4 Hovedtrekkene i skatte- og avgiftsopplegget for 2009

4.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Ved å bringe samlede skatter og avgifter tilbake til 2004-nivå har Regjeringen skapt rom for å styrke velferdsordningene og fellesgodene. Samtidig er fordelingsprofilen i skattesystemet bedret som følge av utbytteskatten, mer rettferdig formuesskatt og høyere minstefradrag. I tillegg er miljøprofilen i avgiftssystemet blitt tydeligere.

Det samlede skatte- og avgiftsnivået opprettholdes på 2004-nivå. Systemendringene i skattereformen bevares, noe som er med på sikre stabilitet og forutsigbarhet i skattesystemet. Dette er viktig for at det skal være attraktivt å investere og drive næringsvirksomhet i Norge. Innenfor disse rammene er hovedhensynene i Regjeringens forslag til endringer i skatter og avgifter for 2009:

• Fordelingsprofilen i skattesystemet styrkes ytterligere. Regjeringen vil forbedre formuesskatten ved å utvide grunnlagene og øke bunnfradraget. Arveavgiften gjøres mer rettferdig ved å begrense rabatten på ikke-børsnoterte aksjer, og ved å øke innslagspunktene og halvere de høyeste avgiftssatsene.

• Skatte- og avgiftssystemet skal fremme miljøvennlig atferd. Omleggingen av bilavgiftene i mer miljøvennlig retning videreføres.

I dette kapitlet gjøres det rede for hovedtrekkene i skatte- og avgiftsopplegget for 2009. For nærmere omtale av de enkelte forslagene vises det til St.prp. nr. 1 (2008 – 2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Mer rettferdig fordeling

Regjeringen har allerede økt skatten betydelig for dem med høye formuer og høy inntekt. Viktigst er endringene i formuesskatten ved at aksjerabatten er fjernet, og ved at 80-prosentregelen, som først og fremst begrenser formuesskatten for de rikeste, er strammet inn. For dem som kommer inn under 80-prosentregelen, er formuesskatten på aksjer mer enn doblet siden 2005.

Regjeringen vil styrke fordelingsprofilen i skattesystemet ytterligere i 2009 gjennom endringer i formuesskatten og arveavgiften. Ligningsverdiene av næringseiendom økes med anslagsvis 60 pst. i gjennomsnitt ved bl.a. å innføre en ny metode for å verdsette næringseiendom som leies ut. Videre foreslås det å øke ligningsverdiene av bolig og fritidseiendom mv. med 10 pst. for å motvirke noe av nedgangen i ligningsverdier som andel av markedsverdier den siste tiårsperioden.

Regjeringen vil fjerne 80-prosentregelen. Det er ikke rimelig at mange med svært høye formuer skal betale formuesskatt etter minstesatsen på 0,8 pst., mens andre med relativt begrensede formuer skal betale høyeste formelle formuesskattesats på 1,1 pst.

Bunnfradraget i formuesskatten økes fra 350 000 til 470 000 kroner for enslige og fra 700 000 til 940 000 kroner for ektepar. Det betyr at mange med relativt små skattepliktige formuer, blant annet pensjonister som i stor grad har formuen plassert i bankinnskudd, vil slippe formuesskatt. Om lag 110 000 færre vil betale formuesskatt med Regjeringens forslag. Om lag 60 000 av disse er pensjonister. Forslagene til endringer i formuesskatten innebærer en samlet innstramming på om lag 1,2 mrd. kroner. Dette provenyet brukes til en vesentlig reduksjon i arveavgiften, som innbrakte om lag 2,6 mrd. kroner i 2007. Selv om provenyet fra arveavgiften reduseres betydelig på kort sikt, er det grunn til å tro at aldringen av befolkningen kombinert med formuesvekst vil øke provenyet igjen over tid.

Mangefull likebehandling innenfor dagens arveavgift svekker avgiftens legitimitet. Et hovedproblem er rabatten på 70 pst. som kun gjelder ved verdsetting av ikke-børsnoterte aksjer og andeler i ansvarlige selskap og kommandittselskap. Mottakere av reelt like stor arv eller gave kan dermed få svært forskjellig arveavgift avhengig av hva som mottas, hvordan overføringen er organisert, og om overdratt virksomhet er et aksjeselskap eller enkeltpersonforetak. Denne forskjellsbehandlingen kommer særlig de rikeste til gode, som ofte har store deler av formuen sin plassert i ikke-børsnoterte aksjer.

Regjeringen foreslår å redusere den valgfrie rabatten for ikke-børsnoterte aksjer og andeler fra 70 pst. til 40 pst, og begrense rabatten til et arveavgiftsgrunnlag for slike aksjer og andeler på 10 mill. kroner for den enkelte mottaker. I tillegg vil økte skattemessige formuesverdier av næringseiendom øke arveavgiften for dem som mottar aksjer og andeler i selskap som eier slik eiendom.

Regjeringen foreslår å halvere de høyeste arveavgiftssatsene, redusere de laveste satsene og øke fribeløpet og innslagspunktet i trinn 2 vesentlig. Satsene reduseres fra 8 og 20 pst. til 6 og 10 pst. for barn og foreldre og fra 10 og 30 pst. til 8 og 15 pst. for andre mottakere. Fribeløpet økes fra 250 000 til 470 000 kroner, og innslagspunktet i trinn 2 økes fra 550 000 til 800 000 kroner. Avdragsordningen for familiebedrifter utvides ved å fjerne størrelsesbegrensningen, og avdragsperioden økes fra 7 til 12 år. Denne utvidelsen vil i kombinasjon med de kraftige reduksjonene i arveavgiftssatsene ivareta hensynet til generasjonsskifte i familiebedrifter.

Regjeringen foreslår enkelte endringer i grunnlagene for skattlegging av inntekter til personer:

• Ordningen med boligsparing for ungdom (BSU) utvides ved å øke årlig sparebeløp til 20 000 kroner og samlet maksimalt sparebeløp til 150 000 kroner.

• Fiskerfradraget økes fra 115 000 kroner til 150 000 kroner.

• Reindriftsfradraget økes til samme nivå som jordbruksfradraget.

• Fradraget for fagforeningskontingent økes med 450 kroner, til 3 600 kroner.

• Satsen i reisefradraget økes fra 1,40 kroner per km til 1,50 kroner per km, og nedre grense for å få fradraget økes fra 12 800 kroner til 13 700 kroner.

• Grensene for skattefri nettoinntekt i skattebegrensningsregelen økes slik at enslige med minstepensjon og minstepensjonsektepar fortsatt ikke skal betale skatt etter det gunstige trygdeoppgjøret for disse i 2008.

De foreslåtte endringene i inntekts- og formuesbeskatningen vil i gjennomsnitt gi økt skatt for dem med bruttoinntekt over 600 000 kroner. De med over 3 mill. kroner i inntekt får økt skatten med om lag 49 000 kroner i gjennomsnitt, jf. tabell 4.1. Skatteøkningen skyldes i hovedsak økt verd­setting av næringseiendom i formuesskatten. I tillegg til skatteskjerpelsen på 49 000 kroner vil de rikeste få en betydelig skatteøkning som følge av at 80-prosentregelen fjernes. Denne virkningen har det kun vært mulig å innarbeide i beregningene av skatteøkninger fordelt etter nettoformue. De med nettoformue over 100 mill. kroner får i gjennomsnitt en samlet skatteskjerpelse (inkludert virkningen av å fjerne 80-prosentregelen) på vel 1,2 mill. kroner, mens de med en nettoformue mellom 50 og 100 mill. kroner får økt skatten med 106 000 kroner i gjennomsnitt.

Endringene i arveavgiften vil ha gode fordelingsvirkninger. De aller fleste vil få redusert arveavgift med de nye reglene. Basert på arveavgiftsundersøkelsen for 2005 anslås det på usikkert grunnlag at 90 – 95 pst. av alle personer som betalte arveavgift, ville fått lavere avgift det året med de foreslåtte endringene. Personer som kun mottar ikke-børsnoterte aksjer og andeler med rabatt, vil få uendret eller økt avgift. Samtidig vil verdien av avgiften reduseres hvis den utvidede rentefrie avdragsordningen benyttes. De 10 pst. rikeste (målt etter nettoformue) eide om lag 90 pst. av verdien av alle unoterte aksjer (målt til skattemessig verdi) i 2006. Det tyder på at skjerpelsen i arveavgiften særlig vil berøre personer med høye formuer. Mottakere av arv og gave i form av kontanter, bankinnskudd, bolig/fritidsbolig mv. vil komme vesentlig bedre ut enn under dagens regler som følge av lavere avgiftssatser og økte innslagspunkt.

