3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes på lang sikt. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunktursituasjonen, jf. boks 3.1.

De første årene etter at handlingsregelen ble innført i 2001 var bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, høyere enn forventet realavkastning av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Dette må ses i sammenheng med at fondet i noen år vokste langsommere enn forventet, samtidig som både internasjonal og norsk økonomi gikk inn i en lavkonjunktur i 2001. I denne situasjonen var det lite hensiktsmessig å stramme til i budsjettpolitikken. Fra 2003 til 2007 tok aktiviteten i norsk økonomi seg markert opp, samtidig som fondet vokste sterkt. Bruken av petroleumsinntekter økte i denne perioden klart mindre enn forventet fondsavkastning, og har siden 2006 ligget lavere enn 4 pst. av fondskapitalen. Siden sommeren 2007 har fondskapitalen utviklet seg forholdsvis svakt, til tross for betydelige avsetninger fra statsbudsjettet. Bruken av oljeinntekter ligger i 2008 igjen an til å øke sterkere enn forventet fondsavkastning, men anslås fortsatt å ligge under 4-prosentbanen.

Den sterke veksten gjennom de siste fire årene har brakt norsk økonomi inn i en kraftig høykonjunktur. Sysselsettingen er rekordhøy, og arbeidsledigheten er på sitt laveste nivå på over 20 år. Lønnsveksten har tiltatt. Det er nå klare tegn til svakere vekst i norsk økonomi og hos våre handelspartnere, og for 2009 ventes det at veksten i fastlandsøkonomien vil være lavere en den trendmessige veksten i økonomien. Ledigheten vil likevel holde seg relativt lav, jf. kapittel 2. Som følge av den internasjonale finansuroen er imidlertid usikkerheten om den videre økonomiske utviklingen større enn vanlig.

Befolkningsutviklingen i Norge har de siste årene vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, med en viss nedgang i andelen eldre. Dette vil imidlertid snart snu, og andelen eldre i befolkningen vil etter hvert øke raskt. Selv med en forholdsvis høy oljepris og en pensjonsreform i tråd med pensjonsforlikets rammer viser langsiktige budsjettframskrivinger at vi etter hvert vil stå overfor store utfordringer i finanspolitikken. Den sparingen som nå skjer i Statens pensjonsfond, vil derfor komme godt med etter hvert som utgiftene knyttet til en aldrende befolkning fullt ut kommer til syne.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2008

I fjor høst vedtok Stortinget et budsjett for 2008 med et anslått strukturelt, oljekorrigert underskudd på 76,8 mrd. kroner. I Revidert nasjonalbudsjett 2008 ble anslaget for bruken av oljeinntekter nedjustert med 2,9 mrd. kroner til 73,9 mrd. kroner.

Etter Revidert nasjonalbudsjett 2008 er det kommet ny informasjon om bl.a. skatte- og avgiftsinngangen i 2008. Denne informasjonen indikerer at skatte- og avgiftsinntektene har økt raskere enn tidligere lagt til grunn, og sterkere enn det som følger av de nye anslagene for konjunkturutviklingen. På denne bakgrunnen er anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter på statsbudsjettet satt opp med 3 mrd. kroner i 2008 i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2008. Dette motsvares imidlertid av at anslaget for øvrige inntekter og utgifter som inngår i det strukturelle budsjettunderskuttet, fører til en svekkelse på om lag 3 mrd. kroner. Svekkelsen kan i hovedsak knyttes til økte utgifter under momskompensasjonsordningen for kommunesektoren, samt reduserte inntekter fra salg av klimakvoter.

For at budsjettet skal gi et mer helhetlig bilde av statens ressursbruk og den samlede etterspørselsvirkningen av finanspolitikken vil helseforetakenes driftskreditter i private banker fra og med 2009 omgjøres til driftskreditter fra staten. Eventuelle endringer i driftskredittrammen til de regionale helseforetakene vil etter dette bli ført som tilskudd i statsbudsjettet. Nye driftskreditter blir dermed regnet med innenfor det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. For å gi et mest mulig riktig bilde av utviklingen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet over tid er endringer i helseforetakenes driftskreditter for 2008 og tidligere år innarbeidet som en regnskapsmessig korreksjon ved beregning av det strukturelle budsjettunderskuddet, jf. boks 3.2. Helseforetakenes driftskreditter økte med 0,8 mrd. kroner i 2008. Anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2008 oppjusteres dermed med 0,8 mrd. kroner som følge av den regnskapsmessige omleggingen.

Samlet sett anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2008 til 74,7 mrd. kroner, en økning på 0,8 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2008. Målt i 2009-priser anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2008 til 77,9 mrd. kroner. Underskuddet svarer til 4,3 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien og er om lag 6 mrd. kroner under 4 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland ved inngangen til 2008.

Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge brukes som en summarisk indikator på budsjettets virkning på økonomien. Underskuddet som andel av verdiskapingen anslås å øke med 0,7 prosentpoeng fra 2007 til 2008. Anslaget er det samme som i Revidert nasjonalbudsjett 2008, men 0,4 prosentpoeng mer enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2008. Ifølge denne budsjettindikatoren er dermed budsjettet for 2008 mer ekspansivt enn lagt opp til i fjor høst. Dette må ses i sammenheng med at statsregnskapet for 2007 innebar en betydelig nedjustering av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2007.

¹ Statens petroleumsfond før 2006.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 3 pst. i 2008, jf. figur 3.1B. Dette er noe lavere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2008, men 0,8 prosentpoeng høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2008. Endringen i forhold til Revidert nasjonalbudsjett 2008 må ses i sammenheng med høyere anslått pris- og lønnsvekst, mens oppjusteringen siden Nasjonalbudsjettet 2008 skyldes både økte utgifter i Revidert nasjonalbudsjett 2008, og at utgiftene i statsregnskapet for 2007 ble lavere enn lagt til grunn.

Det oljekorrigerte underskuddet anslås nå til 13,8 mrd. kroner i 2008. Dette er om lag som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2008, men klart lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2008. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes av en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond – Utland til statsbudsjettet. Den betydelige forskjellen mellom det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2008 reflekterer at norsk økonomi har vært inne i en kraftig høykonjunktur med forholdsvis høye skatteinntekter og lave utgifter til arbeidsledighet. Dette trekker det oljekorrigerte underskuddet ned.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 424,6 mrd. kroner i 2008, en økning på om lag 69 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2008. For inneværende år er anslaget på gjennomsnittlig oljepris justert opp til 585 kroner per fat, 85 kroner mer per fat enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2008.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2008 anslås til 495 mrd. kroner. Anslaget er oppjustert med knapt 71 mrd. kroner sammenliknet med anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2008.

Markedsverdien av kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond anslås til 2 300 mrd. kroner ved utgangen av 2008. Anslaget er basert på faktisk markedsverdi av fondet primo september, tillagt anslåtte nettooverføringer fra statsbudsjettet til fondet og 4 pst. annualisert realavkastning ut 2008. Anslaget på fondskapitalen er nedjustert med om lag 16 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 2008 og om lag 167 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2008. Nedjusteringen skyldes først og fremst svak utvikling i internasjonale finansmarkeder. Økt avsetning til fondet som følge av høyere oljepris og økte inntekter fra petroleumsvirksomheten, trekker i motsatt retning. Anslaget for markedsverdien av fondskapitalen ved utgangen av 2008 er usikkert.

3.1.3 Hovedtrekk i budsjettopplegget for 2009

Regjeringen legger opp til å holde bruken av petroleumsinntekter på et nivå som understøtter en fortsatt balansert utvikling i norsk økonomi, i overenstemmelse med de rammene handlingsregelen setter. Etter fire år med uvanlig sterk økonomisk utvikling, ser det ut til at veksten blir mer normal inneværende år, for deretter å falle under sitt historiske gjennomsnitt neste år. I lys av denne utviklingen foreslår Regjeringen å øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet til 92 mrd. kroner neste år. Dette er på linje med anslaget for forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland.

Hovedtrekkene i budsjettopplegget for 2009 kan oppsummeres som følger (alle beløp oppgitt i 2009-kroner):

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 92 mrd. kroner, som tilsvarer forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland, jf. figur 3.2.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 3¼ pst. fra 2008 til 2009.

• Et uendret skatte- og avgiftsnivå.

• En reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2008 til 2009 på 8,4 mrd. kroner, eller 3 pst., regnet i forhold til inntektsnivået i 2008 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2008.

