generelle rettsfølelsen er hva befolkningen i sin alminnelighet synes om straffenivået i landet. Det blir ofte henvist til den i mediene og i politiske debatter. Det viser seg imidlertid at befolkningen i stor grad er uvitende om det faktiske straffenivået og undervurderer domstolenes strenghet. Studier fra Storbritannia viser at innføring av strengere straffer ikke nødvendigvis medfører at befolkningen endrer holdning (Roberts et al, 2003). Til tross for at Storbritannia skjerpet straffenivået betydelig fra 1987 til 2000, ble det påvist liten endring i befolkningens holdning til straff. Straffene i Danmark er skjerpet betraktelig de senere årene, men publikum synes ikke å være klar over det.

Dette fenomenet er illustrert i figur 3.3 som viser i hvilken grad befolkningen i Danmark mener straffer generelt sett er for milde, for strenge eller omtrent passe strenge.

Kilde: F. Balvig: «Danskenes syn på straf».

Det viser seg at oppfatninger av hvordan kriminaliteten utvikler seg, også er et viktig element i befolkningens holdninger til straff og straffenivå. I undersøkelsen mente 61 % av befolkningen at kriminaliteten har økt de senere årene. Dette på tross av at kriminaliteten faktisk ikke har økt. I Danmark har kriminaliteten vist en klart nedadgående tendens siden midten av 1990-tallet.

Befolkningens oppfatning om økt kriminalitet kan settes i sammenheng med medias framstilling av for eksempel voldssaker. En tysk undersøkelse fant en sammenheng mellom TV-vaner og oppfatningen av at kriminaliteten øker (Pfeiffer, Windzio og Kleinmann, 2005).

Carlsen & Langset (2007) gjennomførte en enkel spørreundersøkelse for å se om følelse av utrygghet henger sammen med at det befinner seg innvandrere i kommunen. Datamaterialet er hentet fra TNS Gallups kommuneundersøkelse fra årsskiftet 2004–2005 der om lag 20 000 personer fikk tilsendt et skjema med spørsmål om en rekke aspekter ved sin bostedskommune. Spørreskjemaet inneholdt to spørsmål om respondentenes oppfatning av hvor trygt det er å ferdes i kommunen, ett om kommunesenteret og ett om bområdet. Omfanget av kriminalitet tar utgangspunkt i anmeldte vinnings- og voldsforbrytelser per innbygger på kommunenivå. Forskerne fant at folk føler seg mindre trygge i kommuner med høy andel innvandrere og asylsøkere. De tolket resultatene dit hen at deler av befolkningen overvurderer hvor farlig det er å ferdes i områder med mange ikke-vestlige innvandrere.

Samtidig viste forskerne at det faktiske nivået på vinnings- og voldskriminalitet også påvirker folks trygghetsfølelse. Jo større omfang av vinnings- og voldskriminalitet det er i kommunesenteret, jo større utrygghet føler befolkningen.

I den danske undersøkelsen til Balvig viser det seg at kvinner i noe større grad enn menn synes at straffene skal skjerpes. En slik kjønnsforskjell har også vært påvist i tidligere undersøkelser. Når det gjelder holdninger i de ulike aldersgruppene, viser det seg at yngre personer i større grad ønsker strengere straffer enn den eldre delen av befolkningen. Holdningene fordelt på alder har endret seg over tid; undersøkelser fra 1960–70 tallet viste at eldre hadde en lavere toleranse enn de yngre for kriminalitet (Kutchinsky, 1968).

Undersøkelsen viser at personer med høy utdanning i mindre grad ønsker skjerping av straffene enn de som kun har grunnskoleutdanning. Flere med lav inntekt synes straffene er for milde enn de som har høy inntekt. Personer med inntekt over 500 000 DKR er i en særstilling med en relativt lav andel som ønsker strengere straffer. Partipolitisk er tilhengere av borgelige partier mer tilbøyelige til å ønske strengere straffer enn de mer venstreorienterte.

I rapporten om danskenes syn på straff konkluderes det med at man:

«burde ophøre med at idømme korte ubetingede frihedsstraffe (op til 3 måneder) og i væsentligt omfang tillige ubetingede frihedsstraffe mellem 3 måneder og et halvt år, dvs. hovedparten af de ubetingede frihedsstraffe, der i det hele taget i dag idømmes ved danske domstole, og – igjen som hovedregel – erstatte disse med alternativer i frihed» (Balvig, 2006: 373).

I Norge gjennomførte Advokatforeningen i 2007 en lignende undersøkelse blant følgende grupperinger.

Kilde: Advokatforeningen 2007

Kilde: Advokatforeningen 2007

• Befolkningen: det ble sendt ut 500 forespørsler til et representativt utvalg fra TNS Gallups Access Panel

• Advokater: det ble trukket ut 700 tilfeldige advokater

• Dommere: det ble sendt ut 500 forespørsler

• Politijurister/statsadvokater: det ble sendt ut 816 forespørsler

• Fengselstilsatte: generell forespørsel ble lagt ut på kriminalomsorgens intranett

Resultatene viser at befolkningen generelt gir den høyeste prioritet til rehabilitering som straffemål (Djupvik, Advokatforeningen, 2007). Dette står i motsetning til dommere og statsadvokater, som gir høyest prioritet til allmennprevensjon. Se figur 3.4.

Det er interessant at befolkningen generelt synes å ha andre synspunkter på straffeformål enn domstolene, politiet, påtalemyndigheten og advokatstanden. Disse juridiske yrkesgruppene legger størst vekt på allmennprevensjon.

Et annet spørsmål handlet om den beste måten å forebygge ny kriminalitet.

Det viser seg at ingen av gruppene som deltok i undersøkelsen, tror på en streng og restriktiv gjennomføring av straff. Det vektlegges rehabiliteringstiltak som arbeid og utdanning, og behandling av rusproblemer og psykoterapeutiske tiltak.

I 2005 og 2007 gjennomførte TNS Gallup på oppdrag fra Kriminalomsorgsavdelingen i Justisdepartementet en undersøkelse av kriminalomsorgens omdømme i Norge. Ca 1000 personer ble intervjuet begge ganger om holdninger til og oppfatninger av kriminalomsorgens arbeid. Det var stort samsvar mellom svarene begge ganger, og tallene under er gjennomsnitt av de to spørreundersøkelsene.

Nær 58 % av befolkningen mente i begge undersøkelsene at kriminalomsorgen løste sine samfunnsoppgaver på en tilfredsstillende eller nokså tilfredsstillende måte. I gjennomsnitt var det 7,5 % som sa seg godt eller svært godt fornøyd, mens i gjennomsnitt 21,5 % var lite eller svært lite tilfreds med etatens arbeid. Svarene ble gitt etter at de først hadde fått presentert etatens mål: «Kriminalomsorgen skal gjennomføre varetektsfengsling og straffereaksjoner på en måte som er betryggende for samfunnet og som motvirker straffbare handlinger. Det skal legges til rette for at lovbrytere kan gjøre en egen innsats for å endre sitt kriminelle handlingsmønster«.

Undersøkelsene viste for øvrig også at litt over 40 % av de spurte ikke kunne angi hvilke samfunnsoppgaver kriminalomsorgen utfører, før de var blitt orientert om denne målsettingen.

På spørsmål om «Hva mener du er viktigst å prioritere i kriminalomsorgen, rehabilitering eller strenge soningsforhold?» svarte i gjennomsnitt 53 % rehabilitering og 20 % strenge soningsforhold.

De undersøkelsene som er referert her, gir grunnlag for å hevde at regjeringens politikk, med en sterk betoning av velferdspolitikken som uløselig knyttet til kriminalpolitikken, har bred støtte i befolkningen.

4 Internasjonalt perspektiv på straffegjennomføringen

Rettssystemet i Norge utvikles i samspill med det internasjonale samfunnet. Vi er i større og mindre grad bundet av internasjonale konvensjoner, rekommandasjoner og standarder. Norge ønsker å være et foregangsland når det gjelder å ivareta menneskerettighetene. Internasjonale organisasjoner er med stor tyngde med på å utforme rammene for straffegjennomføring i Norge.

På den annen side er Norge en aktiv deltaker i internasjonalt samarbeid, både i de store regionale og verdensomspennende organisasjonene, og bilateralt med utvalgte land. Vi påvirker de normene som utvikles, og vi bidrar på et praktisk plan til utvikling av straffegjennomføringen i andre land.

I dette kapitlet gjengis en del internasjonale regler som Norge må ta hensyn til, og det gis en oversikt over norsk deltakelse i internasjonalt arbeid på kriminalomsorgens område.

4.1 Konvensjoner, rekommandasjoner og standarder

De folkerettslige reglene danner skranker for nasjonale myndigheter, både for den lovgivende, utøvende og dømmende makt. Virkningen av disse internasjonale skrankene vil variere for de ulike statsmakter. For straffegjennomføring har menneskerettighetene stor betydning, men de internasjonale reglene om soningsoverføring spiller også en viktig rolle.

Forholdet mellom folkeretten og norsk rett og politikk har vært mye omtalt i stortingsdokumenter de senere årene, blant annet ved vedtagelsen av menneskerettsloven i 1999 (se NOU 1993:18 «Lovgivning om menneskerettigheter», Ot.prp. nr. 3 (1998–99) «Om lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskeretts­loven)») og forslaget til ny straffelov (se Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) «Om lov om straff»).

Når det gjelder folkerettens stilling i norsk rett, har fire sentrale menneskerettighetskonvensjoner blitt inkorporert gjennom menneskerettsloven. Dette gjelder Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og grunnleggende friheter (EMK), FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og FNs konvensjon om barns rettigheter. I tilfelle av motstrid med annen lovgivning, vil disse konvensjonene og enkelte tilhørende protokoller gis forrang.

Selv om en internasjonal rettsakt ikke er inkorporert ved lov, kan den likevel ha stilling som norsk rett. Dette er for eksempel tilfellet innenfor strafferetten, straffeprosessen og utlendingsretten. For øvrig legges til grunn at norsk rett er i overensstemmelse med våre folkerettslige forpliktelser.

Blant de internasjonale reglene, også innen menneskerettighetsfeltet, finnes det dessuten regler som ikke er rettslig bindende, men som er rekommandasjoner. Her kan nevnes Europarådets fengselsregler (The European Prison Rules, Rec(2006)2). Gjennom disse anbefales medlemsstatenes regjeringer å innrette sin lovgivning og praksis i tråd med rekommandasjonen. De grunnprinsippene som reglene oppstiller, er blant annet at frihetsberøvelsen ikke må krenke grunnleggende menneskerettigheter, og at det ikke må ilegges flere restriksjoner enn nødvendig. All fengslig forvaring skal legge forholdene til rette for at de som er berøvet friheten, kan bli reintegrert i samfunnet. Også FN har utarbeidet standard minstekrav til behandling av innsatte.

De to sentrale konvensjonene om sivile og politiske rettigheter har begge bestemmelser av betydning for straffegjennomføring. De spenner over et stort område, som forbud mot tortur og nedverdigende behandling, krav om en rettferdig behandling ved domstolene, ytringsfrihet og rett til familieliv. Konvensjonene gir imidlertid også adgang til innskrenkning i disse rettighetene på visse vilkår, også under frihetsberøvelse. Norge har tatt forbehold når det gjelder artikkel 10, pkt. 2(b) og pkt. 3 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter angående plikten til å holde unge lovbrytere og domfelte atskilt fra voksne. Norge har begrunnet dette med at det er svært få barn og unge i norske fengsler. Det ville resultert i tilnærmet full isolasjon om barn og unge skulle holdes atskilt fra de voksne innsatte. De unge innsatte skal imidlertid ha særlig oppfølging av de tilsatte for å hindre skadelige virkninger av oppholdet. I St.meld. nr. 20 (2005–2006) foreslår regjeringen å opprette et spesialtilpasset tilbud for fengsels- og varetektsinnsatte barn og unge under 18 år i kriminalomsorgsregionene. FNs barnekonvensjon oppstiller en tilsvarende regel i art. 37 (c). Norge har ikke tatt forbehold til denne bestemmelsen. Man mener at gjeldende fengselsregime i Norge oppfyller disse kravene fordi bestemmelsen gir anvisning på å legge stor vekt på det som er det beste for barnet i situasjonen.

FNs torturkonvensjon har som mål å hindre at mennesker blir utsatt for tortur slik dette forstås i konvensjonen. Norge har ratifisert konvensjonen, og har som konvensjonsstat blant annet forpliktet seg med hensyn til opplæring og informasjon om torturforbudet (art. 10) og overvåkning av regler og bruk av frihetsberøvelse (art. 11). Statene har forpliktet seg til å avgi rapporter, og disse blir vurdert av komiteen som er oppnevnt i medhold av konvensjonen (Committee against Torture). Norge avga sin femte rapport til komiteen i 2004.

Europarådets torturkonvensjon er den regionale konvensjonen og er en parallell til FN-konvensjonen. Også denne konvensjonen har etablert en overvåkingsmekanisme. Torturovervåkningskomi­teens oppgave er å påse at ingen som er berøvet friheten, blir utsatt for tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Komiteen besøkte Norge blant annet i 1999 og 2005. I rapportene fra disse besøkene framkommer det at det ikke er registrert noen former for tortur eller andre former for nedverdigende behandling eller straff. Komiteen har imidlertid satt spørsmålstegn ved den omfattende utelukkelsen fra fellesskapet i fengsel både under varetekt og under straffegjennomføring, selv om det ikke er snakk om fullstendig isolasjon i konvensjonens forstand.

En norsk straffedom skal som hovedregel gjennomføres i Norge. Lov om overføring av domfelte hjemler imidlertid adgang til at en norsk straffedom, når visse vilkår er oppfylt, kan fullbyrdes i utlandet. Tilsvarende kan en utenlandsk straffedom fullbyrdes i Norge. Bakgrunnen for disse reglene er at de domfelte bør rehabiliteres i sitt eget hjemland. Overføringene skjer hovedsakelig i henhold til bestemmelsene i den europeiske konvensjonen om overføring av domfelte av 21. mars 1983 og en tilleggsprotokoll til denne. Overføring av soning kan også finne sted uavhengig av om det foreligger en konvensjon eller avtale, dersom det foreligger «særlige grunner». Se også kapittel 11.4 om innsatte med utenlandsk statsborgerskap.

4.2 Kriminalomsorgens internasjonale engasjement

4.2.1 Styrkebrønnen

Norge har i mange år deltatt i det justis- og kriminalpolitiske samarbeidet i flere internasjonale orga­nisasjoner. Av nyere dato er de aktiviteter som følger av at Justisdepartementet i 2004 etablerte bered­skapsgruppen Styrkebrønnen. Gruppen består av personell fra straffesakskjeden, både kriminalomsorgspersonell, politijurister, statsadvokater, krigsadvokater, dommere og advokater. Oppdraget er å bidra med rådgivning og bistand til å bygge opp institusjoner som ledd i demokratiutviklingen i land hvor det har vært krig eller som er i en overgangsfase fra totalitære styresett til demokrati. Norsk kriminalomsorgspersonell har så langt vært til stede i Bosnia-Hercegovina, Georgia, Moldova og Afghanistan som internasjonale eksperter, og bidratt i oppbygging av en kriminalomsorg basert på internasjonale standarder. Dette dreier seg særlig om oppbygging av friomsorgen og innføring av alternative straffereaksjoner til fengselsstraff.

Målet er ikke å «fornorske» kriminalomsorgen i disse landene. Imidlertid har norsk kriminalomsorg stor respekt i Europa, spesielt innenfor områdene verdigrunnlag, organisering og samordning mellom fengsel og friomsorg, foruten generell forbedring av fengselsforhold. Norges utvikling og erfaringer med bruken av samfunnsstraff som et alternativ til fengsel synes å være noe av det som vekker aller mest interesse.

4.2.2 Utviklingen i straffegjennomføring i Europa

Når det gjelder de store linjene i straffegjennomføringen, er utviklingen i Europa forskjellig. Dette har først og fremst historiske årsaker. I Norden er friomsorgens rolle i straffegjennomføringen vel etablert, og utviklingen går klart i retning av integrering mellom fengsel og friomsorg. En «sømløs» straffegjennomføring, med et tett og kontinuerlig samarbeid innenfor etaten, antas å være det som best sikrer en god reintegrering i samfunnet. I en del europeiske land er etableringen av en friomsorg av nyere dato, og bruken av fengsel som eneste straffereaksjon dominerer langt mer enn hos oss. Land i Øst-Europa har ofte andre tradisjoner når det gjelder fengselsvesenet enn Norden, blant annet med et militært preg, høyt sikkerhetsnivå i fengslene og liten eller ingen progresjon i straffegjennomføringen. Det medfører stor avstand i verdigrunnlag, kultur og arbeidsformer mellom fengsel og friomsorg. Ut fra de erfaringene Norge har om forutsetninger for vellykket reintegrering, er det viktig å være oppmerksom på den betydningen Norge kan ha som rollemodell for utviklingen av kriminalomsorgen i andre land. Det er viktig å vise at det er mulig å ha et nært samarbeid mellom fengsel og friomsorg, at det styrker straffegjennomføringen både i og utenfor fengsel, og at det gir resultater i form av en mer vellykket reintegrering. Tilbakeføringsgarantien som lanseres i denne meldingen vil trolig også vekke internasjonal interesse.

En nytenkning som har gjort seg bemerket i mange europeiske land, er knyttet til begrepet restorative justice. Norge var med konfliktrådsordningen tidlig ute i praktisk bruk av restorative justice, mens man i andre europeiske land hadde en mer forskningsbasert og teoretisk tilnærming.

4.2.3 Deltakelse i internasjonale organisasjoner

Den viktigste arenaen for internasjonalt fengselssamarbeid er Europarådet. EU-samarbeidet har til nå i liten grad gått inn på kriminalomsorgens område. EU-samarbeidet innen justissektoren er imidlertid i rask utvikling, noe som kan føre til at kriminalomsorg i større grad vil kunne inngå i EU-samarbeidet i framtiden. Norge følger blant annet nøye med på EU-samarbeidet når det gjelder utvikling av et avtaleverk om overføring av domfelte til soning i hjemlandet.

Når det gjelder internasjonalt samarbeid om straffegjennomføring utenfor fengsel, er Kriminalomsorgen medlem av CEP – Conférence Européenne de la Probation. I tillegg til en større konferanse hvert tredje år tilbyr organisasjonen jevnlig fagkonferanser om utvalgte emner innenfor utviklingen av friomsorgen.

Norsk kriminalomsorg var for ti år siden blant stifterne av ICPA – International Corrections and Prisons Association. Dette er en verdensomspennende organisasjon med mange medlemmer også fra den tredje verden. Den har som mål å bidra til en straffegjennomføringspraksis basert på humanitet og menneskerettigheter. I tillegg til årlige fagkonferanser formidles faglig rådgivning til medlemsland som ber om det. Organisasjonen yter også faglig støtte av generell karakter. Blant annet med bidrag fra Norge er det utarbeidet en omfattende håndbok for utdanning av fengselspersonale.

4.2.4 Bilateralt samarbeid

Gjennom Europarådet innledet kriminalomsorgen i 1996 et tett fengselssamarbeid med Latvia om reformer i det latviske fengselsvesenet. To år senere begynte et lignende samarbeid med den føderale fengselstjenesten i Russland. Det sentrale i samarbeidet var en fadderordning der til sammen ti norske fengsler hadde direkte kontakt med fengsler i Latvia og i Russland.

I 2001 innførte Russland en ny straffelovgivning som forsterket Russland som et moderne rettssamfunn. Det ble også innført domstolskontroll med varetektsfengsling, og i sum dannet disse reformene grunnlaget for en betydelig reduksjon i antall innsatte. Dette bidro igjen til en forbedret økonomisk og materiell situasjon i fengslene.

I tillegg til avhjelping av den humanitære situasjonen og tilrettelegging av praktiske forhold for arbeids- og undervisningsforhold, ble det i denne første fasen lagt vekt på etablering av kontakter i fengslene og på administrativt nivå. Ettersom den materielle situasjonen i russiske fengsler gradvis forbedret seg, endret også samarbeidet karakter i retning av en fagdialog med både innhold og regime som sentrale tema. På innholdssiden har oppmerksomhet rundt varetekt og programvirksomhet vært viktig. En viktig del av arbeidet har vært drevet i Murmansk av Kriminalomsorgen region nord.

Kriminalomsorgen region øst har utviklet en fagdialog om spesielle forhold knyttet til kvinner i fengsel. Bredtveit fengsel, forvarings- og sikringsanstalt har i en årrekke hatt et nært samarbeid med et stort fengsel for kvinner i Mozhaisk, og i 2006 ble det etablert et samarbeid mellom Ravneberget fengsel og kvinnefengslene i den russiske delrepublikken Mordovia for å utvide dialogen om kvinners situasjon i og utenfor fengsel.

Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) innledet i 2005 et samarbeid med fengselsakademiet i den russiske byen Ryazan. De to institusjonene gir i fellesskap faglig støtte til samarbeidet om kvinner i fengsel, men har også nær dialog om andre forsknings- og utviklingsspørsmål. Det er også gjennomført utveksling av aspiranter.

På bakgrunn av det langvarige fengselssamarbeidet ble det i 2006 inngått en generell rammeavtale mellom Justisdepartementet og den russiske føderasjons Justisministerium om samarbeid i justissektoren.

Det bilaterale fengselssamarbeidet med Latvia har siden 2004 vært henvist til å utvikle seg innen rammen av EØS-finansieringsmekanismene. I praksis har dette betydd en avvikling av den gamle fadderordningen til fordel for et mer sentralisert samarbeid direkte mellom departement og etatsledelse i de to land. EØS-finansieringsmaknismene har gitt en tilsvarende plattform for samarbeid med Estland.

Norge har også innledet bilateralt samarbeid med Litauen. Bakgrunnen er at det sitter mange litauiske borgere i norske fengsler. I den forbindelse deltok justisministeren på et møte i Vilnius i november 2007 hvor soningsoverføring etter den europeiske overføringskonvensjonen var et hovedtema.

5 Historikk

I de eldste tider var den enkeltes hevnfølelse grunnlaget for straffen. Senere ble straffen et samfunnsanliggende hvor man bygget på prinsippet om rettferdig gjengjeldelse. Kriminalitet kan enklest forklares med at det er det som staten til en hver tid belegger med straff.

Lovgrunnlaget for straffegjennomføringen i Norge har utviklet seg fra den første felles lov for hele landet, Magnus Lagabøters landslov fra 1274 og hans bylov fra 1276. Under samlingen av og utviklingen av et felles norsk lovverk støttet kongen seg på jurister med kjennskap til romersk rett og kirkelig rett. På 1270-tallet stadfestet norsk lov et slags differensiert reaksjonssystem.

Kilde: Riksarkivet

«Dersom en mann blir så galen at han bryter sine bånd og begår drap, da skal han bøte fulle bøter av sitt gods hvis han eier noe. Men dersom han intet har og blir frisk, da skal han reise fra landet og bli borte inntil han får betale full bot for seg. Dersom det kan påvises at han virkelig er galen, da skal hvem som helst uten å risikere tiltale, binde ham og føre ham til tinget og tilby hans frender å løse ham. Deretter kan overbringeren løse ham og si seg fri for videre ansvar samt av den galnes gods, dersom sådant finnes, ta til dekning de omkostninger han virkelig har hatt, men heller ikke mer. Alle bør passe på den galne og risikerer ikke derfor tiltale.»

Den første fengselsdriften ble ledet av ulike myndigheter som festningskommandanter og embetsmenn i amtene. Før Norge fikk egne fengsler, ble straff sonet på for eksempel Akershus festning. Lovutviklingen tok en ny retning fra 1814 da legemsstraffen ble avskaffet. Deretter fulgte byggingen av landets første sivile fengselsbygg på midten av 1800-tallet. Den første fengselsloven kom i 1903, den neste i 1958. Disse lovene legger til grunn at det er frihetsberøvelse som er straffen.

Vernelagenes virksomhet – senere Kriminalomsorg i frihet – fikk sin virksomhet regulert i ulike lover. Den første samlede loven om både frihetsberøvelse (fengsel) og frihetsinnskrenking (straffereaksjoner i frihet) fikk vi med straffegjennomføringsloven av 2001.

5.1 Framveksten av nye institusjoner

Det har alltid vært en sammenheng mellom synet på årsaker til kriminalitet og fangebehandling. Hva som er straffbart og hvilke reaksjoner samfunnet har på lovbruddene, gjenspeiler utviklingen i samfunnet på områder som verdier, menneskesyn og økonomi. Norge bygget gradvis opp en egen statsadministrasjon etter 1814. I 1818 fikk vi de tre første departementene: Finansdepartementet, Kirke- og undervisningsdepartementet og Departementet for Justits- og Politivæsenet. I 1837 nedsatte regjeringen et utvalg som skulle se på straffegjennomføringen i landet, som den gang fant sted på festningene, dvs. i militære bygg, eller i slaveriene, dvs. i en form for sosiale institusjoner for samfunnets svakeste.

Straffeanstaltkommisjonen leverte sin innstilling i 1841. Kommisjonen foreslo å nedlegge straffegjennomføringen på festningene og slaveriene og bygge egne cellefengsler i stedet. Et sentralt prinsipp var individets rehabilitering gjennom bot og isolasjon. Dette ble bygningsmessig konkretisert i Philadelphia-modellen. Fengsel ble bygget i mange land etter det amerikanske forbildet. I disse fengslene satt de innsatte isolert på celler i korridorer som strålte ut fra et midtpunkt. Isoleringen skulle hindre uheldig innflytelse fra de andre fangene og bidra til moralsk forbedring. De tilsatte var voktere. Denne sammenhengen mellom bygning og innhold i straffen var grunnleggende ved planleggingen av Norges første sivile fengselsbygg. Botsfengslet i Christiania tok i mot de første innsatte i mai 1851. Det er fortsatt i bruk, som en del av Oslo fengsel. Det var planlagt sju slike fengsler, men det ble med dette ene.

Det ble satt ned en ny kommisjon som skulle se på lokalfengsler rundt om i landet. Innstillingen av 1856 dannet grunnlaget for Lov om fengselsvesenet av 1857 og for byggingen av 56 distrikts- og hjelpefengsler rundt om i landet i 1860-årene. Mange av disse er fremdeles i bruk enten som egne fengsler eller som avdeling under andre fengsler, for eksempel Arendal, Vik, Kongsvinger, Gjøvik, Hamar, Eidsberg, Sandefjord, Fredrikstad og Larvik.

Et halvt hundreår etter Botsfengslets opprettelse var ikke lenger teologien og jussen enerådende. Fra å betrakte lovbryteren primært som skyldig, ble han nå mer betraktet som syk. Årsaken til kriminalitet ble ikke lenger bare tilskrevet moralsk defekt hos den enkelte, men snarere fysisk og psykisk defekt som hadde sin årsak i mennesket selv. Uansett fysiske eller psykiske årsaker – nå ble boten nedtonet og behandling kom isteden – i hvert fall som ideologi. For mens «botsbehandlingen» konsekvent ble praktisert i noen tiår, ble behandling i medisinsk forstand aldri noe som ble den jevne fange til del. Bak behandlingstanken lå også en optimistisk tro på fangens mulighet til å forandre seg til det bedre, bare man ga den rette «behandling». Midlene var andre, men troen på mulighetene for endring rundt forrige århundreskifte var like fast som i 1851 – og som i dag.

Myndighetene var tidlig fullt klar over at løslatelsen var et avgjørende tidspunkt, og at ingen fange burde løslates til ingen ting. Strafanstaltskommisjonen av 1841 uttalte:

(…), maa man ikke forlade Fangen i det kritiske Øieblik, han derfra løslades. Omsorg for den løsladte fange, og den derved bevirkede eller dog tilsigtede Forebyggelse af hans Tilbagefald paa Forbryterbanen udgjør saaledes en nødvendig Betingelse for en varig virkning af Behandlingen i Strafanstalten: og en lignende Omsorg bør også blive den løsladte Varetægtsfange til Deel (side 425–427).

I tråd med denne erkjennelsen uttalte den samme kommisjonen:

Boks 5.1 Reformer i historisk lys

Dette bildet er fra det svenske fengselsmuseet og viser en fange fra botsfengselsidéens glanstid. Ikke bare skulle fangene isoleres for å gjøre sjelelige botsøvelser – under lufting fikk de hette over hodet for å hindre kontakt med andre fanger. Slike hetter var også i bruk i Botsfengselet i Oslo. Det sjokkerer oss i dag, men vi må huske at Botsfengselet i sin samtid var en progressiv reform, og at den tids fengselsledere gjorde det de trodde var best med tanke på rehabilitering.

Er det noe i dagens straffegjennomføring som om noen generasjoner vil vekke sterke reaksjoner? Hva er vår tids fangehette?

En oplyst Regjering vil derfor ligesaa lidt undlade at skjenke Omsorg for tilsynsløse smaa og ældre børn som for løsladte fanger, den behørige opmeerksomhed. En saadan Omsorg udgjør en nødvendig Betingelse for Fangepleiens heldige virkninger eller ledter i det mindste disses opnaaelse.

I likhet med en rekke andre frivillige, veldedige organisasjoner, ble forløperne til friomsorgen etablert på denne tiden. Det var omsorgsfulle privatpersoner som så hvilken elendighet mange av de innsatte ble sluppet ut til og som derfor tok mål av seg til å ta seg av de løslatte og hjelpe dem med husly og mat.

På 1870-tallet ble det dannet egne fengselsselskaper. Det ble gjort etter initiativ fra Justisdepartementet, som i 1875 fikk en egen avdeling for «Straffanstalt og Fængselsvæsenet», til daglig kalt «Fængselsstyrelsen». Forsorgs- og fengselsselskapene gikk i 1917 sammen i «De norske forsorgsforeningers landsforbund». Disse skulle hjelpe til med å skaffe arbeid og yte økonomisk bistand til de løslatte. Senere sluttet de såkalte lærehjems- og verneforeningene seg til dette forbundet. I 1923 ble fengselsforeningene, lærehjemsforeningene og vernelagene slått sammen til det som fra 1939 ble kalt Norges Vernesamband.

Virksomheten til disse foreningene hadde gradvis beveget seg fra å være ren hjelpevirksomhet til på det offentliges vegne å utføre kontroll i forbindelse med betinget dømte, prøveløslatte og personer påtalemyndigheten unnlot å reise tiltale mot. I tillegg utførte de personundersøkelse, en undersøkelse om relevante forhold hos den siktede til bruk for politiet/påtalemyndigheten før domsavsigelsen. På den måten var foreningene blitt et nødvendig ledd i den organiserte strafferettspleien. Foreningene hadde også gradvis fått større økonomisk støtte fra staten. Et viktig skritt i retning av full statlig overtakelse var tatt.

Fra og med 1. januar 1980 overtok staten ansvaret for virksomheten som vernelagene hadde utført, vernelagene ble til kriminalomsorg i frihet. Føringene for friomsorgens arbeid ble gitt i kongelig resolusjon. Ledelsen for Norges Vernesamband kom inn i Justisdepartementet i fagavdelingen Fengselsstyret. Avdelingen endret da navn til Avdeling for fengselsvesen og kriminalomsorg i frihet, og året etter til Kriminalomsorgsavdelingen. Innlemmelsen tydeliggjorde at straff er mer enn frihetsberøvelse. Frihetsinnskrenkning er også straff. Både innen fengslene, og mellom fengslene og friomsorgen, fikk man samtidig en ideologisk diskusjon om mulig motsetningsforhold mellom kontroll og hjelp under straffegjennomføringen. Likevel ga sammenslåingen først og fremst nye muligheter, ikke minst i forhold til rehabiliterings- og integreringsarbeidet.

Den «behandling» som i praksis avløste botsgangen i fengslene, var arbeid og undervisning. Kunnskap og arbeid skulle kurere de kriminelle, særlig de unge. Denne tankegangen ble manifestert særlig i to tiltak: Tvangsarbeidshuset på Opstad og Arbeidsskolen for unge lovbrytere. Dette hadde sammenheng med nye forklaringer på årsakene til kriminalitet: arbeidsløshet og alkohol. Fra å holde blikket utelukkende på individuelle forklaringsmodeller, ble nå mer utenforliggende forklaringer brakt inn. Svaret ble arbeid og undervisning.

I 1920 ble det bestemt at man skulle etablere en arbeidsskole for unge lovbrytere. Denne ble til virkelighet i 1951, men ble nedlagt i 1975. Tiltaket var lite vellykket, dette «ungdomsfengselet» hadde et tilbakefall på 90 %. Behandlingsoptimismen som lå i prosjektet, var basert på at straffen var tidsubestemt, fengselsledelsen kunne bestemme når den innsatte var «rehabilitert nok». Tidsubestemtheten ble samtidig en del av problemet. Den kan være årsaken til at mange rømte. De andre nordiske landene hadde tilsvarende erfaringer: tidsubestemte straffer har liten forbedrende effekt.

5.2 Fengselsloven av 1958

En innstilling fra Komiteen til å utrede spørsmålet om reformer av 6. april 1951, viste til at det i flere land hadde skjedd en utvikling på straffefullbyrdelsens område, og moderne fangebehandling skulle formes på basis av etablert fagkunnskap. Flere sider ved fangebehandlingen ble kritisert i komitéarbeidet, og det ble presisert at det måtte legges vekt på hensiktsmessig behandling og påvirkende tiltak. Særlig ble den enkelte fanges sosiale og personlige bakgrunn trukket inn, og hans fysiske og sjelelige helse, både i og utenfor fengsel, ble et sentralt faglig perspektiv. Det ble tydelig sagt at prøveløslatelse etter 2/3 tid måtte bli en normalordning. Mye oppmerksomhet fikk også «fellesskapsbehandlingen», som hadde store fordeler framfor «eneromsbehandlingen». Økt bruk av åpne anstalter ble foreslått, og det ble lagt vekt på at klassifiseringsarbeidet av fangen måtte knyttes til personundersøkelser. Arbeidstilbudet og undervisningstilbudet ble bedre. Ideene ble langt på vei materialisert i den nye fengselsloven av 1. april 1958, som trådte i kraft i 1959. Mange av reformideene gjenspeiler en styrket rehabiliterings- og behandlingsideologi.