Evaluering av skattereformen

Finansdepartementet arbeider løpende med å evaluere skattereformen, og foreløpige resultater er presentert i kapittel 6 i St.prp. nr. 1 (2008 – 2009). Skattereformen skulle løse problemene med inntektsskifting, dvs. at reelle arbeidsinntekter ble kamuflert som kapitalinntekter for å unngå skatt. Før reformen var det mye å tjene på slik inntektsskifting, men lønnsomheten ble i stor grad fjernet som følge av at det ble innført utbytteskatt i 2006, kombinert med at de høyeste skattesatsene på lønnsinntekter ble redusert i 2005 og 2006. Skatten har dermed økt for personer som mottar aksjeutbytte, og for dem som tidligere tilpasset seg.

Mye av arbeidet med å evaluere skattereformen er avhengig av data som først er tilgjengelig om noen år. Det tar tid før virkningene av reformen framkommer i tilgjengelig statistikk, og gode empiriske analyser krever data for flere år. Foreliggende statistikk er preget av kortsiktige tilpasninger, og det er derfor begrenset hva den kan si om de langsiktige virkningene av reformen.

Finansdepartementet legger i det videre arbeidet opp til en bred evaluering, hvor en involverer både relevante fagmiljøer og organisasjoner.

Omlegging av bilavgiftene i mer miljøvennlig retning

Regjeringen har i de senere års budsjetter lagt om bilavgiftene i en mer miljøvennlig retning. Omleggingen av engangsavgiften fra 2007 da CO₂-utslipp ble tatt inn i avgiftsgrunnlaget, førte ganske raskt til en betydelig reduksjon i gjennomsnittlig CO₂-utslipp for nyregistrerte biler. Som følge av at dieselbiler i gjennomsnitt har lavere CO₂-utslipp enn bensinbiler, førte omleggingen til at dieselbiler gjennomgående kom bedre ut enn bensinbiler. Dette har bidratt til at antall dieselbiler som andel av nyregistrerte biler økte fra under 50 pst. i 2006 til knapt 75 pst. i 2007.

Fra 2008 ble årsavgiften miljødifferensiert ved at alle kjøretøy fikk redusert årsavgift, med unntak av dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter. Disse endringene aktualiserte spørsmål om miljøkonsekvensene av økt antall dieselbiler generelt og virkningene av partikkelfilter i dieselbiler spesielt. Regjeringen har derfor tatt initiativ til å kartlegge lokale helse- og miljøproblemer ved endret sammensetning av nybilsalget. I en rapport konkluderer Statens forurensningstilsyn med at miljøgevinstene ved redusert CO₂-utslipp som følge av endringene i bilparken etter 2006 er høyere enn kostnaden ved økte lokale utslipp av partikler og NO_X, og at omleggingen av avgiftene har vært vellykket.

Regjeringen har et mål om at nyregistrerte biler i 2012 skal ha et gjennomsnittlig CO₂-utslipp på 120 gram per kilometer(g/km). Regjeringen fortsetter å legge om engangsavgiften i miljøvennlig retning. Dette gjøres ved å justere CO₂-komponenten i engangsavgiften slik at incentivene til å kjøpe biler med utslipp under 120 g/km styrkes. I tillegg innføres et nytt trinn som innebærer at biler med høyere CO₂-utslipp enn 250 g/km får økt avgift. Omleggingen vil bidra til at bilparken i framtiden kan ha lavere utslipp enn i dag.

Endringer i næringsbeskatningen

Regjeringen foreslår enkelte endringer i næringsbeskatningen. Blant annet fjernes skattefritaket for gjensidige brann- og husdyrforsikringsselskap, gjensidige sjøforsikringsselskap og enkelte mindre skadeforsikringsselskap. Skattefritaket savner en god begrunnelse, vrir konkurransen og kan være problematisk på grunn av EØS-avtalens regler om statsstøtte. For brann- og hysdyrforsikringsselskap som leverte selvangivelse for 2007, gjelder innstrammingen fra 2008. For de øvrige selskapene gjøres forslaget gjeldende fra 2009.

Dagens regler for avskrivning og utgiftsføring ved utskifting av tekniske installasjoner i bygg gir incentiver til å reinvestere i gammel teknologi, som kan være relativt lite miljøvennlig. For å fjerne denne skjevheten foreslår Regjeringen å skille ut tekniske installasjoner i bygg som egen saldogruppe med en avskrivningssats på 10 pst.

Regjeringen vil stramme inn fritaksmetoden for selskap for å kompensere for at dagens adgang til å utgiftsføre kostnader knyttet til skattefrie aksjeinntekter er for gunstig. Innstrammingen gjøres sjablonmessig ved at selskapene må inntektsføre 3 pst. av inntektene som etter dagens regler er skattefrie. Departementet vil vurdere mer treffsikre sjablonmetoder.

Andre endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også en rekke andre skatte- og avgiftsendringer:

• Beløpsgrensen som bestemmer om det skal være lønnsoppgaveplikt ved arbeid knyttet til hjem og fritidsbolig, økes fra 2 000 til 4 000 kroner.

• Det innføres rett til fradrag for gjeldsrenter for arbeidstakere og personlig næringsdrivende fra andre EØS-land med det vesentligste av sine inntekter i Norge. EØS-borgere som krever slikt fradrag, vil bli skattlagt for renteinntekter mv. fra debitor bosatt, hjemmehørende eller med fast driftssted i landet, forutsatt at eventuell skatteavtale åpner for dette.

• Regjeringen foreslo i Revidert nasjonalbudsjett 2008 enkelte endringer i grunnrenteskatten mv. for kraftforetak. Nå fremmes endringene som lovforslag for Stortinget. Blant annet innføres det en utbetalingsordning for skatteverdien av ny (oppstått etter 2006), negativ grunnrenteinntekt, skattemessige hindre for opprustings- og utvidelsesprosjekter av eksisterende kraftverk fjernes, og den nedre grensen for plikt til å beregne grunnrenteinntekt settes til 5 500 kVA. Forslagene gjøres gjeldende fra 2008.

• Det innføres adgang til å utskrive eiendomsskatt på oppdrettsanlegg i sjø under forutsetning av at kommunen skriver ut eiendomsskatt i hele kommunen, eller på verk og bruk i kommunen. For å avklare eiendomsskattelovens virkeområde i sjøterritoriet sendes et forslag om å trekke grensen ved grunnlinjene på høring.

• Det innføres regler som gir hjemmel for å skattlegge urealiserte kapitalgevinster når eiendeler tas ut av norsk beskatningsområde.

• Det foreslås at avgiften på alkoholfrie drikkevarer settes opp til nivået for lettøl (øl med 0,7 til 2,7 volumprosent alkohol).

• Avgiften på snus økes med 10 pst. utover prisjustering.

• Det legges opp til større grad av likebehandling for industrien i grunnavgiften på fyringsolje ved at pigmentindustrien ilegges lav sats på linje med treforedlingsindustrien.

• Omregistreringsavgiften for eldre biltilhengere med vekt fra 350 til og med 3 000 kg settes til samme nivå som for like gamle personbiler.

• Årsavgiften for motorsykler settes til det halve av gjennomsnittlig avgift for personbiler.

• Det gis tollettelser for enkelte varegrupper av klær hvor det er forskjell i satser som framstår som særlig ubegrunnet.

• Særordningen i tollpreferanseordningen GSP som gjelder for Botswana og Namibia, utvides til også å gjelde Swaziland.

• Legemiddelomsetningsavgiften reduseres, og sektoravgifter under Kredittilsynet økes.

4.2 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Skatteløftet ble oppfylt ved framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2007. I forbindelse med senere budsjetter er det gitt lettelser sammenliknet med 2007-budsjettet på til sammen 433 mill. kroner. Dette innebærer at det er rom for nye skatte- og avgiftsøkninger på 433 mill. kroner i 2009-budsjettet. Tabell 4.2 viser hvordan Regjeringen tilpasser årets budsjett for at skatteløftet fortsatt skal være oppfylt.