Kilde: Finansdepartementet.

Det foreslåtte budsjettopplegget for 2009 innebærer en økning i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med om lag 14 mrd. kroner fra 2008 til 2009, målt i 2009-priser. Regnet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge er økningen 0,7 prosentpoeng, som innebærer at 2009-budsjettet gir en stimulans til innenlandsk etterspørsel. Denne indikatoren tar ikke hensyn til at forskjellige inntekts- og utgiftsposter på offentlige budsjetter har ulik virkning på norsk økonomi.

For å belyse i hvilken grad det samlede budsjettopplegget, inkludert sammsensetningen av inntekts- og utgiftssiden, påvirker aktivitetsnivået i norsk økonomi, er det gjennomført beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene bygger på det foreslåtte budsjettopplegget, inkludert det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag er det lagt til grunn et konjunkturnøytralt budsjett, definert som et budsjett der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Disse beregningene indikerer at Regjeringens budsjettforslag gir en stimulans til innenlands etterspørsel tilsvarende 0,6 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2008 til 2009 er anslått til 3¼ pst., tilsvarende 24,5 mrd. kroner i 2009-priser. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 7,8 pst., mens prisveksten er beregnet til 4,4 pst. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renter utenfor, jf. tabell 3.4. For å gjøre utgiftene sammenlignbare over tid er det i tillegg korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold.

I forslaget til statsbudsjett for 2009 foreslås det bevilget 7,3 mrd. kroner til de regionale helseforetakene, slik at helseforetakenes driftskreditter i private banker omgjøres til en statlig driftskredittordning. I den strukturelle budsjettbalansen og i beregningen av utgiftsveksten for årene 2002-2008 er de opparbeidede driftskredittene henført til de årene driftskredittene er oppstått.

Det foreslåtte budsjettopplegget for 2009 innebærer et oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet på 48,7 mrd. kroner. Netto avsetning til Statens pensjonsfond – Utland, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 358,5 mrd. kroner i 2009. Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til 445,7 mrd. kroner. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2009 anslås til om lag 2 915 mrd. kroner.

3.1.4 Statens pensjonsfond og statens pensjonsforpliktelser i folketrygden

Statens pensjonsfond ble opprettet 1. januar 2006 som en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Formålet med fondet er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter. Dette er viktige hensyn fordi utgiftene til pensjoner, helse og omsorg etter hvert vil begynne å stige kraftig som følge av en aldrende befolkning. For å unngå en for sterk økning i den finansielle belastningen for de yrkesaktive eller kraftig nedprioritering av andre velferdsoppgaver, må staten derfor bygge opp betydelige økonomiske reserver, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.2.

Pensjonene i folketrygden finansieres løpende over statsbudsjettet etter hvert som de kommer til utbetaling. Bærekraften i pensjonssystemet må derfor ses i sammenheng med offentlige finanser for øvrig. Selv om avkastningen fra pensjonsfondet ikke er øremerket pensjoner, gir sparingen i fondet et viktig bidrag til en langsiktig forsvarlig finanspolitikk. Et større pensjonsfond vil isolert sett innebære høyere løpende inntekter fra fondet i framtiden, som vil bidra til å finansiere økte utgifter til bl.a. pensjoner.

Verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden anslås til 4 251 mrd. kroner ved utgangen av 2008. Anslaget er nedjustert med 300 mrd. kroner sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett 2008, som følge av at nytt alderspensjonssystem i folketrygden nå er innarbeidet i beregningene. Nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå, samt noe sterkere lønnsvekst i 2008 enn tidligere lagt til grunn, trekker i motsatt retning. Ved utgangen av 2009 anslås alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden å utgjøre 4 573 mrd. kroner, jf. tabell 3.5. I tillegg kommer statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner, som anslås til 1 100 mrd. kroner ved utgangen av 2009.

Statens pensjonsfond anslås å tilsvare nær 64 pst. av folketrygdens alderspensjonsforpliktelser ved utgangen av 2009, mot knapt 57 pst. ved utgangen av 2008. De nærmeste årene ventes kapitalen i Statens pensjonsfond å øke noe raskere enn statens forpliktelser knyttet til framtidige alderspensjoner i folketrygden. Inntektene fra petroleumsvirksomheten vil imidlertid etter hvert avta, og dette vil trekke veksten i fondskapitalen ned. Pensjonsforpliktelsene vil derimot fortsette å øke i årene framover, men vil etter hvert flate ut som en andel av BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 3.3.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til lønnsvekst og renteutvikling på lang sikt. Høyere lønnsvekst gir høyere framtidige pensjonsutbetalinger og dermed høyere pensjonsforpliktelser. En lavere rentesats vil øke den neddiskonterte verdien av pensjonsforpliktelsene. Dette kan forstås som at en i dag ville måtte ha en større rentebærende fondskapital for å dekke de framtidige pensjonsutbetalingene.

Anslagene ovenfor er basert på en forskjell mellom rentesats og lønnsvekst – en såkalt nettorente – på 2 pst. En nettorente ½ prosentpoeng høyere eller lavere enn dette vil henholdsvis redusere eller øke alderspensjonsforpliktelsene med om lag 10 pst., eller om lag 450 mrd. 2009-kroner. Disse beregninger illustrerer at anslag for folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner er følsomme for de forutsetninger som gjøres om framtidig lønnsvekst og rentesats, men også at forpliktelsene under rimelige forutsetninger er svært store.

3.1.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland.

For gitt skatte- og avgiftssystem øker skatte- og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med om lag 8 mrd. kroner per år. Det er da tatt hensyn til at stigende reallønninger trekker i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er høyere enn prisveksten for skattegrunnlagene. Som forklart i boks 3.2, kan utviklingen i skattegrunnlagene fra ett år til det neste avvike fra den underliggende veksttakten i økonomien som følge av bl.a. konjunkturbevegelser. Slike forhold søker en å korrigere for ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Den underliggende veksten i skatte- og avgiftsinntektene motsvares langt på vei av at det er betydelige bindinger på budsjettets utgiftsside. Utviklingen innenfor etablerte velferdsordninger trekker isolert sett i retning av betydelige økninger i utgiftene på statsbudsjettet i årene framover. Dette er bl.a. et resultat av befolkningsutviklingen og folketrygdens regelverk. I Gul bok for 2009 anslås det at en videreføring av vedtatte ordninger i 2009-budsjettet isolert sett vil øke utgiftene med 8,8 mrd. kroner fra 2009 til 2010, og med ytterligere om lag 5 mrd. kroner i hvert av de to årene 2011 og 2012. Samtidig er det i Gul bok anslått at lavere utbytteinntekter og reduserte andre inntekter utenom skatter isolert sett vil bidra til å redusere inntektssiden i budsjettet med knapt 4 mrd. kroner fra 2009 til 2010.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. Anslagene i denne meldingen innebærer at den raske veksten i fondskapitalen de siste årene vil fortsette noen år til, jf. tabell 3.6. Forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland anslås å øke i underkant av 13 mrd. 2009-kroner i gjennomsnitt i treårsperioden 2010–2012.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Den anslåtte utviklingen i fondskapitalen i årene framover er usikker og avhenger bl.a. av oljeprisen, avkastningen av fondskapitalen og valutakursen. Siden tidlig på 1970-tallet har det vært flere markerte og uventede endringer i prisnivået på olje, for eksempel i 1986 og 1998, og store svingninger i internasjonale kapitalmarkeder. For eksempel bidro svak finansavkastning til at markedsverdien av fondskapitalen ikke endret seg mye gjennom første halvår i 2008, til tross for betydelig netto tilførsel fra statsbudsjettet. Bevegelser i den internasjonale verdien av norske kroner vil også i vesentlig grad påvirke fondskapitalen målt i norske kroner. Det er imidlertid rimelig å legge til grunn at utviklingen i valutakursen ikke påvirker den internasjonale kjøpekraften av fondet på lengre sikt.