På 1960-tallet var optimismen om behandling, resosialisering og rehabilitering på sitt høyeste i kriminalomsorgen. Oppfatningen som rådet, var at de fleste kunne reddes fra kriminalitet – og metoder var utviklet. De som ble fengslet, dømt til sikring, arbeidsskole eller tvangsarbeid måtte i prinsippet underkastes behandling. Anstaltene ble åpnet for andre behandlingsprofesjoner som psykologer, psykiatere, sosionomer og miljøarbeidere. Det var imidlertid stor avstand mellom idealer og realiteter, og svært mange falt utenfor oppleggene.

Boks 5.3 Bastøy fengsel

Bastøy fengsel ligger på en øy i Oslofjorden. Murene mangler, omgivelsene er vakre og bygningene vennlige. Det betyr ikke at livet bare er lett for de innsatte. Hit kommer bare de straffedømte som ønsker å ta et oppgjør med sin kriminalitet, og som vil skape seg et annet og selvstendig liv i framtiden. Arbeidet kan være hardt, både det fysiske arbeidet i fjøs, stall og verksted, de intellektuelle utfordringene i skolen, eller innsatsen for å borre i sine egne tanker og følelser. Det er like krevende å gå gjennom en nærgående personlig utvikling og bli avkrevd ansvar, som å sitte innesperret i fengsel med høyt sikkerhetsnivå.

På Bastøy er det en nær sammenheng mellom den praktiske hverdagen og driften av fengselet, og pedagogikk og menneskesyn i straffegjennomføringen. Bastøy er verdens første humanøkologiske fengsel. Både tilsatte og innsatte har blitt skolert i humanøkologi. Det satses på utdanning, arbeidstrening og ansvarsutvikling. Fengselet har lagt om til økologisk jordbruk, det produseres økologisk mat, avfall sorteres og blir gjenbrukt, og bruken av fossilt brensel er blitt redusert.

Oljefyrer er byttet ut med vedkjeler, og solceller er blitt tatt i bruk til oppvarming av beboelseshus.

Humanøkologi handler kort og godt om at mennesket påvirkes av og påvirker omgivelsene sine. Ved å bo i et miljø som gir enkeltindividet ansvar, utfordringer og krav og som samtidig er preget av gode rollemodeller og tydelige verdier, kan innsatte bli motivert til å endre atferd. Denne tenkningen er svært godt egnet til å lære innsatte å ta ansvar for handlingene sine, for livet sitt og for framtiden sin. De fleste av de 115 innsatte på Bastøy er dømt for alvorlige lovbrudd og har fått lange fengselsstraffer – i gjennomsnitt fem år – og de er her i siste del av straffen. Til sammenligning er gjennomsnittet for alle fengselsdommer i Norge bare litt over tre måneder. Det viser at det ikke er hva du er dømt for som bestemmer hva slags sikkerhetstiltak som er nødvendig.

Med Kirke- og undervisningsdepartementets overtakelse av skolevirksomheten i fengslene i 1969 var importmodellen en realitet. Den etablerte prinsippet at det er de ordinære offentlige myndighetene som skal levere tjenester også til de innsatte i fengslene. Dette prinsippet er senere fulgt for prestetjeneste, bibliotektjeneste og primærhelsetjeneste. Importmodellen bidro fra starten både til å bedre undervisningstilbudene til de innsatte og til større åpenhet om fengselsvirksomheten. Den har også sikret at de som har ansvar for fengselsinnsatte, har den samme kompetanse og mulighet for å følge med på utviklingen på sitt fagfelt som de som arbeider med tjenesteyting i samfunnet ellers.

Norsk forening for kriminalreform (KROM) ble stiftet i 1968 og ble en viktig organisasjon for fangene og kritikken av forholdene i fengslene. Krav om innsyn i og åpenhet om fengselsvirkeligheten ble reist. Blant annet ble de materielle forholdene ved en del fengsler, og besøks- og permisjonsordningen, utsatt for betydelig kritikk. Det førte til at det ble foretatt lempninger der særlig forholdet til pårørende ble styrket. Spørsmålet hadde også vært diskutert internasjonalt. Endringene åpnet for besøk hver uke opp til én time.

Løsgjengerloven som hjemlet plassering på Opstad, ble opphevet i 1972. Heller ikke det tiltaket hadde ført til de forventede resultatene i form av edruelighet og et ikke-kriminelt livsmønster etter løslatelse.

På 1970-tallet fortsatte debatten om fangenes soningssituasjon, fengslenes kvalitet, klientundersøkelser, fangers psykiske helse, narkotika, bruk av fellesskap, permisjons- og besøksordninger og kultur- og undervisningstilbud. Sikkerheten, betjentenes arbeidssituasjon og kompetanse ble også utviklingsområder.

Både for å gi et differensiert soningstilbud, og for å utnytte ressurser som lå i fraflyttede institusjoner, ble det fra 1970-tallet etablert en rekke nye fengsler med et helt annet bygningsmessig preg enn de vel hundre år gamle bygningsmessig kompakte og lite smidige distriktsfengslene. Reformtanken fikk også uventet drahjelp fra problemet med soningskø, som ble påtrengende utover på 1980-tallet. Tidligere «guttehjem», spesialskoler og militærleire ble gjort om til åpne fengsler eller kontraktsavdelinger under lukkede fengsler. Eksempler er Bastøy, Hassel, Ilseng, Trøgstad, Vestre Slidre, Hof og Verdal.

5.3 Stortingsmelding nr. 104 (1977–78) – Kriminalmeldingen

Justisminister Inger Louise Valles kriminalmelding, stortingsmelding nr. 104 (1977–78) om kriminalpolitikken, vakte strid og diskusjon da den kom. Likevel er forslagene i meldingen gradvis blitt virkeliggjort. For eksempel kom det allerede i 1984 de første forsøk med samfunnstjeneste. I dag er de aller fleste forslagene en viktig og selvfølgelig del av justispolitikken og betegnes som suksesser, mens noen, som å øke støtten til ofrene, arbeider man fortsatt med i dag. Budskapet i kriminalmeldingen var: Skal vi redusere kriminaliteten i samfunnet, må vi også gjøre noe med de grunnleggende samfunnsforholdene. Kampen mot kriminalitet er dermed ikke bare et anliggende for justismyndighetene, men for alle de departementene som har fagfelt som berører justisfeltet. Meldingen tok til orde for forvaltningssamarbeid på alle nivåer, fra departementsplan til kommunale etater.

Inger Louise Valle var justisminister fra 1973 til 1979. Hun framholdt i sin erindringsbok at forståelsen av kriminalitetens vesen ikke bare krever innsikt i samfunnsspørsmål, men en dypere forståelse av menneskenes sinn og atferd (Valle, 1989):

«Jeg tror at de fleste vil være enige om at det i den kulturkrets vi hører hjemme i, vil være rimelig at siktemålet med en kriminalpolitikk også må være at forbryteren hjelpes bort fra forbryterbanen og får rimelige muligheter til å bli en skikkelig borger. … Å ha som motto «alle mine sønner» er solidaritet i praksis. … Selv om vi tar avstand fra og frastøtes av deres holdninger og av deres stil, betyr ikke det at de bare skal møtes med politi og straff. Også de har rett til vår omtanke, selv om de selv kanskje vil betakke seg for noe slikt.»

Videre skriver Inger Louise Valle:

«Av viktige forslag i meldingen ved siden av å opprette et bredt sammensatt kriminalitetsforebyggende råd, og en straffekommisjon, ville vi:

• utvikle fengslene i mer human retning gjennom mange konkrete tiltak,

• senke straffenivået for å bringe straffemetodene mer i tråd med våre kulturelle tradisjoner,

• gjennomgå varetektsordningen på bakgrunn av en spesiell utredning i et eget utvalg,

• heve den kriminelle lavalder fra fjorten til femten år,

• øke støtten til ofre for kriminalitet,

• styrke kriminalomsorgen i frihet,

• bygge ut politiet i nærmiljøet,

• opprette konfliktråd der ofre og lovbrytere kunne møte hverandre, dette med særlig sikte på ungdomskriminaliteten,

• innføre samfunnstjeneste hvor lovbryteren kunne gjøre opp for seg gjennom gratis samfunnsnyttig arbeid, og derved slippe å komme i fengsel.»

Samtidig som kriminalmeldingen poengterte de samfunnsmessige årsakene til kriminalitet, la den for dagen et menneskesyn hvor verken moral eller sykdom sto sentralt, men hvor menneskets verdighet og rett ble betont. Det førte til at tiltak i fangebehandlingen fikk en ny begrunnelse. Arbeid, skole, behandling, kultur og fritidsaktiviteter skulle tilbys under frihetsberøvelsen, både fordi dette ble ansett å ha sin egen verdi, og fordi det var riktig ut ifra en rettighetstankegang. At det samtidig kunne ha en rehabiliterende effekt, ble sett som en ekstra bonus. Tilbudene ble både kvantitativt og kvalitativt bedre. Straffegjennomføring i fengsel med lavere sikkerhetsnivå muliggjorde smidigere reintegrering i samfunnet. De beste stedene for kontraktsoning utviklet dessuten et miljøarbeid som påvirket tenkningen på 1990-tallet. Oppleggene ble anvendt som et viktig ledd i soning med progresjon.

5.4 Utviklingen av rehabiliteringstanken

Rehabiliteringsideologien går langt tilbake. Det kan sies at den startet på begynnelsen av 1800-tallet, som et resultat av private initiativer på ulike steder i verden. En viktig faktor var John Howards arbeid i England. Han er mest kjent for sin publikasjon fra 1777, «The State of Prisons in England and Wales, with an Account of some Foreign Prisons», der han kritiserte tilstanden i de engelske fengslene og tok til orde for å forbedre forholdene til de innsatte.

Den tyske sosiologen Norbert Elias hevdet i 1939 at den historiske utviklingen av nasjonale statsformer har medført en sterkere form for selvbeherskelse og tilbakeholdenhet både blant befolkningen og blant de nydannede myndighetene. Statlig monopolisering av bruk av vold medførte et roligere hverdagsliv. Den nederlandske sosiologen Herman Franke beskrev i 1990 hvordan dette påvirket måten lovbrytere ble straffet på. Ser man langt tilbake, ser man at der hvor man pleide å straffe ved å drepe, lemleste eller skade lovbrytere fysisk på andre måter, ble dette gradvis erstattet av bannlysing, eller fengsling. Bruken av fengsel har gjennomgått en lignende utvikling, og siden 1970-tallet har vi sett en oppgang i samfunnsbaserte straffer.

Flere europeiske land kom med nye fengselslover i denne perioden, nettopp kjennetegnet av en ny tilnærming. Etter hvert oppsto det som nevnt foran en såkalt «behandlingsoptimisme» som berodde på tanken om at det er mulig å «helbrede» en lovbryter fra sine kriminelle tendenser eller fra kriminalitetens sykdom. Man forsøkte å endre vedkommendes personlighet, vaner, muligheter eller hans posisjon i samfunnet slik at han skulle bli mindre tilbøyelig til å begå kriminelle handlinger. Det kriminelle alternativet skulle ikke lenger være så tiltrekkende som det åpenbart hadde vært ved tidligere anledninger. Et tidlig eksempel på en forskningsstudie på dette område er Kirby (1954), som fant fire tilfeller av rehabilteringstiltak og konkluderte med at tre av dem var effektive. Noe senere kom forskningsrapporter med et større antall evalueringer, og som viste mellom 50 % og 60 % positive resultater (Bailey, 1966; Logan, 1972). Andre trodde at det var en fin tanke, men at det faktisk var umulig å kombinere rehabilitering med straff; at det var to fullstendig forskjellige ting. Rehabilitering måtte komme etter straffen, ikke under eller i form av.

5.5 Samarbeid mellom kriminalomsorg i frihet og kriminalomsorg i anstalt

Fra 1. januar 1980 var både kriminalomsorg i frihet og kriminalomsorg i anstalt (fengslene) involvert i straffegjennomføringen, enten i fengsler av ulike kategorier eller i form av betinget dom med tilsyn eller samfunnstjeneste. I tillegg hadde friomsorgen et betydelig ansvar for å utarbeide personundersøkelser til påtalemyndighet og domstol, foruten at friomsorgen hadde ansvaret for sosialtjenesten i mange av fengslene, og ledet løslatelsesgrupper for de innsatte som snart skulle løslates fra de større fengslene. Når det gjelder bistand og støtte til domfelte, hadde friomsorgens og fengslenes roller nærmet seg hverandre som del av en differensiert straffegjennomføring, selv om omstendighetene for de domfelte var ulike.

5.6 St.meld. nr. 27 (1997–98) Om kriminalomsorgen

I 1989 kom det nye regler om fangebehandlingen i Norge, med en klar innstramning av forholdene som mål. Bakgrunnen var enkelte tragiske hendelser ved innsattes framstillinger eller permisjoner fra fengsel. Det ble nye restriksjoner på permisjoner, frigang og besøk for bedre å beskytte samfunnet mot farlige kriminelle. Kursendringen illustrerer behovet for en robust straffegjennomføringspolitikk med bred politisk forankring. Samfunnet må ha en grunnleggende tillit til at straff gjennomføres på forsvarlig måte. Samtidig er det ikke noen eksakt vitenskap å forutsi menneskelig atferd, og kriminalomsorgen kan ikke garantere at fatale hendelser ikke vil skje. Slike enkelthendelser er imidlertid ikke noe godt grunnlag for endringer i den generelle straffegjennomføringspolitikken.

Sentralt for meldingen var det brede samarbeidet mellom ulike instanser i samfunnet, ved at meldingen, og senere straffegjennomføringsloven, understreket at kriminalomsorgen gjennom samarbeid med andre offentlige etater skulle legge til rette for at domfelte og innsatte i varetekt fikk de tjenester som lovgivningen ga dem krav på. Via samarbeidet ble innsatsen samordnet for å dekke domfelte og innsattes behov. De tilsattes faglige kompetanse og den enkelte domfeltes ansvar for egen utvikling under straffegjennomføringen stod også sentralt. Dette avspeiler både en styrking av en liberalistisk ideologi om enkeltmenneskets ansvar og en internasjonal trend i kriminalpolitiske og fengselsideologiske prinsipper.

Stortingsmeldingen ble ikke fremmet for å oppnå liberalisering eller innstramming i straffegjennomføringspolitikken. Meldingen trekker opp et helhetssyn på kriminalomsorgen hvor kriminalpolitiske rammer, faglige virkemidler og organisasjonsmessige spørsmål knyttes sammen. Meld­ingen fikk bred tilslutning i Stortinget. Dermed startet arbeidet med å utarbeide den nye organisasjonen og en samlet lov for virksomheten.

En viktig følge av meldingen i 1998 var omorganiseringen av etaten. I 2001 ble kriminalomsorgen omorganisert slik at fengslene og friomsorgskontorene ble underlagt felles ledelse på regionalt og sentralt nivå. Etatsledelsen ble lagt i Justisdepartementets kriminalomsorgsavdeling, ved Kriminalomsorgens sentrale forvaltning.

5.7 Straffegjennomføringsloven

Straffegjennomføringsloven, som erstattet fengselsloven av 1958, trådte i kraft i 2002. Den lovfestet en praksis som hadde vokst fram over tid, med en planmessig progresjon i soningen fram mot løslatelse. Ved siden av hjemmel for alternative opplegg og progresjon i soningen, muliggjorde den samtidig en rekke sikkerhetsmessige og restriktive tiltak. Den restriktive løslatelsespraksisen som ble innført ved Fengselsstyrets rundskriv i 1999, som innebærer at det ikke lenger var automatikk i løslatelse på 2/3-tid, ble videreført i den nye loven.

5.8 Utviklingen av friomsorgen

På slutten av 1800-tallet ble det som nevnt bygget en rekke nye fengsler. I takt med dette hadde også hjelpeforeninger etablert seg de fleste stedene hvor det var fengsler. I samme periode vokste også andre frivillige, kirkelige organisasjoner som så behovet de straffedømte hadde for støtte ved løslatelsen. På midten av 1870-tallet ble det etter initiativ fra Fengselsstyret opprettet en ny type foreninger eller Fengselsselskaper. Disse skulle hjelpe til med å skaffe arbeid og yte økonomisk bistand. Senere kom også de såkalte lærehjems- og verneforeninger.

Betinget dom med tilsyn av vernelagene (som senere ble friomsorgen) ble lovhjemlet i 1919. Tre år senere kom ordningen med at prøveløslatte fra fengsler kunne ilegges tilsyn av friomsorgen.

Vernelagene ble i 1980 overtatt av staten og underlagt Justisdepartementet under benevnelsen Kriminalomsorg i frihet, og var med dette endret fra å være en privat organisasjon til en statlig etat. Oppgaver og ansvar til kriminalomsorg i frihet ble gitt i kongelig resolusjon.

I 1984 ble prøveordningen med samfunnstjeneste innført i Rogaland. Ordningen ble landsdekkende i 1989, og lovfestet i 1991.

I 1993 kom Friomsorgsutvalgets innstilling NOU 1993:32 Nytt fundament for friomsorgen. Den danner et viktig grunnlag for etableringen av promilleprogram og lovfestingen av friomsorgens arbeid i den kommende straffegjennomføringsloven.

I 2002 ble ordningene med samfunnstjeneste og tilsyn med betinget dom opphevet og erstattet med samfunnsstraff. Friomsorgskontorene gjennomfører også promilleprogram. Fra høsten 2008 vil promilleprogrammet bli utvidet til også å omfatte annen ruspåvirket kjøring. Det vil også bli etablert straffegjennomføring med elektronisk kontroll.

6 Straffegjennomføring i dag

Regjeringens mål er at straff skal gjennomføres slik at færre lovbrytere begår nye kriminelle handlinger etter soning. For å heve kvaliteten i straffegjennomføringen, kreves det grundig kunnskap om hvordan straff gjennomføres i dag.

I det følgende vises noen nøkkeltall om kriminalitetsutviklingen i Norge. Det gjelder blant annet antall avsagte dommer samlet og fordelt på ulike kategorier lovbrudd. Av særlig interesse er fengselsdommenes andel av det samlede antall dommer. Det gis også en oversikt over fangetallsutviklingen og antall fengselsplasser til rådighet. Det er flere grunner til at straffen bør komme så raskt som mulig etter dommen. Nedbygging av soningskøen er derfor også tatt med.

Innholdet i soningen er kort beskrevet. Stortingsmeldingen reiser spørsmålet om dagens straffepraksis virker godt nok. Med det menes om lovbryteren reduserer eller slutter med sine kriminelle handlinger som følge av straffen. Statistikk om tilbakefall til ny kriminalitet blir da et nødvendig verktøy i reformarbeidet.

For statistikk over sikkerhetsmessige forhold under soningen vises til kapittel 8.

6.1 Antall straffereaksjoner

Antall straffereaksjoner har hatt en jevn økning siden 1990. Figur 6.1 viser utviklingen i straffereaksjoner (forbrytelser og forseelser) i perioden 1990–2006.

Kilde: SSB

Som det framgår av figur 6.1, var det i perioden fra 1990 til 2003 en nokså jevn utvikling i straffereaksjoner med enkelte små endringer bortsett fra 2001 hvor vi ser en stigning. Fra 2003 har det vært en betydelig stigning i antall straffereaksjoner. I 2002 ble det registrert 205 988 straffereaksjoner, mens det i 2006 ble registrert 346 882 straffereaksjoner. Det er særlig en sterk økning i forseelser, fra 178 475 i 2002 til 313 779 i 2006.

Figur 6.2 viser hvordan utviklingen har vært i forhold til reaksjonstypene ubetinget fengsel, deldom (ubetinget/betinget), samfunnsstraff og betinget fengsel:

Samfunnsstraffen har hatt en betydelig og jevn økning siden ordningen avløste samfunnstjenesten i 2002.

Pr. 31. desember 2007 var det også 135 personer som var dømt til forvaring siden denne straffereaksjonen ble etablert i 2002.

Figur 6.3 viser utviklingen i straffereaksjoner i forbrytelsessaker etter kategori av lovbrudd fra 2000 til 2006.

Kilde: SSB

Mot slutten av perioden er det en nedadgående tendens i straffereaksjoner for alle forbrytelsesgruppene, bortsett fra narkotika.

I 2007 representerte promillekjøringsdommer nesten 21 % av dommene på ubetinget fengsel. Alle lovbrudd som samlet kategoriseres som vinning, utgjorde den største gruppen med 43 %. Narkotika utgjorde 13 % og vold 20 %. 3 % av dommene var for sedelighet.

Kilde: SSB

6.2 Bruken av fengselsstraff og frihetsinnskrenkende straff

Bruken av fengselsstraff avhenger ikke bare av kriminalitetsutviklingen. Ser man på kriminalstatistikken i Norge de siste 40–50 år, og utviklingen i bruken av fengselsstraff, ser man at kurvene bare delvis følger hverandre (figur 6.4):

Kilde: SSB

Økningen i antall innsatte helt i slutten av perioden skyldes dels nedarbeidelse av soningskøen.

Antall ubetingede fengselsstraffer har ligget rundt 10 000 pr. år de siste 20 årene. Antallet viser imidlertid en ujevn økning de siste fem årene (figur 6.5):

Kilde: SSB

Figur 6.6 viser at antall innsatte har økt betydelig mer enn antall ubetingede fengselsstraffer tilsier:

Kilde: KSF

Antall innsatte er mer enn doblet siden 1960.

Figur 6.7 viser utviklingen i straffeutmåling for noen utvalgte kriminalitetstyper. Tallene viser gjennomsnittlig utmålt straff i perioden 1999–2006:

Kilde: SSB

Mindre narkotikasaker gir korte fengselsdommer; det samme gjør tyveri. Domslengden for voldtekt og grove narkotikalovbrudd ligger omtrent på samme nivå, mens det er drap som gir de virkelig lange dommene.

Tabell 6.1 viser utviklingen i lengden på ubetingede dommene fra 1999 til 2006 i antall dager:

I 2007 var gjennomsnittlig domslengde på alle påbegynte ubetingede fengselsdommer 163 dager. Ordningen med prøveløslatelse ved dommer på 74 dager eller mer gjør at den faktiske tiden i fengsel er kortere. Et anslag over den faktiske sittetiden for alle avsluttede ubetingede dommer, foregrepet soning og forvaring i 2007, var 101 dager.

En dagsmåling pr. 1. april 2008 viste at 448 personer var på prøveløslatelse. Tabell 6.2 gir et bilde av soningens varighet.

38 personer satt i fengsel mer enn fem år. Ingen av de løslatte hadde vært fengslet i mer enn 11 år. Et tydeligere bilde av dommenes lengde framkommer i tabell 6.3. Her er prosentandel av antall saker i 2006 også brutt ned på type lovbrudd og domslengde.

I sum har økningen i antall dommer og lengden på dommene ført til at antall utmålte ubetingede fengselsdøgn i perioden 1999–2006 har steget med 18 % (figur 6.8). Dette har skapt et økt trykk på fengslene, og har ført til soningskø. Antallet utmålte ubetingede fengselsdøgn gir et bilde på kapasitetspresset i kriminalomsorgen. Oversikten er basert på antall rene ubetingede reaksjoner, gjennomsnittlig utmålt straff for de ubetingede reaksjonene, ubetingede reaksjoner i deldom og gjennomsnittlig utmålt straff for den ubetingede delen i deldommen.

Det er en betydelig økning i antall utmålte ubetingede fengselsdøgn gjennom perioden. Fra 1 309 090 utmålte døgn i 1999 til det høyeste registrerte antall døgn i 2005, 1 888 691 døgn. Det er imidlertid en nedgang på over 200 000 døgn fra 2005 til 2006. Nedgangen skyldes først og fremst at det i 2006 ble idømt færre rene ubetingede fengselsdommer, samtidig som gjennomsnittlig utmålt straff for ubetingede fengselsdommer sank.

I 2007 var det 12 536 nyinnsettelser i fengsel, mot 12 078 i 2006. Dette gjelder alle kategorier domfelte, varetektsinnsatte og bøtesonere.

Kilde: SSB

Av de 12 536 nyinnsettelsene i 2007 var 3 127 innsettelser i varetekt, mot 3 018 i 2006. Andelen varetekt av alle innsettelser er uforandret omkring 25 %. Av alle gjennomførte fengselsdøgn utgjorde varetekten 20 %. Gjennomsnittlig sittetid i varetekt var i 2007 67 dager. Det var en økning fra 63 dager i 2006.

I 2007 ble 2,4 % av fengselskapasiteten brukt til subsidiær soning av bøtestraffer. Se også kapittel 10.3 om bot som ikke betales.

6.3 Fengselskapasitet

For å kunne dekke det økte volumet av idømt fengselsstraff, er det bygget flere fengsler og fengselsplasser. Tabell 6.4 illustrerer utviklingen av antall fengselsplasser i perioden 1997–2008.

Antall plasser i fengsler med lavere sikkerhetsnivå har steget noe fram til 2002, fra 881 plasser i 1997 til 941 i 2002. Etter 2003 har tallet økt betydelig til 1327 plasser i mars 2008. Plasser i overgangsbolig er her inkludert i kategorien fengsel med lavere sikkerhetsnivå.

Tre av fengslene er rene kvinnefengsler, med til sammen 103 plasser: Bredtveit, Sandefjord og Ravneberget. Seks andre fengsler har egne avdelinger eller øremerkede plasser for kvinner (Skien, Stavanger, Sandeid, Bergen, Trondheim og Verdal). Det var også 14 andre fengsler som tok i mot kvinner i 2007.

«Disse svært forskjellige tallene over innsatte viser både at bruk av fengselsløsningen i et samfunn er kulturelt betinget, og at bruken i stor grad beror på politiske valg.» (Christie, 2004).

Aktuell fengselskapasitet i Norge ved slutten av 2007 var 3 577 plasser. Antall innsatte (inkludert de som sonet i institusjon) var i gjennomsnitt 3 483 i 2007, en økning på 5.7 % fra 2006. I 2008 er antallet innsatte pr 100 000 innbyggere i Norge steget til 79. Økningene her gjenspeiler ikke antall avsagte dommer, men må sees i sammenheng med avvikling av soningskøen.

6.4 Avvikling av soningskøen

Hovedutfordringen for kriminalomsorgen de siste årene har vært å avvikle soningskøen og videreutvikle kvaliteten i straffegjennomføringen. Soningskøen omfatter alle straffereaksjoner som ikke er påbegynt innen to måneder etter at kriminalomsorgen har mottatt den rettskraftige dommen, med mindre det er gitt utsettelse fra politiet.

En situasjon med soningskø har flere uheldige virkninger. Mangel på tilstrekkelig varetekts- og soningskapasitet og knappe ressurser til innhold i soningen forsterker problemet med gjengangerkriminelle. Soningskøen svekker dessuten straffens forbyggende virkning. Når straffedømte eller tiltalte som venter på dom og soning begår ny kriminalitet, svekkes i tillegg tilliten til straffesystemet og kriminalpolitikken.

Situasjonen med soningskø var uholdbar, og Justisdepartementet utarbeidet derfor våren 2006 en konkret plan, «Rask reaksjon – tiltak mot soningskø og for bedre innhold i soningen», for å avvikle køen i løpet av inneværende stortingsperiode slik regjeringspartiene forpliktet seg til i erklæringen fra Soria Moria. Køavviklingsplanen var på høring til et bredt utvalg høringsinstanser som ga bred støtte til regjeringens mål om å få bort soningskøen i løpet av inneværende stortingsperiode.

Køplanen ble fulgt opp gjennom Ot.prp. nr. 31 (2006–2007) der regjeringen drøftet avvikling av soningskøene generelt og fremmet de nødvendige lovendringene. Planen beskrev status for allerede planlagte og iverksatte tiltak, og inneholdt mange ulike virkemidler: økt kapasitet, bedre utnyttelse av eksisterende kapasitet, økt bruk av alternative reaksjoner og andre strukturelle tiltak.

Soningskødefinisjonen ble endret i 1985, 1989, 1996 og sist i 1999. Da ble definisjonen av kø endret fra tre til to måneder etter at saken var mottatt av kriminalomsorgen.

Kilde: KSF

• Regjeringen hadde i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 1 (2005–2006), i St.prp. nr. 66 (2005–2006) og i St.prp. nr. 1 (2006–2007) fremmet forslag med sikte på at det i perioden 2006–2007 ville bli opprettet totalt 316 nye fengselsplasser.

• Justisdepartementet hadde satt i verk tiltak for å bedre sikkerheten ved fengslene Hof og Ilseng. Dette medfører at flere innsatte kunne starte soningen ved disse fengslene selv om begge er fengsler med lavere sikkerhetsnivå (åpent fengsel) og hovedregelen er at soningen starter i lukket fengsel.

• Ekstraordinært vedlikehold var satt i verk ved Ullersmo fengsel og ble videreført i 2007.

• Regjeringen hadde økt bevilgningen til Kriminalomsorgens utdanningssenter for å dekke utgiftene til to ekstra klasser i 2006. I 2007 ble et grunnopptak med 150 aspiranter videreført, og opptaket økte med ytterligere to ekstraordinære klasser (50 aspiranter) for å styrke antallet fagutdannet personell i forbindelse med etableringen av Halden fengsel. Regjeringen hadde økt bevilgningen til kriminalomsorgen i 2006 for å styrke bemanningen ved friomsorgskontorene.

• Regjeringen gikk inn for å endre reglene for deldom i straffeloven § 28 a for å øke domstolenes mulighet til å kombinere ubetinget fengselsstraff med samfunnsstraff.

• Regjeringen foreslo å gjøre det straffbart å ikke møte til soning etter innkalling for å gjøre det lettere for fengslene å planlegge kapasitetsutnyttelsen, og for at politiet skal slippe å bruke ressurser på å pågripe domfelte som i utgangspunktet skal møte frivillig.

• Regjeringen gikk inn for at tilsigelsesfristen normalt settes til tre uker, men slik at fristen kan fravikes etter nærmere fastsatte kriterier.

• Regjeringen foreslo økt bruk av dublering i enmannsceller.

• Ordningen med promilleprogram burde etter regjeringens mening gjøres permanent og utvides til å gjelde personer som er dømt for overtredelse av vegtrafikkloven § 31 jf. § 22 første ledd og som har problemer med alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel (program mot ruspåvirket kjøring).

• Regjeringen gikk inn for å øke antall overføringer til soning i institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12.

• Regjeringen foreslo justeringer i loven som kan bidra til å øke bruken av overføringer etter straffegjennomføringsloven § 16. Justisdepartementet mente også at det burde være mulig å øke antallet overføringer noe i påvente av den foreslåtte lovendringen.

• Erfaringene fra andre land var så lovende at regjeringen gikk inn for en prøveordning med elektronisk kontroll som straffegjennomføringsform. Ordningen skulle forankres i straffegjennomføringsloven § 16.

• Regjeringen ville arbeide for å videreutvikle det internasjonale avtaleverket om soningsoverføringer.

• Regjeringen ønsket å redusere bøtesoning i fengsel med høyt sikkerhetsnivå til et minimum for å redusere presset på disse plassene.

Det ble også vurdert å øke adgangen til framskutt prøveløslatelse. Dette fant man etter en samlet vurdering ikke å gå inn for.

Planen inneholdt både permanente og midlertidige tiltak. Regjeringen viste til at man tok sikte på å avvikle de midlertidige tiltakene og normalisere kravet til belegg i fengslene straks soningskøen er fjernet. Regjeringen ville beholde de øvrige tiltakene for å unngå ny kødannelse. De foreslåtte lovendringene ville være tiltak som gir grunnlag for å avvikle midlertidige tiltak, hindre ny kødannelse og bedre innholdet i soningen.

Lovendringene ble vedtatt av Stortinget, og flere av forslagene trådte i kraft 1. november 2007. Dette gjaldt forslaget om å gjøre det straffbart å ikke møte til soning, endringen i straffegjennomføringsloven § 16 og endringene i reglene om samfunnsstraff. Lovfestingen av elektronisk kontroll trådte i kraft 1. august 2008, og også det nye programmet mot ruspåvirket kjøring vil tre i kraft i år.

Kilde: KSF

Kilde: KSF

Regjeringen kan nå vise til at det i perioden 2006–2008 er bygget eller er under arbeid til sammen 398 nye fengselsplasser. Videre har Regjeringen sikret framdriften i byggingen av Halden fengsel. Halden fengsel vil få 251 fengselsplasser, og er planlagt ferdig våren 2010. Halden fengsel blir et moderne fengsel og vil være preget av målrettet samarbeid mellom tilsatte og innsatte. Bygningene blir utformet for å gi de innsatte et best mulig aktivitetstilbud. Det bygges også besøksleiligheter for å legge til rette for at innsatte får mulighet til å ha kontakt med barn og familie.

Det er et mål at utenlandske innsatte raskere kan overføres til fortsatt soning i hjemlandet. Kriminalomsorgen har intensivert arbeidet med soningsoverføring innenfor gjeldende regelverk. Dette gjelder særlig bruken av tvangsmessig overføring i medhold av tilleggsprotokollen til den europeiske overføringskonvensjonen. I 2007 ble det overført totalt 26 domfelte til soning i hjemlandet. Disse hadde en gjenstående soningstid på 11 850 fengselsdøgn. Dette tilsvarer om lag 33 fengselsplasser fullt belagt i ett år. Se også kapittel 11.4.