Tabell 4.3 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2009.

Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2009. Referansesystemet for skatt er basert på 2008-regler, men der alle inntektsgrenser er justert til 2009-nivå med anslått lønnsvekst på 5 pst. Det innebærer at en skattyter som har en årlig lønnsvekst på 5 pst., får samme gjennomsnittsskatt i referansesystemet for 2009 som i 2008. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2008 til 2009 på 3 pst. Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret fra 2008 til 2009.

Tabell 4.4 og 4.5 gir en oversikt over viktige skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser i Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg i 2009. Tabellene viser også skatte- og avgiftssatser for 2008, samt endringer i prosent fra 2008 til 2009. Den prosentvise oppjusteringen av de generelle fradragene og beløpsgrensene fra 2008 til 2009 kan, som følge av avrundinger, avvike fra den anslåtte lønnsveksten.

4.3 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 4.6 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 1 114 mrd. kroner i 2008, hvorav om lag 88 pst. tilfaller staten, knapt 10 pst. kommunene og knapt 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatteinntekter kommer om lag 30 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 21 pst. kommer fra personlige skattytere, mens om lag 19 pst. er inntekts- og formuesskatt fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 28 pst. av statens inntekter i 2008 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 2 pst.

4.4 Anslag for skatteutgifter og skattesanksjoner i 2008

4.4.1 Innledning

Skatte- og avgiftsreglene har en rekke unntak og særordninger som reduserer inntektene til staten. Slike provenytap kalles skatteutgifter. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet også finnes skattesanksjoner, dvs. at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Skatteutgiftene og skattesanksjonene er dermed et uttrykk for potensialet for større grad av likebehandling i skatte- og avgiftssystemet.

Begrepet skatteutgift ble offisielt brukt første gang i 1968, da USA la fram sitt første skatteutgiftsbudsjett. I 1984 la OECD for første gang fram en rapport om 11 av medlemslandenes erfaringer med beregning av skatteutgifter. Mange land publiserer jevnlig oversikter over skatteutgifter. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble en slik oversikt publisert for første gang for Norge. Etter dette har Finansdepartementet årlig presentert en oversikt over skatteutgifter og -sanksjoner i nasjonalbudsjettene.

Det norske skattesystemet er bygd på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes, og at skattegrunnlaget skal være mest mulig lik den reelle verdien på disse. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan dette være et uttrykk for politiske prioriteringer. Hensikten med å presentere en oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner er ikke å vurdere hvorvidt den enkelte skatteutgiften er et hensiktsmessig virkemiddel for å oppfylle et gitt mål. Men det er ønskelig å synliggjøre de prioriteringene som ligger i at enkelte inntekter og verdier skattlegges lempelig, eller kanskje ikke skattlegges i det hele tatt. For eksempel må skatteutgiftene knyttet til de særskilte skatte- og avgiftsreglene for Nord-Troms og Finnmark ses i sammenheng med målet om spredt bosetning. Tilsvarende må flere av skatteutgiftene knyttet til næringsbeskatningen betraktes som støtte til utvalgte næringer. Denne støtten kunne alternativt kommet over budsjettets utgiftsside.

De største skatteutgiftene i dagens skattesystem er knyttet til den lempelige skattleggingen av egen bolig. Skatteutgiften knyttet til at inntektsfordelen av å bo i egen bolig ikke beskattes, er anslått til 58 mrd. kroner. Skatteutgiften i formuesskatten knyttet til at ligningsverdien på fast eiendom er mye lavere enn markedsverdien, er anslått til 26 mrd. kroner. Fradraget i alminnelig inntekt for premie og innskudd til pensjonsordninger i arbeidsforhold utgjør en betydelig skatteutgift på om lag 18,2 mrd. kroner. De særskilte skatte- og avgiftsreglene for Nord-Troms og Finnmark, som blant annet inkluderer særskilte skatteregler for personlige skattytere og regionalt differensiert arbeidsgiveravgift, utgjør også en betydelig skatteutgift. Det er ikke mulig å anslå skatteutgiften knyttet til arveavgiften med de beregningsmetoder departementet har tilgjengelig, men denne er uten tvil av en betydelig størrelse, blant annet fordi aksjer og andeler i ikke-børsnoterte selskap verdsettes til kun 30 pst. av skattemessig formuesverdi. Skatteutgiftene knyttet til merverdiavgiften, f.eks. lavere merverdiavgiftssats for matvarer og nullsats for bøker, aviser og tidsskrift, utgjør også betydelige beløp. Samlet anslås skatteutgiftene knyttet til merverdiavgiftssatsen til om lag 16,9 mrd. kroner i 2008.

I de fleste tilfeller har skatteutgiftene vokst siden forrige nasjonalbudsjett. Dette gjenspeiler først og fremst vekst i skattegrunnlag og skatteinntekter. Men det er også noen regelendringer som har bidratt til dette. For eksempel ble foreldrefradraget, fradraget for fagforeningskontingent, satsene for kjøregodtgjørelse og fiskerfradraget utvidet i 2008. Det er også noen nye skatteutgifter i årets budsjett. Det er innført skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter utover maksimalpris og fradrag for premier og innskudd til individuelle pensjonsordninger. Skatteutgiften knyttet til at gevinster fra salg av grunnareal i landbruket lavere enn 150 000 kroner ikke skattlegges etter prinsippene i skjermingsmetoden, er også ny.

Det har også blitt gjennomført noen innstramminger som har redusert skatteutgiftene. Blant annet har det blitt strammet inn i 80-prosentregelen, og aksjerabatten er fjernet. I tillegg ble skattefritaket for losjigodtgjørelse begrenset til dokumenterte, reelle kostnader til losji fra 2008.

I avsnitt 4.4.2 er referansesystemet og beregningsmetoden beskrevet. I avsnitt 4.4.3 og 4.4.4 gis det en oversikt over sentrale skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til henholdsvis skattereglene og avgiftsreglene for inntektsåret 2008. I avsnitt 4.4.5 omtales provenytapet ved skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger.

4.4.2 Referansesystem og beregningsmetode

For å identifisere de ulike skatteutgiftene og skattesanksjonene må det eksisterende skatte- og avgiftssystemet vurderes opp mot et referansesystem. I tråd med tidligere år er det lagt til grunn et referansesystem basert på hovedreglene i skattesystemet der like personer, aktiviteter og varer mv. skattlegges etter de samme prinsippene og satsene. Avvik fra referansesystemet omtales som enten en skatteutgift eller en skattesanksjon.

I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden for å beregne skatteutgifter. Det betyr at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skattytere, eller ulike typer aktiviteter, skattlegges mer lempelig enn i referansesystemet. Men skatteutgiftene gir ikke uttrykk for provenypotensialet av å oppheve en skatteutgift. I beregningene er det sett helt bort fra atferdsendringene som kan følge av at en skatteutgift eller skattesanksjon oppheves eller endres. Det gjør at departementets provenyberegninger ved å endre reglene kan avvike fra tallene som presenteres nedenfor. Enkelte skatteutgifter er beregnet som en nåverdi for bl.a. å ta hensyn til at enkelte ordninger innebærer en utsatt skattlegging eller skattebesparelse framover i tid. Blant annet er skatteutgiften knyttet til pensjonsordninger i arbeidsforhold beregnet på denne måten.

I beregningen av skatteutgifter for avgifter er det satt et prinsipielt skille mellom fiskale avgifter, hvor hovedmålet er å skaffe staten inntekter, og miljøavgifter, hvor hovedmålet er å prise miljøskadelig aktivitet. Referansesystemet for fiskale avgifter er at alt konsum skal avgiftslegges etter én sats. I tråd med prinsipper fra optimal skatteteori skal det imidlertid ikke legges fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer. Fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer regnes dermed som en skattesanksjon, og fritak betraktes ikke som en skatteutgift. For miljøavgifter betraktes imidlertid avvik fra den normerte satsen som skatteutgift eller skattesanksjon. Her vil det ikke være noen forskjell i beregningene mellom produserte innsatsfaktorer og varer til sluttforbruk. Departementet har for beregningstekniske formål klassifisert alle avgifter som enten fiskale avgifter eller miljøavgifter, men i den grad klassifiseringen er særlig usikker, er dette påpekt i teksten.