Den faktiske bruken av oljeinntekter må tilpasses konjunktursituasjonen og ta hensyn til de betydelige langsiktige utfordringene for offentlige finanser. En opptrapping i bruken av petroleumsinntekter i årene framover som mekanisk følger forventet fondsavkastning, vil kunne gi sterkere vekstimpulser fra finanspolitikken enn gjennomsnittet for perioden 2001 – 2008, og langt sterkere enn det en så for seg da handlingsregelen ble innført i 2001, jf. figur 3.4.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Høye petroleumsinntekter har bidratt til store overskudd i de offentlige finansene i Norge de siste 10 – 15 årene. For 2009 anslås netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning til i underkant av 430 mrd. kroner, eller 16,4 pst. av BNP, jf. tabell 3.7. Det er litt lavere enn i 2007 og 2008, men likevel klart høyere enn gjennomsnittet for de siste 20 årene, jf. figur 3.5A. Både i industrilandene sett under ett og i landene i euroområdet har netto finansinvesteringer i offentlig forvaltning gjennomgående vært negative de siste tiårene. Netto finansinvesteringer er en sentral referansestørrelse ved internasjonale sammenlikninger av offentlige finanser og benyttes også i EU’s Maastrict-kriterier.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I tillegg til statsbudsjettet omfatter offentlig forvaltning andre stats- og trygderegnskaper og kommuneforvaltningen. Mesteparten av de store overskuddene i offentlig forvaltning kan føres tilbake til utviklingen i statsforvaltningen, der høye oljepriser har bidratt til store overskudd i Statens pensjonsfond.

For kommunesektoren bidro sterk inntektsvekst i 2005 og 2006 til en markert bedring i offentlige finanser, etter forholdsvis høye underskudd i 2002 og 2003. Netto finansinvesteringer i kommunesektoren anslås til 0,7 mrd. kroner i 2006 når utgifter til bruttoinvesteringer er medregnet. I 2007 bidro sterk vekst i både driftsutgifter og bruttoinvesteringer til at netto finansinvesteringene falt til -12,0 mrd. kroner. Tall fra kvartalsvist nasjonalregnskap for 1. halvår 2008 tyder på fortsatt høy aktivitetsvekst i kommunesektoren. Netto finansinvesteringer i kommuneforvaltningen anslås til –17,4 mrd. kroner i 2008 og -16,7 mrd. kroner i 2009.

Offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 3 100 mrd. kroner ved utgangen av 2009, tilsvarende vel 118 pst. av BNP. Denne andelen har økt raskt de siste årene.

Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge er offentlige utgifter om lag på linje med nivået fra midten av 1980-tallet, jf. figur 3.5B. Det er et visst konjunkturmønster i utgiftsandelen, med høyere nivåer under lavkonjunkturene tidlig på 1990-tallet og rett etter tusenårsskiftet. Målt som andel av BNP i alt har offentlige utgifter i Norge avtatt betydelig de siste årene. Dette må ses i sammenheng med at økte inntekter fra petroleumsvirksomheten har gitt sterkere vekst i nominelt BNP enn i nominelt fastlands-BNP.

I internasjonal målestokk ligger offentlige utgifter i Norge på et relativt høyt nivå, når de måles som andel av fastlands-BNP. Målt som andel av BNP i alt er utgiftene lavere og på linje med gjennomsnittet for industrilandene. Relativt lave utgifter i land som USA og Japan bidrar til å trekke ned gjennomsnittet for industrilandene.

For Norge gir petroleumsvirksomheten et ekstraordinært bidrag til BNP, og en tilsvarende lavere offentlig utgiftsandel. På den annen side overvurderes den offentlige utgiftsandelen i Norge når offentlige utgifter måles som andel av BNP for Fastlands-Norge. Det skyldes at de ressursene som nå benyttes i petroleumsvirksomheten har en alternativ anvendelse i norsk fastlandsøkonomi. I tillegg gir oppbyggingen av kapital i Statens pensjonsfond et varig bidrag til finansiering av offentlige utgifter utover inntektene fra fastlandsøkonomien.

Direkte sammenlikninger av nivået på offentlige utgifter i ulike land er vanskelig. Dette skyldes bl.a. at de enkelte land har ulik praksis med hensyn til beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter. Utover dette må eventuelle forskjeller ses i sammenheng med at arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor varierer fra land til land, bl.a. når det gjelder finansieringen av pensjoner og utgifter til helse og omsorg.

3.2.2 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Gjennom de siste tiårene er det bygd ut et omfattende offentlig finansiert tjenestetilbud og gode velferdsordninger i Norge. Alle innbyggere i landet mottar ytelser i form av offentlig finansierte tjenester og overføringer. Samtidig er alle med på å finansiere de offentlige velferdsordningene gjennom skatte- og avgiftssystemet. Nettobidraget til fellesskapet varierer imidlertid kraftig over livsløpet, jf. figur 3.6A. Mens velferdsordningene i all hovedsak finansieres av befolkningen i yrkesaktiv alder, er barn, ungdom og eldre netto mottakere av offentlig finansierte tjenester og overføringer. Endringer i befolkningens sammensetning får dermed stor betydning for utviklingen i offentlige finanser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Fra omtrent 1990 har andelen eldre avtatt i forhold til befolkningen i yrkesaktiv alder, jf. figur 3.6B. Befolkningsutviklingen har således vært forholdsvis gunstig for offentlig finanser. I Statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskrivinger fra 2008 anslås det imidlertid at nedgangen i andelen eldre vil snu rundt år 2010. I det såkalte middelalternativet fra Statistisk sentralbyrå øker antall eldre fra i overkant av 20 per 100 personer i alderen 20-66 år i dag til 40 i 2060. Dersom nettobidraget fra de ulike aldersgruppene holdes på dagens nivå, vil en slik endring i befolkningssammensetningen etter hvert legge et stort press på offentlige budsjetter.

I Nasjonalbudsjettet 2007 la regjeringen fram langsiktige framskrivinger av offentlige finanser. Disse budsjettframskrivingene viste at det med en videreføring av dagens velferdsordninger og skattesystem etter hvert vil oppstå et betydelig og økende finansieringsbehov i offentlige finanser. Det innebærer at det på lengre sikt må gjennomføres tiltak som enten begrenser offentlige utgifter eller øker offentlige inntekter. Disse beregningene var basert på at bruken av petroleumsinntektene følger handlingsregelen for budsjettpolitikken og at gjennomsnittlig arbeidstid og sysselsettingsfrekvenser for ulike grupper er konstante over tid. Oppdaterte langsiktige makroframskrivinger av offentlige finanser vil bli lagt fram i Perspektivmeldingen 2008.

De langsiktige utfordringene i finanspolitikken kan også illustreres gjennom beregninger av et såkalt generasjonsregnskap. Beregningene er bl.a. basert på middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå, Regjeringens budsjettforslag for 2009 og anslaget for offentlig forvaltnings netto finansformue, medregnet statens andel av petroleumsformuen, ved inngangen til 2009. Generasjonsregnskapet viser med dette utgangspunktet at offentlige budsjetter må styrkes med i størrelsesorden 135-185 mrd. kroner, tilsvarende 7-9½ pst. av BNP Fastlands-Norge i 2009, for at framtidige generasjoner ikke skal stå overfor en økt skattebyrde.

Sammenliknet med beregninger for 2008 er anslaget for inndekningsbehovet oppjustert med 1 prosentpoeng. Høyere anslått formue på statens hånd enn tidligere lagt til grunn bidrar isolert sett til å redusere inndekningsbehovet med 1 prosentpoeng. Dette motsvares imidlertid av at bruken av oljeinntekter øker fra 2008 til 2009. I tillegg bidrar nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå til å øke inndekningsbehovet tilsvarende 1 pst. av fastlands-BNP. Sammenliknet med tidligere beregninger legges det nå til grunn en noe høyere produktivitetsvekst i fastlandsøkonomien. Det bidrar til en oppjustering av det beregnete inndekningsbehovet både for 2008 og 2009, jf. boks 3.3.

Oppjusteringen av anslaget for statens formue må ses i sammenheng med at anslaget for langsiktig oljepris også er betydelig oppjustert, fra 230 2008-kroner per fat i Nasjonalbudsjettet 2008 til 400 2009-kroner per fat i denne meldingen. Nåverdien av de gjenværende olje- og gassressursene på norsk sokkel er dermed kraftig oppjustert.

Beregningene på generasjonsregnskapet illustrerer at nivået på oljeprisen er av begrenset betydning for den langsiktige bærekraften i offentlige finanser. Dette skyldes at petroleumsformuen utgjør en forholdsvis liten del av vår samlede nasjonalformue, som i tillegg omfatter realkapital, finanskapital og verdien av vår nåværende og framtidige arbeidsinnsats. Statens pensjonsfond er regnet med i finanskapitalen. Verdien av vår arbeidsinnsats anslås nå til over 80 pst. av nasjonalformuen, mens gjenværende petroleumsressurser utgjør noe over 7 pst.