Pr. 30. juni 2006 utgjorde soningskøen for ubetinget fengselsstraff 2 791 dommer, for samfunnsstraff 306 dommer og for bøtesoning 2665 dommer. Status pr. 10. september 2008 var for ubetinget fengselsstraff 669 dommer, for samfunnsstraff 114 dommer og for bøtesoning 1097 dommer. Dette viser at planen og tiltakene har hatt effekt og at man er på riktig vei i forhold til regjeringens mål om å avvikle soningskøen.

Nedgangen i soningskøen har medført at departementet har startet arbeidet med gradvis å avvikle køtiltakene. Fra 1. april 2008 er antall dager med framskutt prøveløslatelse blitt begrenset. Det maksimale antallet dager framskutt prøveløslatelse er nå 10 dager mot tidligere 20 dager. Ordningen vil bli avviklet helt når soningskøen er borte. I tillegg er ordningen med dublering som et generelt køtiltak avviklet våren 2008.

Kilde: KSF

Justisdepartementets mål er å redusere beleggskravet i fengslene til 90 %. Denne reduksjonen vil bidra til at det vil bli enklere å skaffe tilstrekkelig med varetektsplasser i perioder der mange blir varetektsfengslet. En høyere utnyttelse av fengselsplassene gjør det blant annet vanskelig å få gjennomført nødvendig vedlikehold. Den viktigste grunnen til alltid å ha noe ledig kapasitet, er imidlertid behovet for å ta imot varetektsfengslede uten varsel. Tiden i politiarrest skal ikke overstige 48 timer. Den pågrepne kan settes inn i fengsel etter domstolsbeslutning, eller i påvente av dette etter innsettelsesordre fra politiet. Kriminalomsorgen skal kunne ta imot varetektsinnsatte samme dag eller senest dagen etter. I 2007 ble ikke dette målet nådd. I 9 % av sakene gikk det lenger tid før den fengslede ble satt inn i ordinært fengsel.

Kilde: KSF

I henhold til målsettingen skal køen være avviklet i inneværende stortingsperiode. Figur 6.13 viser prognose for nedbygging av soningskøen og faktisk køutvikling fram til september 2008.

Kilde: KSF

6.5 Hvem dømmes til fengselsstraff?

I 2007 var 9 % av nyinnsatte kvinner.

Gjennomsnittsalderen på nyinnsatte i 2007 var 34 år. Alderen på personer som settes i fengsel, har steget vesentlig. I 2001 ble 111 personer under 18 år satt i fengsel. I 2007 var tallet 41 (40 gutter og 1 jente). Endringen skyldes mange forhold utenfor justissektoren, men også regjeringens bevisste politikk med sikte på å få barn og unge ut av fengslene i størst mulig grad.

Det store flertall som dømmes til fengsel, er altså menn. Med økt likestilling mellom kjønnene ventet mange at kvinneandelen skulle stige. Denne utviklingen har man ikke sett. I 2007 var kvinneandelen fortsatt på 5 %.

Kilde: KSF

Det sitter gjennomsnittlig mellom fem og ti barn under 18 år i fengsel i Norge. Mange av dem sitter i varetekt. Antallet synes lavt, også sammenlignet med andre land. Bare unntaksvis er fengslingen langvarig. Det innebærer likevel at opp mot 60 barn hvert år er innom et fengsel.

Kilde: KSF

Ser man på gruppen opp til 20 år, utgjorde den i 2007 i overkant av åtte prosent (1 028 av 12 774) av dem som ble satt i fengsel. Denne gruppen skiller seg på noen punkter fra andre innsatte. De har ofte beholdt sitt nettverk med familie og venner inntil innsettelsen. Når de først settes i fengsel, har de ofte lengre dommer enn de eldre, og mange av dem har fremdeles motivasjon for en kursendring intakt.

En gruppe som har vokst, er utlendinger i norske fengsler. Totalt 110 nasjoner var representert blant nyinnsettelsene i 2007. 85 % var norske statsborgere og 15 % utenlandske statsborgere. Etter norske borgere kom de fleste nyinnsatte fra Polen, Litauen og Irak. Nyinnsatte fra disse landene sto for henholdsvis 2,16 %, 1,54 % og 1,1 %.

Kilde: KSF

5. august 2008 satt det 801 utenlandske statsborgere i norske fengsler. Av disse var 363 varetektsinnsatte og 418 sonet dom. De 801 utenlandske borgerne tilsvarer 24 % av belegget den dagen. For ti år siden var andelen 13,5 %. I gruppen norske statsborgere er det også etniske minoriteter.

Blant de nyinnsatte utlendingene i 2007 var 158 kvinner. Det tilsvarer 14 % av de nyinnsatte. Forholdsmessig er derfor andelen kvinner blant utenlandske innsatte noe høyere enn samlet for alle nyinnsatte uansett statsborgerskap. Nesten en tredjedel av utlendingene gjennomfører lange dommer (fem år eller mer) for alvorlige lovbrudd. Regjeringen har styrket innsatsen for å få overført domfelte med lange dommer til soning i hjemlandet. Se kapittel 11.4.

6.6 Forvaring

Forvaring er en tidsubestemt straff som kan idømmes farlige tilregnelige lovbrytere i den hensikt å beskytte samfunnet mot ny alvorlig kriminalitet. Forvaringsordningen har eksistert som straffereaksjon siden 01.01.2002 og erstattet det tidligere system med fengselsstraff kombinert med sikring for farlige, tilregnelige lovbrytere. Utilregnelige personer som har begått alvorlige lovbrudd, skal etter innføringen av det nye særreaksjonssystemet tas hånd om av helsevesenet ved at de av domstolene kan idømmes tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg.

6.6.1 Vilkår for dom på forvaring

Gjeldende bestemmelser om forvaring framgår av straffeloven §§ 39 c til 39 h. Det er et grunnvilkår for forvaring at en ordinær tidsbegrenset straff ikke kan anses tilstrekkelig til å ivareta samfunnsvernet, jf straffeloven § 39 c. Dersom en tidsbegrenset straff er tilstrekkelig, skal forvaring ikke idømmes. Lovteksten angir de lovbruddskategorier som kan gi grunnlag for forvaringsdom. Lovbryteren må ha begått eller ha forsøkt å begå en alvorlig voldsforbrytelse, seksualforbrytelse, frihetsberøvelse, ildspåsettelse eller en annen forbrytelse som har krenket andres liv, helse eller frihet eller som har utsatt disse rettsgodene for fare (straffeloven § 39 c nr 1). Forvaring kan også idømmes ved mindre alvorlige forbrytelser av samme art dersom lovbryteren tidligere har begått eller har forsøkt å begå en alvorlig forbrytelse som nevnt (straffeloven § 39 c nr 2). Forvaringsstraffen er således forbeholdt lovbrudd hvor behovet for samfunnsbeskyttelse er stort. Videre er faren for gjentakelse av straffbare handlinger et viktig moment. Faren for ny alvorlig kriminalitet må etter straffeloven § 39 c nr 1 være «nærliggende». Dette innebærer at faren må være kvalifisert og på domstidspunktet vurderes som reell. Kravet til gjentakelsesfare i bestemmelsens nr 2 er kvalifisert idet faren må være «særlig nærliggende».

I dom på forvaring skal det fastsettes en tidsramme som ikke bør overstige 15 år og som ikke kan overstige 21 år, jf straffeloven § 39 e. Det skal normalt også fastsettes en minstetid som ikke kan overstige 10 år. Retten kan forlenge tidsrammen med inntil fem år om gangen dersom det fortsatt vurderes å være fare for gjentakelse av alvorlig kriminalitet.

6.6.2 Innholdet i forvaringsstraffen

Forvaring skal ha et annet innhold enn fengselsstraff. Innholdet i forvaringsstraffen skal legges opp med tanke på domfeltes muligheter for utvikling og i størst mulig grad skreddersys til den enkeltes individuelle behov. Det skal tas utgangspunkt i den enkeltes kriminalitet, og ekspertise fra flere fagområder medvirker i den forvaringsdømtes endringsarbeid. Dette er grunnen til at de fleste forvaringsdømte gjennomfører store deler av straffen i spesielle avdelinger tilrettelagt for forvaringsdømte. Forvaringsavdelinger er bemannet med tverrfaglig kompetanse, og avdelingene har større ressurser enn andre fengselsavdelinger med høyt sikkerhetsnivå. Det er viktig å sikre at forvaringsanstaltene får de ressurser som er nødvendig for at de skal kunne tilrettelegge for det innholdsmessige tilbudet, slik at det samsvarer med det forvaringsordningen krever. Departementet vil spesielt arbeide for å bedre tilbudet for forvaringsdømte kvinner på Bredtveit.

Hensynet til samfunnsbeskyttelsen skal ivaretas ved at den forvaringsdømte endrer atferd og dyktiggjøres for et liv utenfor fengsel. For å kunne forsvare en straff som er tidsubestemt, er samfunnet forpliktet til å yte et best mulig bidrag til domfeltes rehabilitering. Spørsmålet om prøveløslatelse avgjøres ut fra hvor langt domfelte er kommet i sin egenutvikling og i hvilken grad det fortsatt foreligger gjentakelsesfare. Forvaringsstraffen, med domstolens prøving av om den domfeltes personlige endring er vesentlig, stiller meget store krav til dokumentasjon av utviklingen. Kriminalomsorgen skal ikke bare gi et bedre rehabiliteringstilbud til denne gruppen straffedømte, men må i hele sin arbeidsmåte ta hensyn til dokumentasjonskravet.

6.6.3 Prøveløslatelse fra forvaring

Løslatelse før tidsrammens utløp skjer alltid på prøve, jf straffeloven § 39 f. Den forvaringsdømte skal løslates når vedkommende ikke lenger utgjør en fare for samfunnet. Prøveløslatelse kan likevel ikke besluttes før etter at eventuell minstetid for forvaringen er utholdt. Prøvetiden fastsettes fra ett til fem år.

Begjæring om prøveløslatelse kan framsettes av domfelte selv eller av kriminalomsorgen. Anmodning om prøveløslatelse forberedes av fengselet og vedkommende kriminalomsorgsregion, og forelegges deretter for påtalemyndigheten. Dersom påtalemyndigheten samtykker i prøveløslatelse, kan kriminalomsorgen selv treffe vedtak om dette. Dersom påtalemyndigheten ikke samtykker eller kriminalomsorgen ikke finner grunnlag for løslatelse, fremmes saken for tingretten som avgjør løslatelsesspørsmålet ved dom.

Loven slår fast at sak om prøveløslatelse skal påskyndes. Som forberedelse til løslatelse skal kriminalomsorgen i god tid ta kontakt med friomsorgen og andre samarbeidspartnere, og det skal utarbeides forslag til støttetiltak og vilkår for løslatelsen.

Det er etter straffeloven en omfattende adgang til å sette vilkår for prøveløslatelse fra forvaring. Blant annet kan det settes vilkår om oppholdssted, arbeid, utdanning, forbud mot bruk av rusmidler og oppfølgning av kriminalomsorgen. Tingretten kan om nødvendig fastsette mer inngripende vilkår enn kriminalomsorgen. Det er således bare tingretten som kan fastsette vilkår om opphold i institusjon eller kommunal boenhet utover ett år, jf straffeloven § 39 g. Vilkåret kan være aktuelt for forvaringsdømte som har et særlig behov for omsorgs- eller kontrolltiltak i form av døgnkontinuerlig oppfølgning, f.eks. enkelte forvaringsdømte med psykisk utviklingshemming, psykiske problemer eller rusproblemer.

Siden forvaringsordningen ble etablert i 2002, er det iverksatt 126 forvaringsdommer hvorav 8 av disse dommene gjaldt kvinner. For nærmere omtale av forvaring og forvaringsdømte vises det til kapittel 11.2 og til «Rapport fra utredningsgruppe oppnevnt av Justis- og politidepartementet 18. mai 2006 Etterkontroll av reglene om strafferettslig utilregnelighet, strafferettslige særreaksjoner og forvaring».

6.7 Straffereaksjoner som gjennomføres utenfor fengsel og andre reaksjoner på lovbrudd

Det framgår av statistikken foran at valg av straffereaksjon er endret over tid. Det har i Norge vært en ønsket økning av antall dommer på samfunnsstraff og liknende reaksjoner utenfor fengsel. Imidlertid har dette skjedd samtidig som volumet av idømt fengselsstraff har økt. Det er fortsatt et stort potensial for å øke bruken av frihetsinnskrenkende straffereaksjoner. Dette synspunkt styrkes av det domsmønsteret vi har. Et stort antall fengselsdommer er svært korte. I 2007 var 53 % av de ubetingede fengselsdommene på to måneder eller mindre. Med tanke på rehabilitering kan det stilles spørsmål om ubetinget fengsel er den mest hensiktsmessige reaksjonen i alle disse sakene.

Det finnes mange typer alternative straffereaksjoner. Overføring til konfliktrådsbehandling innebærer at saken tas helt ut av straffesakssystemet. Det overlates til det sivile samfunnet å finne andre måter å løse saken på overfor den skadelidende. Innføring av samfunnstjeneste er et annet viktig eksempel fra nyere tid på alternative straffereaksjoner. For første gang siden frihetsstraffen ble innført på 1600-tallet, overfor ordinær kriminalitet begått av tilregnelige lovovertredere, har vi derved fått to nye måter samfunnet kunne reagere på. Etter forholdsvis langvarige prøveordninger ble samfunnstjeneste og overføring til konfliktrådsbehandling etablert som strafferettslige reaksjoner i 1991. Samfunnstjeneste besto i at den domfelte skulle utføre samfunnsnyttig ulønnet arbeid i et visst antall timer under kontroll av kriminalomsorgen. Den skulle være et alternativ til ubetinget fengsel opp til ett år. Målgruppen var primært gjentatte vinningsforbrytere. Siktemålet var å avholde dem fra kriminalitet like lenge som de ellers ville ha sittet i fengsel, men uten de personlige og økonomiske kostnader som følger av fengselsstraffen. Ved vedtakelsen av ny straffegjennomføringslov i 2001 ble samfunnstjenesten erstattet av samfunnsstraffen, som også kom i stedet for betinget fengselsstraff med tilsyn.

6.7.1 Konfliktrådsbehandling

Ordningen med overføring til konfliktråd tar primært sikte på kriminalitet av en lavere alvorlighetsgrad. Hvilke saker som er egnet for overføring til konfliktråd, avgjøres av påtalemyndigheten innenfor rammene som er satt i Riksadvokatens rundskriv om konfliktråd. Ordningen har et videre siktemål enn å avholde den siktede fra ny kriminalitet. Gjennom å møte offeret for lovbrudd i en meglingssituasjon, og eventuelt inngå en avtale om gjenoppretting av eller kompensasjon for forvoldt skade, håper en at gjerningspersonen skal ta aktivt ansvar for å redusere virkningene av den straffbare handlingen. Selv om konfliktrådene ikke er en del av straffesakskjeden, regnes overføring til konfliktrådsbehandling som en strafferettslig reaksjon, men den er ikke straff.

2 349 straffesaker ble henvist til konfliktrådsbehandling første halvår i 2008 Det er omtrent like mange som året før. Andelen voldssaker er økende: 930 mot 841 i samme periode i 2007. Sammenlignet med domstolsbehandling kan konfliktrådsbehandling være en reaksjonsform med langt kortere tid mellom gjerning og reaksjon. Gjennomsnittstiden fra saken ble mottatt i konfliktrådet til den ble avsluttet var 33 dager (Kilde: sekretariatet for konfliktsrådene).

6.7.2 Samfunnsstraff

Samfunnsstraffen ble introdusert som en alternativ straffereaksjon til fengsel ved innføringen av straffegjennomføringsloven i 2002. I prinsippet kan samfunnsstraff idømmes for hvilken som helst type lovbrudd. Det skal imidlertid ikke brukes dersom lovbruddet ville innebære en fengselsstraff på mer enn ett år. Det er ikke anbefalt å bruke samfunnsstraff ved alvorlige volds – eller sedelighetsforbrytelser.

Maksimum lengde på en samfunnsstraff er 420 timer. Minimum lengde er 30 timer. For hver dom blir det avgitt en subsidiær fengselsstraff og en viss gjennomføringstid som vanligvis tilsvarer lengden på den subsidiære fengselsstraffen.

Kilde: KSF

Antall personer som gjennomfører samfunnsstraff i Norge har vist en stor økning (tabell 6.6).

Gjennomsnittsdommen er blitt noen lenger siden 2003.

Som for innsatte i fengsel er også samfunnsstraffdømte eldre enn de var da samfunnsstraffen var ny i 2002. Gjennomsnittsalderen på samfunnsstraffdømte var i 2005 29 år. Av disse har andelen unge under 18 år vært nokså stabil på rundt 10 %.

Hva slags kriminalitetstype som pådømmes i samfunnsstraffen, er utvidet siden samfunnsstraffen ble innført (figur 6.18). Tyverier og narkotikalovbrudd utgjør relativt sett en stadig minkende gruppe, mens nye lovbruddsgrupper i økende grad preger samfunnsstraffen. Det er særlig kategoriene økonomisk kriminalitet og trafikklovbrudd som øker. Ulike former for vinningsrelatert kriminalitet utgjør nå hver fjerde dømte til samfunnsstraff, og andelen trafikkdømte har økt til 14 % i 2007.

Andelen dømte for vold har også økt noe, fra 13 % i 2002 til 18 % i 2007. Det gjelder særlig unge under 18 år, der voldsdømte utgjorde nesten halvparten (47 %) av iverksatte dommer i 2007.

En dagsmåling per 01.09.08 viste at det var 917 aktive samfunnsstraffdommer. Det er ikke krav om personundersøkelse i forbindelse med samfunnsstraff slik det var for den tidligere samfunnstjenesten. Antall personundersøkelser er derfor lavere enn før 2002. Av 1479 gjennomførte personundersøkelser i 2007 gjaldt 35 % promillekjøring og brudd på vegtrafikkloven, 18 % gjaldt voldsrelaterte saker og 12 % narkotikasaker. Både påtalemyndighet og domstol kan rekvirere en personundersøkelse fra kriminalomsorgen før tiltale og dom.

6.7.3 Narkotikaprogram med domstolskontroll – ND

Rusmisbrukere som tidligere ville ha blitt dømt til ubetinget fengselsstraff for kriminelle handlinger, kan nå dømmes til å følge et rehabiliteringsprogram. En treårig prøveordning med narkotikaprogram med domstolskontroll trådte i kraft 1. januar 2006 som straffereaksjon for rusmisbrukere i Oslo og Bergen. Prosjektperioden ble forlenget til 2011 i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2008. Ordningen er frivillig, slik at domfelte kan velge fengselsstraff i stedet. Formelt sett er deltakelse i rehabiliteringsprogrammet et vilkår for betinget dom, jf. straffeloven § 53 nr. 3e. Hvis programmet ikke følges etter vilkårene, kan reaksjonen bli omgjort til ubetinget fengselsstraff for resttiden.

Ordningen har så langt omfattet tunge rusmisbrukere som har begått narkotikarelatert kriminalitet.

Etter at prøveordningen har vart i to år, er 53 personer blitt idømt ND, herav 23 i Oslo og 30 i Bergen. Tre personer har fått ND-dom to ganger. Pr 31.12.2007 deltok 26 personer i programmet, 16 i Oslo og 10 i Bergen.

6.7.4 Promilleprogram

Promilleprogram er formelt sett et særvilkår til betinget dom, som alternativ til ubetinget fengsel. Målgruppen var opprinnelig promillekjørere med et erkjent alkoholproblem, som hadde kjørt med høy promille eller som var tiltalt for gjentatt promillekjøring. Ordningen vil i løpet av 2008 bli gjort permanent og utvides etter lovendringer til å omfatte all ruspåvirket kjøring.

Utviklingen i antallet dommer siden 1996 viser:

Antall kvinner som er dømt til promilleprogram er høyere enn ved samfunnsstraff og ubetinget fengselsstraff. Av 467 domfelte til promilleprogram i 2007, var 67 kvinner. Dømte til promilleprogram er også godt voksne – tre av fire er over 40 år. Dagsmålingen pr. 1. september 2008 viste at 455 personer gjennomførte promilleprogram.

6.7.5 Kontaktforbud

En type kriminalitet som er viet betydelig oppmerksomhet i de siste tiår, er lovbrudd som skyldes vold i nære relasjoner. I Ot.prp nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven) foreslo departementet at straffelovens bestemmelse om oppholdsforbud skulle erstattes av en mer vidtrekkende bestemmelse om kontaktforbud (straffeloven § 33). Departementets begrunnelse var at man ønsket å åpne for å forby flere former for truende og plagsom atferd enn man kunne ramme etter gammel lovgivning.

Formålet med den nye bestemmelsen er å beskytte fornærmede og andre berørte, særlig i saker som gjelder vold og seksuallovbrudd, mot alle former for uønsket atferd fra gjerningsmannen. Bestemmelsen om kontaktforbud har et mye videre anvendelsesområde enn den gamle lovgivningen, og kan blant annet innebære at en gjerningsperson kan ilegges forbud mot å oppholde seg i eget hjem. Kontaktforbud kan kombineres med andre straffereaksjoner, men kan også på visse vilkår ilegges som eneste straff.

6.7.6 Inndragning

Inndragning er ikke straff, men er tatt med for å utfylle bildet av hvordan samfunnet i dag reagerer på straffbare forhold. Det kan grovt skilles mellom inndragning av utbytte av straffbare handlinger, og inndragning av lovlig ervervede gjenstander/verdier brukt i kriminell aktivitet.

Enhver fordel som er oppnådd ved den straffbare handlingen, skal inndras, jf. straffeloven § 34. Det er bruttoutbyttet som skal inndras, eventuelt den besparelse den kriminelle har hatt. Inndragning kan skje selv om gjerningspersonen ikke utviste skyld eller denne var utilregnelig. Unntaksvis kan ansvaret reduseres eller falle bort dersom inndragning ville vært klart urimelig. Både gjenstands- og verdiinndragning kan foretas, og inndragning kan skje overfor den utbyttet direkte tilfalt ved handlingen.

Lovbryterens formue kan inndras selv om den ikke kan knyttes til bestemte straffbare handlinger, jf. straffeloven § 34a. Dette forutsetter at lovbryteren finnes skyldig i en straffbar handling, at den straffbare handlingen er av en slik art at den kan gi betydelig utbytte og at det dreier seg om lovbrudd av en viss alvorlighet. Ved slik utvidet inndragning er det lovbryteren som må sannsynliggjøre at formuesgodene er ervervet på lovlig måte for å unngå inndragning. Både gjenstands- og verdiinndragning kan foretas, og verdien av formuesgoder som tilhører ektefelle/samboer, kan i bestemte tilfeller inndras overfor lovbryteren.

Gjenstander og verdier som er brukt i en kriminell handling, eller som er frambragt ved en kriminell handling, kan inndras. Dette omfatter også ting og verdier som er skaffet til veie gjennom en straffbar handling. Adgangen omfatter ting, rettigheter og fordringer, jf. straffeloven § 35. Det er ikke et vilkår at gjerningspersonen utviste skyld eller var tilregnelig, og både gjenstands- og verdiinndragning kan foretas.

Inndragningskravet kan også rettes mot den som gjerningspersonen handlet på vegne av, jf. straffeloven § 36, og mot eieren av tingen dersom vedkommende forsto eller burde ha forstått at tingen skulle brukes i forbindelse med en straffbar handling.

Ting kan dessuten inndras når det på grunn av dens art og forholdene for øvrig er fare for at den vil bli brukt til en straffbar handling. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvilken hjemmel for inndragning som vil være aktuell hvis handlingen blir gjennomført. Bestemmelsen gir adgang til gjenstandsinndragning men ikke til verdiinndragning.

På visse vilkår kan inndragningskrav også rettes mot den som har mottatt utbytte eller ting, og mot rettighetshavere i det som inndras.

Selv om det følger av straffeloven § 34 at utbytte av straffbar handling skal inndras, er antallet saker om inndragning av utbytte relativt lavt. I 2007 var det 1 029 rettskraftige inndragningskrav, som til sammen utgjorde 67,8 mill. kr (Kilde: STRASAK). I tillegg blir omtrent 1/3 av beløpet er som rettskraftig besluttet inndratt, ikke innfordret. Se også kapittel 10.7.

6.8 Innholdet i soningen

6.8.1 Fengsel

Kriminalomsorgen registrerer antall dager med ordinært aktivitetstilbud for innsatte i fengslene, som arbeid, program, undervisning eller annet. I 2007 hadde 74 % av doms- og varetektsinnsatte et aktivitetstilbud (arbeid, program, undervisning). Legger vi til annen aktivitet som kultur- og fritidsaktiviteter, turer, sportsaktiviteter mv, hadde 83 % av doms- og varetektsinnsatte en form for aktivitetstilbud i 2007. I de senere år har rask økning av antall fengselsplasser og høy kapasitetsutnyttelse gitt utfordringer med hensyn til å gi et aktivitetstilbud til alle.

Grunnlaget for utbetaling av dagpenger til de innsatte gir et godt bilde av fengselshverdagen:

Det er arbeidsdriften som beskjeftiger flest innsatte. Neste 3/4 av dagpengene til innsatte ble i 2007 utbetalt for arbeid i fengselet. Det er ulike typer av arbeidsoppgaver som tilbys. Hovedtyngden av sysselsettingen gjelder tradisjonelle aktiviteter som arbeid ved snekkerverksted, metallverksted, småindustri, sysselsetting i jordbruk mv. Innsatte deltar også i drift og vedlikehold av fengslene og i kjøkkentjeneste.

Skolegang beskjeftiger en voksende andel innsatte. Undervisning i og utenfor fengsel utgjør til sammen 20,7 %. Ved en tilsvarende telling i 2004 var andelen 19,1 %. Tallet på elevplasser i 2007 var 1278. I 2007 ble det etablert skole i ytterligere 11 fengsler (Ilseng, Kragerø, Sandefjord, Hof, Bruvoll, Indre Østfold, Sandeid, Bjørgvin, Verdal, Mosjøen og Vik) og i 2008 vil det bli etablert ytterligere skoletilbud (Arendal, Kleivgrend avdeling, og Vestoppland fengsel, Valdres avdeling).

Det var i alt 6439 elever som var innom skolen i 2007. Ca. 20 % av elevene var varetektsinnsatte. Det tilsvarer omtrent deres andel av samlet antall innsatte. Elevene er i hovedsak godt voksne med hovedtyngden i alderen 23–40 år (67,1 %). Dette fordrer at skolen har god kompetanse på voksenpedagogikk. Alle skolene sier de legger vekt på å prioritere unge innsatte i utdanningssammenheng. Mange gir uttrykk for at de prøver å motivere de unge til å ta utdanning. Kvinner utgjorde i 2006 ca. 7 % av totalt antall elever. Halvparten av totalt antall kvinnelige innsatte deltok i opplæring.

Det er en høyere andel innsatte i fengsel som tar allmennfag (59 %) enn det er i videregående opplæring ute i samfunnet. Dette skjer til tross for at yrkesfaglig opplæring trolig vil gi større muligheter for arbeid etter soningen. Det er av den grunn viktig å styrke satsingen på yrkesfaglig opplæring i fengsel. Dette fordrer et godt samarbeid mellom skolen og arbeidsdriften i fengsel, og det bør også satses mer på praktisk-estetiske fag. Tallet på innsatte som har tatt fagbrev har økt. Det er også flere som har inngått lærekontrakter sammenlignet med tidligere år. 2006 var så langt det beste året når det gjelder innsatte som tar teoriundervisning etter § 3–5 i opplæringsloven (praksiskandidater). I 2006 meldte 25 skoler at de hadde lagt om opplæringstilbudet til mer yrkesfaglig opplæring. 18 skoler meldte at de har fast samarbeid med NAV-arbeid.

Retten til opplæring for alle er nedfelt i internasjonale konvensjoner og anbefalinger. Disse skal sikre at fengslene også gir de utenlandske innsatte et opplæringstilbud de kan ha utbytte av. Ved flere fengsler tilbys opplæring til utenlandske innsatte. Fire av ti utenlandske innsatte gikk på skole.

Det ble i 2007 avlagt flere eksamener i videregående opplæring enn tidligere år. 315 innsatte/elever avla 593 eksamener. I tillegg var det 205 som tok delkompetanse. Det var også en stor økning i antall elever som tok ikke-kompetansegivende kurs. Innenfor høyskole og universitet ble det tatt 120 eksamener i 2007.

Programvirksomheten utgjør tidsmessig en langt mindre del av hverdagen i fengselet, bare 1,7 %. Ved en tilsvarende telling i 2004 var andelen 2,6 %. I alt 1689 personer deltok i en eller annen form for program i 2007. 84 % av dem gjennomførte programmet i fengsel, mens 16 % deltok som en del av samfunnsstraffen. Mange av programmene er korte, noe som avspeiles i den lave andelen av tidsbruken i fengsel til tross for mange deltakere. Programvirksomheten er nærmere beskrevet i kapittel 9.11.

Påvirkningsarbeidet består av mer enn programmer. Motiverende samtaler og kontaktbetjentordningen inngår også i det videre begrepet miljøarbeid.

Fengslene tilbyr kulturaktiviteter i noe ulikt omfang. I alle fengsler er biblioteket en sentral arena. Biblioteket organiserer litteraturkvelder, skaffer aviser fra innsattes hjemland, er en viktig støttespiller i opplæringstilbudet og er i enkelte tilfeller også arbeidssted for innsatte. Sammen med skolen fører bibliotekene kultur inn i fengslene. Innsatte er flittige brukere av tjenesten, noe som synliggjøres gjennom at de låner 15 ganger flere bøker og andre medier enn befolkningen utenfor fengslene. Bibliotektjenesten administreres av Statens senter for arkiv, bibliotek og museum (ABM-utvikling).

6.8.2 Andre tiltak knyttet til ubetinget fengelsstraff

En ubetinget fengselsstraff kan helt eller delvis gjennomføres i institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12, som hovedregel en behandlingsinstitusjon for rusmisbrukere. I 2007 var det 457 personer som ble direkte innsatt eller overført til § 12-soning. Basert på andelen av alle døgn sonet i institusjon i 2007, utgjorde kvinnelige innsatte 10 %. Det er flere enn deres andel av alle innsatte tilsier.

Figur 6.20 viser utviklingen over de siste fem årene, og i tillegg en prognose for 2008 basert på tall fra de første tre månedene.

Diagrammene som følger, er hentet fra en undersøkelse om bruken av straffegjennomføringsloven § 12 i tidsrommet 1. januar 2005 til 1. november 2006:

Kilde: KSF

Kilde: KSF

Kilde: KSF

De langt fleste § 12-søknader er begrunnet med rusproblemer. Kun 15 % av overføringene etter § 12 er til institusjoner med vekt på sosial rehabilitering som arbeidstrening og botrening.

Kilde: KSF

Kilde: KSF

Straffegjennomføringsloven § 13 hjemler innleggelse i sykehus under fengselsoppholdet: «Kriminalomsorgen kan beslutte at straffen kan gjennomføres ved heldøgnsopphold i sykehus dersom behandling av sykdom gjør det nødvendig, og behandlingen ikke kan gis under ordinær gjennomføring av straffen.» § 13 gjelder innsatte med rett til akutt nødvendig helsehjelp etter helselovgivningen. Akutt behov for behandling omfatter både akutt innleggelse i somatisk sykehus og i psykiatrisk institusjon. Sistnevnte omfatter både frivillig og tvungent psykisk helsevern.

Antall innleggelser i 2007 etter straffegjennomføringsloven § 13 var totalt 609.

Med straffegjennomføringsloven ble det åpnet adgang for gjennomføring av deler av fengselsstraffen utenfor fengsel (og institusjon) på nærmere angitte vilkår, jf. straffegjennomføringsloven § 16. Grunnvilkåret for denne type straffegjennomføring er at minst halvparten av straffen er gjennomført i fengsel, og det kan settes ulike typer av vilkår, for eksempel behandling, rusforbud, deltagelse i program mv.

I 2007 var det 64 personer som fikk innvilget soning i hjemmet etter denne bestemmelsen. Dette er en økning fra 26 personer i 2006.

6.8.3 Innhold i samfunnsstraffen

Friomsorgskontorene har ansvaret for gjennomføring av samfunnsstraffen. Samfunnsstraffen skal på den ene siden sikre en mest mulig lik rettspraksis i straffegjennomføringen, og på den annen side skal man ivareta lovens kriminalitetsforebyggende ambisjoner og etablere individuelt tilpassede soningsformer. Samfunnsstraffen inneholder blant annet kartlegging, individuelle kriminalitetsforebyggende samtaler, samfunnsnyttig arbeid og programmer. Samtaler som gjelder kartlegging og forebygging av ny kriminalitet skal alltid være en del av samfunnsstraffen.

Samfunnsnyttig arbeid er det mest brukte tiltaket i samfunnsstraffen og utgjør ca. 66 % av det totale timetallet som de domfelte utfører (se tabell 6.10). Samfunnsnyttig arbeid er mest egnet for dem som har evnen til å holde avtaler og som har tilstrekkelig utholdenhet. Friomsorgskontorene skal til enhver tid ha avtaler med tjenestesteder som kan tilby oppdrag i samfunnsnytting arbeid.

Friomsorgskontorene skal videre ha tilgang på kriminalitetsrelaterte program som kan tilbys på kort varsel. Dersom det ikke er mulig å tilby den domfelte egnet program, skal man undersøke om andre etater kan tilby tilsvarende program. Utgangspunktet er at programdeltakelse er frivillig, men informasjonen om program kan pålegges i forbindelse med kartleggingen. De mest benyttede programmene er En til en, Mitt valg, Alternativ til vold (ATV), Brottsbrytet og Ny start.