4.4.3 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til skattereglene

Lønn og pensjon

Referansesystemet for lønns- og pensjonsbeskatningen er basert på prinsippet om at enhver fordel vunnet ved arbeid er skattepliktig inntekt. Dersom skattepliktig inntekt avviker fra faktisk inntekt som følge av særskilte fradragsordninger som ikke korresponderer med tilhørende skattepliktige inntekter, og ved at inntekter unntas skatt eller verdsettes lavere enn den faktiske inntekten, betraktes dette som en skatteutgift. Den progressive beskatningen av lønns- og pensjonsinntekt, som etter gjeldende regler ivaretas gjennom minstefradraget og personfradraget samt en progressiv satsstruktur, er forutsatt å være en del av referansesystemet.

Skatteutgiftene knyttet til beskatning av lønn og pensjon er i all hovedsak beregnet med Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Anslagene er usikre bl.a. fordi denne modellen er basert på et utvalg, og fordi det er usikkerhet knyttet til framføringsmetodene. Skatteutgiftene knyttet til enkelte naturalytelser er stort sett beregnet med utgangspunkt i selvangivelsesstatistikk. Tabell 4.7 gir en oversikt over skatteutgiftene knyttet til lønns- og pensjonsbeskatning samt enkelte naturalytelser. Følgende skatteutgifter er beregnet for 2008:

• I inntektsbeskatningen gjelder særskilte skatteregler for skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark. Skattesatsen på alminnelig inntekt for personlige skattytere er her 24,5 pst. mot 28 pst. i resten av landet. Det er også et særskilt inntektsfradrag på 15 000 kroner i klasse 1 og 30 000 kroner i klasse 2. Toppskattesatsen for trinn 1 er 2 prosentpoeng lavere enn i landet for øvrig. Ordningene utgjør til sammen en skatteutgift på 735 mill. kroner.

• Skattytere med forsørgeransvar for ektefeller samt enslige forsørgere kan skattlegges i skatteklasse 2 for inntekten. Skattytere i klasse 2 får dobbelt personfradrag. Ektepar som lignes i klasse 2, regnes som én skattyter. Klasse 2 lønner seg dersom den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt. Ordningen utgjør en skatteutgift på 1 755 mill. kroner. I 2006 var om lag 55 pst. av skattyterne i klasse 2 enslige forsørgere.

• Det gis et fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradrag) på inntil 25 000 kroner per år for ett barn. I 2008 ble tillegget for hvert barn utover det første barnet økt fra inntil 5 000 kroner til inntil 15 000 kroner. Det kreves ikke at begge foreldrene skal ha yrkesinntekt for å få dette fradraget. Fradraget er anslått til å utgjøre en skatteutgift på 1 960 mill. kroner i 2008.

• Fra og med 2007 er det innført skattefritak for arbeidsgivers dekning av barnehageutgifter utover maksimalpris. Ordningen utgjør en skatteutgift på om lag 10 mill. kroner.

• Det gis fradrag for beregnede utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidsstedpå 1,40 kroner per km, med en nedre grense på 12 800 kroner i 2008. I tillegg gis det fradrag for beregnede utgifter til besøksreiser i hjemmet (det er felles beløpsgrense med fradrag for daglig arbeidsreise). Fradragene utgjør en skatteutgift på 1 510 mill. kroner.

• Det gis fradrag for merutgifter til kost og losji forbundet med arbeidsopphold som krever at en bor utenfor hjemmet. Fradraget utgjør en skatteutgift på 560 mill. kroner.

• Det gis fradrag for innbetalt fagforeningskontingent på inntil 3 150 kroner i 2008. Fradraget utgjør en skatteutgift på 1 mrd. kroner.

• Det gis fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner på 12 000 kroner i 2008. Fradraget utgjør en skatteutgift på 440 mill. kroner.

• Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for store sykdomsutgifter når årlige dokumenterte utgifter utgjør minst 9 180 kroner og gjelder varig sykdom eller svakhet hos skattyteren eller noen han eller hun forsørger. Fradraget utgjør en skatteutgift på 375 mill. kroner.

• Etter dagens regler har begrenset skattepliktige fysiske personer fra andre EØS-landog andre land rett til personfradrag, minstefradrag m.m. I tillegg til de ordinære fradragene kan de kreve et særskilt standardfradrag. Standardfradraget er 10 pst. regnet av den arbeidsinntekten som inngår i grunnlaget for minstefradrag, med et øvre tak på 40 000 kroner. Fradraget utgjør isolert sett en skatteutgift på 190 mill. kroner.

• Aktive idrettsutøvere har i dag mulighet til å sette inntekter vunnet ved idrett inn på et fond for idrettsutøvere. Mens utøveren er aktiv, kan hun få utbetalt erstatning for tapt arbeidsfortjeneste og dekning av utgifter fra fondet. Når utøveren slutter som aktiv idrettsutøver, skal innestående på fondet utbetales over en periode på opptil seks år. Ordningen innebærer en skatteutsettelse siden utøveren ikke betaler skatt før midlene tas ut av fondet, og dermed kan oppnå avkastning av midler som ellers ville blitt brukt til å betale skatt. Ordningen anslås på usikkert grunnlag å utgjøre en skatteutgift på 5 mill. kroner.

• Statens satser for kjøregodtgjørelse ble fra 1. mai 2008 hevet til 3,50 kroner per km for de første 9 000 km og 2,90 kroner per km for kjøring utover 9 000 km. Ifølge statistikk for kostnader ved bilhold er de variable kostnadene ved bruk av egen mellomstor bil i overkant av 2 kroner per km. Ordningen utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 970 mill. kroner.

• Etter gjeldende regler er hyretillegg (kostgodtgjørelse til sjøfolk for perioden på land) på inntil 16 500 kroner skattefritt. For andre arbeidstakergrupper er slik godtgjørelse til dekning av private kostutgifter skattepliktig. Dette utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 145 mill. kroner.

• Etter gjeldende regler har sjøfolk, fiskere og ansatte på kontinentalsokkelen et særskilt skattefritak for fri kost (skattefritaket for ansatte på kontinentalsokkelen er imidlertid avgrenset til dem som har personinntekt på under 600 000 kroner). For andre arbeidstakergrupper er fri kost som hovedregel skattepliktig. Dette utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 110 mill. kroner.

• Arbeidsgiveren og den ansatte kan også inngå avtale om å finansiere en hjemme-PCgjennom en bruttolønnstrekkordning. I 2008 er det en øvre beløpsgrense på 10 000 kroner ved inngåelse av slike avtaler. I bruttolønnstrekkordningen reduseres arbeidstakerens bruttolønn samt grunnlaget for arbeidsgiveravgift. Ordningen anslås på svært usikkert grunnlag å utgjøre en skatteutgift på 450 mill. kroner.

Skatteutgiften knyttet til arbeidsgiveravgift

Norge notifiserte et forslag til en ny ordning med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift for perioden 2007 – 2013 den 12. juni 2006. ESA godkjente denne ordningen 19. juli 2006. Den nye ordningen innebærer et avgiftssystem med nedsatte satser i mesteparten av det området som hadde nedsatte satser før omleggingen i 2004. Satsene er de samme som i 2003 med unntak for Tromsø og Bodø, som får en noe høyere generell sats. De eneste områdene som ikke får gjeninnført en generelt nedsatt sats, er noen av kommunene i sone II. Redusert arbeidsgiveravgiftssats i dette området videreføres imidlertid innenfor en fribeløpsgrense. I 2008 anslås den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften å utgjøre en skatteutgift på 9 980 mill. kroner.