Det knytter seg stor usikkerhet til hvordan norsk og internasjonal økonomi vil utvikle seg i tiårene framover. Det er imidlertid forholdsvis sikkert at vi står overfor en gradvis aldrende befolkning i Norge, selv om tempoet og omfanget vil avhenge av bl.a. utvikling i fruktbarhet, innvandring og levealder. Usikkerheten knyttet til framtidige oljepriser er derimot svært stor, noe som tydelig illustreres av at oljeprisen de siste tiårene har vist flere store skift både oppover og nedover. Denne asymmetrien innebærer at en må være forsiktig med å basere politikken på at oljeprisen vil holde seg høy i svært lang tid framover.

Produktivitetsveksten er avgjørende for den materielle velstandsveksten, men har mindre betydning for bærekraften i offentlige finanser. Fortsatt produktivitetsvekst i fastlandsnæringene vil bidra til vekst i skattegrunnlaget for finansiering av offentlige velferdsordninger. Økt produktivitet og økte lønninger i privat sektor vil imidlertid også føre til økte lønnskostnader og økninger i andre lønnsavhengige utgifter for offentlig forvaltning. Samlet sett vil derfor økt produktivitet først og fremst slå ut i høyere privat velferd, mens inndekningsbehovet i offentlige finanser i liten grad påvirkes.

Vår felles arbeidsinnsats er helt avgjørende for å sikre bærekraftige velferdsordninger. Økt levealder innebærer isolert sett flere år som mottaker av offentlig finansierte tjenester. For å finansiere disse utgiftene, må også arbeidsinnsatsen økes. Den vedtatte pensjonsreformen er således svært viktig, ikke minst fordi arbeidsinnsatsen per innbygger har avtatt de siste tiårene. Gjennom å stimulere arbeidstilbudet kan det nye pensjonssystemet gi et betydelig bidrag til å styrke de offentlige finansene. Det er stor usikkerhet knyttet til hvor stor virkningen på arbeidstilbudet vil bli. Statistisk sentralbyrå har anslått at tilpasninger som følge av pensjonsreformen kan øke gjennomsnittlig arbeidstid og utsette gjennomsnittlig pensjoneringsalder slik at arbeidstilbudet målt i timeverk kan øke med mer enn 10 pst. i 2060.

3.3 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Kommunesektoren har vært igjennom en periode med forholdsvis sterk reell inntektsvekst. Gjennom de tre siste årene har kommunesektorens samlede inntekter økt med 2,6 pst. i gjennomsnitt per år, mot en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,2 pst. per år gjennom de foregående 15 årene, jf. figur 3.8A. Kommunesektorens samlede inntekter økte reelt med hele 5,5 pst. fra 2005 til 2006. Den sterke veksten i 2006 skyldes at styrking av kommuneøkonomien ble høyt prioritert i det økonomiske opplegget fra Regjeringen. I tillegg ble skatteinngangen høyere enn ventet. Den uventede høye skatteinngangen i 2006 førte til at inntektsveksten fra 2006 til 2007 ble lavere enn først beregnet.

Boks 3.4 Kommunesektoren i norsk økonomi

Kommuneforvaltningen sto for vel 50 pst. av tjenesteproduksjonen i offentlig forvaltning i 2007, slik denne produksjonen måles i nasjonalregnskapet. Skolesektoren og pleie- og omsorgssektoren er de klart største kommunale tjenesteområdene, men kommunesektoren tilbyr også tjenester av et betydelig omfang innenfor bl.a. barnehager, helse, samferdsel og kultur, jf. figur 3.7.

Aktiviteten i kommuneforvaltningen styres over tid av de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Kommunesektoren har selv ansvaret for å tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale ansvarsområdene og for den kommunale økonomiforvaltningen. Dette innebærer bl.a. at kommunesektoren innenfor fastsatte økonomiske rammer skal gi et best mulig tjenestetilbud til sine innbyggere, bruke midlene på en effektiv måte og ha god kontroll med utgiftene. Staten må legge til rette for et godt kommunalt tjenestetilbud over tid ved å sørge for samsvar mellom kommunesektorens oppgaver og de ressurser som stilles til rådighet for sektoren, samt ved å stimulere til god økonomistyring og effektiv drift, jf. nærmere omtale i avsnitt 6.4.3.

Kommunesektorens inntekter anslås til om lag 17 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2008. Skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten utgjør nesten 70 pst. av sektorens inntekter og omtales som frie inntekter, jf. figur 3.7. I tillegg mottar kommunene øremerkede tilskudd fra staten, dvs. midler som må disponeres til det formålet de er tiltenkt fra statens side. Regjeringen understreker at øremerkede tilskudd som hovedregel skal være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, samt finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for. Kommunesektoren har også inntekter fra bl.a. gebyrer og fra statlig tilskudd under momskompensasjonsordningen.

1) Kommunene utenom Oslo.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå og Finans­departementet.

Utviklingen i et veid gjennomsnitt av sysselsetting, produktinnsats og brutto realinvesteringer brukes som en indikator på den samlede aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen. Indikatoren er et mål på hva som settes inn i produksjonen, ikke hva som faktisk produseres, og den fanger derfor ikke opp forbedringer i tjenestetilbudet som følge av en mer effektiv ressursbruk.

Fra 1995 til 2003 økte aktiviteten i kommunesektoren i gjennomsnitt raskere enn inntektene, og netto driftsresultatet avtok dermed markert i denne perioden. I årene 2004 – 2006 økte kommunesektorens inntekter forholdsvis sterkt, og betydelig mer enn aktiviteten, jf. figur 3.8B. Deler av inntektsveksten ble dermed benyttet til å styrke kommunesektorens finansielle stilling.

I 2007 vokste aktiviteten mer enn inntektene. Antall sysselsatte økte med vel 13 000 personer eller 2,9 pst. i 2007, mens antall utførte timeverk økte med 3,1 pst., jf. figur 3.8C. Foreløpige nasjonalregnskapstall viser at investeringene økte med hele 12,5 pst. reelt i 2007. Den sterke veksten må ses i sammenheng med Regjeringens satsing på full barnehagedekning, men også innenfor pleie og omsorg og flere andre tjenesteområder har det vært høy vekst i de kommunale investeringene.

Netto driftsresultat brukes som en hovedindikator for den økonomiske situasjonen i kommunesektoren. Netto driftsresultat er et mål på hvor mye kommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, netto renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykker netto driftsresultatet således hvor stor andel av de tilgjengelige inntektene kommunene kan disponere til avsetninger og investeringer. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har foretatt beregninger som indikerer at netto driftsresultatet over tid bør ligge på om lag 3 pst. av inntektene for at kommuner og fylkeskommuner skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer.

På slutten av 1990-tallet lå netto driftsresultatet klart under 3 pst. av driftsinntektene, og var i 2002 og 2003 nede i 0,6 pst. Deretter ble netto driftsresultatet klart forbedret, til 2,2 pst. i 2004 og 3,6 pst. i 2005. I 2006 var netto driftsresultatet hele 5,5 pst. Det svært høye nivået i 2006 må ses i sammenheng med at økningen i kommunesektorens skatteinntekter ble langt sterkere enn ventet. Sterk aktivitetsvekst bidro til at kommunesektorens samlede netto driftsresultat avtok til 2,5 pst. av driftsinntektene i 2007, jf. figur 3.8D. En forholdsvis sterk vekst i utgiftene til renter og avdrag bidro også til en reduksjon i driftsresultatene. Tap som åtte kommuner hadde på investeringer i amerikanske verdipapirer kjøpt gjennom Terra Securities, har også bidratt til å trekke ned driftsresultatet i 2007. Dersom en holder disse kommunene utenom, var netto driftsresultat for kommunesektoren om lag 2,9 pst. i 2007.

¹ Korrigert for oppgaveendringer, innlemminger mv.

² Aktiviteten i kommunesektoren måles som et vektet gjennomsnitt av sysselsetting, produktinnsats og investeringer.

³ Tallene for 2002 og 2004 er korrigert for overføring av henholdsvis spesialisthelsetjenesten og barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Kommuner og fylkeskomuner som ikke oppfyller kommunelovens krav til regnskapsmessig balanse registreres i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) og underleggges statlig kontroll og godkjenning av økonomiske forpliktelser. Bedret økonomisk situasjon i kommunesektoren gjenspeiles i antall kommuner som er registrert i ROBEK. Fra en topp på 118 registrerte kommuner i 2. halvår 2004, har antall kommuner i høst falt til i overkant av 40. Dette er det laveste antallet som er registrert siden registeret ble opprettet 1. januar 2001.