De idømte timene samfunnsstraff kan også bestå av andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet, som for eksempel individuelle samtaler, psykiatrisk-, psykoterapeutisk- eller medisinsk behandling eller konfliktråd. For at friomsorgskontoret skal ha oversikt over utviklingen i gjennomføringen, og ha mulighet til å samarbeide om den domfeltes framtidsplan, skal et tilstrekkelig antall timer bestå av individuell samtale. Friomsorg­skontoret skal stimulere domfelte til kontakt med andre offentlige etater som NAV, skoleverket etc.

6.9 Tilbakefall

Antall personer som begår ny kriminalitet etter endt straffegjennomføring, er relativt høyt. Det statistiske materialet er imidlertid preget av usikkerhet. Forskjellige fagmiljøer definerer tilbakefall på ulik måte. Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer statistikker hvor ny siktelse defineres som tilbakefall. Politiet benytter statistikk hvor annen gangs pågripelse regnes som tilbakefall. I kriminalomsorgen har de fem nordiske landene siden 2005 registrert tilbakefall etter den samme definisjonen, slik at man etter hvert skal få sammenlignbare tall. Kriminalomsorgens definisjon av tilbakefall er «ny straffereaksjon som skal gjennomføres av kriminalomsorgen». Tidsforløpet har også mye å si: ulike statistikker kan for eksempel inneholde tilbakefallstall etter to år eller etter fem år. Bildet kompliseres ytterligere ved at statistikken vanskelig fanger opp at det til tross for registrering av nytt straffbart forhold faktisk kan være framgang å spore, ved at kriminell aktivitet synker. Hyppigheten og alvorligheten av lovbruddene kan være mindre enn før. Se også kapittel 7.4.1.

Uansett målingsmetode synes det å være enighet om at noen lovbruddskategorier medfører større tilbakefall i form av ny kriminalitet enn andre.

Statistisk sentralbyrås tilbakefallsstatistikk viser hvor mange som et bestemt år blir siktet på nytt i løpet av en etterfølgende femårsperiode. Det er størst tilbakefall blant siktede for narkotikakriminalitet (68,1 %). Det laveste tilbakefallet finner vi blant siktede for seksualkriminalitet (35,6 %). Også tilbakefall i vinning- og voldskriminalitet er høy, henholdsvis 55,8 % for vinning og 57,3 % for vold. Bryter vi lovbruddsgruppene ytterligere opp, finner vi at enkelte svært grove kriminalitetsgrupper, som drap og grov vold, har lave tilbakefallstall, mens enkelte milde narkotikalovbrudd har tilsvarende høye. Tilbakefallstallene som presenteres i kriminalstatistikken, gir ikke et fullstendig bilde av virkeligheten. Mørketallene, som er den kriminaliteten som ikke er registrert, er store. Mørketallene varierer også mellom typer av lovbrudd.

Personer som begår vinnings-, volds- og narkotikalovbrudd har høyt tilbakefall til ny kriminalitet. Forskjellen i tilbakefall for ubetinget og betinget dømte er trolig ikke stor (Kristoffersen, 2006), noe som bekreftes av flere undersøkelser. Forskjellene er likevel større om en sammenligner betinget og ubetinget straff med samfunnsstraff. En undersøkelse om tilbakefall blant personer som er dømt til samfunnsstraff (Højdal og Kristoffersen, 2006), dokumenterte at 34 % av de som påbegynte en dom til samfunnsstraff i 2002, fikk ny straffereaksjon innen tre år. 68 % av disse fikk ny dom det første året etter endt straffegjennomføring. Samtidig viser undersøkelsen at ny kriminalitet forekommer dobbelt så hyppig hos de som allerede har flere dommer som hos de førstegangsdømte. Samfunnsstraff brukes i utgangspunktet for mindre alvorlig kriminalitet enn fengselsstraff. Likevel ligger det nær å tolke det dit hen at samfunnsstraff gir mindre tilbakefall enn fengsel.

6.10 Trender og utviklingstrekk med betydning for straffegjennomføring

Endringer i det nasjonale og internasjonale kriminalitetsbildet kan stille norsk kriminalomsorg overfor nye utfordringer. Det er derfor viktig å legge forholdene til rette for en omstillingsdyktig kriminalomsorg. I det følgende presenteres enkelte utviklingstrekk.

6.10.1 Tendenser i kriminalitetsutviklingen

Ifølge politiets rapport om tendenser i kriminaliteten for perioden 2007–2009 (Politidirektoratet, 2007), har det i løpet av de siste ti årene skjedd en endring i kriminalitetsbildet i Norge. I den senere tid har det i økende grad forekommet alvorlig grenseoverskridende kriminalitet. Dette gir seg utslag i blant annet økonomisk kriminalitet som hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger, narkotikalovbrudd, korrupsjon, datakriminalitet, menneskehandel og seksuell utnytting og misbruk av barn. Forklaringen på denne uheldige utviklingen er mange og sammensatte. Én forklaring er å finne i en mer global, liberal og åpen økonomi med flyt av varer, mennesker, penger og informasjon over landegrenser. De kriminelle aktørene har fått større spillerom som de benytter, og som fremmer muligheten for mer spesialiserte former for kriminalitet. Utviklingen er imidlertid ikke bare negativ.

Til tross for at antall politianmeldte ran, trusler og legemskrenkelser har økt markant det siste tiåret, har kriminalitetsutviklingen i dette tidsrommet også mange positive trekk. Antall drap er lavt og konstant, det har blitt færre boliginnbrudd og det er stabilitet eller nedgang i andeler av befolkningen som er blitt utsatt for tyverier, skadeverk, vold og trusler (Olaussen, 2008).

Det antas at kriminaliteten framover stort sett vil følge de tradisjonelle forbrytelsesformene vi kjenner til i dagens kriminalitetsbilde, men i tillegg vil nye komme til og forsterkes. Blant kriminalitetsformer som sannsynligvis forsterkes, nevnes IKT-relatert kriminalitet, og organisert kriminalitet med nasjonale og internasjonale forgreninger. Et utviklingstrekk er at kriminelle opererer på tvers av nettverk, og i større grad forsøker å skjule organiseringen. Kriminelle organiserte grupper synes å bli mer komplekse og profesjonelle. De kriminelle gruppene utnytter de muligheter som utviklingen av nye teknologier og kommunikasjonsformer gir, og identifiserer muligheter hvor risikoen er lav og profittmulighetene store (Cabinet Office, 2008). Kriminelle aktiviteter er i større grad enn tidligere uavhengig av tid og sted – hvor både kriminelle samarbeidspartnere, ofre, og politi og offentlige myndigheters søkelys kan oppsøkes eller unngås bare ved et tastetrykk. Mulighetene for store økonomiske gevinster knyttet til for eksempel hvitvasking, svindel og smugling fører til endring av metoder. Ulovlig innhold på internett, for eksempel filmer og bilder av misbruk av barn, distribueres og selges langt enklere med dagens teknologi. Både individer og firmaer utsettes for såkalt cybercrime, hvor alt fra identitetstyveri til industrispionasje er lukrative mål for den kriminelle aktiviteten.

Likevel er det sannsynligvis tradisjonell kriminalitet, særlig vinning, som vil dominere også i et tiårsperspektiv framover. Likeledes vil vold og narkotikakriminalitet utgjøre samme store utfordring for samfunnet som i dag. Den økte offentlige oppmerksomheten mot vold i nære relasjoner og seksualkriminalitet vil kunne medføre at flere slike lovbrudd avdekkes og registreres. For kriminalomsorgen vil oppgavene også påvirkes av hvordan behandlingstilbudet for rusmisbrukere bygges ut. Tilsvarende vil tjenestetilbudet i psykiatrien både kunne påvirke omfanget av kriminalitet og forholdene under straffegjennomføring.

6.10.2 Kriminalitetsfremmende og kriminalitetshemmende utviklingstrekk

En stadig akselererende og omfattende teknologisk utvikling vil prege samfunnet. Nye kommunikasjonsformer, informasjon, formidling gjennom, og bruk av internett kommer til å virke både kriminalitetsfremmende og kriminalitetshemmende. Økt mobilitet, migrasjon, urbanisering og økte forskjeller sosialt og økonomisk vil kunne virke kriminalitetsfremmende.

En økonomisk utvikling i form av større inntekts- og levekårsforskjeller kan føre til økt sosial misnøye. Opplevelsen av den «relative fattigdom» – også i et velferdssamfunn som vårt – vil kunne virke uheldig inn på kriminalitetsbildet. For mange tradisjonelle kriminelle, hvor volds- og vinningskriminalitet dominerer, vil de raskt voksende rikdommer og formuer til et fåtall i samfunnet kunne virke provoserende og sosialt urettferdig. Følgen av å føle seg ekskludert, i betydningen glemt og holdt utenfor den økonomiske og sosiale framgang, kan være kimen til kriminell atferd i ulike former.

Rusmidler som en sterkt medvirkende faktor til kriminalitet antas fortsatt å være et samfunnsproblem, også de nærmeste årene. Hvis en ser på utviklingen for narkotikalovbrudd fra 1993 til 2006, har det vært en økning i antall anmeldelser. I 2006 utgjorde narkotikaforbrytelser 10 % av alle anmeldte lovbrudd. Opp mot 40 % av alle straffereaksjoner i forbrytelsessaker er narkotikarelaterte. Ingen andre kriminalitetsformer avstedkommer like mange straffereaksjoner.

Det blir flere unge i årskullene framover, og andelen innvandrere blant disse vil øke. Andelen ikke-vestlige innvandrere som begår straffbare handlinger, er noe høyere enn for befolkningen ellers. En undersøkelse viste at det ble registrert 25 gjerningspersoner per 1 000 innbyggere i innvandrerbefolkningen i 1998 (Gundersen et al, 2000). Til sammenlikning var antallet 16 per 1 000 innbyggere i befolkningen ellers. Kriminalstatistikk basert på nyere tall viser mindre forskjell mellom ikke-vestlige innvandrere og andre (Østby 2004). Det antas at tiltak for å sikre utdanning og redusere diskriminering ved rekruttering til stillinger vil bidra til at innvandrere i større grad inkluderes i samfunnets velferdsutvikling. Dette er viktig for å forebygge rekruttering til kriminalitet (Skardhamar, 2005).

Mange land opplever i dag en terrortrussel fra ulike, men ofte vanskelig identifiserbare grupperinger. Trussel og usikkerhet skaper frykt, og frykten fører til iverksettelse av beredskapstiltak, spaning og etterforskning av mistenkelig kriminell atferd som kan ha terror som mål. Det er grunn til å anta at terrorfrykt og kriminelle handlinger som springer ut av ulike terrorplaner- og anslag, kan tilta. Potensielle trusler mot Norge må i økende grad ses og behandles i et internasjonalt perspektiv. Det internasjonale politi- og påtalesamarbeidet, blant annet gjennom Interpol, Europol og Eurojust, er et viktig virkemiddel i kampen mot organisert kriminalitet, herunder terror og terrorrelatert kriminalitet.

Økt utveksling av etterretningsinformasjon mellom politimyndigheter vil kunne bidra til mer oppklaring av internasjonal kriminalitet i de nærmeste årene. Dette vil medføre en økning i den registrerte kriminaliteten.

Innvandringen til Norge vil trolig fortsette å øke. Arbeidsinnvandring er ønskelig og nødvendig for norsk sysselsetting og næringsutvikling. De kriminalpolitiske følger av disse utviklingstrekkene er det vanskelig å si noe sikkert om. De sosialpolitiske utfordringene rundt integrasjon kan lede til ulike former for konflikter. Noen innvandrere bringer med seg kulturer med enkelte innslag som gjennom sin æreskodeks utfordrer lovverk og samfunnsorden. Grupper som ikke er knyttet til innvandrermiljøer, kan utgjøre subkulturer med andre verdisett enn de som ligger til grunn for hvordan samfunnet skal reagere på lovbrudd. Det tenkes her på MC-klubber og andre organisasjoner hvor medlemmene har større lojalitet til hverandre enn til samfunnet omkring seg.

6.10.3 Kriminalomsorgens trusselbilde

Den kriminalitetsutvikling som beskrives, har fått og vil få betydning for kriminalomsorgens sikkerhetsutfordringer. Befolkningens tillit til rettsstaten og alminnelig trygghetsfølelse er avhengig av at kriminalomsorgen kan håndtere organisert kriminalitet og alvorlig kriminalitet begått av enkeltpersoner.

Kriminalomsorgen har styrket sikkerhetsarbeidet de senere årene blant annet på grunn av framveksten av internasjonal organisert kriminalitet, voldelige gjeng- og MC-miljøer, og et tyngre ransmiljø.

Det er eksempler på at innsatte fortsetter eller organiserer kriminelle handlinger mens de gjennomfører fengselsstraff. Det kan også bli etablert nye kriminelle nettverk. Det er dokumentert at innsatte uten omfattende kriminell erfaring både får kunnskap om kriminelle metoder og rekrutteres til kriminell aktivitet i fengselet.

Innsatte har en overhyppighet av psykiske lidelser, spesielt psykoser, personlighetsforstyrrelser, depresjoner og ADHD. Personer med akutt alvorlig sinnslidelse skal ikke være i fengsel, men overføres til psykiatrien, men bortsett fra perioder med behov for sykehusinnleggelse, må fengslene påregne å ha ansvar for innsatte med psykiske problemer som kan behandles poliklinisk. Forvaringsdømtes psykiske helse er vesentlig dårligere enn andre innsattes. Disse gruppene utgjør en faglig utfordring for kriminalomsorgen.

Det har de senere årene vært en økning i innrapporterte tilfeller av vold og trusler mot tilsatte i kriminalomsorgen (Hammerlin & Rokkan 2008). Dette skyldes blant annet forbedrede innrapporteringsrutiner, men det kan også avdekke også en reell økning av slike situasjoner.

Det er et paradoks at jo bedre sikkerheten er i fengslene og ved transport av innsatte, jo mer sårbare for press og trusler kan tilsatte være utenom arbeidstiden. Dette er også forhold som må vurderes nøye i kriminalomsorgens sikkerhetsarbeid.

6.10.4 Rettsutvikling

Rettsutviklingen internasjonalt vil stille nye krav til nasjonal straffelovgivning, internasjonalt samarbeid og til multi- og bilaterale utvekslingsavtaler knyttet til rettssystemet generelt og straffegjennomføringspolitikken spesielt. Den internasjonale utviklingen vil ha stor innvirkning på innholdet i viktige kriminalpolitiske spørsmål, for eksempel om nykriminalisering og avkriminalisering.

Internasjonalisering av kriminaliteten har ført til økt oppmerksomhet mot samarbeid om internasjonale avtaler og rettsorden på ulike arenaer. FN har gjennom årene spilt en sentral rolle i utviklingen av internasjonale instrumenter for å bekjempe ulike typer alvorlig kriminalitet. De senere årene har bekjempelsen av terrorhandlinger stått sentralt, særlig finansiering av terrorisme. Europarådet har konsentrert oppmerksomheten om beskyttelsen av menneskerettigheter og internasjonalt straffeprosessuelt samarbeid. I et kriminalomsorgsperspektiv er dette arbeidet særdeles viktig. Innsats mot kriminalitet kan bare lykkes dersom kampen føres i full overensstemmelse med rettsstatens prinsipper og universelle menneskerettigheter.

I 2008 har Stortinget vedtatt nye lovbestemmelser som skal sikre en mer effektiv straffeforfølging av folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og grove krigsforbrytelser. Bakgrunnen for bestemmelsene er i første rekke vedtektene for den Internasjonale straffedomstolen (Roma-vedtektene 17. juli 1998) som er basert på at det er statene selv som skal straffeforfølge disse alvorlige forbrytelsene. Med de nye lovbestemmelsene oppfyller Norge sine internasjonale forpliktelser i forhold til selv å ta straffeansvaret i disse sakene. De groveste handlingene vil kunne straffes med fengsel i inntil 30 år. Straffeansvaret vil ikke foreldes, forutsatt at det ikke var foreldet da loven trådte i kraft. I så fall skal lovbryteren likevel kunne utleveres til andre stater for å bli straffeforfulgt der. Ifølge de nye bestemmelsene har det også blitt en krigsforbrytelse å rekruttere eller bruke barn under 18 år i væpnede styrker. Her går Norge lengre enn det som følger av internasjonal sedvane på området.

Ny straffelov planlegges å tre i kraft i 2010. Loven skal avløse straffeloven fra 1902. Den nye loven skal være tilpasset samfunnsutviklingen og rettsoppfatningen.

6.10.5 Konklusjon

Den utviklingen som er beskrevet, gir ikke grunnlag for å vente store endringer i gruppen straffedømte. Det vil fortsatt være behov for betydelig differensiering i straffegjennomføringen.

7 Kunnskapsbasert kriminalomsorg – nasjonalt og internasjonalt

Straffegjennomføring i dag er innenfor lovens rammer dels basert på tradisjoner, men også på den kunnskap som er bygd opp over tid både i Norge og i andre land. Framtidens straffegjennomføring må i enda større grad ta utgangspunkt i den kunnskapen vi har om sammenhenger mellom de mange ulike faktorene som påvirker risikoen for tilbakefall. I dette kapitlet presenteres utdrag av forskning og undersøkelser som skal være grunnlaget for straffegjennomføringspolitikken slik den beskrives i del 3 av meldingen.

7.1 Hvordan er levekår og helse hos de innsatte og domfelte?

Flere undersøkelser har i senere år konstatert at kriminalomsorgens klientell på de fleste levekårsområdene har blitt hengende mer og mer etter befolkningen for øvrig. Tilsvarende undersøkelser i våre naboland tyder på det samme. Ifølge FAFOs undersøkelse fra 2004 (Friestad og Skog Hansen) blant et representativt utvalg av 260 innsatte i norske fengsler, er det for mange snakk om en opphoping av problemer som gradvis har utviklet seg siden oppveksten:

• 30 % har vært barnevernsklienter

• 30 % har opplevd å ha nær familie i fengsel

• 40 % har ungdomsskolen som lengste fullførte utdanning

• 70 % er arbeidsledige

• 40 % lever under fattigdomsgrensen

• 30 % er bostedsløse

• 50 % har kroniske sykdommer

• 60 % er rusmisbrukere

Skardhamar (2002) peker i tillegg på andre vanlige levekårsvariabler, særlig på problemer med gjeld. Han omtaler offisiell gjeld i form av ubetalte regninger, inndragning og erstatning. Svart gjeld, særlig i forbindelse med narkotika, anser han som et enda større problem. Begge typer gjeld bidrar til å gjøre det nesten uoverstigelig å skulle etablere seg på nytt og leve på lovlydig vis. Frykt for torpedoer og andre gjeldsinndrivere kan gjøre både hverdagen og framtiden nærmest håpløs.

Også Thorsen (2004) finner at domfelte er en gruppe som er overrepresentert når det gjelder flere levekårs- og helseproblemer sett i forhold til befolkningen for øvrig. De er fysisk og psykisk syke, de er lavt utdannet, har dårlig tilknytning til arbeidslivet og har problemer på boligmarkedet, for å nevne noe av det som går igjen i de ulike undersøkelsene. I tillegg er det slik at de som har problemer i forhold til én av levekårsindikatorene, gjerne også har problemer i forhold til flere. (Skardhamar, 2002; Friestad & Skog Hansen, 2004). Undersøkelser fra Norden gir det samme bildet av fangebefolkningen i andre land (Kyvsgaard, 1989, 1998; Nilsson & Tham, 1999). Internasjonal forskning viser at innsatte i stor grad kommer fra byområder, har rusproblemer, og en stor andel av dem deltar ikke i arbeidslivet (Matthews, 1999).

Beskrivelsen over er, om en leser tallene nøye, ikke dekkende for alle. Det er slett ikke alle som har lese- og skrivevansker, rusproblemer, dårlig helse og dårlig økonomi. En undersøkelse gjort på begynnelsen av 90-tallet (Fridhov 1992), viste en bevegelse i retning av at det i hver ende av skalaen befant seg to grupper som vokste. I den ene enden var det en liten gruppe som måtte karakteriseres som ressurssterke og som faktisk satt inne som en følge av sin ressursrikdom, for eksempel dømt for økonomisk kriminalitet. Det er ikke usannsynlig at denne gruppen, blant annet i takt med den teknologiske utviklingen, vil vokse ytterligere i framtiden. I den andre enden av skalaen var det en liten, men voksende gruppe som var enda mer problembelastet enn de «normalbelastede». Denne gruppen kan også vokse i tråd med de tendensene vi ser til en stadig sterkere utstøting i vårt og andre vestlige samfunn. Det store spennet i beskrivelsen av innsatte og domfelte krever betydelig fleksibilitet i straffegjennomføringen, med muligheter for differensiering av sikkerhetstiltak og stor variasjon i innholdet i soningen.

Som det går fram av den videre omtalen av de enkelte levekårskomponentene, gjelder det meste av forskningen innsatte i fengsel. Det mangler tilsvarende forskning om levekår for de som får samfunnsstraff, men det må kunne legges til grunn at deres situasjon er mindre problematisk. En forutsetning for å få en slik straffereaksjon er at den domfelte har en såpass ordnet livsførsel at straffen med sannsynlighet kan gjennomføres uten brudd. Samtidig kan man ut fra erfaring med et individuelt tilrettelagt innhold i samfunnsstraffen gjenkjenne mange av problemene. Ikke minst forekommer rusproblemer hyppig.

7.1.1 Bosituasjon

Når det gjelder bostedsløshet, er situasjonen enda alvorligere enn det FAFOs levekårsundersøkelse viste, fordi den måler bostedsløshet ved innsettelse i stedet for ved løslatelse. Den enkeltes bosituasjon utvikler seg negativt under et fengselsopphold. En tredjedel var bostedsløse på fengslingstidspunktet, og dette tallet dobler seg i løpet av straffegjennomføringen. Selve fengselsoppholdet skaper altså bostedsløshet. Samtlige innsatte understreker boligens sentrale betydning som en base for et godt liv etter soningen (Dyb et al, 2006). I 2005 var det totalt 5500 bostedsløse i Norge ifølge Sintef Byggforsks Prosjektrapport 403 (Hansen et al, 2005). Den største enkeltgruppen blant disse er innsatte. Selv om definisjonen i FAFO-undersøkelsen var litt mindre streng – ikke disponerer egen eid eller leid bolig, og være henvist til tilfeldige boalternativer (Ulfrstad, 1997) – er sammenhengen mellom fengselsstraff og bostedsløshet slående.

Når det gjelder problemet med tap av bolig under fengsling, har det skjedd en positiv endring. Enkelte kommuner har nå utvidet det tidsrom de betaler husleie for sosialklienter fra én til tre måneder. Det er dessuten blitt etablert et tett samarbeid mellom kriminalomsorgen og Husbanken, og det ansettes boligkonsulenter i de større fengslene.

7.1.2 Sosialt nettverk

Tilhørighet til et godt sosialt nettverk er en sentral levekårskomponent. Det bekreftes i mange undersøkelser at familie og nettverk er viktige samarbeidspartnere for å få til en god rehabilitering (Friestad og Skog Hansen, 2004, Hairston, 2002, Alnæs, 2006). Domfelte har i utgangspunktet et dårlig sosialt nettverk, skriver Friestad og Skog Hansen (2004). Den store andelen som tidligere har vært i kontakt med barnevernet eller som har opplevd å ha nære pårørende i fengsel, kan også indikere at familien ikke alltid er en positiv støtte i rehabiliteringsarbeidet.

Ivaretakelse og styrking av de innsattes sosiale nettverk er viktig for å legge til rette for livet etter soning. En norsk undersøkelse viste at over halvparten av de innsatte hadde barn, de fleste var under 18 år. De fleste innsatte hadde den daglige omsorgen eller samværsrett med barnet. Etter fengsling opprettholdt åtte av ti kontakt med barna ukentlig eller oftere. Andelen som hadde kontakt med sine barn enten daglig eller ukentlig før fengsling, var nesten dobbelt så høy blant menn som blant kvinner. Noen av kvinnene som hadde lite kontakt med barna før fengsling, økte kontakten under fengslingsperioden (Friestad & Skog Hansen, 2004).

Det antas at den innsattes egen situasjon påvirkes av hvordan familie og nære pårørende har det. Det gjelder både bekymring om de problemer som måtte følge av fengslingen, og følelsen av å være ute av stand til å gjøre noe for å hjelpe. De pårørendes situasjon er derfor av betydning for kriminalomsorgen i arbeidet med den innsatte, selv om det er andre offentlige myndigheter som har ansvar for å bistå dem økonomisk eller på annen måte.

I Norge er det lite forskning på pårørende av innsatte, og det er kun én publikasjon hvor man har intervjuet innsattes barn. Dette er en kvalitativ studie om hvordan det oppleves å ha en forelder som sitter i fengsel, og hva som letter og vanskeliggjør opplevelsen. Noe av det som letter opplevelsen, er en tidlig ærlighet fra foreldrene om hva som har hendt, mulighet til å snakke om det som har hendt og til å bearbeide følelsene. Barn trenger å se hvordan forelderen faktisk har det og lengre og regelmessig kontakt med forelderen for å opprettholde en følelse av å kjenne hverandre enten det er i form av besøk, telefonsamtale eller permisjon (Egge, 2004). Norsk og internasjonal kunnskap om barn av innsatte er indirekte gjennom kvalitative rapporter fra de innsatte selv. Rapportene som gis av både foreldre og barn, er at fengslingen er en belastning for barnet som fører til problemer med skoleprestasjoner, og emosjonell og sosial tilpasning (Hanlon et al., 2007; Parke & Clarke-Stewart, 2002; Reed & Reed, 1997). Forskningen preges imidlertid av svakheter som for eksempel små utvalg og mangel på et lengre tidsperspektiv og kontrollgrupper. Bare én studie har fulgt utviklingen til barn direkte og over tid for å se om eventuelle sosiale og emosjonelle problemer barnet utvik­ler har direkte årsaksforhold i fengslingen til ­forelderen, eller om familiesituasjonen (sosioøkonomiske forhold, forelderens psykiske helse, livsstil m. m.) øker barnets sannsynlighet for å utvikle problemer uavhengig av fengslingen av forelderen. Undersøkelsen hevder å påvise at det er fengslingen i seg selv som fører til en eventuell problematisk utvikling hos barnet (Phillips et al., 2006). Departementet ønsker at det gjennomføres liknende forskning i Norge.

Foreningen for fangers pårørende presenterte resultatene av en undersøkelse på dette området i 2007. Halvparten av de pårørende i undersøkelsen har fått dårligere helse etter fengslingen. Over halvparten har vært sykmeldte etter at en i familien ble fengslet. Mer enn én av fire av de som hadde lønnsinntekt før fengslingen har gått over til å motta sosialhjelp eller trygd. I alt 33 % av de pårørende har fått dårligere økonomi som en følge av fengslingen. Blant ektefeller er tallet så høyt som 87 %. Hele 75 % av de pårørende i undersøkelsen rapporterer forverring av enkelte helseplager etter fengslingen. En tredjedel av de pårørende svarer at de bruker mer medisiner enn før. Seks av ti har hatt symptomer på psykiske lidelser som angst og depresjon. Nær halvparten av de pårørende i undersøkelsen er mer plaget av hodepine, nakkesmerter, muskelsmerter og svimmelhet enn før fengslingen. Mange har magesmerter, og 65 % har hatt økte søvnproblemer etter at de ble pårørende. Undersøkelsen viser at jo nærmere relasjonen er til den innsatte, jo høyere er graden av dårlig helse. Samlivspartnere og foreldre til innsatte er de gruppene som i størst grad opplever helseendringer. Blant de som er gift med en innsatt, har hele 74 % fått dårligere helse. Undersøkelsen viser i tillegg at 44 % av barna som har foreldre i fengsel, har fått dårligere helse. Flere av barna sliter med søvnproblemer. Mange viser også atferdsendringer som er typiske for barn i krise. Noen blir stille og innesluttet, andre blir lett oppspilte, aggressive og havner lett i konflikter.

7.1.3 Rus

FAFOs undersøkelse blant et representativt utvalg av 260 innsatte viste at 60 % av innsatte i norske fengsler har rusproblemer. De fleste oppgir at de er blandingsmisbrukere (80 %) og har samtidig problemer på flere andre livsområder (Friestad & Skog Hansen, 2004). Flere større norske helseundersøkelser de siste årene viser at det er en klar sammenheng mellom rusmiddelmisbruk og andre helseproblemer. Ruud og Reas (2003) konkluderer med at mellom en tredjedel og halvparten av tunge rusmisbrukere har kroniske skader eller sykdommer som påvirker livsførselen. Pasienter med dobbeltdiagnose rus/psykiatri faller ofte mellom to stoler, og kompetansen for behandling av ruslidelser og samtidige psykiske lidelser er mangelfull (Gråwe & Ruud, 2006).

Forskning på effekter av tiltak overfor denne sammensatte gruppen er komplisert, idet det kan være problematisk å skille effekter av innsatser som settes inn parallelt (NOU 2003:4). Det finnes få studier der tilbakefall både med hensyn til rus og kriminalitet har vært målt, men resultatene peker i retning av at behandlingsinnsatsene bør differensieres ut fra hva som er det primære problemområdet; kriminalitet eller rus (BRÅ, 2005).

I overgangene mellom behovene som er identifisert i fengsel og hjelpetilbudene utenfor, er det ikke alltid sammenheng og kontinuitet i de tilbudene som gis. Einar Ødegaard (SIFA rapport 5/96) fant positive resultater i samarbeidet mellom fengsel og behandling i Stifinner’n. Kriminalomsorgens russtrategi for perioden 2008–2011 tar utgangspunkt i dette med videre satsning på rusmestringsenheter med samarbeid om behandling for rusavhengige i fengsel. Evaluering av straffegjennomføringsloven § 12 (Ploeg, 2006) og satsningen på alternative straffereaksjoner bygger også på ideen om samarbeid mellom kriminalomsorgen og tilbud om behandling og oppfølging.

Samtidig ser vi at organiseringen i mange tilfeller er dårlig tilpasset denne gruppens behov for langsiktige og integrerte tjenester (Statens helsetilsyn, 2000). Lignende utfordringer er kjent fra gruppen domfelte med omfattende kriminell historikk og rusproblemer, men uten tyngre psykiske belastninger, blant annet fra prøveprosjektene med Narkotikaprogram med domstolskontroll (Johnsen og Svendsen, 2007), se kapittel 6.6.3.

Flere studier har i den senere tid pekt på behovet for differensiering av tiltaksapparatet, både for å ivareta riktig behandlingsnivå, sikre kontinuitet i behandlingen og oppfølgingen og hensiktsmessig sammensetning av samtidige tiltak (Øverås og Fyhn i ROP-rapporten, Melberg, Lauritzen og Ravndal i Nytte-Kostnad fra Statens institutt for rusmiddelforsning SIRUS).

For statistikk om bruken av rusmidler under soningen vises til kapittel 8.8.

7.1.4 Innsattes somatiske helse

Innsatte har dårligere fysisk helse enn normalbefolkningen. Kjelsberg og Hartvig dekket i sin undersøkelse 90 % av de innsattes bruk av medikamenter (Kjelsberg & Hartvig, 2005). Blant de totalt 2617 innsatte fant de at 848 (32 %) ble medisinert for somatisk sykdom. Ulike smertetilstander dominerte (11 %). Hyppigste somatiske lidelse var kronisk luftveisobstruksjon og astma hos 4 %. Kvinnelige innsatte hadde høyere forekomst av somatisk sykdom enn menn.

I de engelske retningslinjene for primærhelsetjenester i fengsel legges det vekt på behovet for særlig oppfølging av kvinner, yngre innsatte og de aller eldste som gjerne har flere somatiske tilstander som skal følges opp. Diabetikere med behov for insulin (sprøyter) er en særlig utfordring i forhold til samarbeid med kriminalomsorgen om oppfølging.

Rundt 60 % av de innsatte er rusmisbrukere, og også fysisk sykdom kan ofte knyttes til dette. Alle som settes i fengsel skal tilbys undersøkelse for hiv-infeksjon og ulike typer smittsom leverbetennelse. Infeksjoner i hud og slimhinner med manglende oppfølging forekommer ofte. Innsatte med rusproblemer er utsatt for fare for overdoser. Denne risikoen er mest aktuell for innsatte i den første perioden etter innkomst, og når permisjoner gjør tilgang til stoff mer mulig. Effekten er da sterkere etter en periode uten bruk av narkotika. Rusmisbrukere har både i ruset og edru tilstand en atferd som gjør dem mer utsatt for uhell og skade. Skader blir ofte ikke tatt hånd om på adekvat måte når uhellet skjer. Dette kan da gi følgetilstander med større varig skade enn hos normalbefolkningen.

7.1.5 Innsattes psykiske helse

Både nasjonal og internasjonal forskning viser til at kriminalitet ofte er assosiert med en eller annen form for psykisk lidelse. Nasjonal forskning har vist at opptil 85 % av de innsatte i norske fengsler kan ha en psykisk lidelse (Torgersen, Gjervan & Rasmussen, 2006).

Den landsomfattende undersøkelsen «Levekår blant innsatte» (Friestad & Skog Hansen, 2004) fant at andelen psykiske plager blant mannlige innsatte var tre ganger så høy som i befolkningen generelt. Blant kvinnelige innsatte var den fire ganger så høy.