Bedrifts- og kapitalbeskatningen

Referansesystemet for bedrifts- og kapitalbeskatningen er basert på at kapitalavkastning skal skattlegges med en flat sats på 28 pst. Det er videre forutsatt at skjermingsmetoden, fritaksmetoden, særskatten på sokkelen og særskilte skatteregler for kraftsektoren er en del av referansesystemet. Det er lagt til grunn at inntekter og fradrag skal behandles symmetrisk. Tabell 4.8 gir en samlet framstilling av skatteutgiftene og skattesanksjonene knyttet til bedrifts- og kapitalbeskatningen i 2008:

• Det gis et særskilt skattefradrag for kostnader knyttet direkte til forsknings- og utviklingsprosjekt som er godkjent av Norges forskningsråd ( Skattefunn). Fradraget kan gis med 20 pst. av prosjektkostnaden for små og mellomstore foretak og med 18 pst. for alle andre virksomheter. Høyeste fradragsgrunnlag er 4 mill. kroner. Beløpsgrensen øker til maksimalt 8 mill. kroner for summen av egen FoU og innkjøpte FoU-tjenester fra forskningsinstitusjoner godkjent av Norges forskningsråd. Overstiger skattefradraget skattyters utliknede skatt, blir det overskytende beløpet utbetalt ved skatteoppgjøret. Fra 1. januar 2007 er kostnadsberegningen i Skattefunn endret. Endringen i kostnadsberegningen sammen med andre tiltak for bedre økonomistyring, ble anslått å gi en provenyøkning på om lag 150 mill. kroner. Med disse tiltakene anslås ordningen å utgjøre en skatteutgift på om lag 950 mill. kroner påløpt i 2008. Anslaget er basert på søknader til Norges forskningsråd så langt i år, som indikerer en viss reduksjon i bruken av Skattefunn sammenliknet med 2007.

• Gjennom BSU-ordningen (boligsparing for ungdom under 34 år) gis det et fradrag i skatt tilsvarende 20 pst. av innskudd på inntil 15 000 kroner per år, maksimalt 100 000 kroner samlet. Skattefradraget utgjør en skatteutgift på 470 mill. kroner i 2008.

• Fra 2008 gis det et årlig fradrag på inntil 15 000 kroner (inkludert kostnader) i alminnelig inntekt for premier og innskudd til enkelte individuelle pensjonsordninger, jf. lov om individuell pensjonsordning. Skatteutgiften er beregnet som om innskuddet alternativt hadde blitt spart i bank uten fradragsrett. Den beregnede nåverdien av skattebesparelsen tar hensyn til at utbetalingene fra pensjonsordningen skattlegges som pensjonsinntekt. Det er lagt til grunn at midlene i gjennomsnitt står 10 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 10 år. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på om lag 325 mill. kroner i 2008.

• Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie og innskudd til pensjonsordninger i arbeidsforhold. I tillegg er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt, og den løpende avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Skatteutgiften knyttet til dette er beregnet som om innskuddet alternativt hadde blitt utbetalt som lønn og spart i bank. Den beregnede nåverdien av skattebesparelsen tar hensyn til at utbetalingene fra pensjonsordningen skattlegges som pensjonsinntekt. Det er lagt til grunn at midlene i gjennomsnitt står 15 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 15 år. Beregningen tar utgangspunkt i innbetalinger fra både arbeidsgiver og eventuelt fra arbeidstaker. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 18,2 mrd. kroner i 2008.

• Foretak med pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon gis i dag anledning til å sette av midler i et premiefond. Det kan maksimalt avsettes seks ganger gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier. Selskapet må betale arbeidsgiveravgift på avsetninger til premiefondet, men kan fradragsføre inntil 50 pst. av gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier mot alminnelig inntekt. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 340 mill. kroner i 2008.

• Som hovedregel skal det betales trygdeavgift av næringsinntekt på 11 pst., mens trygdeavgiften på næringsinntekt fra jordbruk, skogbruk og fiske er 7,8 pst. Produktavgiften skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellomsats for trygdeavgiften for fiskere. De øvrige næringsdrivende betaler imidlertid kun den lavere trygdeavgiftssatsen på 7,8 pst. Dette utgjør en skatteutgift på 360 mill. kroner i 2008.

• Det gis et særskilt fradrag i inntekt fra fiske på inntil 115 000 kroner i 2008. Tilsvarende gis det et særskilt fradrag i inntekt fra sjøfart på 80 000 kroner i 2008. Fradragene utgjør en samlet skatteutgift på 670 mill. kroner i 2008.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra jordbruk og hagebrukpå inntil 142 000 kroner per år. Fradraget utgjør en skatteutgift på 950 mill. kroner i 2008.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra reindrift på inntil 71 500 kroner per år. Fradraget utgjør en skatteutgift på om lag 11 mill. kroner i 2008.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra skiferdrift på inntil 142 000 kroner per år fra 2008. Fradraget utgjør en skatteutgift på 1,7 mill. kroner i 2008.

• Gevinster fra salg av grunnareal i landbruket skattlegges som hovedregel etter prinsippene i skjermingsmetoden. Gevinst ved salg av grunnareal i landbruket skattlegges imidlertid ikke etter prinsippene i skjermingsmetoden dersom samlet årlig gevinst er lavere enn 150 000 kroner. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 10 mill. kroner i 2008.

• Det gjelder enkelte særskilte skatteregler for skogbruksnæringen. Skogeierne kan innenfor visse grenser få fradrag for avsetning til skogavgiftskonto ved beregning av alminnelig inntekt, og de trenger kun å inntektsføre 15 pst. av utbetalte beløp fra skogavgiftskontoen dersom de brukes til skogkulturformål mv. Utgifter til skogsbilveier kan utgiftsføres direkte, selv om slike utgifter ofte skulle vært aktivert og avskrevet etter ordinære skatteregler. Videre skattlegges skogeierne basert på gjennomsnittsligning, dvs. at skatten utlignes på grunnlaget av gjennomsnittet av de siste fem års overskudd. Ordningene utgjør en skatteutgift på 105 mill. kroner i 2008.

• Skogeiendommer verdsettes til ligningsverdi ved beregning av formuesskatt. Verdsettingen skjer ved at det fastsettes en sjablonbasert nettotilvekst på hver eiendom. Verdien av den sjablonmessige tilveksten blir så beregnet på bakgrunn av gjennomsnittspriser og sjablonverdier for kostnader. Denne verdien blir så multiplisert med skogfaktoren som i utgangspunktet skal gjenspeile en realrente ved fastsettelse av ligningsverdien av skogeiendom. I 2008 er skogfaktoren 5. Det innebærer at realrenten som legges til grunn for beregning av skogformuen, er 20 pst. Denne høye realrenten innebærer at inntekter noen år fram i tid får svært lav verdi, og den beregnede skogformuen blir tilsvarende lav. Skatteutgiften knyttet til at verdsettelsen av skogeiendommer er basert på en realrente på 20 pst., anslås til 100 mill. kroner i 2008.

• Rederiskatteordningen ble fra 2007 endret til en fritaksordning i tråd med ordningene man finner i EU-landene. Skipsfartsvirksomhet og nærmere definert tilknyttet virksomhet innenfor ordningen er fritatt for ordinær overskuddskatt. Nettofinansinntekter og tonnasjeskatt bidrar til at rederiene likevel ikke er fullstendig skattefrie. De særskilt gunstige skattereglene for rederiselskap anslås å utgjøre en skatteutgift på 2,4 mrd. kroner i 2008. Anslaget er basert på regnskapsmessig resultat før skatt for selskapene innenfor det særskilte rederiskattesystemet i perioden 2004 – 2007, justert for faktisk innbetalt skatt.

• En avskrivningssats for skip og fartøyer på 14 pst. er normalt høyere enn faktisk økonomisk verdifall. Fordelen ved avskrivningssatser som er høyere enn faktisk økonomisk verdifall, er knyttet til at det gir skatteutsettelse (skattekreditt). Skatteutgiften er beregnet som nåverdien av skatteutsettelsen knyttet til de endelige investeringene og kan dermed sammenliknes med et investeringstilskudd. Den er beregnet ut fra et faktisk økonomisk verdifall på skip på 10 pst. og en diskonteringsrente på 6 pst. For å unngå dobbeltregning er beregningen utelukkende foretatt for investeringer i skip i innenriks fart og fiskefartøyer, som ikke skattlegges etter den særskilte skatteordningen for rederiselskap. Skatteutgiften knyttet til at avskrivningssatsen for skip og fartøy er høyere enn antatt faktisk økonomisk verdifall, anslås til 40 mill. kroner i 2008.