Kommuneforvaltningens overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter. Utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens avdrag på lån er holdt utenom. Kommuneforvaltningen har vanligvis hatt et underskudd før lånetransaksjoner. Kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner økte fra slutten av 1990-tallet og fram til 2003, da underskuddet utgjorde drøyt 7 pst. av de samlede inntektene. Deretter bedret resultatet seg, og i 2006 var det et overskudd før lånetransaksjoner på 0,7 mrd. kroner. Sterk utgiftsvekst i 2007, både knyttet til lønn, andre driftsutgifter og investeringer, førte til underskudd før lånetransaksjoner på 12 mrd. kroner i 2007. Blant annet viser foreløpige nasjonalregnskapstall at investeringene i kommunesektoren steg nominelt med om lag 19 pst. fra 2006 til 2007 og utgjorde om lag 12 pst. av inntektene i 2007.

3.3.2 Kommunesektorens inntekter i 2008

I Revidert nasjonalbudsjett 2008 ble den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2007 til 2008 anslått til om lag 3,7 mrd. kroner, tilsvarende 1,4 pst. Den reelle veksten i de frie inntektene ble anslått til 0,2 mrd. kroner.

På bakgrunn av ny informasjon om skatteinngangen er anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2008 oppjustert med om lag 1 mrd. kroner. Anslaget for kommunesektorens gebyrinntekter er oppjustert med 400 mill. kroner. På den annen side bidrar høyere lønns- og prisvekst til at også kostnadsveksten blir høyere enn tidligere lagt til grunn. Kostnadsveksten i kommunesektoren i 2008 anslås nå til 5,6 pst., 0,8 prosentpoeng mer enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2008. Isolert sett trekker økte kostnader ned realveksten i kommunesektorens samlede inntekter med vel 2 mrd. kroner fra 2007 til 2008.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2008 anslås nå til 3,2 mrd. kroner eller 1,2 pst. For de frie inntektene anslås det en reell nedgang på i underkant av 0,2 mrd. kroner eller 0,1 pst.

Foreløpige tall fra nasjonalregnskapet tyder på at det har vært sterk vekst i aktiviteten i kommunesektoren i første halvår i år. Indikatoren for aktivitet i kommunesektoren anslås på usikkert grunnlag å øke med vel 3 pst. fra 2007 til 2008.

3.3.3 Kommuneopplegget for 2009

I Kommuneproposisjonen 2009 ble det varslet en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2008 til 2009 på mellom 7 og 7½ mrd. kroner. Det ble videre signalisert at mellom 3½ og 4 mrd. kroner av inntektsveksten ville komme som vekst i frie inntekter. I tillegg ble det varslet at 430 mill. kroner av kommunenes frie inntekter som frigjøres i 2009 etter at utskifting av læremidler i forbindelse med Kunnskapsløftet er avsluttet, skal brukes til å øke ressursinnsatsen på lavere trinn i grunnskolen fra høsten 2009. Det ble samtidig presisert at den signaliserte veksten i inntektene i tråd med etablert praksis tar utgangspunkt i det nivået på kommunesektorens inntekter i 2008 som ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2008.

Regjeringens budsjettforslag for 2009 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 8,4 mrd. kroner eller 3,0 pst., regnet i forhold til anslaget for kommunesektorens inntekter i 2008 i Revidert nasjonalbudsjett 2008, jf. tabell 3.8. I tillegg til vekst i kommunesektorens frie inntekter foreslår Regjeringen økte bevilgninger under ulike departementers budsjetter til bl.a. barnehagesektoren, toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, kvalifiseringsprogram i regi av NAV-kontorene, omsorgsboliger og sykehjemsplasser, rentekompensasjon for skoleanlegg og kirkebygg og utvidelse av timetall i grunnskolen.

Realveksten i kommunesektorens frie inntekter anslås til i underkant av 4,7 mrd. kroner fra 2008 til 2009. Veksten er regnet i forhold til inntektsanslaget for 2008 i Revidert nasjonalbudsjett 2008. Av den anslåtte veksten er 160 mill. kroner knyttet til en økning i de statlig veiledende satsene for utmåling av økonomisk sosialhjelp. Gebyrinntektene anslås reelt sett å øke med 200 mill. kroner fra 2008 til 2009.

Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 4,5 pst. fra 2008 til 2009.

Regjeringens budsjettforslag innebærer en vekst i både kommunesektorens frie og samlede inntekter som ligger over øvre grense i de intervallene som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2009.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2008, der det tas hensyn til at skatteanslaget for 2008 er justert opp, innebærer budsjettforslaget en reell økning i de samlede inntektene på om lag 7,3 mrd. kroner, eller 2,6 pst. De frie inntektene anslås reelt sett å øke med 3,5 mrd. kroner eller 1,7 pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2008.

Regjeringens forslaget til kommuneopplegg for 2009 innebærer at den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter i denne stortingsperioden kan anslås til 10,9 pst. Målt i 2009-priser tilsvarer det 28,6 mrd. kroner.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser for kommunenes og fylkeskommunenes skattører. I tillegg har kommunesektoren siden 2005 mottatt en del av innbetalt skatt fra foretak og andre etterskuddspliktige skatteytere som rammetilskudd.

I Kommuneproposisjon 2009 ble det signalisert at skattøren for 2009 vil fastsettes med sikte på at skatteinntektene skal utgjøre 45 pst. av de samlede inntektene i kommuneforvaltningen. Til sammenlikning anslås skatteinntektenes andel av kommunesktorens samlede inntekter til 47 pst. i 2008. I Kommuneproposisjonen 2009 ble det også varslet at kommunene ikke lenger skal motta deler av selskapsskatten. Det trekker isolert sett i retning av at kommunene må få en økt andel av skatten fra personlige skattytere, dvs. en økning i de kommunale skattørene.

I tråd med disse signalene foreslås det å øke de kommunale maksimalskattørene for personlige skattytere fra 12,05 pst. i 2008 til 12,80 pst. i 2009, dvs. med 0,75 prosentpoeng. De fylkeskommunale skattørene foreslås holdt uendret på 2,65 pst. Satsen for fellesskatt til staten foreslås redusert fra 13,30 pst. i 2008 til 12,55 pst. i 2009, dvs. en reduksjon med 0,75 prosentpoeng. Samlet skatt på alminnelig inntekt fra personlig skattytere utgjør dermed fortsatt 28 pst.

Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene

Gjennom inntektssystemet fordeles de frie inntektene mellom kommunene og fylkeskommunene. For å oppnå en jevnere fordeling og større forutsigbarhet i kommunenes inntekter la Regjeringen i Kommuneproposisjonen 2009 fram forslag til nytt inntektssystem for kommunene. Forslaget ble vedtatt av Stortinget. I forkant hadde to utvalg utredet inntektssystemet. Borge-utvalget la fram sine forslag til endringer i inntektssystemet i oktober 2005 i NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring, mens Sørheim-utvalget, som var et tverrpolitisk utvalg nedsatt av Kommunal- og regionaldepartementet, la fram sin rapport i oktober 2007. Begge rapportene har vært på offentlig høring.

Et viktig formål med omleggingen var å oppnå en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene. På den bakgrunn ble det vedtatt omlegginger knyttet til økt symmetrisk inntektsutjevning, lavere skatteandel og statliggjøring av selskapsskatten. For å dempe utslagene for enkeltkommuner vil økningen i den symmetriske inntektsutjevningen innføres over 3 år. Tilbakeføring av kommunenes andel av selskapsskatten til staten og lavere skatteandel vil gjøre kommunenes inntekter mer forutsigbare.

Som en del av omleggingen ble det også vedtatt endringer i distriktspolitiske tilskudd, samt innføring av veksttilskudd, hovedstadstilskudd og ny overgangsordning. I tillegg ble rutinene for oppdatering av befolkningstall i inntektsberegningene endret, for å øke forutsigbarheten for kommunene. Endringene får virkning fra 2009. Regjeringen har varslet at ny kostnadsnøkkel for kommunene vil bli lagt fram i Kommuneproposisjonen 2011. Som ledd i at hovedtyngden av tilskuddene til barnehager innlemmes i inntektssystemet fra og med 2011, vil det også bli innført en delkostnadsnøkkel for barnehager. Forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene legges fram i Kommuneproposisjonen 2010.