I en landsdekkende undersøkelse fra Kompetansesenteret for sikkerhet-, fengsel,- og rettspsykiatri ved Gaustad sykehus, oppga allmennhelsetjenesten i fengslene at om lag 2 % av de innsatte hadde en psykotisk lidelse, ca. 5 % atferdsavvik med psykosemistanke, 12 % atferdsavvik uten psykosemistanke og ca. 7 % en depressiv lidelse (Hartvig & Østberg, 2004). Allmennhelsetjenesten i fengslene mente at 2,7 % av de innsatte burde ha vært i psykiatrisk institusjon. En undersøkelse fra Stavanger fengsel fant at 18 av 40 innsatte hadde en behandlingstrengende psykisk lidelse (Langeveld & Melhus, 2004). Personlighetsforstyrrelser ble funnet hos 32 personer, og antisosial personlighetsforstyrrelse hos 25 av 40 innsatte.

I enkelte større fengsler med høyt sikkerhetsnivå gis det tilbud om psykiatrisk behandling i fengselet, men det gjelder ikke over alt. Levekårsundersøkelsen (Friestad & Skog-Hansen, 2004) fant at bare halvparten av de innsatte som hadde bedt om hjelp for psykiske lidelser, fikk tilbud om behandling. Symptomtrykket var like høyt blant de som fikk behandling, som blant de som ikke fikk hjelp.

7.1.6 Selvmord

Internasjonalt har Norge relativt sett få selvmord i fengslene, men ethvert selvmord er ett for mye. De første undersøkelsene (fra 1956–1991) viste at tre av fire som begikk selvmord, tok livet av seg i varetekt, og at nesten 65 % (av 57) begikk selvmord i løpet av de tre første månedene etter innsettelsen. 28 % tok livet av seg i løpet av den første uken etter innsettelsen og 12 % i løpet av de to første dagene. Tre av fire innsatte hengte seg, men også kuttinger har vært relativt vanlig. Om lag halvparten var fengslet for voldsforbrytelser, og ca. 14 % hadde begått drap. Også narkotikaforbrytelser utgjorde en stor andel, og svært mange slet med store stoff- og alkoholproblemer. Mange hadde en langvarig kriminell løpebane. De aller fleste hadde sivilstatus «ugift». For de fleste var selvmordet et brudd på et tungt og belastet liv både i og utenfor fengselet, for andre var selvmordet situasjons- og hendelsesrelatert. Foruten en betydelig sosial tapsliste før de kom i fengsel, hadde en stor gruppe store psykiske og fysiske problemer og var sterkt hjelpetrengende. Fengslingen og fengselsoppholdet ble opplevd som en situasjonsbestemt eksistensiell krise som krevde omfattende omsorgs- og hjelpetiltak. Det er kjent at flere psykiske lidelser forsterker selvmordsrisikoen. For enkelte psykiske lidelser, for eksempel depressive sinnslidelser og paranoide psykoser, øker selvmordsrisikoen betraktelig.

KRUS har nedlagt et stort arbeid i forskning omkring selvmord i fengslene (Hammerlin, 2000). Fra 1990 til og med 2007 er det registrert 56 selvmord i norske fengsler eller i gjennomsnitt om lag tre per år. I denne tidsperioden er også kvinner og utlendinger representert. Gjennomsnittsalderen på dem som begikk selvmord i fengsel, er litt høyere sammenliknet med tidligere. For alle undersøkelser om selvmord er det et klart sammenfallende mønster: fengselsoppholdet fører til betydelige sosiale, psykiske og fysiske problemer. Flere opplever selve fengselsoppholdet eller stressopplevelser ved arrestasjonen, forhøret og innesperringen som en sosial og personlig katastrofe og fengslingen som sterkt krenkende og psykisk belastende. En del er sterkt medtatte ved innsettelsen og ser på selvmordet som en opphevelse av en grunnstemning av livsmatthet, angst, depresjoner, fortvilelse, sorg eller skam- og skyldfølelse over det de har gjort. Håpløshet og mangelfull tro på framtiden, den eksistensielle slitasjen under fengslingen og frykten for stigmatisering er for mange svært belastende.

7.1.7 Utdanning

En betydelig gruppe av de innsatte (ca. 10 %) har store lærevansker. De er kjennetegnet ved stor umodenhet, mange fengselsdommer, behandlingsbehov for psykiske lidelser og lavt utdanningsnivå. Dette er innsatte som i dag for en stor del ikke tar del i skoletilbudet eller programvirksomheten som blir tilbudt i fengselet.

Kartlegginger av utdanningsnivået blant innsatte viser at det er en høyere prosentandel av disse som ikke har gjennomført grunnskole eller videregående skole enn i befolkningen for øvrig. Fire av ti innsatte har ungdomsskolen som lengste fullførte utdanning, og svært få har utdanning utover videregående skole (Friestad & Skog Hansen, 2004). Hele 65 % av innsatte under 25 år har ikke fullført videregående skole. I samfunnet ellers starter omkring 94 % av ungdomskullene med slik treårig utdanning – og 80 % fullfører. Bildet bekrefter resultatene av en svensk undersøkelse på samme området (Nilsson, 2002). Friestad og Skog Hansens skjema i figur 7.2 viser forskjellen mellom fengselsbefolkningen og befolkningen for øvrig når det gjelder utdanningsnivå.

Forfatterne konstaterer at de to gruppene har et nesten motsatt utdanningsmønster.

Kilde: Friestad & Skog Hansen, ibid.

I 2006 hadde innsatte et utdanningsnivå som tilsvarte det som gjaldt i 1980 for hele befolkningen, regnet etter høyeste fullførte utdanning. Gjennomsnittsalderen for innsatte er 34 år. En sammenligning med tilsvarende aldersgruppe i den norske befolkningen, ville gitt et enda dårligere resultat mht. utdanning. Hele 83,7 % av de innsatte under 25 år har ikke fullført treårig videregående opplæring. (Eikeland, Manger og Diseth 2006). Samtidig viser samme undersøkelse at 13,9 % av innsatte har fag eller grad på universitets- eller høyskolenivå.

7.1.8 Arbeid

To undersøkelser blant innsatte i norske fengsler viser at kun en tredjedel av de spurte var i arbeid ved innsettelse. Rundt 80 % av disse hadde fast stilling (Skardhamar, 2002; Friestad & Skog Hansen, 2004). Andelen som ikke var i jobb ved innsettelse, var dobbelt så høy blant kvinner som blant menn (Friestad & Skog Hansen, 2004). Over 80 % av de som deltok i undersøkelsen, hadde hatt et arbeidsforhold som varte i mer enn seks måneder (Skardhamar, 2002). 85 % av mennene og 74 % av kvinnene hadde hatt et arbeidsforhold som hadde vart i mer enn ett år (Friestad & Skog Hansen, 2004). Arbeidsledigheten for hele befolkningen lå til sammenligning i fjerde kvartal 2007 på 2,1 % (SSB-nettsider).

Det finnes ennå ingen systematisk forskning på arbeidsdriften i norske fengsler. Nordlandsforskning er i gang med et begrenset forskningsprosjekt rundt temaet. Det er behov for mer kunnskap på dette området. Det tilbudet som faktisk gis i norsk kriminalomsorg bør kartlegges bedre, og den kompetansegivende effekten dette arbeidet har for senere arbeid bør evalueres.

7.2 Særlige grupper

7.2.1 Spesielt om kvinnelige innsattes levekår

Selv om kvinner utgjør halvparten av befolkningen, utgjør de en minoritet i fengslene. Kvinneandelen er høyere blant alle som kommer inn i fengslene enn om man ser på andelen av alle som sitter i fengsel til enhver tid. Det innebærer at kvinnene gjennomsnittlig sitter i fengsel i kortere tid enn mennene.

Det er behov for kunnskap om hva som kjennetegner kvinnelige innsatte. Man vet at de har en opphopning av levekårsproblemer (Friestad & Skog Hansen, 2004). De oppsøker helsetjenesten oftere enn mannlige innsatte, og mange av dem har dårlig fysisk og psykisk helse. Mange er rusavhengige og er smittet med infeksjonssykdommer (se for eksempel Ellingsen, 2007; Friestad & Skog Hansen, 2004; Petersilia, 2003). De har andre plager enn menn, for eksempel underlivsproblemer og ubestemte plager som utmattelse og diffuse kroniske smerter, som er vanskelig å diagnostisere (Ellingsen, 2007; Lindberg, 2005). Domfelte kvinner utsettes for større grad av stigmatisering ved å begå kriminalitet enn menn (Vegheim, 1997). Forskning tyder på at kvinnelige innsatte ofte opplever stor grad av skyld og skam ved at de er straffet, og at de føler seg mislykket i morsrollen. Flere har vært utsatt for seksuelle overgrep som fører til traumer, skam og skyldfølelse (Højdahl & Størksen, 2006; Lindberg, 2005) . Arbeidstilbudene til kvinner i fengsel har tradisjonelt vært kjønnsstereotype, som for eksempel systue, rengjøring og matlaging, noe som ikke har ivaretatt kvinnenes ulike behov for arbeidstrening og kvalifisering.

I en undersøkelse fra Kriminalvårdens forsk­ningskomité i Sverige (Lindberg, 2005) slås det nok en gang fast at kvinner i fengsel er enda vanskeligere stilt enn menn både sosialt, økonomisk og helsemessig. Utfordringene i forbindelse med løslatelse og tilbakeføring er tilsvarende store. Rapporten viser at tidligere straffede kvinner mellom 25 og 44 år dømt for vinningslovbrudd har en tilbakefallsprosent på 81. Narkotikadømte har 79 % tilbakefall. Det er grunn til å tro at tilstanden og utfordringen er omtrent den samme i Norge.

Noen kvinnelige domfelte opplever ulike former for kjønnstrakassering under soningen (Haugen, 2006).

7.2.2 Innsatte med minoritetsbakgrunn

Statistikken gir ikke informasjon om antall innsatte med minoritetsbakgrunn. Registrering av etnisk bakgrunn er ikke tillatt etter personopplysningsloven. Oversikten over utlendinger i norske fengsler (kapittel 6.5) er utelukkende basert på statsborgerskap. Det er langt fra alle utlendinger som har minoritetsbakgrunn. På den annen side er det en del norske statsborgere med minoritetsbakgrunn som kan trenge særlige tiltak under soning og tilbakeføring.

En undersøkelse tok for seg straffegjennomføringen for «ikke-vestlige» og «vestlige» innsatte. Generelt sett er det små forskjeller i straffegjennomføringen og løslatelsesprosessen . Unntaket er de som har utvisningsvedtak eller uavklart oppholdsstatus, og innsatte/domfelte som ikke behersker norsk eller engelsk, noe som medfører ­alvorlige kommunikasjonsproblemer med tilsatte (Hjellnes & Højdahl, 2007). Disse to gruppene skaper de største utfordringene med hensyn til tiltak.

Undersøkelser av unge innsatte fra ikke-vestlige land, viser at de får tilgang til progresjon og straffegjennomføring i fengsel med lavere sikkerhetsnivå i et omfang som er rimelig sammenliknet med fangebefolkningen for øvrig når vi tar hensyn til forskjeller i straffelengde og kriminalitetstype (Hjellnes & Højdahl, 2007). Mer generelt har man relevante erfaringer fra det såkalte Brobryggerprosjektet (Gotaas & Højdahl, 2005), et prosjekt som spesielt tok for seg problemer omkring unge med somalisk og pakistansk bakgrunn. Formålet var å prøve ut virkemidler for å styrke den straffedømtes evne til mestring av egen livssituasjon, og å bygge og utvikle sosiale bånd mellom livet innenfor og utenfor fengselet. Manglende kontinuitet og mange brudd i deltakernes formelle og uformelle nettverk er dokumentert gjennom evalueringen. Prosjektets intensjon om å bygge nettverk til egne nasjonale miljøer har derfor strategisk sett vært et klokt valg. Brobyggerprosjektet har fått erfaring med mange av de strukturelle begrensningene og oppdelingene av ansvarsområder som ligger både i kriminalomsorgens organisering og i det kommunale hjelpeapparatet. Prosjektet har vist at det er et stort behov for å lage sammenbindende funksjoner, ansvarsgrupper og framtidsplaner slik at systemet tilpasses de domfeltes bevegelser gjennom kriminalomsorgen og ut i frihet.

7.2.3 Sedelighetsdømte

Det er vanskelig å si hvor stort problemet med seksuallovbrudd egentlig er på grunn av store mørketall. En kanadisk undersøkelse viste at så mange som 90 % av lovbruddene ikke blir anmeldt (Juristat, 1999). Undersøkelser i Canada, USA og Storbritannia viser en stor økning i antall sedelighetsdømte i den siste tiden (Gordon & Porporino, 1990; Motiuk & Belcourt, 1996; Becker & Murphy, 1998; McGrath, Hoke & Vojtisek, 1998; Fisher & Beech, 1999). Dette tilskrives økende oppmerksomhet fra rettsvesenet for denne typen lovbrudd.

Flere undersøkelser viser at en antisosial livsstil og avvikende seksuelle interesser, er de klareste risikofaktorene for gjentakelse av sedelighetslovbrudd (Hanson & Bussiere, 1998; Hanson & Morton-Bourgon, 2004). For å hindre tilbakefall må en derfor også bidra til å endre lovovertredernes ustabile livssituasjon, deres prokriminelle holdninger og det å ha kontakt med venner som viser kriminell atferd (Kirsch & Becker, 2006). Forskning viser at behandling og oppfølging av individer som begår seksuelle voldshandlinger vil redusere risikoen for tilbakefall (Marshall, Laws & Barbaree, 1990).

Ifølge en sammenstilling fra Yates (1999) har ekshibisjonister høyest risiko for tilbakefall. Deretter følger overgripere som forgriper seg på gutter, de som forgriper seg på både voksne og barn og til slutt de som forgriper seg på piker. Voldtektsmenn som forgriper seg på en voksen kvinne, har sjeldnere tilbakefall selv om de også har en tendens til mer generell kriminalitet og har en lengre historie med forbrytelser som ikke dreier seg om seksuelle overgrep. Disse har en høy risiko for tilbakefall til andre voldsforbrytelser enn seksualforbrytelser. Incestovergripere har den laveste tilbakefallsfrekvensen, som oftest mindre enn 6 % av de som ikke får behandling og mindre enn 3 % av de som får behandling. Alle disse ulike målgruppene er forskjellige med hensyn til motiv og dynamikk for atferden og krever derfor ulike typer tiltak.

7.2.4 Voldsdømte

Funn fra en rekke livsløpsundersøkelser i vestlige land viser at personer som står for det meste av kriminaliteten, særlig vold, har hatt store atferdsvansker allerede i førskolealder eller tidlig skolealder (for eksempel Granic & Patterson, 2006; Kratzer & Hodgins, 1999; Moffitt et al., 2002). Det er langt mindre vanlig at personer som først «debuterer» med antisosial atferd og kriminalitet i ungdoms­årene eller tidlig voksen alder, begår voldskriminalitet.

7.2.5 Innsatte med personlighetsforstyrrelser

De mest hyppige lidelsene blant innsatte i fengsler er personlighets- og atferdsforstyrrelser. I følge Dahl, Eitinger, Malt og Retterstøl (1994) er personlighetsforstyrrelser psykiske lidelser preget av avvik i personlighetstrekk som viser seg ved urimelige reaksjoner i ulike personlige og sosiale situasjoner. Disse urimelige reaksjonene viser seg i form av sosialt uakseptabel atferd, og som sterke følelsesutbrudd som for eksempel ekstremt sinne og raseri. Reaksjonene er ikke adekvate i forhold til situasjonen de befinner seg i. Det finnes ulike typer personlighetsforstyrrelser. De blir klassifisert etter framtredende mønstre i atferd og væremåte. Personlighetsforstyrrelser karakteriseres gjerne som utviklingsforstyrrelser, da de viktigste personlighetstrekkene gjerne viser seg allerede i barne- og ungdomsårene.

De hyppigste personlighetsforstyrrelsene blant kriminelle gjengangere er ofte antisosial personlighetsforstyrrelse og narsissistisk personlighetsforstyrrelse.

Nyere forskning (Hansen et al., 2007; Hansen et al., 2008) har også rettet søkelyset mot psykopati, tidligere klassifisert som sosiopati eller antisosial personlighetsforstyrrelse. Psykopati blir ikke betraktet som en diagnose, men som en sammenstilling av ulike sider ved forskjellige personlighetstrekk som for eksempel evne til å manipulere, manglende empati, overflatisk sjarm og notorisk løgn. Disse er gjerne kombinert med antisosial atferd. Imidlertid er det viktig å framheve at antisosial atferd i seg selv ikke kan betraktes som psykopati. Forskning har nå begynt å skille mellom ulike undergrupper eller fasetter av psykopati. Resultatene har vist at man kan skille mellom de som sliter med angst og depresjon og de som ikke gjør det. Selv om land som Storbritannia, USA, Canada og Tyskland har viet dette forskningsfeltet noe mer oppmerksomhet enn Norge, er det nasjonalt og internasjonalt et stort behov for mer kunnskap innenfor feltet sikkerhets-, fengsels- og rettspsykiatri. Personer med høy grad av psykopatiske trekk har ofte en betydelig voldshistorie, og de har en forhøyet risiko for å bli involvert i alvorlige voldsepisoder i framtiden. Personer i denne gruppen utgjør en alvorlig belastning for samfunnet særlig fordi ingen behandlings- eller påvirkningsprogrammer har dokumentert å ha en positiv effekt på personer som skårer høyt på psykopatiske trekk.

For å få mer kunnskap om forholdet mellom personlighetsforstyrrelser hos innsatte og kriminell atferd, må man få mer innsikt i bakenforliggende faktorer. Dette kan man få ved å identifisere de dynamiske risikofaktorene hos disse menneskene. Med dynamiske risikofaktorer mener man faktorer som bidrar til å utløse kriminell atferd. Eksempler på dette er holdninger til ulike former for kriminalitet, impulsivitet, negativ affektivitet (sinne, angst, depresjon, negativt humør), rusmisbruk og ikke minst relasjoner til venner og familie. I motsetning til statiske risikofaktorer (historie, kjønn, alder etc.) er disse dynamiske risikofaktorene foranderlige over tid. Identifisering av dynamiske risikofaktorer og individuelle forskjeller blant kriminelle er vesentlig når man skal vurdere et individs risiko for tilbakefall.

Risikovurdering vil si at man evaluerer et individs sannsynlighet for gjentakelse av alvorlig kriminalitet som vold eller seksuelle overgrep. Den viktigste begrunnelsen for risikovurdering er å få kunnskap om hvordan sannsynligheten for ny kriminalitet hos individet kan reduseres ved hjelp av forebygging, ikke at selve prediksjonen går i oppfyllelse (Hart, 1998; Douglas & Skeem, 2005). Risikofaktorer og deres variabilitet må vurderes over tid – en vurdering på ett tidspunkt vil ikke være gjeldende på ubestemt tid. Et individs fare for gjentakelse endres både over tid og ved behandling/påvirkning. Utfordringen ved å studere dynamiske faktorer blir å utvikle målemetoder som er i stand til å registrere disse foranderlige aspektene ved risikoatferd.

Evaluering av ulike behandlingsformer synes å vise at miljøtiltak/miljøterapi har mest lovende resultater når det gjelder endring hos personer med alvorlige personlighetsforstyrrelser. Dette må få konsekvenser for utformingen av ulike tiltak innen kriminalomsorgen, særlig straffegjennomføring i fengsel (Waage & Nøttestad, 2000). Kriminalomsorgen har allerede positiv erfaring med ulike miljøtiltak som bygger på konsekvenspedagogikk, humanøkologi og kognitive miljøtiltak, det vil si programmer og andre tiltak som tar sikte på å endre tankemønstre og derved også handlingsmønstre. Dersom disse metodene skal kunne brukes i større omfang, er det et krav at metoden kan beskrives og dokumenteres på en enkel måte, at overføring av kunnskap kan skje systematisk med et entydig og konsistent begrepsapparat og at metoden har en solid teoretisk forankring.

7.2.6 Forvaringsdømte

Justis- og politidepartementet oppnevnte i samråd med Helse- og omsorgsdepartementet 18. mai 2006 en utredningsgruppe som skulle etterkontrollere reglene om strafferettslig utilregnelighet, særreaksjoner og forvaringsstraffen. Utredningsgruppen har i sin rapport, som ble avgitt 30. april 2008, fremmet en rekke forslag og anbefalinger. Rapporten inneholder også en kartlegging av de forvaringsdømte – hvilke lovbrudd som har gitt grunnlag for forvaringsdommen, samt hvilken bakgrunn og evt. diagnoser de dømte har. Utredningsgruppen har også kartlagt hvordan retten vurderer faren for gjentakelse av nye alvorlige lovbrudd.

Det er generelt vanskelig å vurdere gjentakelsesfare, og det finnes ingen sikre metoder for dette (se for eksempel Mathiesen, 2007, Alnæs, 2006). Jo lengre framover i tid man skal forutsi farlighet, jo mer usikkert blir det. Rosenqvist (2008 s. 18) sier det for eksempel slik:

«Jeg finner det også nokså vanskelig å skulle identifisere den som ellers ville fått 21 års fengsel, men hvor dette ikke er «tilstrekkelig for å verne samfunnet,» i motsetning til en annen som også gjennom alvorlige voldshandlinger har kvalifisert seg til 21 års tidsbestemt straff.»

Før dom på forvaring avsies, skal det foretas personundersøkelse av den siktede. Retten kan i stedet beslutte at den siktede skal underkastes en rettspsykiatrisk undersøkelse. Rettspraksis viser at utarbeidelse av rettspsykiatriske undersøkelser heller er hovedregelen enn unntaket i forvaringssaker. Av de 135 forvaringsdømte er 117 blitt underlagt en rettspsykiatrisk undersøkelse.

Førstvoterende uttaler i Rt. 2004 side 209 i forbindelse med vurderingen av gjentakelsesfare:

«Jeg vil – på generelt grunnlag – reservere meg noe mot å legge stor vekt på rettspsykiateres farlighetsbedømmelse i saker hvor det ikke har vært tvil om domfeltes tilregnelighet på handlingstiden, og hvor det således utelukkende er tale om en såkalt dyssosial personlighetsforstyrrelse, som tidligere ble kalt karakteravvik eller psykopati.»

Den rettsmedisinske kommisjon uttaler på sin side at det er uhensiktsmessig å oppnevne rettspsykiatrisk sakkyndige i saker der det ikke er mistanke om alvorlig psykisk lidelse. (Rettsmedisinske kommisjon, 2006).

7.2.7 Domfelte med ADHD

De siste årene har det vært en stor debatt angående hyperkinetisk lidelse (ADHD) blant kriminelle gjengangere. ADHD kjennetegnes ved at man har problemer med strategisk planlegging. Dette kommer til uttrykk gjennom manglende konsentrasjon, dårlig kortidshukommelse, manglende evne eller vansker med å planlegge og resonnere, impulsivitet og kjedsomhet ved repeterende og tidkrevende oppgaver. Emosjonell dysregulering som angst, depresjon og frustrasjon på grunn av manglende mestring og utholdenhet, er også framtredende symptomer ved ADHD. Hos voksne med ADHD manifesterer denne lidelsen seg i dagligdagse situasjoner, alt fra matlaging til økonomisk planlegging og ivaretaking av seg selv og eventuell familie og barn.

Det er vanlig å anta at faren er stor for at unge og voksne med ADHD kan utvikle et rusproblem som følge av denne lidelsen. Årsaken til dette synes uklar. Noen knytter det til behovet for å dempe uro og impulsivitet som følger av ADHD, mens andre ser på det som et forsøk på selvmedisinering knyttet til ulike stemningslidelser. Internasjonale studier har vist at en stor del av den kriminalitet som begås er preget av impulsivitet med liten eller svært kort planleggingstid og mangel på analyse av konsekvenser (Zamble & Porporino, 1988). Norske studier (Rasmussen, Almvik & Levander, 2001) har gjennom retrospektiv diagnostisering påvist at svært mange innsatte har hatt ADHD som barn (46 %), og at det blant voksne innsatte forekommer hyppig (30 %). Med dette symptombildet, gjerne knyttet til rus, representerer gruppen en stor utfordring for kriminalomsorgen. Det er god grunn til å anta at en med adekvat behandling vil kunne redusere sannsynligheten for ny kriminalitet og dermed bidra betydelig til en positiv livsutvikling.

Det har blitt utviklet en rekke ulike teorier og forklaringer på hva ADHD er, og hvordan lidelsen utvikles. Det foreligger likevel enda et stort behov for å få mer kunnskap om ADHD.

Når det gjelder sammenhengen mellom ADHD og kriminalitet, har nasjonal og internasjonal forskning vist at det er en høyere forekomst av ADHD blant innsatte i fengsler enn hos kontrollgrupper fra befolkningen generelt. I den senere tid har det likevel vært satt spørsmålstegn ved om omfanget av lidelsen blant innsatte er så stort. En forstudie (Hansen & Stokkeland, 2007) av ADHD blant innsatte i Bergen fengsel, finansiert av Kompetansesenter for sikkerhets-, fengsels-, og rettspsykiatri, Haukeland Universitetssykehus, viste at av 33 innsatte som var blitt henvist fra lege for utredning av antatt ADHD, var det bare 11 innsatte som tilfredstilte kriteriene for en ADHD diagnose etter en omfattende klinisk vurdering. Imidlertid viste resultatene at de innsatte tilfredsstilte kriteriene for andre former for psykiske lidelser, deriblant affektive lidelser. De foreløpige resultatene fra denne studien bekrefter at de innsatte lider av en eller flere ulike psykiske lidelser, men ikke nødvendigvis ADHD. Det er ikke riktig å trekke bastante konklusjoner ut fra denne foreløpige studien, men det er grunn til å være mer tilbakeholden med å anta en så høy forekomst av ADHD som man tidligere trodde.

Videre viser forskning at barn med ADHD som ikke viser atferdsproblemer og antisosial atferd i sin oppvekst, ikke har forhøyet risiko for kriminalitet og antisosial personlighetsforstyrrelse som voksen. Hyperaktivitet, impulsivitet og tidlige atferdsproblemer, men ikke symptomer på uoppmerksomhet, forutsier sannsynlighet for kriminalitet hos menn, men ikke for kvinner (Sobanski, 2006; Babinski et al. 1999).

På Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt utvikles det et ADHD-selvhjelpsprogram for innsatte. Deltagerne får økt kunnskap om hvordan man kan mestre å leve med diagnosen: hva de kan gjøre selv, hvor de kan få hjelp osv. Programmet går over tolv uker, med to samlinger i uken. Hver samling startes med en time trening, og etterfølges av gruppesamling og individuelle samtaler.

7.3 Et totalbilde av klimaet i norske fengsler med høyt sikkerhetsnivå

I 2007 gjennomførte Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) en evaluering av alle fengsler med høyt sikkerhetsnivå i Norge. Formålet med undersøkelsen var å studere kvaliteten på livet til innsatte som sitter i slike fengsler og kvaliteten på yrkeslivet til tilsatte som arbeider i slike fengsler. For å innhente opplysninger om disse forholdene, benyttet man spørreskjemaene «Measuring the Quality of Prison Life» (MQPL) utarbeidet av professor Alison Liebling ved Institute of Criminology, University of Cambridge.

Spørreskjemaene, som tar sikte på å måle viktige forhold som ikke faller inn under fengslenes ordinære resultatrapporteringer, ble utarbeidet sammen med innsatte og tilsatte i England/Wales. Ifølge Liebling sikret dette at skjemaene tok opp de dimensjonene, eller forholdene, som har betydning for og som påvirker kvaliteten på livet til innsatte og på yrkeslivet til tilsatte i fengsel (Liebling, 2004). Liebling mener at disse spørreskjemaene måler fengslenes «moral performance» («moralsk praksis») som hun sammenholder med «moral climate» («moralsk klima»).

Undersøkelsen bestod av to spørreskjema. Det ene målte hvordan innsatte opplevde kvaliteten på livssituasjonen i fengselet, mens det andre skjemaet målte hvordan tilsatte opplevde kvaliteten på sin arbeidssituasjon i fengselet. I alt ble 32 fengsler med høyt sikkerhetsnivå inkludert i studien, og totalt deltok 1129 innsatte og 1078 tilsatte. Den høyeste og mest positive gjennomsnittsskåren som er mulig å oppnå i del 2 av undersøkelsen, er 5,00, mens den laveste og mest negative skåren som er mulig å oppnå er 1,00. En skår fra 3,00 opp til 5,00 er en positiv skår, og jo lenger opp mot 5,00, jo mer positiv er skåren. Omvendt er en skår fra 3,00 ned til 1,00 en negativ skår, og jo lenger ned mot 1,00, jo mer negativ er skåren.

Tabellen nedenfor viser de viktigste resultatene for de innsatte. Standardavvik er en måte å måle spredningen i svarene på. Jo større den er, dess bredere spredning.

Undersøkelsen viste at de tre mest positive skårene for de innsatte var dimensjonene Personlig sikkerhet (3,43), Etnisk likebehandling (3,27) og Anstendighet (3,13).

De tre mest negative skårene for de innsatte var dimensjonen Støtte for personlig utvikling (2,40), den enkeltstående påstanden Behandling i isolasjon (2,44) og dimensjonen Spesialiststøtte og særegen omsorg(2,46). Ut fra de innsattes svar synes det å være rom for forbedringer når det gjelder den støtte som gis dem til å kunne utvikle seg. Videre bør forbedringer i spesialiststøtten, den særegne omsorgen og helsetjenestens tilbud til denne gruppen studeres nærmere og forbedres. Også de andre negative skårene gir grunn til ettertanke: kontakt med familie og venner, rettferdighet og respekt, og respekt og hensyn. Dette er kvaliteter som ikke er begrenset av økonomiske rammebetingelser, og som samtidig har stor betydning for følelsen av egenverd og for en god reintegrering i samfunnet. Alle fengslene som deltok i undersøkelsen har fått tilbakemeldinger på hva de spesielt bør arbeide med. Departementet mener at de tiltak som beskrives senere i denne meldingen, vil kunne bidra til å bedre mange av de forholdene som kommer fram i undersøkelsen. Undersøkelsen vil bli fulgt opp med jevne mellomrom for å måle utviklingen over tid.

For de tilsatte var de tre mest positive skårene dimensjonen Forhold til medarbeidere (4,04), den enkeltstående påstanden Mulighet til å få fri (3,96), og dimensjonen Forhold til nærmeste overordnet(3,89). De tre mest negative skårene for de tilsatte var de enkeltstående påstandene Behov for opplæring mht å håndtere psykisk belastning ved selvmord og selvskading(2,22) og Å håndtere selvmord og selvskading er ekstremt belastende (2,28), samt dimensjonen Fasiliteter for tilsatte(2,42). Arbeid med å gjøre de tilsatte bedre rustet i forkant og etterkant av selvskading og selvmord blant innsatte, synes å være et område som bør prioriteres. Videre bør man se nærmere på mulighetene for å forbedre de tilsattes fysiske arbeidsmiljø.

7.4 Forskning på rehabilitering og tilbakefall

Begrepet rehabilitering omfatter her både arbeid med levekår (bolig, jobb, utdanning, gjeld, relasjoner osv) og behandling og kunnskapsbasert påvirkningsarbeid som programvirksomhet. I denne sammenhengen har begrepet «miljøarbeid» en sentral posisjon. I 2006 kom det ut en rapport skrevet av en arbeidsgruppe innen kriminalomsorgen som beskriver utgangspunktene for dagens praksis rundt miljøarbeid (Drægebø (ed.), 2006). For å kvalitetssikre miljøarbeidet, skal følgende overordnende prinsipper være styrende for tilnærmingen. De er:

• Felles ideologisk og teoretisk overbygning

• Sikre konsistens, integritet og profesjonalitet

• Risikoprinsippet

• Behovsprinsippet

• Responsivitetsprinsippet

• Likeverd og ansvar

• Nåtids- og framtidsfokus

• Formidle tro på endring gjennom fokus på den innsattes ressurser

• Normalisering

Rapporten kommer med forslag til opplæringsopplegg og læremateriell. Opplæringsmodellen og læremateriellet bør tilpasses de ulike arbeidsoppgavene og stillingene i fengsel. Læremateriell for ledere anbefales å inneholde teori om miljøarbeid og ledelse, mens for ledere med avdelingsansvar er det også viktig å ha noe innføring i veiledningsteori og pedagogikk. For fengselsbetjenter og andre som jobber direkte med innsatte, er det viktig at læremateriellet i all hovedsak er sentrert rundt metoder for praktisk tilrettelegging for læring. Sentrale temaer vil være forståelse av endring som prosess, praktiske tilrettelegginger av læringsmiljø gjennom bruk av fellesskap og individuell tilpasning, innføring i systematisk arbeidsprosessmodell og kommunikasjon. I forbindelse med opprettelsen av seks miljøarbeidsenheter som pilotprosjekter gjennomfører KRUS en prosessevaluering av tiltakene.

7.4.1 Hvordan skal man måle effekten av tiltak?

Kriminalomsorgens mål er å redusere tilbakefall til ny kriminalitet. Det har vært og er til dels fortsatt metodologiske problemer når det gjelder å måle denne effekten, og diskusjoner om hva slags forskningsdesign man kan bruke. Det er først de siste årene man innen Norden har blitt enige om en felles definisjon av tilbakefall. Det nordiske residivprosjektet definerer residiv som «tilbakefall blant dømte i kriminalomsorgen til ny dom som også skal gjennomføres av kriminalomsorgen». Det betyr for eksempel at en som løslates fra fengsel og som får samfunnsstraff etterpå, eller omvendt, regnes som et tilbakefall til ny dom i kriminalomsorgen. Målepopulasjonen vil være årganger med løslatte fra soning av dom og årganger med iverksatte dommer ved friomsorgskontorene. Måleperioden er i første omgang to år. Residivkriteriet er en ny rettskraftig dom etter løslatelse eller iverksatt friomsorgsreaksjon, der minst ett forhold i dommen er begått etter løslatelse fra fengsel eller iverksatt dom ved friomsorgskontorene.