• En avskrivningssats for maskiner og inventar mv. (saldogruppe d) på 20 pst. er normalt høyere enn faktisk verdifall. Fordelen ved for høy avskrivningssats er beregnet på samme måte som for skip og fartøyer og med utgangspunkt i et antatt faktisk økonomisk verdifall på 15 pst. Skatteutgiften knyttet til avskrivningssatsen for maskiner og inventar mv. anslås til 795 mill. kroner i 2008.

• Beskatningen av inntektsfordelen av å bo i egen bolig ble fjernet fra og med 2005. Skatteutgiften knyttet til helårsboliger er beregnet med utgangspunkt i opplysninger om markedsverdien på omsatte boliger i perioden 2001 til 2006. Tidligere har denne skatteutgiften vært anslått ved at en sjablonmessig har antatt at markedsverdien på helårsboliger i gjennomsnitt er fire ganger høyere enn ligningsverdien. Skatteutgiften knyttet til fritidsboliger er imidlertid fortsatt basert på sjablonmetoden beskrevet over, ettersom det ikke finnes tilstrekkelig med opplysninger om omsetningsverdien på fritidseiendommer til å beregne en anslått markedsverdi. Det er lagt til grunn en realrente på 5 pst. som anslag på markedsavkastningen på investeringen i egen bolig og fritidseiendom. Skatteutgiften knyttet til inntektsfordelen av egen bolig og fritidseiendom anslås til 58 mrd. kroner i 2008.

• Fast eiendom verdsettes til ligningsverdi ved beregning av formuesskatt. Beregningen av skatteutgiften knyttet til formuesskatt på egen bolig og fritidseiendom tar utgangspunkt i det samme beregningsgrunnlaget som er lagt til grunn ved beregningen av skatteutgiften knyttet til manglende inntektsbeskatning av egen bolig, jf. over. For forretningseiendom er det sjablonmessig lagt til grunn at ligningsverdien utgjør 50 pst. av markedsverdien. På dette grunnlaget anslås skatteutgiften knyttet til formuesbeskatningen av fast eiendom til 26 mrd. kroner i 2008.

• Utleieinntekterfra bolig er etter gjeldende regler unntatt skatteplikt når eieren selv bor i minst halvparten av boligen. «Halvparten av boligen» viser til utleieverdien og ikke til størrelsen på boligen. Den såkalte halvårsregelen, som ga skattefritak for utleieinntekter dersom boligen ble utleid mindre enn halve året, ble fjernet fra 2008. Det ble også innført en nedre beløpsgrense for å betale skatt på utleieinntekter på 20 000 kroner. Skattefritaket anslås å utgjøre en skatteutgift på 2 mrd. kroner i 2008.

• 80-prosentregelen i formuesskatten innebærer at formuesskatten blir nedsatt i tilfeller der summen av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 80 pst. av alminnelig inntekt før særfradrag for alder mv. 80-prosentregelen ble strammet inn fra 2008. Satsen for hvor mye formueskatt som uansett må betales av nettoformue over 1 mill. kroner, ble økt fra 0,6 pst. til 0,8 pst. I tillegg inngår fra 2008 også den skjermede delen av aksjeinntektene i inntektsgrunnlaget som 80-prosentregelen bygger på. Denne ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 450 mill. kroner i 2008.

Ikke-tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner

Det finnes en rekke andre, ikke-tallfestede skatteutgifter knyttet til beskatningen av lønn, arbeidsgiveravgift og bedrifts- og kapitalbeskatningen, blant annet følgende:

• I utgangspunktet er alle fordeler vunnet ved arbeid skattepliktig, uavhengig av om de mottas som lønn eller i form av naturalytelser mv. Det er imidlertid en rekke unntak eller begrensninger i den generelle skatteplikten. I prinsippet må dette anses som en skatteutgift fordi personer som mottar deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av naturalytelser, betaler mindre i skatt på sin arbeidsgodtgjørelse enn personer som mottar all godtgjørelse i form av lønn. Et eksempel er arbeidsgivers finansiering av ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift til underkurs (skattefritt inntil 1 500 kroner). Videre kan en få et rentefritt lån av arbeidsgiver på inntil 60 pst. av grunnbeløpet (G) i folketrygden som ikke er skattepliktig dersom lånet betales ned i løpet av ett år. I andre tilfeller kan det være mer usikkert i hvilken grad det er en skatteutgift knyttet til naturalytelsen. Eksempelvis regnes det ikke som skattepliktig fordel at arbeidsgiver betaler abonnement på avis og tidsskrifter innenfor visse grenser, forutsatt at arbeidstakeren har behov for dette i forbindelse med jobb. Tilsvarende kan arbeidsgiver dekke kostnader til etter- og videreutdanning for sine ansatte uten at dette er skattepliktig for arbeidstakeren, selv om også arbeidstakeren har en fordel av utdanning. Det kan også diskuteres om skattefritak på velferdsgoder som personalrabatter, subsidiert kantine, tilgang på bedriftshytte mv. skal regnes som skatteutgifter eller ikke.

• Skattefrie institusjoner er organisasjoner, foreninger, stiftelser mv. som ikke har erverv som mål. Eksempelvis er frivillige organisasjoner fritatt for skatt på medlemskontingent og innsamlede midler. Dette skattefritaket regnes ikke som en skatteutgift. Slike institusjoner er skattepliktig for eventuell økonomisk virksomhet de måtte drive, men kun dersom den skattepliktige omsetningen er over 70 000 kroner per år. For veldedige organisasjoner er grensen 140 000 kroner per år. Bunnbeløpet er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel sammenliknet med virksomheter som er skattepliktige uavhengig av omsetningens størrelse.

• Etter gjeldende regler kan skatten settes ned for personer med arbeidsopphold i utlandet som overstiger ett år – ettårsregelen. En skattyter som oppfyller vilkårene, får nedsatt den delen av norsk skatt som svarer til den norske skatten på den utenlandske lønnsinntekten. Forutsatt at det ikke foreligger en skatteavtale som gir Norge eksklusiv beskatningsrett, har ettårsregelen betydning ved opphold i alle land. Differansen mellom det slike skattytere betaler i skatt i oppholdslandet og det de ellers ville ha betalt i Norge, kan ses på som skatteutgift.

• Frivillige organisasjoner er fritatt for arbeidsgiveravgift for ansatte som tjener inntil 45 000 kroner når organisasjonens samlede lønnsutgifter ikke overstiger 450 000 kroner.

• Det skal under visse vilkår ikke betales arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig dersom beløpet samlet sett ikke er høyere enn 30 000 kroner per år.

• Det skal ikke svares arbeidsgiveravgift av godtgjørelse for privat pass av barn som er under 12 år, eller som har særskilte omsorgsbehov, selv om beløpet overskrider 30 000 kroner per år.

• Hovedregelen er at det skal beregnes arveavgift på all mottatt arv og visse gaver. Arveavgiften beregnes med utgangspunkt i antatt salgsverdi av de avgiftspliktige driftsmidlene. Det er imidlertid enkelte unntak fra dette: Arveavgiftsgrunnlaget for jord- og skogbrukseiendommer settes til skiftetakst når eiendommen overtas på skifte av åsetesberettiget arving eller til tre firedeler av antatt salgsverdi når skiftetakst ikke foreligger eller når eiendommen overtas av annen slektning i rett nedstigende linje. Aksjer i ikke-børsnoterte selskap og andeler i ansvarlige selskap og kommandittselskap verdsettes til 30 pst. av skattemessig formuesverdi. Det gis også et fradrag i arveavgiften for betalt dokumentavgift ved overdragelse av fast næringseiendom i forbindelse med generasjonsskifte. Disse ordningene utgjør en skatteutgift.

4.4.4 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til avgiftsreglene

Merverdiavgiftssystemet

Merverdiavgiften (mva) er en fiskal avgift på forbruk. Avgiften ble innført i 1970 og omfattet ved innføringen alle varer og enkelte utvalgte tjenester. Ved merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 ble det innført generell avgiftsplikt også på tjenester. Statens inntekter fra merverdiavgiften er for 2008 anslått til i underkant av 200 mrd. kroner.