3.4 Pengepolitikken

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Lav og stabil inflasjon er viktig for en god økonomisk utvikling. I 2001 ble det fastsatt retningslinjer som etablerte fleksibel inflasjonsstyring som rettesnor for Norges Banks rentesetting, jf. boks 3.5. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting.

Fra desember 2002 til mars 2004 ble Norges Banks styringsrente satt ned med til sammen 5¼ prosentpoeng, til 1¾ pst. Renten ble holdt på dette lave nivået fram til og med juni 2005, for deretter å bli satt gradvis opp. Det lave rentenivået har medvirket til den sterke oppgangen i norsk økonomi de siste årene. Kapasitetsutnyttingen i norsk økonomi er fortsatt høy, men det er nå tegn til at veksten avtar, jf. kapittel 2. Samtidig ventes veksten i konsumprisene å holde seg høyere enn inflasjonsmålet en tid framover.

Styringsrenten er nå 5¾ pst., etter at den ble økt med ¼ prosentpoeng på rentemøtet i juni. Samtidig hevet Norges Bank anslagene for framtidig rentenivå, den såkalte rentebanen, med inntil ¾ prosentpoeng. I Pengepolitisk rapport 2/08, som ble lagt fram på samme tidspunkt, begrunnet Norges Bank endringen ved bl.a. å vise til høyere renter ute og utsikter til høyere inflasjon i Norge.

Den nye rentebanen antyder en styringsrente på mellom 5¾ og 6 pst. ved utgangen av 2008 og mellom 5½ og 5¾ pst. ved utgangen av 2009.

Urolighetene i finansmarkedene har ført til en anstrengt situasjon i pengemarkedene. Bankenes tilgang på likviditet i interbankmarkedene er strammet til, og Norges Bank har på denne bakgrunn tilført mer likviditet til banksystemet enn normalt det siste året. Norges Bank har også utvidet virkemiddelbruken bl.a. ved å forlenge løpetiden på F-lån. I tillegg har Norges Bank tilført likviditet ved bruk av valutabytteavtaler, dvs. at bankene er tilbudt kronelikviditet mot sikkerhet i utenlandsk valuta. Mens F-lån er begrenset til norske banker, åpner valutabytteavtalene for at utenlandske banker som er aktive i det norske pengemarkedet kan delta. Videre tilførte Norges Bank i september i år dollar til bankene etter at de ikke fikk tilgang på tilstrekkelig dollarlikviditet til å stille priser i det norske pengemarkedet. I likhet med en rekke andre sentralbanker etablerte Norges Bank dessuten midlertidige kredittarrangementer med den amerikanske sentralbanken, Federal Reserve. Avtalen gir Norges Bank trekk­rettigheter på inntil 5 mrd. dollar i Federal Reserve, og vurderes å være et nyttig supplement til Norges Banks egne valutareserver. Finansuroen er nærmere omtalt i avsnitt 2.6.

Pengemarkedsrentene både i Norge og internasjonalt er preget av økte risikopåslag som følge av uroen i finansmarkedene. Dette har også bidratt til at bankenes utlåns- og innskuddsrenter har økt raskere enn styringsrenten den siste tiden, noe som innebærer en sterkere tilstramming i pengepolitikken en det som følger direkte av nivået på styringsrenten.

Siden begynnelsen av 2007 har det norske rentenivået vært høyere enn et gjennomsnitt av rentenivåene hos våre viktigste handelspartnere. I markedet er det priset inn at rentedifferansen mot utlandet vil avta noe neste år.

Kilde: Norges Bank, ECB og Federal Reserve.

På bakgrunn av uroen i finansmarkedene og svakere vekstutsikter har den amerikanske sentralbanken siden sommeren i fjor satt renten markert ned, og styringsrenten i USA er nå 2 pst. Også i Storbritannia er renten satt ned, til 5 pst. Den europeiske sentralbanken og Sveriges Riksbank har derimot satt rentene noe opp, til hhv. 4¼ og 4¾ pst. Renteøkningene begrunnes med faren for tiltakende inflasjon.

Kilde: Norges Bank.

Det har vært store svingninger i valutamarkedene etter at den finansielle uroen startet i fjor sommer. Kronen har svekket seg noe den siste tiden, men er fortsatt 4 pst. sterkere enn gjennomsnittlig kronekurs i perioden 1998 – 2007. I denne meldingen er det lagt til grunn at den effektive kronekursen vil utvikle seg i tråd med valutakursene slik disse ble priset i terminmarkedet i første halvdel av september. Med en slik forutsetning vil kronen i gjennomsnitt være 3 pst. sterkere i 2008 enn i 2007 og 2½ pst. svakere i 2009 enn i 2008.

Økt import fra lavkostland, høy produktivitetsvekst, relativt moderat lønnsvekst og sterkere konkurranse bidro til at prisstigningen var lavere enn inflasjonsmålet i flere år. Gjennom de to siste årene har imidlertid den underliggende prisstigningen tiltatt, bl. a. som følge av tilstramming i arbeidsmarkedet og høyere lønnsvekst. Det siste året har også energi- og matvareprisene steget kraftig. Det legges i denne meldingen til grunn en vekst i KPI-JAE på 2½ pst. i 2008 og 2¾ pst. i 2009, jf. avsnitt 2.5. Veksten i KPI anslås til 3¾ pst. i 2008 og 3 pst. i 2009.

Norges Banks utøving av pengepolitikken blir nærmere omtalt i de årlige kredittmeldingene, som legges fram for Stortinget om våren.

3.5 Sysselsettingspolitikken

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs, og verdiskaping og velferd avhenger av hvor effektivt vi utnytter den. I et internasjonalt perspektiv har Norge lav arbeidsledighet og høy yrkesdeltakelse både blant kvinner og menn. Yrkesfrekvensene har økt ytterligere de senere årene, som følge av sterk vekst i etterspørselen etter arbeidskraft. Likevel er fortsatt om lag 1/5 av befolkningen i yrkesaktiv alder på ulike helserelaterte ordninger eller AFP. Spesielt er sykefraværet og andelen uføretrygdede høy i Norge sammenliknet med situasjonen i de fleste andre OECD-landene. I 2007 mottok mer enn tre av fire 66-åringer en pensjons- eller trygdeytelse, jf. figur 3.12.D.

Selv om det nå er tegn til avmatning i norsk økonomi, forventes arbeidsmarkedet å være relativt stramt også i tiden framover, jf. kapittel 2. Et hovedmål for Regjeringen er å legge til rette for et inkluderende arbeidsliv der alle kan delta. Sysselsettingspolitikken spiller en viktig rolle både i mobiliseringen av ubenyttede arbeidskraftreserver og ved å styrke tilknytningen til arbeidsmarkedet for langtidssykmeldte og andre som står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet.

Den langsiktige økningen i behovet for arbeidskraft som følger av aldringen av befolkningen, må i all hovedsak møtes med økt yrkesdeltakelse. Det gjør det viktig å føre en politikk som bidrar til redusert overgang til trygdeytelser, raskere tilbakevending til jobb fra trygd og til at eldre arbeidstakere fortsetter i arbeid. En bred innsats for et inkluderende arbeidsliv i samarbeid med partene i arbeids­livet er her sentralt. Pensjonsreformen vil også være et viktig bidrag til dette, ved å oppmuntre til forlenget arbeidsinnsats og gjøre det mer attraktivt å kombinere pensjon og arbeid. Avtalen om en justert AFP-ordning i privat sektor i forbindelse med tariffoppgjøret i vår var et viktig skritt i denne forbindelse. Disse hensynene må også ivaretas i det pågående arbeidet med tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor.

Finansdepartementet har nylig nedsatt et utvalg for utredning av brede pensjonsordninger. Utvalget skal kartlegge de nordiske tjenestepen­sjonsmarkedene i privat sektor, og vurdere tiltak for det norske tjenestepensjonsmarkedet som fremmer bedre innflytelse for arbeidslivets parter, fremmer økt bruk av kjønns- og aldersnøytrale premier, gjør det enklere å skifte stilling eller arbeidsgiver og medfører lavere kostnader. Utvalget har frist til å avgi en utredning til Finansdepartementet innen 31. mars 2009.