Det kan fortsatt diskuteres om en skal se på forskjeller i alvorlighet i ny kriminalitet, i hyppighet og eventuelt lengden på kriminalitetsfrie perioder, som en effekt som skal måles. Endelig er det også de klassiske problemene med å si noe sikkert om årsakssammenhenger når det gjelder forebyggende arbeid.

Kristoffersen (2006) oppsummerer med sin artikkel « Hva kan statistikken fortelle oss»,kort noe om tilbakefallstall fra SSB og det sentrale straffe- og politiregistret (STRASAK). Kristoffersen refererer i hovedsak til en undersøkelse foretatt av SSB som tar utgangspunkt i forbrytelser begått i 1987 med tilbakefall innenfor en påfølgende femårsperiode. Bearbeidingen av tallmaterialet er gjort med tanke på å si noe om tilbakefall i en kriminalomsorgskontekst. Det generelle tilbakefallet, det vil si ny reaksjon etter første utgangsreaksjon, er forholdsvis høyt (44 %) selv ved reaksjoner med meget lavt sanksjoneringsnivå. Samtidig er forskjellene mellom ubetinget dømte og andre mindre enn hva man kunne forvente. Oversiktsartikkelen viser totalt sett at valg av reaksjon i liten grad påvirker det samlede tilbakefallet. Denne konklusjonen finner vi igjen flere steder, blant annet hos Møglestue (1996) som trekker fram sosiale bakgrunnsvariabler som viktigere enn type reaksjon som forklaring på tilbakefallshyppigheten. Se også kapittel 6.8.

De siste tiårene har forskningen lært oss at ingen tiltak virker for alle eller virker alltid i forbindelse med reduksjon av tilbakefall til ny kriminalitet. Derimot har det vist seg at noen tiltak virker for noen personer under noen omstendigheter. Virkningene er i stor grad avhengige av individuell kunnskap om de straffedømte. Man må kartlegge om en potensiell deltaker tilhører målgruppen for et spesifikt tiltak og om han er tilstrekkelig motivert for det. Med de rette tiltakene på riktig tidspunkt for den riktige deltakeren, er det mulig å begrense risikoen for tilbakefall. Det er lite forskning i Norge på dette området, på grunn av de forholdsvis lave fangetallene. Dette gjør det svært vanskelig å lage et forskningsdesign som er vitenskapelig eller etisk forsvarlig. Internasjonal forskning gir imidlertid grunn til optimisme, men det har ikke alltid vært slik. Nedenfor følger en gjennomgang av utviklingen i teori og praksis for forskning om effektive tiltak.

7.4.2 Rehabiliteringspessimisme

Etter andre verdenskrig var det først en sterk behandlings- og rehabiliteringsoptimisme. Et godt bilde av utviklingen i det norske samfunnet som helhet beskrives i Hammerlin, Mathiassen & Strand (2006): «Sånn sett avspeiler behandling av kriminelle seg i de politiske ideene om opplegg som faller inn under den sosiale ingeniørkunst – forebyggende arbeid, og fagteknologiske tilrettelegginger». Samfunnet og dets elementer lot seg skape av menneskene selv, av sosiale ingeniører. Behandlingsoptimismen gjenspeilte tenkningen i de store innflytelsesrike engelsktalende landene.

På begynnelsen av 1970-tallet kom det derfra imidlertid en reaksjon med vitenskapelige rapporter som viser at effektene av de ulike tiltakene var små. Uansett hva man gjorde, klarte man ikke å redusere tilbakefall i særlig grad. Dette ble kjent som «Nothing works»-bevegelsen. Mest kjent blant deres representanter er den amerikanske forskeren Martinson (1974). Selv om det etter hvert viste seg at han var mer bestemt i sin pessimistiske konklusjon enn forskningsresultatene ga grunnlag for (Lipton, Martinson & Wilks, 1975), ble «Nothing works» slagordet for mange som drev med strafferettspolitikk på denne tiden.

I stedet for behandling og rehabilitering ble det mer populært å understreke uskadeliggjøring og hevn i form av en passende lidelsespåføring, noe som ble kjent som «just deserts» (se for eksempel Siegel, 1992) – det å få som fortjent. Lovbryteren ble betraktet som en person som hadde tatt en rasjonell avgjørelse, og derfor skulle få kjenne konsekvensene av sine gjerninger.

Strengere reaksjoner medførte at det flere steder oppsto en soningskø og kapasitetsmangel i fengslene. Dette bidro til at interessen for alternativer og forebygging på individnivå blomstret opp igjen. Dessuten vokste motstanden mot «Nothing works»-perspektivet. Det var mange som syntes det var for enkelt å bare gi opp. Man kunne ikke bare sette folk i fengsel uten å bruke tiden til å prøve å forandre deres holdninger og atferd. Mange syntes det var skremmende å tenke på at alle disse menneskene som var fengslet skulle slippes fri en dag, uten at noe var blitt prøvd for å beskytte samfunnet og potensielle nye ofre mot dem. Erfaringer med tilbakefall viste at mellom 60 og 80 % av de innsatte kom i kontakt med politiet igjen etter løslatelse.

Avskrekkingspolitikken har i ettertid vist seg ikke å ha resultater eller den har negative virkninger på tilbakefall, (bl. a. Pogarsky & Piguero, 2003; Pratt & Cullen, 2005; Smith, Goggin & Gendreau, 2002; Villettaz, Killias & Zoder, 2006; Andrews & Bonta, 2006).

Enkelte stater i USA har ført en politikk med avskrekking og inkapasitering. Resonnementet er at lange fengselsstraffer innebærer lengre perioder uten tilbakefall. Man er uskadeliggjort mens man befinner seg inne i fengselet. Dersom alle lovbrytere blir fengslet for resten av livet, vil tilbakefallsprosenten synke betraktelig. De som blir funnet skyldig i et tredje lovbrudd på rad, kan bli dømt til en svært lang periode i fengsel: «Three strikes and you’re out». Myndighetene forventet at kombinasjonen av uskadeliggjøring og allmennprevensjon ville medføre en sterk nedgang i kriminalitetstallene.

En rapport som kom ut i 2004 (Schiraldi, Colburn and Lotke, Justice Policy Institute) viste at «Three strikes and you’re out» sjelden ble brukt, med unntak av i staten California. Rapporten viser at stater som ikke hadde vedtatt en slik lov, hadde sterkere nedgang i kriminalitet enn de som faktisk hadde introdusert lovgivningen.

7.4.3 Utprøving av metoder og ny optimisme

Etter perioder med optimisme og pessimisme var pendelen i ferd med å finne en ny likevekt. Argumentasjon for rehabiliterende tiltak ble stadig mer utvidet og utbredt. Av både praktiske og humanitære årsaker førte dette til at man begynte å tenke over alternativer til soning i fengsel. Siden problemet var størst i Nord-Amerika, var det der letingen etter mulig effektive tiltak begynte på ny. Det kom fram av evalueringsstudier at noen påvirkningsprogrammer og tiltak fungerer under noen omstendigheter for noen forbrytere. Gradvis oppsto en forskningsbasert praksis. For å begrunne tiltakene og programmene som man ville bruke for å påvirke atferden, ble det foretatt såkalte meta-analyser.

Meta-analyse er betegnelsen på en statistisk metode som kombinerer resultater fra flere enkeltundersøkelser for å få et mål på effekten av et bestemt tiltak eller en bestemt variabel på et bestemt utfall (Friestad, 2005). Effektforskning viser hvor mye man reduserer tilbakefall til kriminalitet når man sammenligner grupper domfelte som mottar tiltaket med de som ikke får slike tiltak (McGuire, 1995). Det stilles strenge metodiske krav til denne typen forskning. Blant annet blir forskningsdesignet og gjennomføringen av forskningen grundig vurdert av uavhengige fagfeller.

Kunnskapsbasen i form av meta-analyser er imidlertid blitt kritisert for å være basert på studier som egentlig ikke lar seg sammenligne (Sharpe, 1997), noe som innebærer valideringsspørsmål. Andre har skrevet at det er en risiko med meta-analyser at resultatene skaper avgrensninger i framtidig forskning. Det legges vekt på visse faktorer som mange studier har til felles mens verdifulle enkeltfaktorer blir borte i prosessen (Boden, 1992). Diskusjonen på dette området fortsetter, men de meta-analysene som er gjennomført de siste tiårene, byr på et stort faktagrunnlag for hva som kan være vellykkede tiltak og hva som ikke er det. En kombinasjon av tiltak på levekårsområder og programvirksomhet rettet mot påvirkning av atferd gir de beste mulighetene for at straffen skal virke for både domfelte og samfunnet som helhet.

Effekten av programmer er i stor grad avhengig av om tiltaket følger en del hovedprinsipper. Mens effektforskningen sier noe om hvilke former for tiltak/behandling som er mest effektive, forteller tiltaks- og behandlingsprinsippene noe overordnet om hvordan tiltakene bør gjennomføres for å gi best mulig effekt og hvilke forhold som da bør tas i betraktning (Kyvsgaard, 2006). Prinsippene er formulert på grunnlag av omfattende forskningsresultater. Den store pioneeren på dette området er den canadiske forskeren og psykologen Don Andrews. Fra begynnelsen av 1990-tallet begynte han med sine kollegaer å utvikle teorigrunnlaget for det som i dag er kjent som «What works»-tilnærmingen (blant annet Andrews, Zinger, Hoge, Bonta, Gendreau & Cullen, 1990; Andrews, Leschied & Hoge, 1992; Hoge, Andrews & Leschied, 1995; Andrews & Bonta, 1998, Andrews, Bonta & ­Wormith, 2006; Lipsey, 1995; Lipsey & Wilson, 1998). En utfyllende oversikt av både publikasjoner og resultater fram til 1998 gis i McKenzie & Hickman (1998).

For det første skal intensiteten i programmet tilpasses lovbryterens risikonivå. Dernest skal tiltak rettes mot de kriminogene faktorene, dvs. de faktorene som øker risikoen for at den kriminelle atferden opprettholdes. Det tredje prinsippet responsivitets-prinsippet framholder at læringsstilen til den som utfører rehabiliteringstiltaket, skal tilpasses domfelte. Dette er de tre hovedprinsippene for det som etter hvert er blitt kjent som «What works»-tilnærmingen og kan oppsummeres slik:

1. Kartlegging av risikonivå og tilpassing av tiltakets intensitet til dette nivået

2. Kartlegging av behov som i henhold til forskningslitteraturen bidrar til kriminell atferd (kriminogene faktorer)

3. Ta hensyn til responsivitet: tilpasse tiltakets gjennomføring til den det er rettet mot

Forskning har videre vist at en lokal forankring av tiltakene rettet mot domfelte har større effekt enn institusjonsbaserte tiltak. Programmer er mest effektive dersom de er multimodale, dvs. retter seg mot flere kriminogene faktorer og tar i bruk ulike metoder. Programmene må videre være ferdighetsorienterte og gjøre bruk av atferdsterapeutiske og/eller kognitive metoder.

En studie som ble gjennomført sammen med Campbell Collaboration (Lipsey, Landenberger & Wilson, 2007) viser at bruk av et program basert på kognitiv atferdsterapi kan oppnå opptil 50 % reduksjon i tilbakefall. Studien var basert på 58 ulike kognitive atferdsterapeutiske opplegg. Programmer som innehar elementer av sinnemestring eller konflikthåndtering, viser gode resultater. Det spilte ingen rolle om programmene var blitt gjennomført i eller utenfor fengsel.

I kognitiv atferdsterapi rettes oppmerksomheten mot tankemønstre hos deltakerne som danner grunnlaget for kriminell atferd. Mangel på å ta ansvar for konsekvensene av sine egne handlinger, mekanismer for å rettferdiggjøre handlingene eller mangel på ferdigheter til å håndtere visse problemer eller sosiale situasjoner, er faktorer i slik tenkning. Kognitiv atferdsterapi går ut på å bevisstgjøre deltakerne på disse tankemønstre, og trene dem i å endre atferd gjennom å endre tankene. Det kan reageres på visse situasjoner på ulike måter. Instruktørens oppgave er å lære bort de nødvendige ferdighetene for at deltakeren kan mestre og håndtere visse situasjoner på en annen måte enn han gjorde før. Den samme foranledningen skal utløse andre tanker enn de som ligger i det etablerte tankemønsteret og disse fører til annen atferd med andre, mindre alvorlige konsekvenser. Mye er avhengig av instruktørens dyktighet i å vise den riktige rollemodell og i å lære bort ferdigheter gjennom øvelser og trening. En absolutt betingelse er imidlertid at det blir gjennomført av godt utdannede programinstruktører, og i tråd med programmets utgangspunkter og opplegg som kalles for programintegritet.

Effektive programmer skal ha programintegritet , dvs. ha en klar sammenheng mellom mål, midler og metoder. Instruktørene skal ha tilstrekkelige ressurser, opplæring og støtte, og en plan for hvordan programmet skal gjennomføres og evalueres (McGuire & McMurran, 2005; Lipsey, 1995; Andreassen, 2003).

I begynnelsen var det stor optimisme rundt What Works-forskningen. Imidlertid er ikke alle studier fra de siste tiårene like klare i sine konklusjoner. Gendreau & Ross (1987) mente at det var mulig å oppnå 80 % reduksjon i tilbakefall med de riktige tiltakene, Andrews m.fl. (1990) kom fram til en effektstørrelse på 32 % tre år senere. Etter dette kom det studier der man mente at 10 % var garantert (Lipsey, 1992 og 1995; Lösel, 1995; Redondo, Garrido & Sanchez-Meca, 1999). Ny tro på rehabiliteringstenkningen pustet nytt liv i en diskusjon som har pågått lenge på straffeområdet. Hollin (2002) definerer den som en «ideological battleground» mellom tre tilnærminger, som han kaller «retributionism», basert på gjengjeldelsestanken, «utilitarianism», som er basert på en kost-nytte beregning av det beste resultatet for samfunnet, uansett hvilke virkemidler som tas i bruk, og «… for want of a better term, humanism» – stort sett et rehabiliteringsperspektiv som er basert på kunnskap om lovbryternes dårlig levekår. Det finnes mye forskning som viser at den gjennomsnittlige lovbryter har en bakgrunn med mange sosiale og økonomiske vansker (Farrington, 1995), og at de ofte har vært offer for kriminelle handlinger i barndommen og ungdomstiden (Widom, 1989).

Hollin mener at det er vanskelig å forsone disse tilnærmingene med hverandre siden de har svært forskjellige filosofiske utgangspunkter. What works-forskningen viser imidlertid at det er mulig å oppnå en viss reduksjon i tilbakefall – som er nyttig for både samfunnet som helhet og den individuelle lovbryter – gjennom rehabiliterende tiltak med en sterk humanistisk karakter. Det påpekes at rehabilitering skal være i den straffedømtes interesse, samtidig som det skal tilrettelegges for en dannelsesprosess der en blir til en moralsk ansvarlig person (jf. Hellesnes, 1975). Derigjennom beskyttes samfunnet mot ny kriminalitet. Kriminalpolitikk skal på denne måten ha en dobbel funksjon.

Et siste dilemma som bør trekkes fram i denne sammenhengen, er språkbruken innenfor straffe­sakskjeden. Ida Hydle m. fl. tar dette opp i sin rapport om konfliktråd i fengsel (Hydle, 2005). Hun viser til at:

«straffesakskjeden er bygget på forestillinger, språk og ikke minst lovgivning om individuelt ansvar og individuell skyld når det begås et straffbart forhold. Slike forestillinger er igjen basert på et menneskesyn som om kriminaliteten befinner seg inne i et menneske» (Hydle, 2005,).

Hydle peker på at «teoretisk ligger det i begrepet straffbart forhold at det finnes nettopp et forhold mellom noen og noe» som fordrer en gjensidighet mellom to parter.

Metodene har imidlertid ikke alltid vært like gode i praksis. I England og Wales publiserte Home Office de første resultatene av What Works-satsningen (Harper & Chitty, 2004). Det viste seg at den totale reduksjonen i tilbakefall var svært begrenset. De tiltakene som kunne vise best resultater, er veiledning til arbeid, rusbehandling og utdanning i basisferdigheter som lesing, skriving og regning. Det finnes imidlertid ulike årsaker til at effekten var mindre enn forventet, ifølge forfatterne:

• For det første er det vanskelig å skille mellom effekter av ulike forhold. Dette er alltid et problem når man skal måle tilbakefall. En domfelts liv består i mye mer enn programdeltakelse eller rehabiliteringsaktiviteter, og spesielle situasjoner kan forstyrre eller forsterke effektene av innsatsen under straffegjennomføringen.

• For det andre er mange av de evaluerte tiltakene preget av høyt frafall blant deltakerne. Dette viser hvor viktig det er å skape og opprettholde motivasjon, en faktor som er blitt vektlagt i stadig større grad i teoriformingen rundt What Works den siste tiden.

• For det tredje finnes det visse metodologiske problemer i effektmåling. En av grunnene til at positive resultater ikke framstår tydelig, er at mange studier ikke har et design som er tilstrekkelig for å komme fram til mer bastante konklusjoner. Det har til dels vært betydelig motstand mot å bruke de beste forskningsdesignene, som blant annet brukes mye innen medisinsk forskning, innenfor straffegjennomføring. Et slikt design innebærer tilfeldig fordeling av personer til en eksperimentell gruppe og til en kontrollgruppe for så å følge begge gruppene over tid. Et slikt opplegg blir av mange sett som etisk uforsvarlig. Kvalitetsnivå for forskningsdesign beskrives ofte som «Maryland-Scale» (Sherman et al, 1997). Maryland-Scale for kvalitet i eksperimentell design skiller mellom fem nivåer. Se boks 7.4.

• For det fjerde har det vært mange problemer med implementering. Hvordan programmer implementeres og hvordan opprettholdelse av kvalitet ved programmer sikres, ser ut til å ha stor betydning for hvilke effekter programmer får. De programmene som viser best effekt, er de hvor personalet som leder programmet, er godt trent i metoder som benyttes, har forståelse for grunnleggende prinsipper som programmene baseres på, og at det er etablert kvalitetssikringssystemer som jevnlig veiledning (Gendreau et al., 1999; Lowenkamp et al., 2006; Rhine et. al, 2006; Andrews & Bonta, 2006). Mangler ved implementeringen kan forebygges ved å legge inn kvalitetssikringsmekanismer i et program. Det er derfor et av kravene for å få akkreditert et program i norsk kriminalomsorg at disse mekanismene beskrives i en søknad, og at det vedlegges gjennomføringsmanualer. I tillegg skal programinstruktører få regelmessig veiledning. Ledelsen ved de enkelte fengslene må påse at programmene blir levert på riktig måte, og at de aktuelle tilsatte er motiverte og disponerer den kunnskapen som skal til. Eksempler fra USA viser at tilsatte som ikke er spesielt motiverte, er tilbøyelig til å glemme eller ignorere den nye kunnskapen og fortsetter å arbeide på den gamle måten (Holsinger & Latessa, 1999; Flores et al, 2006). Latessa et al (2005) kaller denne praksisen for «professional quackery», faglig kvakksalveri. En detaljert beskrivelse av hvordan programimplementering skal foregå og hvordan programintegritet skal ivaretas, er et viktig krav i akkrediteringsprosessen for programmer i norsk kriminalomsorg. (Se kapittel 9.11.)

Internasjonalt sett er det svært sjelden at en studie kommer seg opp til det høyeste nivå. De langt fleste studier befinner seg på nivåene 2 og 3. Det er derfor grunn til å være forsiktig med å tolke resultatene av enkeltstudier. Meta-analyser omhandler store antall ulike studier og kan forventes å jevne ut noen av de problematiske sidene på dette området.

7.4.4 Positive resultater av programmer og andre påvirkningstiltak

Sammenfattet er det forskningsmessig belegg for at flere tiltaksstrategier er effektive med hensyn til å redusere kriminalitet. Det er videre stor faglig enighet om at noen programmer har effekt på noen domfelte i noen situasjoner. Rehabiliterende programmer med bestemte karakteristikker og flere korrigerende elementer har mest positiv effekt (MacKenzie, 2002). Det er en overveldende mengde med forskningsresultater som viser at rehabiliterende tiltak eller behandlingstiltak er mest effektive dersom de holder seg til de tre hovedprinsippene for «What Works», som er nevnt i kapittel 7.4.3 (Gendreau, Goggin, Cullen & Andrews, 2000; Andrews & Bonta, 2006). I løpet av årene er det også laget oversikter av resultatene med konkrete tiltakstyper. I 2000 publiserte Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD) en liste over hva som virker, hva som ikke virker og hva som er lovende (Christophersen, 2000).

En systematisk gjennomgang av evalueringer av kognitive programmer som tilbys innsatte og domfelte under kriminalomsorgens kontroll, viser en effekt på 27 % (Harper & Chitty, 2004). Med effekt menes her den prosentvise reduksjon i tilbakefall til kriminalitet (når intet annet er oppgitt) etter et tiltak, sammenliknet med en kontrollgruppe. En annen meta-analyse av 25 effektevalueringer viser en effekt på 8 % (Aos, Miller & Drake, 2006), mens Lipton (et al., 2002) finner en effekt på 12 %. Enkelte undersøkelser avviker fra disse positive resultatene, noe som kan skyldes at de over­nevnte tiltaks- og behandlingsprinsippene ikke er tilstrekkelig ivaretatt.

En del studier (for eksempel Prendergast et al., 2004; MacKenzie, 2002) viser at tiltak overfor rusmisbrukere har positive effekter. Kriminalvården i Sverige har i 2008 gjennomført sin første delevaluering av rusmestringsprogrammet Våga Välja med gode resultater (Danielsson et al, 2008). Programmet er identisk med et program som benyttes i kriminalomsorgen i Norge: RIF – Rus i fengsel. Det er opprinnelig utviklet i regi av den kanadiske kriminalomsorgen under navnet OSAPP (Offender Substance Abuse Pre-release Programme). 660 personer som har deltatt i programmet fra 2002 til 2006 er sammenlignet med en kontrollgruppe på 4 965 personer med hensyn på tilbakefall til ny kriminalitet. De som hadde gjennomgått programmet, hadde 13 % lavere tilbakefall enn kontrollgruppen.

Studier av tiltak overfor seksualforbrytere, i og utenfor fengsel, viser både positive effekter (for eksempel Aos et al., 2001; Harper & Chitty, 2004) og usikre resultater (MacKenzie, 2002).

Yrkesrettede programmer har ifølge en del studier (for eksempel Farrington et al., 2002) positiv effekt. Det samme har utdanning i fengsel (for eksempel Wells, 2000; Steurer & Smith, 2003).

I årenes løp er det anbefalt mange ulike teoretiske tilnærminger, og de viktigste i dag er basert på sosial-kognitiv læring og sosial modellering. En meta-analyse utført av Schmucker og Lösel fra 2005 viser at kognitiv-atferdsbaserte programmer i mange tilfeller har omfattende effekter på målgrupper bestående av seksuallovbrytere. Samtidig konstateres det at de største effektene ikke kommer fra programmer, men fra hormonell behandling og kastrasjon. Hormonbehandling brukes en del i Danmark og har også vært brukt i mindre omfang i Norge, på frivillig basis.

Det er foreløpig ikke tilstrekkelig forskning til å kunne trekke slutninger om effekten av de ulike typer programmer og tiltak. For eksempel er det for lite forskning om tilsynsprogrammer som kombinerer tvang og behandling.

I en oversikt som ble presentert under et foredrag i mars 2008, nevnte Friedrich Lösel fra Institute of Criminology, University of Cambridge, ­følgende tiltak som har dokumenterte positive effekter: utdanning i basiskunnskaper, livsmestringsprogram, yrkesrettede utdanningsprogram, kognitiv atferdsorienterte program, teoribaserte multimodale tiltak, godt strukturerte terapeutiske samfunn og gjenopprettingstiltak (restorative justice) (Lösel, 2008).

En metodikk som har vist seg å gi god mulighet for læring og praktisk trening i nye ferdigheter, er «Motivational interviewing» (MI) eller motiverende samtaler som den blir kalt på norsk. For å dokumentere effekten av bruk av MI, kan det tas utgangspunkt i Hettema, Steele og Millers (2005) meta-analyse av 72 frittstående studier med til sammen 14.267 klienter. Disse undersøker effekt av MI-tiltak på faktorer som alkoholbruk, røyking, HIV/AIDS, rusmisbruk, spilleavhengighet osv.

Hettema, Steele og Miller viser at MI dokumenteres som effektivt i forbindelse med endring i avhengighetsatferd, et tema MI opprinnelig er konstruert for. Videre viser studien at effekten av MI over et vidt spekter av problemområder har fra liten til moderat effekt på forbedret helseatferd. Det dokumenteres at MI har stor effekt når det gjelder å opprettholde engasjement for behandling og ønske om gjennomføring av tiltak.

MI er viktig både som et bidrag i endringsarbeidet og som en metodikk for kommunikasjon, forståelse og kontakt mellom tilsatte og domfelte i kriminalomsorgen. Et av kriminalomsorgens mål er å legge til rette for en kriminalitetsfri tilværelse . Kriminalomsorgen satser på et bredt spekter av tiltak for å oppnå dette. Innsattes deltakelse i de ulike tiltakene er avgjørende for å nå målet om en kriminalitetsfri tilværelse. MI bidrar til å øke engasjementet for deltakelse i de ulike tiltak. Videre kan MIs dokumenterte effekt på avhengighetsatferd bidra til å hjelpe innsatte til å håndtere rus og kriminalitetsproblemer. MI er et viktig supplement for kriminalomsorgens programvirksomhet, og metoden er allerede innarbeidet i flere programmer: VINN, Brotts-brytet, Rus i Fengsel, Ny Start og En-til-en. MI kan brukes på de innledende fasene i Prochaska og DiClementes (1982) endringssirkel: føroverveielses- og overveielsesfasen. I plan og gjennomføring av endring er det hensiktsmessig å supplere med andre tiltak.

SIFO-undersøkelsen (2007) blant tilsatte ved friomsorgskontorene framhever tilsattes vurdering av hvilke egenskaper som er viktige for å være en god saksbehandler. 100 % av de spurte svarer at ‘evne til å vise respekt’ og ‘evne til å lytte’ er egenskaper som er svært viktig eller viktig. Temaene respekt og empati utgjør MIs teoretiske grunnlag. Som arvtaker etter humanistisk psykologi bygger prinsippene i MI på Carl Rogers og hans studenters begrep om ubetinget aktelse, empati, klientens autonomi og viktighet av samarbeid og av å framkalle ressurser (Rogers, 1982, Miller & Rollnick, 2002). Videre spørres det i SIFO-undersøkelsen om hvilken kompetanse de spurte mener de har behov for. 64 % svarer at de har noe eller stort behov for bedre kompetanse på kommunikasjon. 73 % svarer at de har noe eller stort behov for kompetanse på samtaleteknikker. MI som redskap gir kompetanse på begge disse feltene. Det antas at fengselsbetjenter opplever de samme behovene. Kursevalueringer viser at deltakere som alt har gjennomført kurs i MI, besvarer spørsmål om viktighet av innhold og teori med 80–100 % viktighet. I tillegg er MI et verktøy som kan anvendes i forbindelse med russamtalen som er et viktig element i kriminalomsorgens russtrategi (2008).

«BaM – Bygging av Mestringstillit – en kognitiv endringsmetodikk» (Brumoen & Højdahl, 2007) er en metodikk som benyttes av tilsatte i kriminalomsorgen i samtaler med domfelte. Metodikken bygger på dokumenterte resultater i «What works» litteratur og anbefalinger fra forskning (Home Office Research Study 171 (1997), MacKenzie, 2000; Lösel, 1995; Lipsey, 1995). BaM er utformet som et samarbeidsorientert, strukturert og kognitivt rettet samtalekonsept der den tilsatte og domfelte sammen analyserer en konkret situasjon som førte til lovbruddet (omtales som svakt øyeblikk), og hva som kan gjøres for å mestre slike situasjoner (sterke øyeblikk). Hensikten med BaM er å styrke domfeltes mestringstillit (jfr. Banduras, 1997, begrep self-efficacy) og kognitive ressurser for at domfelte skal kunne stoppe opp i risikosituasjoner for kriminalitet eller annen uønsket atferd. Metodisk og pedagogisk bygger BaM på den klientsentrerte rådgivningen (Rogers, 1951), som er viderutviklet og beskrevet av Miller & Rollnick (2002) som motiverende samtale. Denne tradisjonen har arbeidet fram en modell for forståelse av motivasjon og atferdsendring. Domfelte skal få innsikt i egne ressurser for at de skal kunne øke opplevelsen av mestring og velge nye alternative handlinger istedenfor kriminalitet. BaM kan benyttes av fengselsbetjenter i kontaktbetjentarbeidet i forbindelse med permisjoner, for å forberede løslatelse og for å håndtere rusmisbruk, uønsket atferd og konflikter som oppstår i frihet eller i fengselet. BaM kan inngå i samfunnsstraffen, og krever lite tid til forberedelse.

7.4.5 Hva virker ikke?

Mange tiltak viser også negative resultater. Dårlig implementerte rehabiliteringsprogram som gis til lavrisiko domfelte, og som anvender utydelige atferdsmål, er ikke effektive. Dette gjelder også programmer som vektlegger momenter som disiplin, struktur, utfordring og bygging av selvtillit på områder som ikke er direkte assosiert med domfeltes kriminelle atferd (MacKenzie, 2002). Avskrekkingsprogram (for eksempel «Scared straight)», rehabiliteringsprogrammer som anvender vag, ikke-målrettet og ustrukturert rådgivning, intensivt tilsyn under permisjon eller betinget dom samt husarrest og urinprøver, viser seg ikke å redusere tilbakefall (MacKenzie, 2002). Det gjør heller ikke korrigerende «boot camps» (etter gammeldags militærmodell), villmarksprogrammer for ungdommer eller frihetsbegrensning uten programmer og andre tjenester. Det er viktig å bemerke at sistnevnte tiltak heller ikke øker tilbakefallsraten (MacKenzie, 2002).

Tiltak som har dokumentert negative eller fraværende effekter er rent straffende og avskrekkende tilnærminger, «boot camps», programmer med lite struktur, rent psykodynamiske tilnærminger, tiltak uten teoretisk basis, intensivt tilsyn i samfunnet og elektronisk overvåking (Lösel, 2008).

7.4.6 Forskning om tilpasning til målgruppen

«What works» – litteraturen omhandler både utredning og klassifisering, behandling, tilbakeføring og implementeringsspørsmål. Vellykket tilbakeføring betinger godt samarbeid mellom ulike aktører og institusjon eller fengsel, der tjenester i og utenfor fengselet ses på som en helhet.

Prinsippene i «What works»-litteraturen er i stor grad basert på arbeidet til Andrews et al. fra 1990, der de formulerte prinsipper om effektiv behandling, og Lipsey’s omfattende meta-analyse fra 1992. Prinsippene har fått støtte i forskning også utført i den senere tid (Lowenkamp et al, 2006), Borum et al., (2003), Andrews et al (2006) og andre. Tilrådninger er også basert på en mengde annen forskning utover disse prinsippene, herunder Dishion et al. (2006) som gir en oppsummering av betydningen av å samle individer med samme problematikk i samme tiltak. Det synes risikofylt å medvirke til kontakt mellom høyrisikokriminelle og medvirke til fravær av kontakt med prososiale miljøer. Tiltak som skaper slike betingelser (eks. institusjon eller fengsel), bør derfor kun benyttes i tilfeller der dette er nødvendig av kontroll- og sikkerhetshensyn. Generelt indikerer forskning at samfunnsbaserte tiltak som ikke samler kriminelle i grupper, gir bedre effekter enn institusjonsbaserte tiltak, for eksempel i fengsel.

Lovbrytere er svært forskjellige med hensyn til ressurser og behov og trenger derfor ulike tiltak. Mange undersøkelser viser at kun en liten del av lovbryterne står for hovedmengden av kriminelle handlinger. Skardhamar (2005) fant for eksempel i en kohortstudie blant ungdommer som var født i 1977, at under en halv prosent av dem var ansvarlig for nesten 35 % av lovbruddene i den totale gruppen. De begynner typisk sin negative utvikling i barndommen og fortsetter denne utviklingen gjennom ungdomstiden og ofte inn i voksen alder. Denne gruppen kalles ofte «life course persistent» kriminelle eller «early starters» og kjennetegnes ofte av et høyt antall risikofaktorer (problemer innen flere områder), i motsetning til den andre gruppen som ofte kalles «late starters» og som ofte kjennetegnes av få risikofaktorer og god fungering på enkelte områder som for eksempel sosiale ferdigheter, familieforhold og/eller venner (Moffitt, 1993, 1997).

Effektive tiltak for høyrisikokriminelle bør ta sikte på forandring av dynamiske risikofaktorer, også kalt kriminogene behov eller kriminalitetsfremmende faktorer (se kapittel 7.4.3). Dersom antall risikofaktorer reduseres, reduseres også sannsynlighet for framtidig kriminell atferd. Ut fra behovsprinsippet (Andrews og Bonta, 2003) vil forandring av ikke-kriminogene behov slik som selvfølelse, innsiktsterapi og lignende ikke medvirke til redusert kriminell atferd.

Høyrisikoindivider bør derfor gis intensive tiltak som er rettet mot forandring av et flertall kriminogene behov. Det vil si at de må være rettet både mot forhold ved individet (atferd, ferdigheter og holdninger) og mot familie (foreldre eller partner), skole/arbeidssituasjon og miljø/fritid. Figur 7.5 viser hvor stor forskjellen i effektstørrelse er når et forholdsvis intensivt tiltak rettes mot en høyrisiko-versus en lavrisikogruppe. Dette illustrerer også hvor viktig det er å kartlegge risiko og kriminogene behov.