Noen varer og tjenester er utenfor mva-systemet, enten fordi det er teknisk vanskelig å ilegge mva, eller fordi virksomheten ikke driver omsetning i vanlig forstand, slik at virksomheten ville levert negative avgiftsoppgaver. Unntak for virksomheter som ville generere negative inntekter med avgiftsplikt, betraktes vanligvis ikke som skatteutgifter eller skattesanksjoner.

Følgende former for særregler i forhold til merverdiavgiftssystemet er de viktigste:

1. Utenfor mva-systemet

2. Lavere avgiftssats enn 25 pst.

3. Innenfor merverdiavgiftssystemet med nullsats

Utenfor merverdiavgiftssystemet

En lang rekke tjenester er utenfor avgiftssystemet, jf. tabell 4.9. Dette innebærer at det ikke er merverdiavgift på omsetningen av tjenestene. Virksomhetene får ikke fradrag for mva på avgiftspliktige varer og tjenester som de kjøper til bruk i virksomheten. Tabellen viser skatteutgifter ved at enkelte tjenester er utenfor avgiftssystemet.

Lavere avgiftssats enn 25 pst.

Fra 1. juli 2001 ble avgiftssatsen på matvarer (og alkoholfrie drikkevarer) redusert til 12 pst., men den er senere endret, og i 2008 er satsen 14 pst. Det er beregnet at lavere avgiftssats på matvarer gir en skatteutgift om lag 8,4 mrd. kroner på årsbasis. Fra 1. januar 2004 ble NRKs allmennkringkastingsvirksomhet innlemmet i merverdiavgiftssystemet og ilagt en merverdiavgiftssats på 6 pst. Satsen er 8 pst. i 2008. Den reduserte satsen er anslått å gi en skatteutgift på om lag 425 mill. kroner for 2008.

Fra 1. mars 2004 ble persontransport innlemmet i merverdiavgiftssystemet med redusert sats på 6 pst. Satsen er senere økt og er 8 pst. i 2008. Den reduserte satsen er anslått å gi en skatteutgift på om lag 2,35 mrd. kroner sammenliknet med full sats på 25 pst. i 2008.

Kinoforestillinger er innenfor merverdiavgiftssystemet og ilegges lav sats på 8 pst. Sammenliknet med full sats på 25 pst. er dette anslått å gi en skatteutgift på 150 mill. kroner per år.

Fra 1. september 2006 ble overnatting innlemmet i merverdiavgiftssystemet med redusert sats på 8 pst. Den reduserte satsen er anslått å gi en skatteutgift på om lag 900 mill. kroner for 2008.

Innenfor merverdiavgiftsgrunnlaget med nullsats

Nullsats innebærer at den merverdiavgiftspliktige har fradragsrett for mva på varer og tjenester til bruk i virksomheten, uten at det legges merverdiavgift på varer/tjenester som omsettes. Tabell 4.10 viser anslag på skatteutgiften i 2008 knyttet til nullsats for merverdiavgiften.

Fiskale særavgifter

Tabell 4.11 gir en oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til fiskale særavgifter i 2008. Fiskale avgifter som legges på driftsmidler i produksjonen, regnes som skattesanksjoner.

• Alkohol- og tobakkavgiftene blir regnet som fiskale avgifter, men de har også en helsemessig begrunnelse. Om bord på fly og ferger og på flyplasser er det tillatt å selge avgiftsfri alkohol og tobakk. Dette salget regnes som en skatteutgift fordi (en del av) varene alternativt ville ha blitt kjøpt i Norge og gitt staten inntekter. Fritaket for teknisk sprit blir ikke regnet som en skatteutgift fordi slik sprit ikke er ment som nytelsesmiddel. Skatteutgiften knyttet til salg av avgiftsfri alkohol og tobakk anslås på usikkert grunnlag til i overkant av 2,5 mrd. kroner per år.

• Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer gir et årlig proveny på i overkant av 700 mill. kroner i 2008. Fritaket for melk, melkeprodukter, drikkevarer framstilt av kakao og sjokolade mv. kan betraktes som en skatteutgift. Skatteutgiften anslås til om lag 560 mill. kroner i 2008.

• Årsavgiftener en fiskal avgift som betales hvert år med differensierte satser. Fra 2008 er den generelle satsen inndelt i en lav sats (2 660 kroner) for bensinbiler og dieselbiler med fabrikkmontert partikkelfilter og en høy sats (3 090 kroner) for dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter. Disse satsene betales for personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy. For campingtilhengere med egenvekt over 350 kg betales 995 kroner per år, mens det for motorsykler betales 1 690 kroner per år. For traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. betales 380 kroner per år. Skatteutgiften knyttet til redusert årsavgift på næringskjøretøy (lastebiler og trekkbiler) utgjør om lag 120 mill. kroner i 2008, og kan betraktes som en skattesanksjon. Redusert årsavgift for campingtilhengere og motorsykler er anslått å utgjøre en skatteutgift på om lag 245 mill. kroner i 2008.

• Omregistreringsavgiften er en fiskal avgift som kan betraktes som et alternativ til merverdiavgift ved omsetning av brukte kjøretøy. Avgiften er gradert etter type kjøretøy samt alder og vekt på kjøretøyet. Skattesanksjonen knyttet til omregistreringsavgift på typiske næringskjøretøy, busser, lastebiler og varebiler er anslått å utgjøre om lag 300 mill. kroner i 2008.

• Dokumentavgiften utgjør 2,5 pst. av omsetningsverdien ved overdragelse av fast eiendom. Avgiften er fiskalt begrunnet. Avgiften omfatter alle typer eiendommer, bolig- og fritidseiendommer og næringseiendommer. Det er også en del særregler/fritak for dokumentavgift, bl.a. ved arv og overdragelse av fast eiendom mellom ektefeller. Det er anslått at dette utgjør en skatteutgift på om lag 1 100 mill. kroner. Ikke avgiftsplikt ved overdragelse av borettslagsboliger utgjør en skatteutgift på om lag 1 300 mill. kroner. Skatteutgiften knyttet til dokumentavgift ved omsetning av næringseiendommer er anslått å utgjøre om lag 1 100 mill. kroner i 2008.

Miljø- og energirelaterte særavgifter

Tabell 4.12 gir en samlet framstilling av skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til miljø- og energirelaterte særavgifter.

• CO₂-avgiften er en miljøavgift, og satsen per utslippsenhet burde være lik for alle anvendelser. Det er imidlertid ulike satser for ulike produkter og anvendelser, og i tillegg er en del anvendelser fritatt for CO₂-avgiften. Mineralolje som leveres til fiske- og fangst i nære farvann, er fritatt for avgift. Det er anslått at dette fritaket utgjør en skatteutgift på om lag 130 mill. kroner. Den høye avgiftssatsen for bensin anslås å utgjøre en skattesanksjon på om lag 620 mill. kroner, mens den høye avgiftssatsen på mineralolje som leveres til innenriks luftfart, utgjør en skattesanksjon på om lag 40 mill. kroner. Fra 2008 ble kvotesystemet utvidet til å omfatte utslipp som tidligere har vært omfattet av CO₂-avgiften. For å unngå dobbel virkemiddelbruk ble det innført fritak for CO₂-avgift for mineralske produkter som leveres til bruk som gir kvotepliktige utslipp. Dette fritaket regnes ikke som en skatteutgift siden utslippene er ilagt et økonomisk virkemiddel (kvoteplikt) som tilsvarer avgift. I tillegg gir salg av kvoter inntekter til staten på linje med avgift. Beregningene av skatteutgift/skattesanksjon for CO₂-avgiften er sett i forhold til et referansenivå som er CO₂-avgiften på mineralolje. CO₂-avgiften for petroleumsvirksomheten utgjør i sin helhet en skattesanksjon siden disse utslippene også er ilagt kvoteplikt. Skattesanksjonen er anslått til om lag 2 300 mill. kroner.

• Avgifter på bensin og diesel kan i stor grad betraktes som veibruks- og miljøavgifter. Bensinavgiften er 4,33 kroner per liter (under 10 ppm svovel), mens autodieselavgiften er 3,40 kroner per liter (under 10 ppm svovel). Det er anslått at den lavere satsen på autodiesel enn på bensin gir en skatteutgift på om lag 3 100 mill. kroner per år. Det er enkelte andre fritak fra disse avgiftene, bl.a. for traktorer, anleggsmaskiner, motorsager, båter og snøscootere i veiløse strøk. Dette er hovedsakelig anvendelser utenfor veinettet.