Som en oppfølging av Uførepensjonsutvalget tar Regjeringen sikte på å fremme en odelstingsproposisjon med forslag om ny uføreytelse og ny alderspensjon til uføre i 2009.

3.5.1 Potensialet for økt tilbud av arbeidskraft

1) Tall for Danmark og Sveits er for 2006.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Gjennom de siste tre tiårene har en stadig større del av Norges befolkning kommet i inntektsgivende arbeid, men med stadig kortere gjennomsnittlig arbeidstid. Som det framgår av figur 3.11.A, har det vært en kraftig økning i yrkesdeltakelsen blant kvinner. Denne økningen har mer enn kompensert for en viss nedgang i yrkesdeltakelsen blant menn, særlig i aldersgruppen over 55 år. Veksten i yrkesdeltakelsen blant kvinner må ses i sammenheng med økt utdanningsnivå blant kvinner i yrkesaktiv alder og bedrede muligheter til å kombinere arbeid og familieliv.

1) Andelen på sykefravær er regnet i tapte årsverk, og er noe lavere enn faktisk antall mottakere av sykepenger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Finansdepartementet.

Utviklingen etter 1970 har brakt norsk yrkesdeltaking opp på et høyt nivå sett i internasjonal sammenheng, jf. figur 3.11.B. Særlig eldre og kvinner deltar nå i større grad i arbeidslivet enn i de fleste andre land. I 2007 var om lag 76 pst. av norske kvinner i alderen 15 – 64 år yrkesaktive, mot 61 pst. i gjennomsnitt for OECD-landene. Blant kvinner i aldersgruppen 55-64 år var yrkesdeltakelsen om lag 20 prosentpoeng høyere enn OECD-gjennomsnittet. Gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt har imidlertid avtatt med over 20 pst. siden 1970, og sammenliknet med andre land er nivået lavt. Kvinner arbeider i langt større utstrekning deltid enn menn, og kvinners inntreden i arbeidsmarkedet har dermed bidratt til nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid. Kortere normalarbeidsdag, godt utbygde ordninger for permisjon i forbindelse med fødsler og økt sykefravær har også bidratt til at gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt har avtatt.

Yrkesfrekvensene har økt det siste året, og er nå svært høye i mange aldersgrupper. Utviklingen i tilgang og bruk av arbeidskraft siden 1990 er gjengitt i tabell 3.9. Høyere utdanningsnivå blant kvinner har over tid bidratt til en sterkere arbeidsmarkedstilknytning. De siste årene har dette særlig kommet til uttrykk ved høyere yrkesfrekvens blant kvinner over 55 år. Trolig vil denne effekten også framover kunne bidra til å trekke yrkesfrekvensen ytterligere opp. Aldringen av befolkningen trekker derimot i motsatt retning. Tabell 3.9 viser at en stor andel av befolkningen er utenfor arbeidsstyrken, særlig som uføre. For å øke yrkesdeltakelsen er det derfor svært viktig at sysselsettingspolitikken innrettes slik at tilstrømmingen til de ulike trygdeordningene dempes og at flere raskere går tilbake i arbeid.

Potensialet for økt arbeidsinnsats framover avhenger også i stor grad av utviklingen i gjennomsnittlig arbeidstid, blant annet av hvor godt man lykkes i å redusere sykefraværet. Det er imidlertid viktig å se yrkesdeltakelse og gjennomsnittlig arbeidstid i sammenheng. Kvinnenes inntreden i arbeidsmarkedet og den økte bruken av deltid illustrerer dette. En godt utbygd permisjonsordning i forbindelse med fødsler er videre en viktig forutsetning for den høye yrkesdeltakelsen blant kvinner.

Statistisk sentralbyrå har nylig publisert framskrivinger av utviklingen i tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft etter utdanning som et utgangspunkt for å vurdere om framtidens tilgang på kompetanse vil stå i samsvar med framtidige kompetansebehov. Ifølge framskrivingene vil antall sysselsatte med universitets- eller høyskoleutdanning øke fram mot 2025. Veksten er spesielt sterk for gruppen med lavere universitetsutdanning. Derimot anslås antall sysselsatte med grunnutdanning som høyeste oppnådd utdanning å avta framover. Statistisk sentralbyrå anslår et tilbudsoverskudd av arbeidskraft med laveste utdanningsnivå framover, men for øvrig er det rimelig godt samsvar mellom utviklingen i tilbud og etterspørsel. Det understrekes at beregningene er meget usikre.

Nærmere om utviklingen i ulike trygdeordninger

Andelen på ulike trygdeordninger er høyere i Norge enn i de fleste andre OECD-land. Dette kan delvis ses i sammenheng med flere sysselsatte i Norge enn i mange OECD-land. Som det framgår av figur 3.12.A, har antall personer på uføretrygd, attføring og rehabilitering vokst kraftig siden midten av 1990-tallet. I tillegg har utvidelsen av AFP-ordningen i denne perioden økt avgangen fra arbeidslivet gjennom tidlig pensjonering. Ved utgangen av første halvår 2008 mottok i overkant av 480 000 personer uføreytelser, attførings- eller rehabiliteringspenger eller AFP, mot om lag 300 000 personer i 1995.

Ved utgangen av første halvår var det til sammen 335 800 mottakere av uføreytelser, herav om lag 295 100 personer med varig uførepensjon og 40 700 med tidsbegrenset uførestønad.

Antall personer med uføreytelser utgjør nå 11 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18-66 år, mot 8 pst. i 1995. Veksten i antall uføre siden 1995 har dermed vært sterk, selv om veksten har avtatt de senere årene. Fra første halvår 2007 til første halvår 2008 økte antall personer med uføreytelser med 5 400. Framskrivinger basert på den demografiske utviklingen og konstante uførerater i hver aldersgruppe tilsier til sammenlikning en årlig vekst på om lag 7 000–8 000 personer i 2008 og 2009.

Målt som andel av befolkningen mellom 18 og 66 år sett under ett har uføreraten holdt seg relativt stabil siden 2000 hvis en korrigerer for endringer i alderssammensetningen av befolkningen. Utviklingen i uføreandelene har imidlertid variert mellom aldersgruppene, jf. tabell 3.10. Fremdeles er det mange flere uføre i de eldste aldersgruppene, men de siste årene har uføreandelen i disse aldersgruppene gått noe ned, mens en har sett en fortsatt økning i uføreandelen blant yngre aldersgrupper, jf. boks 3.6.

Boks 3.6 Unges overgang til arbeidslivet

Siden sommeren har OECD kommet med to rapporter som omhandler norsk økonomi: Land­rapporten for Norge, hvor utdanning og arbeidsmarkedet ble viet særskilt oppmerksomhet, og «Jobs for Youth» om arbeidsmarkedet for ungdom.

Yrkesfrekvensene i Norge er høye i internasjonal sammenheng. I 2007 var 80 pst. av Norges befolkning i alderen 15 – 64 år sysselsatt, mot om lag 72 pst. i gjennomsnitt for OECD- landene. I tillegg er norsk ungdom som forlater utdanningssystemet, i større grad i jobb enn tilsvarende grupper i andre land. Andelen som ikke var sysselsatt av de som hadde fullført utdanning i aldersgruppen 20 – 29 år var 10,3 pst. for menn og 17,7 pst. for kvinner i Norge i 2006, mens gjennomsnittet i EU var hhv. 15,4 og 27,7 pst. OECD peker imidlertid på at det blant de som ikke er sysselsatt er flere inaktive¹ i Norge enn i andre land. I aldersgruppen 20 – 29 år var 52 pst. av mennene og 71 pst. av kvinnene inaktive blant de som verken var sysselsatt eller under utdanning, mot 39 pst. blant menn og 65 pst. blant kvinner i gjennomsnitt for EU. Et kjennetegn ved Norge er at mange av de inaktive mottar helserelaterte ytelser.

Antall uføre i aldersgruppen 18 – 29 år økte med 2 250 personer fra 2000 til 2008, jf. figur 3.13. Dette tilsvarer en vekst på 27 pst. I motsetning til i eldre aldersgrupper, der uføreraten har avtatt eller vært relativt stabil de siste årene, har det gjennomgående vært en økning i uføreratene i yngre aldersgrupper. OECD understreker at denne utviklingen er svært bekymringsfull, siden unge uføre kan ha lange perioder som stønadsmottakere foran seg.