Kilde: Bonta & Andrews, 2007

Dersom tiltaket gjennomføres i fengsel eller institusjon, bør det være en gradvis overføring til frihet, og det bør sikres en oppfølging etter avsluttet fengselsopphold rettet mot de samme risiko-områdene (Altschuler, 2005). Gjennom hele behandlingsforløpet bør det sikres kontinuerlig oppmerksomhet om målområdene og jevnlig evaluering av den straffedømtes utvikling og fungering på de ulike områdene. Dette var også et av resultatene i evalueringen av TOG-prosjektet i Oslo (Nesvik, 2005). En gjennomgang av Tore Andreassen (2003) av over 250 studier, viser at effekten av tiltak er større dersom de videreføres i frihet.

Kilde: Bonta & Andrews, 2007

Lavrisikoindivider har ikke behov for denne type tiltak, men kan profittere på tiltak som ikke er rettet mot forandring av kriminogene behov (eks. restorative justice, samfunnsstraff, 12-trinns program og lignende). Denne lavrisikogruppen kan utvikle økt kriminell atferd som resultat av intensive tiltak og bør ikke gis tiltak sammen med høyrisikokriminelle. Figur 7.6 viser hvordan effekten på tilbakefall økes etter om man tar hensyn til ingen, en, to eller tre av grunnprinsippene risiko, behov og responsivitet.

Thomas Mathiesen har kommentert resultatene fra forskning om «What works» (Mathiesen, 2007). Han henviser til en del omfattende meta-analyser gjennomført på ulike steder og på ulike tidspunkter (blant annet Pearson et al, 1997/2002 og Kyvsgaard, 2006). I disse studiene finner man kun beskjedne resultater i forhold til reduksjon av tilbakefall for programmer som blir gjennomført i fengsel. Et unntak er programmer basert på kognitiv atferdsteori, som viser seg til å være strukturelt mer vellykket enn tiltak som er basert på andre prinsipper. I mange tilfeller kommer det fram av forskningen at mangel på suksess synes å ha en sammenheng med utilstrekkelig implementering og mangel på programintegritet. Dette blir bekreftet i analysene som er blitt gjennomført av nøkkelpersoner innen What works-forskning. Der viser det seg at programmer ofte blir gjennomført med deltakere som ikke tilhører den spesifikke målgruppen, enten det gjelder type problematikk eller risikointensitet (Andrews, Bonta & Wormith, 2006). Dette er en av grunnene til at det legges svært mye vekt på beskrivelsen av målgruppe og deltakerseleksjon, og sikring av programintegritet i den norske ordningen for akkreditering av programvirksomhet. Mathiesen konkluderer med at «den fengselsmessige rammen … gjør det meget vanskelig å få programmer til å virke slik de vel er ment.»

7.4.7 Et samfunnsøkonomisk perspektiv

Investeringer i straffegjennomføring, både til sikkerhetstiltak og rehabiliteringstiltak, reiser spørsmålet om kriminalitetens kostnader. Det er ikke tvil om at kriminaliteten påfører samfunnet store kostnader, og at redusert kriminalitet indirekte er en innsparing av kostnader. Skadevirkningene av kriminalitet må imidlertid ikke utelukkende beskrives i økonomiske termer. Kriminalitet fører til lidelser og utrygghet for den enkelte og rokker ved mange av velferdsstatens og sosialdemokratiets idealer. At mennesker utsettes for vold eller frarøves eiendeler, er også en omkostning som kriminalpolitikken tar sikte på å redusere.

Om man imidlertid ser på den økonomiske siden av kriminaliteten, har det begrenset verdi å forsøke å beregne totalkostnadene – i tillegg til at det metodemessig er svært komplisert. Lovbruddskategoriene vinning, vold og narkotika har ifølge Statistisk sentralbyrå mellom 55,8 % og 68,1 % tilbakefall. Elementer i regnskapet er kostnader både til å bøte skaden som forvoldes, offentlige kostnader til etterforskning og oppklaring, straffeforfølgelse, domstolsbehandling, soningskostnader og behandlingskostnader. I tillegg kommer det indirekte kostnader for befolkingen generelt i form av for eksempel høye forsikringspremier og investeringer i sikkerhetstiltak. Den samfunnsøkonomiske gevinsten ved minsket tilbakefall kan i tillegg til at det offentlige sparer utgifter, også være at den tidligere lovbryteren får skattbar inntekt, altså bidrar inn i fellesskapet.

Kostnad-nytteberegninger er mer hensiktsmessige enn totalvurderinger, og er en videreføring av forskning omkring tilbakefall. Perspektivet utvides fra å undersøke hvilke tiltak som ser ut til å virke, til hvilke tiltak som virker godt i forhold til hva de koster. Dyre straffereaksjoner eller dyre rehabiliteringstiltak som ikke gir gode resultater, bør erstattes av tiltak som har en effekt samtidig som de koster mindre. Kostnad-nytteperspektivet er fullt ut forenelig med kvalitet i straffegjennomføringen. Unødig strenge sikkerhetstiltak som kan ha utilsiktede skadevirkninger for den innsatte, har også en høy prislapp. Gode rehabiliteringstiltak gjennomført utenfor fengsel koster ofte mindre enn mindre effektive tiltak som gjennomføres i fengsel.

For å kunne tallfeste gevinsten av å redusere tilbakefall etter løslatelse, er det nødvendig å gjennomføre evalueringer av de tiltakene som spesifikt iverksettes for å redusere tilbakefall. Dette er imidlertid gjort i meget liten grad. Det finnes et eksempel på en slik evaluering av den økonomiske gevinsten av forsterket løslatelsesarbeid i Norden. I avsnittet nedenfor gis også andre eksempler på straffegjennomføring som vurderes positivt ut fra en kostnad-nyttevurdering.

KrAmi-prosjektet i Sverige (se kapittel 7.6.2). Det ble foretatt en faglig evaluering av KrAmi samtidig med en analyse av hvilke samfunnsøkonomiske gevinster KrAmi kunne gi (Jess, 2005). Jess innhentet opplysninger angående sykehusopphold, psykiatri, sosiale tjenester, fengsel, trygd, arbeidsmarked og pensjonspoeng. Hun hevdet på dette grunnlag at samfunnet gis en gevinst på ca. 2,5 millioner kroner i et 15-års perspektiv. Deltakere som ikke fullfører prosjektet, påfører samfunnet et direkte tap på 4 millioner kroner i det samme tidsperspektivet. Undersøkelsen viste at for hver krone som ble brukt, fikk samfunnet mye mer igjen, ( mellom 13 og 18 kroner). Jess refererer til en sammenlignbar norsk undersøkelse (Berg & Andersen, 1992) som viser at for hver investert krone i forbindelse med rehabilitering av narkomane i Oslo, får samfunnet tilbake 25 kroner. I en rapport fra Socialstyrelsen i Sverige (Nystrøm et al, 2002) er det samfunnsøkonomiske resultatet av disse prosjektene evaluert. Sammenlignet med den tradisjonelle oppfølgingen av løslatte i regi av Kriminalomsorgen, scorer KrAmi programmene høyt på nesten alle områder: betydelig lavere tilbakefall til kriminalitet, mindre rusmisbruk, og de aller fleste er i jobb etter fem år. Disse oppsiktsvekkende resultatene førte til at det ble startet sju nye prosjekter i Sverige.

St.meld. nr. 23 (1991–1992) «Om bekjempelse av kriminalitet» beregnet kriminaliteten til å koste samfunnet 38 milliarder kroner i 1990. Selv om slike tall er beheftet med stor usikkerhet, sier Utdannings- og forskningsdepartementet i St.meld. nr. 27 (2004–2005) at dagens tall er «rimeligvis langt høyere». Ut fra en slik kostnadsrelatert synsvinkel skriver Utdannings- og forskningsdepartementet videre i meldingen:

«Dersom utdanning kan bidra til en vellykket rehabilitering for bare en liten andel, vil det likevel være en god investering økonomisk, gi bedret livskvalitet for gjerningsmenn og gi færre ofre.»

I april 2008 ble det publisert en forskningsrapport ved Urban Institute Justice Policy Center i Washington DC, (Singh Bati, Roman & Chalfin, 2008) der forskerne fulgte en gruppe på 10 010 voksne som deltok i 96 ulike behandlingsprogram. Gruppen kom fra statistisk sett representative byer i USA og ble fulgt opp i tidsrommet 1991 og 1993. Behandlingsprogrammene var oftest tilknyttet «Drug Courts». Formålet med undersøkelsen var å finne dokumentasjon for om det er kostnadseffektivt å utvide ordningen med behandling av rusmisbrukere utover kriteriene som gjaldt den gang. Man skulle for eksempel ikke ha en løpende sak mot seg, eller ha en tidligere voldsdom. Forfatterne konstaterte at det bare er et fåtall av de som ble arrestert, som mottok tilstrekkelig behandling gjennom rettssystemet for å kunne redusere tilbakefall. De strenge kriteriene og knappe ressursene begrenset tilgangen til behandling.

Undersøkelsen skiller mellom rusavhengige og rusmisbrukere. For begge grupper finner man store reduksjoner i tilbakefall. Hvor stor bedring avhenger av hva slags behandling som gis, og det er en viss forskjell mellom rusavhengige og rusmisbrukere. Langtidsbehandling i institusjon reduserer tilbakefallet hos rusavhengige med 34 % og hos rusmisbrukere med 27 %. Korttidsbehandling i institusjon reduserer tilbakefallet hos rusavhengige med 19 % og hos rusmisbrukere med 20 %. Tallene for poliklinisk metadonbehandling er henholdsvis 20 % og 16 %. Poliklinisk rusfri behandling reduserer tilbakefallet hos rusavhengige med 30 % og hos rusmisbrukere med 33 %.

De største reduksjonene vises for de lovbruddene som er mest vanlig, men som koster forholdsvis lite. Det vises små eller ingen reduksjoner for de mest alvorlige lovbruddene. Totalt sett anslår forskerne at det brukes omtrent 515 millioner dollar hvert år på å behandle disse Drug Court klientene, og at dette gir en reduksjon i kriminalitet som utgjør omtrent 1 milliard dollar årlig. Generelt anslås det at nåværende behandlingssystemer tilknyttet Drug Courts sparer samfunnet for 2,21 ganger så mye som det investeres. Disse tallene gjelder altså den aktuelle målgruppen.

Forskerne anslår at omtrent dobbelt så mange arrestanter faller innenfor kriteriene for Drug Court i dag, men ikke blir med av ulike grunner. De simulerer en modell der adgang er mulig for alle som faller innenfor kriteriene, og finner at dette omtrent dobler de totale kostnadene. En slik utvidelse er fortsatt kostnadseffektiv, selv om gevinstforholdet minsker litt fra 2,21 til 2,14 ganger investeringen.

Til slutt beskriver forskerne hva som ville bli resultatet dersom alle arrestantene, uten begrensning, ville få adgang til domstolskontrollert behandling. Resultatet blir et gevinstforhold på 3,36.

7.4.8 Er perspektivet for snevert?

Diskusjonen om «What works» dreier seg ikke bare om hvilke resultater man faktisk kan vise til. Kritikken er også rettet mot at tilbakefall ensidig blir et kriterium for kvalitet i straffegjennomføringen. Samtidig er oppmerksomheten rettet kun mot individets endring og ikke mot samfunnsmesige forhold omkring.

Behandling eller rehabiliterende tiltak kan ikke brukes til å forsvare, begrunne eller legitimere fengselsstraffen. Mathiesen (2007) understreker at tilbudet til innsatte skal være tuftet på et humanistisk grunnlag, og skal tilbys i form av rettigheter. Fengselsstraff skal ikke legitimeres eller begrunnes ut ifra behov for rehabilitering. Det finnes andre grunner for å ilegge en ubetinget fengselsstraff, for eksempel uskadeliggjøring, allmennprevensjon eller gjengjeldelse. De som sitter i fengsel, skal motiveres, og det skal legges til rette for en best mulig måte for tilbakeføring til samfunnet. Både forbedring av levekår og atferdspåvirkning skal innta en sentral plass under gjennomføring av en fengselsstraff. Det gjelder å danne seg et helhetlig bilde av den innsatte og rette inn rehabiliteringstiltakene etter det. Hvis man oppnår en reduksjon i tilbakefall på 10 %, betyr det mye for potensielle ofre, for tryggheten i samfunnet og for de som ikke faller tilbake. Samspillet mellom blant annet forvaltningssamarbeid, miljøarbeid og påvirkningsprogrammer danner et humanistisk grunnlag.

Hammerlin og Larsen (1997) hevder at den nyere kognitive psykologi og pedagogikk, som kriminalomsorgen i hovedsak baserer sitt arbeid på, er preget av subjektiv idealisme. De mener kriminalomsorgens tilnærming legger til grunn at individets handlinger styres av tanker og indre subjektive prosesser alene, nærmest uavhengig av den aktuelle materielle og sosiale virkeligheten. Dette kan medføre en individualistisk tenkning om mennesket, løsrevet fra en helhetlig forståelse, «fordi man forstår eller forklarer individet eller den enkeltes handlinger og personlighetsutvikling med utgangspunkt i et privatiserende eller individualistisk menneskesyn». De mener at disse teoriene har ført til et syn der individet rives løs fra de sosiale og samfunnsmessige betingelsene «som på mange måter har ført til problemene den enkelte strir med». Et slikt individualistisk menneskesyn medfører at moralske krav først og fremst stilles til individet, og «kravet om at den enkelte må vise moralsk ansvar løsrevet fra det kollektive ansvaret, blir et vesentlig poeng» .

En beslektet kritikk framføres av Ivar Bråten, professor i pedagogikk. Han peker på at ved overgangen til det 21. århundre ble den behavioristiske tilnærmingsmåten avløst av den kognitive psykologien som den dominerende retning. Denne kognitive psykologien har imidlertid ikke vist seg særlig framgangsrik i sine forsøk på å forstå de høyere former for psykologiske prosesser (Bråten 1998).

Påvirkningstiltakene og rehabiliteringsoptimismen møter kritikk også på et pedagogisk-metodisk grunnlag. Moe (2000) viser i sin modell til at «et møte med en elev (eller en innsatt/domfelt) ikke bare blir et møte med et tenkende vesens konstruksjoner, men også et møte med et oppvekstmiljøs konstruksjoner». Moe diskuterer i sin modell det han omtaler som ytrestyring kontra indrestyring. Ytrestyring viser til en objektivistisk tenkemåte, som anser at endring og styring skjer gjennom ytre påvirkning. I dette ligger en såkalt lineær-kausal eller endimensjonal forestilling om at bestemte elementer i individet (for eksempel den enkeltes tanker, oppfatninger og forestillinger) kan identifiseres og studeres med henblikk på årsaksforhold og effekter. I følge en objektivistisk modell mener man videre at personens tanker kan styres og manipuleres på basis av den kunnskapen lærer eller instruktør har om hva som utløser bestemte effekter i mennesket. Dette bygger på forestillingen om at et problem skal ha en entydig årsak, slik at vi kan hente fram problemet og «reparere» det. En objektivistisk modell innebærer at individet, den som skal lære, er re-aktivt, og styrt av ytre forhold, at det er preget av en lineær-kausal struktur som gjør det mulig å identifisere ytre faktorer som kan forbindes med indre tilstander (for eksempel gjennom behovs- og risikovurderinger), noe som igjen muliggjør at omverdenen kan planlegge og styre individet i ønsket retning. En slik ytrestyring innebærer også at mennesket lar seg instruere, og at de oppfatter all instruksjon slik den er ment.

Indrestyring viser til at endring skjer kun ved at individet endrer seg selv, selvendring (Moe, 2000). Læring er bare mulig ved at individet selv endrer sine oppfatninger. Det indrestyrte mennesket er preget av grunnleggende autonomi og selvreferanse. Dette bygger på en oppfatning om at kunnskap ikke er noe vi «får», men noe vi selv «skaper» eller konstruerer, gjennom kommunikasjon i et sosialt fellesskap. Med selvreferanse menes at en aktivitet peker tilbake på seg selv. Vi lærer ut fra det vi kan, altså på basis av tidligere kunnskap og erfaring. Teorier om for eksempel avlæring av uønskede handlingsmønstre må derfor forkastes. Det indrestyrte mennesket oppfatter og virker på basis av seg selv, som innebærer at mennesket er et aktivt lærende system som utvikler seg gjennom sin egen interaksjon med verden. Mennesker er «lærende vesener, ikke programmerbare maskiner».

7.4.9 Kartlegging av innsatte og domfelte

Skal man kunne si noe om risikonivå og behov, må disse elementene kartlegges ved hjelp av et standardisert verktøy. Uten kartlegging er det vanskelig å iverksette de tiltakene som forventes å være mest effektive i redusering av tilbakefall.

Kartlegging gir grunnlag både for beslutninger om tiltak og for utvikling av behandlingsplaner og behandlingsmål. «What works» – forskningen tyder på at statistiske og standardiserte klassifiseringer gir mer valide beslutningsgrunnlag enn en klinisk vurdering alene. Kartlegging bør inkludere både statiske og dynamiske risikofaktorer. Totalt risikonivå (basert på summering av antall risikofaktorer) har vist seg å kunne forutsi framtidig kriminell atferd og bør benyttes som grunnlag for beslutninger om tiltak. Høyrisikoindivider synes å profittere på intensive tiltak, mens slike tiltak derimot kan øke kriminell atferd hos lavrisikoindivider.

Innsatte nevner selv i hovedsak fire forhold som viktige for å leve et liv uten kriminalitet etter løslatelsen. En må ha et sted å bo, en må få være sammen med familien sin, en må få kontroll med rusproblemet sitt og en må ha arbeid eller en utdanningsplass (Alnæs, 2006). Annen forskning peker i samme retning, men føyer en del faktorer til. Kriminalomsorgen har prøvd ut et kartleggingsverktøy som bygger på det engelske OASys-sytemet. Dette inkluderer informasjon om risikofaktorer innen 13 sentrale områder.

Disse forholdene skal kartlegges fordi for­skning har vist at problemer på disse områdene bidrar til en forhøyet risiko for tilbakefall. Faktorene blir målt ved hjelp av flere spørsmål per kategori. Meningen er å finne ut hvilke behov vedkommende har og hvor sterke de er. Risikonivået kartlegges ved å telle opp skåringene som vedkommende har fått på de ulike kriminogene faktorer og skal være basis for hvor intensivt tiltaket skal være. Det er altså behovene som bestemmer hvilket innhold et tiltak skal ha, og risikonivået som bestemmer med hvilken intensitet det skal gjennomføres. I tillegg kommer da responsivitet, som bestemmer på hvilken måte tiltaket skal gjennomføres. Det legges stadig større vekt på dette prinsippet. En saksbehandler eller programinstruktør må ta mest mulig hensyn til vedkommendes personlige karakteristikker og læringsstil. Dette skal ikke stride med programintegriteten – at programmet gjennomføres i samsvar med manualen – men marginene skal være store for å kunne etablere et godt og fruktbart forhold mellom domfelt og saksbehandler eller programinstruktør. Dette skal medføre at domfelte er bedre motivert eller lettere å motivere. Motivasjon er en svært viktig faktor hvis effektene av et tiltak skal vare over lengre tid, for så å gjøre den domfelte rustet til å avstå fra nye kriminelle handlinger (McNeill & Weaver, 2007).

Av de tretten kriminogene faktorene i OASys er det egentlig bare tolv som henger sammen med kriminalitet. Den trettende, «helse» kartlegges ikke ut ifra risikoanalyse, men ut fra behov.

For alle kriminogene faktorer finnes det vitenskapelig belegg. I OASys-manualen, utviklet av Clark et al (utgave 2006) i det engelske Home Office, beskrives dette. En tidligere norsk versjon ble laget av Godø et al (2005).

Et slikt verktøy må imidlertid aldri bli mer enn en beslutningsstøtte for kriminalomsorgen.

Alle som kommer i kontakt med kriminalomsorgen, gjennomgår en form for kartlegging, men det er neppe hensiktsmessig å bruke et så omfattende verktøy som OASys fullt ut for alle. Det bør vurderes å velge den samme løsningen som Nederland, der man har utviklet et OASys-basert verktøy ved navnet RISC (Stichting reclassering Nederland, 2008). RISC finnes i to varianter: alle gjennomgår en quick-scan, og basert på resultatene blir det bestemt om vedkommende skal kartlegges mer utfyllende med hele RISC eller om den innledende kartleggingen ikke gir noen indikasjoner på at det er nødvendig.

7.4.10 Hvis det skal virke: krav til innhold

Atferdsforandring oppnås best dersom ny atferd forsterkes i dagliglivet, og hvor positive konsekvenser av ønsket atferd er større enn straffende konsekvenser for negativ atferd. Dersom straff skal være effektiv, må den gjennomføres konsekvent og være nær handlingen i tid. Det krever høy kompetanse hos de som skal arbeide med innsatte i det daglige. Veiledning av de tilsatte er nødvendig for å opprettholde kontinuitet og faglighet.

Sterkt konfronterende programmer kan redusere effekter av tiltak (Marshall et al., 2002), mens forhold ved personalet kan virke i positiv retning. Eksempelvis synes holdninger til klienter å ha betydning (tro på muligheter for forandring virker positivt, mens straffetenkning kan redusere effektivitet). Fundamentale ferdigheter som det å være fast, men rettferdig, og ha empati og gode sosiale ferdigheter (evne til å sette grenser og ha en hensiktsmessig problemløsende atferd), er viktig i effektive tiltak.

Strukturerte tiltak fungerer bedre enn ustrukturerte og innsiktsorienterte tilnærminger (McGuire, 2002). Generelt har strukturerte programmer basert på kognitiv atferdsteori og sosial læringsteori vist seg mest effektive for forandring av kriminelle holdninger og læring av nye ferdigheter. Svakheter i sosiale ferdigheter er ofte en hindring og medvirkende faktor til at høyrisikokriminelle (early starters) har problemer med å fungere i samsvar med samfunnets krav og forventninger. Slike programmer er ofte rettet mot flere av risikofaktorene for kriminell atferd. Programmene må gi mulighet for ny læring og for praktisk trening i nye ferdigheter.

7.5 Forskning på straff gjennomført i fengsel og straff gjennomført i samfunnet

Uansett hvor gode metoder som utvikles for å påvirke atferd, vil betingelsene omkring den domfelte påvirke effekten av tiltaket. Særlig har betydningen av frihetsberøvelse og tvang vært gjenstand for forskning.

7.5.1 Straffegjennomføring i fengsel

Både internasjonal og norsk forskning dokumenterer ulike utilsiktede skadevirkninger og sosiale følger av straffegjennomføring i fengsel. Disse er blant annet en av begrunnelsene for internasjonale anbefalinger om at fengsel bare skal brukes når det er nødvendig. Som beskrevet tidligere i dette kapittelet, har innsatte fra før dårlige levekår. Hvis straffegjennomføringen forsterker disse, blir prognosen for å klare seg i samfunnet etterpå enda dårligere. Opplistet kan skadevirkninger av fengsling være (Hammerlin & Kristoffersen, 1998):

• Miste kontakt med sine nærmeste

• Miste kontakt med andre positive krefter i samfunnet

• Risiko for å miste jobb

• Avbrudd av utdanning eller opplæring

• Få kontakt med personer med kriminelle holdninger

• Risikere rekruttering til kriminelle miljøer

• Få kontakt med narkotika

• Risiko for å bli utsatt for vold

• Risiko for selvmordstanker

• Risiko for psykiske lidelser

• Ensomhet

• Bli sosialt stigmatisert

• Starte eller forsterke en avvikerkarriere

• Risikere en høy terskel for gjeninntreden i samfunnet

• Risikere diskriminering etter straffegjennomføring

• Kan utvikle hevntanker overfor samfunnet

Tapslisten er også lang:

• Institusjonalisering

• Marginalisering

• Isolering

• Inaktivisering, passivisering

• Fremmedgjøring

• Desorientering

• Kompetanseødeleggelse, diskvalifisering

• Avmakt

• Tap av eiendom

• Tap av muligheter til å bruke visse varer eller tjenester

• Tap av utviklingsmuligheter

• Fortvilelse, angstlidelser, sorg, frustrasjon

• Tap av kjærlighet, seksualitet, omsorg

• Tap av sikkerhet

• Tvungne uønskede kontakter

• Tap av selvbestemmelse

• Fattigdom

• Kulturfattigdom

• Personlig integritet trues eller svekkes

Det er en del støtte i forskingslitteraturen for at jo mer tvangspreget et fengselsmiljø er, jo større er potensialet for vold blant de innsatte (for eksempel Homel & Thompson, 2005). Dette er særlig tilfelle i fengsel hvor de innsatte opplever behandlingen de får som urettferdig eller lovstridig. Motsatt blir det rapportert om mindre vold (for eksempel Gerber & Fritsch, 1995) og mindre tilbakefall (Steurer & Smith, 2003) i fengsel som tilbyr de innsatte rehabilitering i form av utdanning og yrkesopplæring.

Helt fra den første sosiologiske fengselsundersøkelse fra 1940-tallet (Clemmer, 1940) til undersøkelser i 1950-årene og begynnelsen av 1960-årene (Sykes, 1958; Sykes & Messinger, 1960; Wheeler, 1961) og nordiske undersøkelser (Galtung, 1959; Bødal, 1962 & 1969; Mathiesen, 1965; Bondeson, 1974/1989; Lauesen, 1998; Svendsen, 2005; Alnæs, 2006) peker resultatene i retning av at rehabilitering ikke fremmes gjennom fengselsopphold. Fengslene er ikke egnet for rehabilitering – de er tvert i mot en del av problemet ved selv å virke kriminalitetsproduserende: det blir en «forbryterskole» (Alnæs, 2006).

Forskningen gir klare indikasjoner på at ensidig vekt på å straffe i liten grad medvirker til forandring av kriminell atferd, mens rehabiliteringsanstrengelser kan gi positive effekter. En evaluering av Hassel fengsel (et fengsel med lavere sikkerhetsnivå) viser svært gode resultater i forhold til både innsattes tilbakefall og endringer i rusvaner. Den selvrapporterte kriminaliteten er i samsvar med den registrerte, og viser at 73,7 % av de tidligere innsatte på Hassel ikke er dømt for ny kriminalitet to til tre år etter løslatelsestidspunktet (Øiestad, 2005).

7.5.2 Straffegjennomføring i samfunnet

Jackson, de Keijser & Michon (1995) tar utgangspunkt i at det er tvilsomt å i det hele tatt prøve å sammenligne fengselstraff med alternativer utenfor fengselet siden disse teoretisk sett handler om ulike mål og filosofisk grunnlag. De påpeker at samfunnsstraffer først og fremst er rettet mot rehabilitering og at fengselsstraff er rettet mot gjengjeldelse og inkapasitering.

Internasjonal, nordisk og norsk forskning viser at straffegjennomføring i samfunnet generelt sett byr på bedre vilkår for å jobbe mot kriminalitet enn straffegjennomføring i fengsel. Smith et al (2002) gjennomførte en meta-analyse på 111 studier og fant at fengselsstraff øker tilbakefallet, i motsetning til straffegjennomføring i samfunnet. En nærmere analyse viste at lengre fengselsstraffer medførte høyt tilbakefall. Fengselsstraffer under seks måneder hadde ingen effekt på tilbakefall, mens de over to år førte til en 7 % økning.

En gjennomgang av forskning på dette området gjort av Oregon department of Corrections konkluderer slik: «The overall conclusion from a broad reading of the available literature is that, for reducing recidivism, treatment and rehabilitation are more likely to be successful than surveillance and enforcement.» Aktuelle studier er Gendreau et al., 2000; Burke, 2001; Sherman, 1997; Cullen et al., 1996; Gendreau & Goggin, 1996; Aos et al, 2001; Andrews & Bonta, 1994; Petersilia, 1997, 1998; Gendreau, 1996; Latessa & Allen, 1997; Redondo et al., 1999; Cullen & Gendreau, 2000.

I en studie gjennomført i 1994 av National Council on Crime and Delinquency (NCCD) og Maryland Department of Public Safety (DPSCS) ble en gruppe domfelte med fengselsstraff sammenlignet med en gruppe med de samme kjennetegn som gjennomførte sin straff utenfor fengselet. Man fant at innen ett år etter løslatelse var de som hadde sonet i fengsel, blitt dømt dobbelt så mange ganger som de som hadde gjennomført en form for samfunnsstraff.

Forskning på samfunnsstraff viser bedre resultater når det gjelder tilbakefall til ny kriminalitet enn bruk av fengselsstraff. Tallene er imidlertid ikke alltid direkte sammenlignbare, siden det foretas en vurdering av egnethet før samfunnsstraff idømmes, og denne gruppen – selv ved like lovbrudd – vanligvis ikke er kommet så langt på en kriminell løpebane. Samfunnsstraffens innhold er tilpasset den enkeltes behov, problemer og type kriminalitet for å legge til rette for at den dømte får en reell mulighet til å endre atferd. En undersøkelse fra 2006 (Højdahl & Kristoffersen, 2006) viser at 79 % av alle som ble idømt en samfunnsstraff mellom 2002 og 2005, ikke hadde fått ny dom til fengselsstraff eller samfunnsstraff på undersøkelsestidspunktet.

Undersøkelsen presenterer også de samfunnsstraffdømtes reaksjoner på dommen og straffegjennomføringen. Ca. 18 % av de dømte syntes de hadde fått en for streng dom. Ca. 25 % av de dømte så på dommen som en mulighet til å gjøre noe med sitt kriminalitetsproblem. Dette må sees i forhold til at de som er i jobb eller er under utdanning, slipper å avbryte denne, noe som ville skje hvis de skulle sonet i fengsel. Over 80 % gav uttrykk for at de hadde stor tro på et liv uten kriminalitet de neste fem årene.

Etableringen av promilleprogrammet i de fem første prøvefylkene ble evaluert av KRUS (Kristoffersen, 1999). Av 79 respondenter som hadde fullført programmet mer enn ett år før undersøkelsen, var det kun registrert nye promillesiktelser eller dommer hos tre personer. Den kvalitative delen av evalueringen viste at deltakerne var svært fornøyde med innholdet i programmet, både undervisningsdelen og oppfølgingssamtalene.

KRUS foretok i 2002 en ny tilbakefallsmåling for deltakere i promilleprogrammet (Kristoffersen, 2002). Undersøkelsen omfattet tilbakefall for 250 deltakere som hadde fullført promilleprogrammet fra 1997–1999. Tre til fem år etter avsluttet program var kun 11,6 % siktet for på nytt å ha kjørt i ruspåvirket tilstand.

Det er flere forhold, utenom tilbakefall, som taler for en gjennomføring utenfor fengsel når det er mulig:

• Man unngår nesten alle ulemper med fengselsstraff (se kapittel 7.5.1)

• Mulighet til å bidra til samfunnets allmennnytte

• Skaper lettere en følelse av å kunne gjøre opp for seg

• Større mulighet til å forbedre levekårene

• Større mulighet til å jobbe med de faktorene som har bidratt til at det oppsto et lovbrudd

• Bedre selvbilde

• Kan være billigere

Forskning som ikke ser på tilbakefall, men på fravær av tilbakefall, danner grunnlaget for den såkalte «desistance theory». Det har i de senere år kommet en mengde slik forskning som viser at det skaper gode forutsetninger for et lovlydig liv når den domfelte blir bevisstgjort om at han har noe å bidra med i samfunnet som det blir satt pris på. Kartlegging av domfelte må ikke bare være rettet mot behovene som den enkelte lovbryter måtte ha, men også mot ressurser, kompetanse, egenskaper og evner. I planen for straffegjennomføring i samfunnet må disse komme klart fram. Ved å legge vekt på de positive sidene, og benytte dem i sammenheng med gjennomføringsplanen, oppnår man både fordeler for den domfelte gjennom en bedre inkludering i samfunnet og for samfunnet selv, som kan dra nytte av resultatene. Dessuten har en slik tilnærming ifølge teorien en forebyggende virkning på tilbakefall (se: Farrall & Maruna, 2004; Laub & Sampson, 2001).

Ut fra de studier som er gjort av «Intensive Supervised Probation» (ISP)- programmer, er det lite belegg for at tilbakefall reduseres ved hjelp av økt overvåkning eller andre former for restriksjoner for domfelte; tvert imot ser det ut til at økt overvåkning assosieres med økning i tekniske overtredelser (technical violations) (Sherman et al., 2002). Oppfølgningsstudier av RAND forskere (Petersilia & Turner, 1993) og andre evalueringer av ISP programmer (Byrne & Kelly, 1989; Jolin & Stipack, 1991; Latessa, 1993) har imidlertid funnet belegg for at andel gjenarrestasjoner reduseres når domfelte mottar behandling i tillegg til økt overvåkning eller andre former kontroll ved hjelp av ISP-program (Sherman et al., 2002).

‘Elektronisk kontroll’ (electronic monotoring) brukes gjerne synonymt med ‘husarrest’, men det er viktig å bemerke at sistnevnte beskriver tiltaket eller straffen, mens elektronisk kontroll er et middel til å overvåke at straffens betingelser overholdes. Som regel er det domfelte med lav risiko som gjennomfører denne typen tiltak, og tilbakefallsandelen er følgelig også som regel lav blant disse. Det er gjort to studier (Austin & Hardyman, 1991; Baumer & Mendelsohn, 1991) som har anvendt et eksperimentelt design på effekten av husarrest med elektronisk kontroll; ingen av disse studiene fant noen signifikant forskjell i tilbakefall mellom de som ble overvåket elektronisk og de som var under manuelt oppsyn (Sherman et al., 2002:344).