• Avgiften på sluttbehandling av avfall skal prise miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og stimulere til avfallsminimering. Avgiftssatsen på avfall levert til deponering er differensiert ut fra miljøstandarden på deponiet. Avgiftssatsene på avfall som leveres til forbrenningsanlegg, er fastsatt på bakgrunn av anslag på miljøkostnader ved utslipp av de enkelte stoffer. Sluttbehandling av spesialavfall og restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien er fritatt for avgift. Dette gir en anslått skatteutgift på 10 mill. kroner per år.

• Avgiften på utslipp av NO_X er en miljøavgift som pålegges utslipp av NO_X. Det gis avgiftsfritak for utslippskilder omfattet av miljøavtale med staten om gjennomføring av NO_X-reduserende tiltak i samsvar med et fastsatt miljømål. Avgiftsfritaket betraktes som en skatteutgift siden fritaket innebærer at utslippskildene ikke står overfor økonomiske virkemidler som tilsvarer avgift, og fordi staten går glipp av avgiftsinntekter. Skatteutgiften er anslått til om lag 800 mill. kroner knyttet til petroleumsvirksomheten og om lag 800 mill. kroner til øvrige utslippskilder.

• Forbruksavgiften på elektrisk kraft er 10,50 øre per kWh i 2008 og pålegges elektrisk kraft som forbrukes i Norge. Det er fritak for forbruk i bestemte kraftintensive prosesser og veksthusnæringen. Industrien ellers blir ilagt en redusert sats på 0,45 øre pr. kWh. El-forbruk i administrasjonsbygg i industrien ilegges full el-avgift. Treforedlingsindustrien fritas helt for avgift ved deltakelse i energieffektiviseringsprogram. Næringsvirksomhet i tiltakssonen (Finnmark og Nord-Troms) ilegges el-avgift med redusert sats. Offentlig forvaltning og husholdninger i tiltakssonen er fritatt for el-avgift. Fritaket for kraftintensive prosesser, veksthusnæringen og treforedlingsindustrien og den reduserte satsen for industrien er anslått å gi en skatteutgift på om lag 5,5 mrd. kroner i 2008. Fritakene for tiltakssonen utgjør om lag 185 mill. kroner i 2008.

• Grunnavgiften på fyringsolje ble innført i 2000 for å unngå at økningen av elektrisitetsavgiften medførte overgang til fyring med olje. Treforedlingsindustrien, sildemel- og fiskemelindustrien har redusert sats eller er fritatt for grunnavgiften. Dette anslås å utgjøre en skatteutgift på om lag 100 mill. kroner pr. år. Mineralolje som leveres til tang- og taretråling, ilegges grunnavgift på fyringsolje. Dette utgjør en skattesanksjon på om lag 1 mill. kroner per år.

Ikke tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner

Følgende skatteutgifter er ikke tallfestet:

• Det er redusert engangsavgift for varebiler og lette lastebiler. Varebiler og lette lastebiler brukes både til næringsformål og private formål, og den lave avgiften skal i prinsippet regnes som skatteutgift dersom bilene kjøpes av privatpersoner, og som en skattesanksjon dersom de brukes til næringsformål. Departementet har imidlertid ikke grunnlag for å skille mellom kjøp til de to formålene. Det er også fritak for el-biler og hybridbiler, noe som må regnes som en skatteutgift. Varebiler betaler full årsavgift.

• Avgift på båtmotorer anses som en fiskal avgift, og følgelig er fritaket for fiskebåter ikke en skatteutgift. Fritaket for el-motorer er derimot en skatteutgift.

4.4.5 Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

I dette avsnittet gis det en oversikt over skattetapet som ligger i at enkelte offentlige stønader er skattefrie. I referansesystemet antas alle trygdeytelser å være skattepliktige på linje med lønnsinntekter. Tabell 4.13 gir en oversikt over de skattefrie overføringsordningene.

Utgangspunktet for beregningen er at stønadsmottakerne i en situasjon med skatteplikt skal sitte igjen med det samme etter skatt som i en situasjon uten skatteplikt. Det forutsettes med andre ord at innføringen av skatteplikt ville ført til en tilsvarende økning i bruttonivået på ytelsene. For barnetrygden er eksempelvis barnetrygdsatsene økt så mye at nettoutgiftene til det offentlige og nettoytelsen til mottakerne er uendret selv om barnetrygden er gjort skattepliktig. Nivået på bruttoytelsen vil i dette tilfellet være avhengig av skatteposisjonen til den enkelte. Eksempelvis vil en skattyter som betaler toppskatt, motta et høyere nivå på bruttoytelsene enn en skattyter som ikke betaler toppskatt. Økningen i skatteinntektene samlet sett vil i dette tilfellet tilsvare økningen i trygdeutbetalingene. I tillegg vises anslag for den isolerte virkningen av å oppheve skattefordelene uten noen kompensasjon i form av økt bruttotrygd (kolonnen til venstre), dvs. provenytapet eller skatteutgiften knyttet til at disse ytelsene etter gjeldende regler er unntatt ordinær beskatning.

Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Anslagene er usikre både fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse, og fordi det er usikkerhet knyttet til denne måten å anslå bruttooverføringer på.

Følgende skattefrie overføringsordninger finnes:

• Barnetrygd gis per barn uavhengig av foreldrenes inntekt. Det gis ekstra barnetrygd i Nord-Troms og Finnmark.

• Kontantstøtte gis for ett- og toåringer som ikke går i offentlig subsidiert barnehage. Den gis uavhengig av foreldrenes inntekt.

• Økonomisk sosialhjelp ytes av kommunene, og er ment å være en midlertidig ytelse som kan gis etter en individuell vurdering for å sikre at ingen står uten midler til å dekke kostnader til livsopphold. Ved utmåling av sosialhjelp tas det hensyn til andre inntekter mottakeren har fra arbeid, andre offentlige overføringer mv., slik at sosialhjelpen skal dekke forskjellen mellom mottakerens andre inntekter og nødvendige utgifter til livsopphold.

• Bostøtte kan gis inntil en øvre beløpsgrense til visse barnefamilier og pensjonister. Formålet er å gi disse bedre mulighet til å skaffe seg en nøktern, men god, bolig. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt.

• Kvinner som føder barn, men som ikke har rett til fødselspenger, får en engangsstønad ved fødsel for hvert barn. I motsetning til fødselspenger er engangsstønaden en skattefri ytelse.

• Grunnstønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til tekniske hjelpemidler, transport mv. som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Hjelpestønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til særskilt tilsyn og pleie som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Det kan gis stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er arbeidssøkende, har arbeid utenfor hjemmet, eller er under utdanning, og til gjenlevende ektefelle/skilt person. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt, og gjelder inntil yngste barn har fullført fjerde skoleår. Det gis inntil 64 pst. kompensasjon for faktiske utgifter inntil en øvre beløpsgrense.

• Det finnes i tillegg enkelte andre skattefrie ytelser fra folketrygden, men der det ikke er mulig å anslå fordelen ved hjelp av skattemodellen LOTTE. Det gjelder bl.a. engangsstønad ved adopsjon, visse former for attføringsstønad, utdanningsstønad til enslig mor eller far mv., gravferdsstønad og stønad ved visse helsetjenester.

Det gjelder også særskilte skatteregler for pensjonister mv. som fører til at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. Dette gjelder på alle inntektsnivåer, men forskjellen er relativt størst for personer med lave inntekter. De viktigste reglene er knyttet til lavere trygdeavgift på pensjonsinntekt (3 pst.), særfradrag for alder og uførhet (19 368 kroner), og til at pensjonister med lav eller midlere inntekt får redusert inntektsskatten etter en særskilt skattebegrensningsregel. Fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister i tabell 4.13 er anslått på tilsvarende måte som de skattefrie overføringene, ved at en i Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE, har «blåst opp» de aktuelle trygdeinntektene slik at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om trygdeinntekter skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekter. Det innebærer at de som omfattes av disse særskilte reglene, i gjennomsnitt sitter igjen med det samme som etter gjeldende regler, selv om ytelsene skattlegges som lønn.