Det brottsförebyggande rådet i Sverige (BRÅ) har evaluert ordningen med elektronisk kontroll som utslusing etter fengsel. 260 personer som har hatt «IÖV-utsluss» (elektronisk kontroll) og en tilsvarende stor kontrollgruppe som har gjennomført hele straffen i fengsel, har blitt fulgt opp gjennom tre år etter prøveløslatelsen. Alle har vært idømt en fengselstraff på to år eller mer. Evalueringen viser to tydelige positive effekter med elektronisk kontroll som utslusing:

• Redusert tilbakefall til ny kriminalitet. Resultatet viser at gruppen med «IÖV- utsluss» hadde en tilbakefallsandel på 26 %, mens kontrollgruppen hadde en tilbakefallsandel på 38 %. Dette anses som en markant forskjell. Det viser med andre ord at ca. tre av fire med elektronisk kontroll ikke har hatt tilbakefall etter tre år.

• Bedre rehabilitering. BRÅ har vurdert gruppens sosiale situasjon ved starten av «IÖV- utsluss» og etter seks måneder. Resultatet viser at den sosiale situasjonen har forbedret seg markant i løpet av denne tiden. Andelen med egen bolig hadde øket fra 52 % til 72 % og andelen med ordinært arbeid hadde øket fra 31 % til 56 %.

BRÅ mener de gode resultatene henger sammen med at den svenske modellen har et sterkt innslag av både støtte og kontroll, ved siden av fotlenken, samt at kriminalomsorgen har lykkes med å velge ut en riktig målgruppe for denne soningsformen (Marklund & Wennerberg, 2007).

7.5.3 Straffegjennomføring i institusjon

I 2007 ble det gjennomført en nærmere analyse av den gruppen som soner i institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12. Alle som i tidsrommet 01.01.2005 til 01.11.2006 ble overført til denne type soning, er med i denne statistikken.

En fjerdedel av de overføringene som var med i analysen, endte med tilbakeføring til fengsel grunnet brudd på vilkårene. Ytterligere to prosent ble tilbakeført av andre grunner. Totalt 63 % ble fullført, mens 9 % pågikk på målingstidspunktet. Dette betyr at den totale andelen med fullførte opphold maksimalt kan være noe over 70 %.

Langt de fleste institusjonsoppholdene er nokså korte. Nesten 30 % er under en måned, og cirka 80 % ligger under fire måneder. Med en mulighet til å sone opptil ett år i institusjon, er det klart at potensialet ikke blir benyttet. Det bør settes spørsmålstegn ved hensiktsmessigheten av så korte opphold i forhold til en vellykket (rus)behandling. Dette understreker viktigheten av å skape muligheter til å fortsette behandlingen etter endt straffetid gjennom en tilbakeføringsgaranti.

Lengden på institusjonsoppholdet er samtidig også relatert til hele domslengden. Hele 60 % av dommene som var med i undersøkelsen, var under ett år. Dersom hele straffen søkes gjennomført i institusjon, skal saken forberedes av den politimester som har ansvaret for gjennomføring av straffen, jf. straffeprosessloven § 455, annet ledd. De nødvendige vedlegg skal følge saken. Det vil være straffesakens dokumenter, domfeltes søknad, uttalelse fra den aktuelle institusjonen samt uttalelser og dokumentasjon fra lege, sosialkontor mv. Det bør innhentes opplysninger om eventuelle andre oppgjorte eller uoppgjorte straffesaker. Politiet skal anmodes om å gi sin innstilling til søknaden. Behovet for bedre rutiner rundt tidlig planlegging av soningen er nærmere omtalt i kapitlene 14 og 15.

Kilde: KSF

To tredjedeler av de som sonet etter straffegjennomføringsloven § 12 i undersøkelsen, var mellom 26 og 45 år gamle. Mye tyder på at det er i denne alderskategorien man begynner å utvikle et ønske om å slutte med rusmisbruk. Departementet mener at det må være et mål å bevisstgjøre og motivere de yngste til å søke behandling for sine rusproblemer, for å forebygge en lengre rus- og kriminell løpebane.

10 % av de som gjennomførte straff i institusjon, var kvinner. Det er en underrepresentasjon av utenlandske statsborgere som gjennomfører straff på denne måten.

Undersøkelsen viste at lovbruddskategorien vinningskriminalitet er sterkest representert (30 %), med rus (28 %) og vold (24 %) på de neste plassene. Antakelig er mange av vinnings- og voldslovbruddene også rusrelatert.

Ser man på utviklingen i bruken av straffegjennomføring i institusjon, har rusproblemer fått større plass enn før. Det samme gjelder økonomiens rolle i avgjørelsesprosessen. Rusreformen har sørget for at kvaliteten i vurderinger når det gjelder rusproblemer er blitt bedre, og at tilgang til behandlingsinstitusjoner som ligger under helseforetakene, finansielt sett er blitt enklere. Behandling i disse institusjonene blir ikke lenger betalt av kriminalomsorgen. Samtidig har det oppstått ventelister som hindrer en straffegjennomføring i institusjon innen tidsrommet for mange domfelte. Utviklingen de siste årene har derved skapt en praksis som er blitt kvalitativt bedre, men smalere.

Generelt sett er fengslene og store institusjoner fornøyd med hvordan soning etter straffegjennomføringsloven § 12 fungerer etter rusreformen. Brukere som får tilbudet, er stort sett svært fornøyd med oppholdet i institusjon. Det er imidlertid behov for flere behandlingsplasser. Straffegjennomføring i institusjon er nærmere omtalt i kapittel 9.15.1.

7.5.4 Erfaringer med restorative justice

Restorative justice er beskrevet i kapittel 12.3.

Internasjonalt er det forsket mye på restorative justice siden tidlig på nittitallet. Vi har enkelte evalueringsprosjekter i Norge, og et toårig forskningsprosjekt som skal undersøke virkningene av restorative justice-tilnærming, ble igangsatt i desember 2007. På grunn av begrenset materiale fra Norge, er det er all grunn til å ta i betraktning resultatene fra internasjonal forskning.

Allerede tidlig på nittitallet viste en tysk undersøkelse at dommere og påtalejurister kan ha sterkere ønsker om å straffe enn befolkningen for øvrig (Sessar, 1992). Disse funnene er blitt bekreftet i studier fra Danmark (2006) og Norge (2007). Oppfatningene blant publikum avhenger blant annet av i hvilken grad man har kjennskap til enkeltsaker og mulige reaksjonsformer. Når folk skal vurdere reaksjoner på kriminalitet, og de får forklart prosessen rundt megling og får innsikt i ofrenes behov, er det en klar tendens til at folk vil anbefale meglingsalternativet framfor andre mer tradisjonelle reaksjoner (Wright, 1989). Se også kapittel 3.6 om den alminnelige rettsoppfatning.

En utpreget effekt av restorative justice-prosesser er høy tilfredshet fra ofrenes side; ofre som deltok i prosesser var vesentlig mer fornøyd og tilfreds sammenlignet med de som utelukkende deltok i tradisjonelt gjennomført straffesak (Latimer, Dowden and Muise, 2001). For ofrene ligger graden av tilfredshet gjennomsnittlig på over 90 %. Når deltagere i megling sammenlignes med deltagere i en tradisjonell straffeprosess, finner man en reduksjon i ofrenes redsel for å bli offer for ny kriminalitet fra samme gjerningsperson og ny kriminalitet generelt. I tillegg finner man en økt tilfredshet med strafferettssystemet generelt blant de som har deltatt i megling (Umbreit, Coates & Vos, 1994).

Ulike internasjonale studier viser at det inngås avtaler, enten om gjenoppretting eller forsoning eller begge deler, i mellom 70 og 90 % av sakene som megles eller som behandles gjennom stormøter. I Norge inngås det avtaler i 91 % av sakene (konfliktrådenes statistikk 2007). De fleste restorative justice aktivitetene i Norge og internasjonalt rapporterer at mellom 80–90 % av inngåtte avtaler oppfylles.

Flere og flere studier av meglings- og stormøteprosjekter viser en beskjeden, men positiv effekt på tilbakefallsstatistikkene (Umbreit & Coates, 2001; Braithwaite, 2002; McCold, 2003). Effekten på tilbakefallsprosenten ser ut til å være større i saker som gjelder alvorligere kriminalitet enn for mindre alvorlige lovbrudd, større i saker med krenkelse mot person sammenlignet med krenkelser mot eiendom og større i saker hvor et personlig offer er involvert. Lik deltagelse for offer og gjerningsperson i beslutningsprosessen og enighet i forhold til beslutninger og avtaler rapporteres også som betydningsfulle faktorer i forhold til effekten på tilbakefall.

7.6 Erfaringer fra løslatelsespraksis

Kriminalomsorgen i Norden har etablert og gjennomført ulike løslatelsesprosjekter. Disse utgjør et viktig grunnlag for planlegging av framtidens løslatelses- og tilbakeføringsarbeid. Erfaringer fra etablerte prosjekter kan styrke samarbeidet om tilbakeføringen av domfelte.

7.6.1 Norge

Det er i senere år etablert en rekke løslatelsesprosjekter rundt om i landet. Noen er organisert og drevet av kriminalomsorgen og noen av eksterne aktører. De fleste er samarbeidstiltak. Bare i liten grad er det evaluert hvilken langsiktig effekt tiltakene har gitt. De har hatt forskjellige målgrupper, som gjengangere generelt, unge med flerkulturell bakgrunn og rusmisbrukere. Eksempler på rusprosjekter er SNU-prosjektene (Ugelvik & Rokkan, 2006), Stifinner’n og Tyrili. I et doktorgradsarbeid, Buskerud-prosjektet (Helgeland, 2006), fulgte forskeren en gruppe unge over 15 år med store atferdsvansker. Det viktigste resultatet var at 56 % av de 85 personene som 30-åringer levde i tilfredsstillende forhold. Dette skyldes ifølge rapporten blant annet at disse ikke fikk fengsel, men andre oppfølgingstiltak.

Det største og mest relevante forsøket med forsterket løslatelsesarbeid er TOG – Tiltak overfor gjengangere. For å øke kvaliteten i løslatelsesarbeidet, startet kriminalomsorgen i 2000 TOG-prosjektet. TOG var et samarbeidsprosjekt mellom Oslo fengsel og Oslo friomsorgskontor, der de tilsatte ved friomsorgskontoret og fengselet arbeidet sammen med de domfelte før løslatelsen og i oppfølgingen etter løslatelsen. Prosjektet hadde som utgangspunkt å styrke forvaltningssamarbeidet mellom kriminalomsorgen og tilknyttede hjelpe- og omsorgsetater, fagpersoner og andre interessenter. TOG-prosjektet hadde fire mål:

• å bidra til en reduksjon i kriminaliteten hos en gruppe lovbrytere som begår mange og hyppige lovbrudd

• å være en del av fagutviklingen i kriminalomsorgen, basert på stortingsmelding nr 27 (1997–98) og den nye straffegjennomføringsloven

• å utarbeide tiltak og utvikle fag- og arbeidsmetoder overfor gruppen gjengangere

• å prøve ut nye samarbeidsformer mellom fengslene og friomsorgskontorene

De samme tilsatte forberedte løslatelsen og fulgte opp de domfelte etterpå. TOG-prosjektet er avsluttet, men arbeidet er videreført og utvidet slik at det i dag omfatter en egen avdeling i Oslo fengsel og flere tilsatte ved Oslo friomsorgskontor. Tiltaket er evaluert (Nesvik, 2005). Av de 16 deltakerne i evalueringen, var det fem som ikke var registrert med ny kriminalitet. Tatt i betraktning den svært belastede målgruppen, anses dette som et lovende resultat. Tankene bak TOG-prosjektet er de samme som tilbakeføringsgarantien bygger på, og man kan gjerne si at man i dette prosjektet finner kimen til framtidens kriminalomsorg. Blant annet har prosjektet vist vei for et langt tettere samarbeid mellom fengsel og friomsorg, noe som nå følges opp i kravet om en sømløs straffegjennomføring.

Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) har levert viktige bidrag til å belyse utfordringene i forbindelse med løslatelsen for unge med flerkulturell bakgrunn. Evaluering av Brobyggerprosjektet (Gotaas & Højdahl, 2006) er et eksempel på dette. Et hovedpoeng her var at prosjektet holdt god kontakt med deltakerne gjennom hele straffegjennomføringen og ut i det fri etterpå. Vesentlig vekt ble lagt på nettverksbygging og bygging av sosial kapital. Evalueringen omfattet ikke informasjon om tilbakefall.

I rapporten «Overgang fra fengsel til frihet», (Hjellnes & Højdahl, 2007) belyser forfatterne problemene som unge med flerkulturell bakgrunn står overfor ved løslatelsen. Rapporten, som er en kunnskapsinnsamling, avsluttes med anbefalinger, blant annet om igangsetting av et pilotprosjekt over tre år og etablering av en gruppe som skal komme med forslag til konkretisering og styrking av løslatelsesprosessen for denne gruppen.

Steinkjer-modellen er bygget på fengselsundervisningens opplæringstilbud med særlig tilrettelegging for løslatte som har begynt sin skolegang i fengsel. En oppfølgingsklasse i Steinkjer utviklet over tid et godt tverretatlig samarbeid der domfelte selv er i sentrum. Ansvarsgruppearbeidet er organisert slik at representanter for de ulike etatene møter sammen med den løslatte, diskuterer situasjonen og legger planer for framtiden. Det er den løslatte selv som innkaller til møte, leder møtet og skriver referat. Domfelte opplever å bli tatt på alvor, og de ulike etatene blir ansvarliggjort og følger opp på en konstruktiv måte. I St.meld. nr. 27 (2004–2005) Om opplæring innenfor kriminalomsorgen «Enda en vår», står det at gode modeller for forvaltningssamarbeid bør videreutvikles og erfaringene formidles til andre. Stortinget sa seg enig i at Steinkjer-modellen bør videreutvikles og gjelde for alle fengsler og oppfølgingsklasser. Ideen med ansvarsgrupper rundt den innsatte er tatt i bruk i de fleste senere løslatelsesprosjektene.

I Sjølvbyggjarprosjektet i Meland kommune utenfor Bergen er det ikke kriminelt belastet ungdom som er hovedmålgruppen, men de deltar likevel på lik linje med annen ungdom. Verken rehabilitering eller redusert kriminalitet er målet. Målet er å gi all ungdom i kommunen et lavterskeltilbud til egen bolig, enten eiet eller leiet. Stiftelsen Bergensklinikkene som evaluerer prosjektet, dokumenterer likevel i sin første delrapport at kommunen har hatt en vesentlig nedgang i anmeldte lovbrudd siden prosjektet startet. Hovedmålet, å skaffe egen bolig, ble nådd i alle tilfellene, blant annet ved at de unge selv var med på å bygge eller pusse opp boligen. Slik sett fungerte prosjektet også som et tilbakeføringstiltak for de løslatte som deltok. Prosjektet er også et eksempel på hvor nyttig det kan være at kriminelt belastet ungdom deltar i prosjekter med «vanlig» ungdom.

Erfaringene, både fra evaluerte og ikke-evaluerte prosjekter, peker på noen felles trekk ved de mest velfungerende prosjektene:

• De har en helhetlig tilnærming

• De har som mål at deltakerne ikke skal falle tilbake til ny kriminalitet ved løslatelse

• Midlene er å skaffe arbeid, bolig, skoleplass, hjelp med rusproblemer, nettverk og sosialstøtte til livsopphold

• De har tydelig ansvarsplassering. Ansvaret for løslatelsesprosessen er plassert på én eller noen få personer

• De har forsterkede personalressurser, både i og utenfor kriminalomsorgen

• Alle dannet ansvarsgrupper hvor den innsatte selv deltok i planleggingen av eget liv

• Det inngås et tydelig og strukturert forvaltningssamarbeid hvor også friomsorgskontorene er part

• Det tilføres ressurser. Det viser seg at noen fengsler får til gode løslatelsesprosjekter uten tilleggsbevilgninger, særlig fengsler med lavere sikkerhetsnivå, men de fleste har fått tilført ressurser

• Alt arbeid med løslatelsen startet meget tidlig i straffegjennomføringen

Den optimale langtidseffekten, at deltakerne aldri mer skulle begå ny kriminalitet, er ikke dokumentert. Den er heller ikke forsøkt dokumentert. I de fleste tilfellene maktet likevel prosjektene å bidra til at 60–70 % av deltakerne ikke begikk ny kriminalitet det første året etter løslatelsen. Prosjektene lyktes i å bidra med å dekke primærbehov som bolig, arbeid, skoleplass og sosialhjelp.

7.6.2 Sverige

KrAmi (kriminalvården, kommunen og arbetsfôrmidlingen) ble startet opp i Malmø, Sverige i 1980. Det ble opprettet som et samarbeidsorgan mellom kommunen, kriminalomsorgen og arbeidsformidlingen. Målgruppen var unge voksne mellom 18 og 35 år, med kriminell bakgrunn og ofte kombinert med en fengselsdom, arbeidsledige og med sosialhjelp. Mange var dessuten belastet med tyngre misbruk av alkohol og narkotika. Hensikten var å få de offentlige instansene til å samarbeide rundt målgruppen og få dem ut i arbeid.

KrAmi er et klientprogram med to hovedpilarer: konsekvenspedagogikk og forvaltningssamarbeid. Konsekvenspedagogikken tar utgangspunkt i troen på mennesket som selvstendig og ansvarsfullt, med valgmuligheter og med forutsetninger for å lære seg til å velge. Mennesket er i kraft av sine egne handlinger og i sitt forhold til andre mennesker. Gjennom ansvar for konsekvenser tar man bort grunnlaget for ansvarsløse handlinger. De blir vist sammenhengen mellom sine handlinger og konsekvensen av dem. Dette stiller store krav til de løslatte. Målet er at de skal holde seg borte fra handlinger som får negative konsekvenser. KrAmi’s hovedmål er å hjelpe deltakerne til å få og beholde en jobb, bli selvforsørgende, ta ansvar for egne valg og delta aktivt i samfunnet. Forvaltningssamarbeid stiller store krav til offentlige etater som tradisjonelt skulle ha med løslatte og deres rehabilitering å gjøre, men som ikke alltid har greid å samarbeide.

De ansatte i prosjektene har en felles utdanning og følger deltakerne tett gjennom veiledning, støtte og hjelp til å komme videre. I KrAmi kreves det at deltakerne skal skaffes varig arbeid. Ulike arbeidsgivere får betaling for å ta inn KrAmi-deltakere. En doktoravhandling der man fulgte 140 deltakere (Jess, 2005) viste at arbeidsgiverne fortsatte å ha de løslatte i jobb også etter at betalingen for det opphørte etter et halvt år. Mange av arbeidsgiverne ga uttrykk for at de ønsket å gjøre en samfunnsinnsats. Når så de løslatte selv følger opp, ønsker arbeidsgiverne det samme.

All erfaring sier at sammen med arbeid og bolig er fritiden et kritisk punkt i rehabiliteringen. Det er da de treffer gamle «venner», det er da fristelsesnivået er størst i forhold til rus og ny kriminalitet. Deltakerne ble derfor fulgt tett opp og gitt tilbud også i fritiden. KrAmi har satt forvaltningssamarbeidet i system, med faste oppfølgingsmøter hvor involverte etater er fast representert og med faste møter mellom KrAmi og den enkelte løslatte. Her hjelpes deltakerne kontinuerlig til å se konsekvensene av de valgene de til enhver tid tar. Det blir et viktig samspill mellom de valg de tar og etatenes tilrettelegging for at de skal kunne følge opp sine valg med positive konsekvenser.

Klienteffektstudien og den samfunnsøkonomiske studien bygger på samme faktorer og klientgrupper (se kapittel 7.4.7). De har vist at de faktorer som gir det beste resultatet for klientene også er de mest lønnsomme for samfunnet. Både klienter og samfunn vinner på faktorer med en tilpasset metode som gjennomføres på en konsekvent og integrert måte. KrAmi-programmets bevisste satsning, kombinert med opplæringsbidrag og gjeldssanering i programtiden, og lønnsbidrag etter programmets slutt, kan være en ytterlige forklaring på KrAmi-programmets gode resultat. Se også kapittel 14.2.3.

Ideen til Visjonsrommet kom opprinnelig fra «Kriminellas revansch i samhället» – KRIS i Sverige, en organisasjon bestående av tidligere straffede. Det første Visjonsrommet ble etablert innenfor rammen av prosjektet «Bättre Frigivning, 2002–2006». Målet med prosjektet er å stille til rådighet en del av samfunnets ressurser for de innsatte, samtidig som organisasjoner og andre får en kanal inn i fengselet med store mengder nyttig og nødvendig informasjon. Informasjonen er tilgjengelig i elektronisk- eller papirformat. Temaene er for eksempel samfunnsinformasjon, jobbsøking og arbeidsmarked, utdanningsmuligheter og fritidsaktiviteter. På denne måten får de innsatte mulighet til å forberede seg til løslatelsen, isolasjonsskader blir redusert og det gir de innsatte mulighet til å tenke framover. Dette kan i sin tur føre til nye sosiale nettverk for den innsatte. Ansvaret for oppbygging og drift av rommet ligger på innsatte så vel som på personale og myndigheter utenfor fengselet, for eksempel foreninger og studieforbund.

7.6.3 Danmark

Kriminalforsorgen i Danmark innførte i januar 2007 en «behandlingsgaranti». Det innebærer at enhver klient som ber om behandling for rusproblemer, skal få det senest i løpet av 14 dager. Behandling følges opp ved løslatelse.

Utgangspunktet for prosjektet «God sagsbehandling ved løsladelse» var en undersøkelse av hvordan kriminalforsorgen og sosiale myndigheter hadde samarbeidet sett i lys av de retningslinjer som forelå. Resultatet var nedslående. Samarbeidet ble ikke karakterisert som godt, og de forskjellige etatene plasserte gjensidig ansvaret for det manglende samarbeidet på den andre.

På denne bakgrunn gikk de samme instanser sammen om å lage et prøveprosjekt tre steder. Det ble utarbeidet en «Køreplan for god løsladelse» som er en enkel, men detaljert modell for hvordan samarbeidet kan gjøres bedre. Den forteller i detalj om hvilke elementer som må være med, hvem som har ansvar for de forskjellige elementene og hvilke forutsetninger som må være på plass om man skal lykkes. Blant disse nevnes at fengselet må ha klare prosedyrer, og at fengsel og friomsorg må være enige om tilnærmingsmåten slik at de kan tale med én tunge i forhold til kommunen. Prosjektet startet vinteren 2007 og skal vare i tre år. Målet er «at skabe sammenhæng i indsatser ved overgangen fra fængsel til frihed». De lokale prosjektene er forankret i faglige prosjektgrupper på ledernivå. «Videns- og formidlingssenter for Socialt Udsatte» er sekretariat for prosjektet og følger det opp kontinuerlig. Resultatet skal bli en håndbok i hvordan godt løslatelsesarbeid skal se ut.

7.7 Framtidig forskning i norsk kriminalomsorg

Departementets mål er en kunnskapsbasert kriminalomsorg – i større grad enn man har i dag. Dette innebærer at forskningen skal fortsette å spille en viktig rolle i videreutviklingen av feltet. Noe av forskningen kan drives eller initieres av kriminalomsorgen. I den grad det dreier seg om forskning om hvordan kriminalomsorgen utøver makt, og om hvordan rettssikkerheten ivaretas under straffegjennomføring, er det imidlertid ønskelig at andre fagmiljøer både kartlegger forskningsbehov og gjennomfører forskningen. Uansett hvor høy kvaliteten er på kriminalomsorgens egen forskning, gir det større legitimitet når eksterne forskningsmiljøer står bak forskningen om rettssikkerhet og maktutøvelse.

Departementet mener forskningen om straff og soningsformer bør styrkes. Det er behov for forskning som viser effekten av straff på tilbakefall, men også andre effekter slik som effekten på de innsattes levekår mer generelt. Parallelt med egen forskning må det jevnlig skaffes oppdatert oversikt over internasjonalt forskningsmateriale.

Det er behov for mer kunnskap om effekten av at levekårene for domfelte bedres etter soning, sammenholdt med effekten av tiltak i soningstiden.

Det er behov for mer kunnskap om samarbeid mellom ulike etater i tilbakeføringsfasen, og om betydningen av arbeidsmarked og deltakelse i samfunnsaktiviteter når det gjelder å lykkes med reintegreringen i samfunnet. Det er videre behov for forskning om effekter av soning i fengsel og alternative soningsformer i forhold til barn og familietilknytning, langsiktige effekter på levekår og sosial integrasjon.

I tillegg finnes det et antall områder der det er særlig viktig at ytterligere forskning initieres i nær framtid.

Dagliglivet i fengsel

I nyere litteratur som omhandler fengsel, etterlyses mer sosiologisk forskning som tar for seg dagliglivet både for innsatte og tilsatte (Liebling, 2007). Selv om man i Norge har hatt studier som tar opp dette perspektivet (Hammerlin & Mathiassen, 2006/5) er det behov for mer kunnskap fordi fengslene har endret seg siden de store klassikerne (som Sykes, 1958, Mathiesen, 1965 mv) gjorde sine studier. I 2007 ble det gjennomført en klimaundersøkelse blant innsatte og tilsatte i fengsler med høyt sikkerhetsnivå.(Johnsen, B. J. Helgesen, P.K.Granheim og V.Ottesen) En klimaundersøkelse som omfatter fengsel med lavere sikkerhetsnivå bør vurderes gjennomført, samt et lignende opplegg i forbindelse med domfelte som soner sin straff utenfor fengselet.

Nye straffereaksjoner

Nye former for straffereaksjoner må alltid følges opp med evaluering og forskningstudier. For eksempel vurderes det om den nye studien av elektronisk kontroll skal gjennomføres etter krav fra Campbell-stiftelsen slik at den kan sammenliknes med og inngå i internasjonale undersøkelser om samme tema. Et viktig forskningsperspektiv er også utvikling av rettspraksis. Innføring av kombinasjonsstraffen faller også under denne overskriften, samt innføring eller utvidelse av soningsvarianter både innenfor og utenfor fengsel.

Programvirksomhet

Dokumentasjon og registrering av programaktiviteter er viktige instrumenter for å kunne evaluere både prosessen og effekten av programmene. Programvirksomheten skal kvalitetssikres, blant annet gjennom akkrediteringsprosessen (se kapittel 9.11.3). Akkrediterte program følges opp med både prosess- og effektevaluering. Programmer som ikke kan dokumentere effekt, skal avvikles. Nye program som vurderes innført, skal testes ut i piloter som følges av evalueringsstudier. Et program som først er akkreditert skal evalueres for å kunne forbli akkreditert. Evaluering kan skje på ulike måter og på ulike nivåer. Evaluering av programvirksomheten kan innebære ulike former for forskning. Som eksempler nevnes det her prosessevaluering med hensyn til implementeringsprosessen, deskriptive studier med hensyn til deltakergruppene, analytiske problemstillinger rundt programmets innhold og metode, effektevaluering på ulike nivåer og underøkelser på brukeres tilfredshet.

Selvmord og selvskading

Det hviler et tungt ansvar på kriminalomsorgen for å forebygge selvmord og selvskading under frihetsberøvelsen. Dette har vært et viktig tema for kriminalomsorgens forskning. Av klimaundersøkelsen (2007) kom det fram at selvmord og selvskading er tunge problemer også for tilsatte. Forskningsarbeidet må følges videre med teoridannelse og begrepsutvikling for alle sider av problemet.

Sikkerhetsforskning

Denne meldingen utfordrer noen tradisjonelle tankemønstre om hva slags straffegjennomføring som gir størst trygghet i samfunnet. Fysiske sikkerhetstiltak og rehabiliteringstiltak vil begge ha stor betydning i framtiden, men i en mer dynamisk straffegjennomføring. Kriminalomsorgen trenger forskning som omhandler begrepsdannelse og teoriutvikling innenfor dette feltet. Det er også behov for forskning på praktisk og operativt nivå. Arbeidet med prosjektet Sikkerhet i Kriminalomsorgen kan danne grunnlag for videre forskning på dette området.

Nye bestemmelser i straffeloven

Nye bestemmelser i straffeloven som omhandler terrorisme og organisert kriminalitet medfører nye grupper av innsatte. Kunnskap om disse gruppene, tiltak og strategi i kriminalomsorgen er viktige forskningsområder i framtiden.

Varetekt og bruk av restriksjoner

Kritikken som er framkommet i forhold til norsk praksis ved bruk av varetekt og restriksjoner (se kapittel 11.1), bør følges opp med mer dokumentasjon og forskning. Det er naturlig at noe av forskningen skjer i samarbeid mellom politi, påtalemyndighet og kriminalomsorg.

Introduksjon av håndbok for varetekt (Danielsen & Karlsen, 2007) skal følges opp med forskning, slik at den kan endres eller utvides der det er nødvendig eller hensiktsmessig.

Utvikling av kriminalomsorgsfaget

Det stilles stadig høyere krav i utøvelsen av yrket som fengselsbetjent. Det gjør det nødvendig med begrepsdanning og teoretisering omkring fengselsbetjentrollen og arbeidet. Evaluering av miljøarbeid og kontaktbetjentarbeidet i fengsel bør inngå her.

Samtidig påvirkes rollene for alle som arbeider i kriminalomsorgen av en økende integrering mellom fengsel og friomsorg. Dette gir særlig behov for forskning omkring rolleforståelse.

Rusmisbrukere

Effektevalueringer av arbeidet med rusmisbrukere i fengsel (for eksempel knyttet til rusmestringsenhetene og straffegjennomføringsloven § 12) bør vurderes. Kriminalomsorgens russtrategi må følges opp med evaluering. Det samme gjelder innføring av det nye programmet for ruspåvirket kjøring.

Statistikk

Det pågående statistikkarbeidet i norsk og nordisk sammenheng bør utvides. Det er behov for å etablere databaser som gjør det mulig med mer og bedre forskning om tilbakefall. Særlig er det behov for mer kunnskap om årsakene til at noen greier seg godt i et liv uten kriminalitet, mens andre fortsetter med nye lovbrudd. Det er behov for å måle resultater for ulike straffeformer og tiltak i form av redusert tilbakefall.

Forskning om restorative justice/konfliktråd

Som nevnt i kapittel 4.2.2, har den norske tradisjonen innenfor restorative justice vært svært praktisk orientert. Selv om det foreligger mye forskning om restorative justice, er det lite fra Norge. Det kreves forskning om hvilke gevinster dialog, megling og stormøter med familie og øvrig nettverk i tilknytning til flere og mer alvorlige straffbare forhold forventes å gi. Det er ønskelig å se på gevinster i forhold til en mer normalisert oppførsel for gjerningspersoner, effekter på sosial integrasjon og deltakelse i samfunnslivet og hvilken rolle restorative justice spiller i en rehabiliteringskjede både for offer og gjerningsperson. Det er ønskelig å se på hvordan restorative justice fungerer både som alternativ og supplement til straff i det kriminalitetsforebyggende arbeidet, særlig for barn og ungdom. Det er også ønskelig med forskning som retter et kritisk lys mot konfliktrådene: i hvilken grad lever de opp til sine idealer, for eksempel hvor frivillig er deltakelse, betydningen av maktforhold for deltakelsen og om deltakelsen bidrar til at partene forstår hverandre bedre. Justisdepartementet har inngått avtale med Nordlandsforskning om et toårig forskningsprosjekt som skal utrede virkningene av ulike former for restorative justice. Prosjektet skal konsentrere seg om bruk av restorative justice-prosesser i saker som innebærer alvorlige overgrep mot eller krenkelse av andre personer.

7.8 Veivalg

Departementet slår i denne meldingen fast at norsk kriminalomsorg skal være kunnskapsbasert og ta i bruk de beste resultatene av norsk og internasjonal forskning. I dette kapittelet er ulik forskning presentert, til dels også motstridende og usikre resultater. Fagutvikling og forskning som omhandler mennesker og atferd, vil alltid være forbundet med usikkerhet. Forutsetninger og tiltak varierer fra land til land og over tid.

Forskningen viser den store kompleksiteten i arbeidet med rehabilitering og tilbakeføring. Det er ikke én metode eller retning som vil virke i alle tilfeller. Hvis tilbakefallet til ny kriminalitet skal reduseres, krever det en bred tilnærming med en rekke virkemidler som er godt koordinert, og hvor tiltakene tilpasses den enkelte. Det er utvilsomt en sammenheng mellom levekår og kriminalitet. Regjeringen har derfor gjennom tilbakeføringsgarantien valgt å prioritere konkrete og praktiske tiltak som skal sette lovbryteren i stand til å velge et liv uten kriminalitet. Rusavhengighet er det altoverskyggende problemet som drar andre problemer med seg, og tilgangen til rusbehandling er derfor blant de aller viktigste tiltakene. Samtidig kan ikke de praktiske tiltakene stå alene. Mange domfelte er svært langt nede når de kommer i kontakt med kriminalomsorgen, og muligheten for et tilnærmet normalt liv kan synes fjern. Det kreves en stor innsats for å motivere og for å endre destruktive tanke- og handlingsmønstre. Ikke minst på dette området er det viktig å nyttiggjøre seg den kunnskapen som er bygget opp gjennom de siste par tiår.

Norsk kriminalomsorg er i ferd med å bli mer akademisk, og denne utviklingen skal fortsette. Etter hvert som ny kunnskap erverves, er det en utfordring for kriminalomsorgen å følge opp med den nødvendige omlegging og justering av straffegjennomføring i praksis. Det har skjedd at selv vellykkede prosjekter forblir avgrensede prøveordninger. En kunnskapsbasert kriminalomsorg krever ikke bare forskningsinnsats, men målrettet organisasjons- og kompetanseutvikling.