I rapporten om arbeidsmarkedet for unge advarer OECD mot et for sjenerøst trygdesystem, som i kombinasjon med en høy terskel for å motta ledighetstrygd kan bidra til å skyve arbeidsfør ungdom over på helserelaterte stønader. Tiltak bør rettes inn mot aktivisering av unge stønadsmottakere, og i den forbindelse kommer OECD med bl.a. følgende anbefalinger:

• Retten til velferdsytelser for ungdom kan gjøres betinget av fullført videregående skole.

• Unge bør prioriteres i saksbehandlingen, og ansatte i NAV bør få klare administrative retningslinjer. Oppfølgningsgarantien for 20 – 24 åringer er et steg i riktig retning, men bør tilføres større grad av gjensidighet ved at stønadene tilbakeholdes hvis stønadsmottakeren ikke overholder sine forpliktelser.

• Arbeidsevnevurdering i saksbehandling av helserelaterte stønader bør prioriteres. Arbeidsevnevurdering kan også brukes til å skreddersy bistand ut fra den enkeltes risiko for å falle ut av arbeidsmarkedet.

• Allmennpraktiserende legers funksjon som portvoktere til langtidssykemelding og uførestønad bør revurderes.

• Bruken av private rehabiliteringstjenester bør utvides.

Kilde: OECD.

¹ En person defineres som inaktiv dersom vedkommende verken har jobb, er arbeidssøker eller er under utdanning.

Ved utgangen av første halvår i år mottok 100 000 personer attførings- og rehabiliteringspenger, 6 500 færre enn på samme tid i fjor. Den sterke etterspørselen etter arbeidskraft de senere årene har bidratt til at antall personer med attføringsytelser har avtatt med 13 000 personer siden utgangen av 2005. I 2007 var 46 pst. av de som avsluttet attføring, i jobb tre måneder senere. Antall mottakere av rehabiliteringspenger har holdt seg relativt stabilt etter at varigheten på ytelsen ble redusert i 2004.

Sykefraværet er høyere i Norge enn i de fleste andre land. I første halvår 2008 utgjorde det samlede sykefraværet 7,1 pst. målt som tapte dagsverk i prosent av alle avtalte dagsverk, jf. figur 3.12.B. Dette tilsvarer en økning på 2,4 pst. sammenliknet med første halvår i fjor. Sykefraværet i 2. kvartal var 1,7 pst. lavere enn i samme kvartal 2001, som var det året IA-avtalen ble inngått. I denne meldingen legges det til grunn en økning i det trygdefinansierte sykefraværet på 1 pst. fra 2007 til 2008, og at nivået holder seg uendret i 2009.

Et hovedmål i IA-avtalen, som utløper i 2009, er å redusere sykefraværet med 20 pst. fra 2. kvartal 2001 til 2. kvartal 2009. Fokus på utviklingen i sykefraværet er spesielt viktig med tanke på at utviklingen i de andre helserelaterte ytelsene i stor grad avhenger av sykefraværsutviklingen og av i hvilken grad en lykkes med å få sykepengemottakere tilbake i arbeid . Langvarig sykefravær reduserer sannsynligheten for å komme tilbake i arbeid. Blant dem som hadde brukt opp sykepengerettighetene i 2007, befant i underkant av 20 pst. seg på ulike uføreytelser tre måneder etter endt sykdomsforløp, jf. figur 3.12.C. Det er videre en stor andel som mottar uføreytelser etter at de har avsluttet en periode som mottaker av attførings- eller rehabiliteringspenger.

Antall AFP-pensjonister har økt jevnt over tid. Ved utgangen av første halvår i år var det registrert 46 200 AFP-pensjonister. Dette er 3 900 flere enn på samme tid i 2007. Konstante uttaksrater tilsier til sammenlikning en økning på vel 4 000 AFP-pensjonister gjennom 2008. Veksten i antallet AFP-pensjonister de siste årene kan i stor grad tilskrives den demografiske utviklingen ved at de store etterkrigskullene nå er i ferd med å nå AFP-alder. Dette trekker også i retning av en fortsatt sterk økning i antallet AFP-pensjonister i de nærmeste årene.

3.5.2 Arbeidsmarkedstiltak

Regjeringen legger stor vekt på å føre en arbeidsmarkedspolitikk som sikrer høy yrkesdeltakelse, lav ledighet og redusert fattigdom. Sentrale elementer i dette arbeidet er å legge til rette for aktiv jobbsøking og formidling til arbeid. Arbeids- og velferdsetatens virkemidler må innrettes mot individuell oppfølging og nødvendig bistand til arbeidssøkere. De siste årene har det vært en sterk reduksjon i ledigheten. Det er imidlertid fortsatt grupper med behov for å forbedre sine kvalifikasjoner som trenger særskilt bistand for å komme i arbeid. Arbeidsmarkedstiltakene inngår derfor som sentrale elementer i Regjeringens handlingsplan mot fattigdom, herunder kvalifiseringsprogrammet, og handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Et forslag til forenklinger av regelverket for arbeidsmarkedstiltak, som skal gjøre det lettere å tilpasse bistanden til brukernes individuelle behov, har vært på høring.

For 2008 er det lagt opp til et gjennomsnittlig nivå på 40 000 tiltaksplasser under kap. 634 Arbeidsmarkedstiltak. Dette omfatter tiltak for ordinære arbeidssøkere og spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede. I tillegg tilbys arbeidsrettede tjenester for yrkeshemmede finansiert over folketrygden.

Som en oppfølging av St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) foreslår Regjeringen å endre finansieringen av enkelte arbeidsrettede stønader, slik at stønad til skolepenger, fadder og arbeidstrening flyttes fra folketrygdloven under kap. 2653 Ytelser til yrkesrettet attføring til forskrift hjemlet i arbeidsmarkedsloven og rammefinansieres over kap. 634. Overføringen tilsvarer 27 800 tiltaksplasser.

Det er viktig å mobilisere arbeidskraftressurser, særlig gjelder dette personer som har mistet eller står i fare for å miste kontakten med det ordinære arbeidslivet. I løpet av de siste årene har det vært en klar styrking av tiltaksinnsatsen ved at tiltaksomfanget har holdt seg forholdsvis stabilt samtidig som antall arbeidssøkere har blitt redusert. Regjeringens budsjettforslag gir rom for å gjennomføre et samlet tiltaksnivå på om lag 68 000 plasser i gjennomsnitt for 2009, inkludert overføringen på 27 800 plasser fra kap. 2653. Det foreslåtte tiltaksnivået gir mulighet for økt tiltaksinnsats overfor deltakere på kvalifiseringsprogrammet, samt en utvidelse av forsøksordningen med tidsubestemt lønnstilskudd, jf. omtale i neste avsnitt.

For å øke overgangen til jobb vil Regjeringen gjøre en aktiv innsats overfor ungdom som har vært ledige i lang tid. I 2007 ble det innført en oppfølgingsgaranti for ungdom mellom 20 og 24 år som har vært helt ledige i tre måneder eller mer. Garantien skal bidra til aktiv jobbsøking, egenaktivitet og motivasjon. Regjeringen ønsker å styrke innsatsen overfor ungdom ved å innføre en garanti fra 2009 som skal sikre at personer i aldersgruppen 20 – 24 år som har vært sammenhengende ledige i seks måneder eller mer tilbys arbeidsmarkedstiltak. I 2008 ble det innført en tiltaksgaranti for langtidsledige som har vært sammenhengende helt ledige i mer enn to år. Denne garantien videreføres. Dessuten videreføres ungdomsgarantien, som innebærer at personer under 20 år uten jobb eller skoleplass, skal tilbys arbeidsmarkedstiltak.

3.5.3 Andre sysselsettingspolitiske tiltak

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil legge fram en lovproposisjon om å erstatte rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad med en ny midlertidig trygdeytelse, abeidsavklaringspenger, for Stortinget i løpet av høsten 2008. Nye regler vil tre i kraft i 2009, tidligst med virkning fra 1. mai. Omleggingen er et ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering. Den nye ordningen skal bidra til å lette stønadsforvaltningen og dermed frigjøre ressurser for oppfølgingsarbeidet i Arbeids- og velferdsetaten. I tillegg skal etaten i større grad enn i dag kunne tilby oppfølging og tiltak uavhengig av hvilken livsoppholdsytelse personen mottar.

Regjeringen går inn for at forsøksordningen med tidsubestemt lønnstilskudd skal utvides. Tidsubestemt lønnstilskudd er forbeholdt personer med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne, der alternativet er uførepensjon. Tiltaket skal bidra til å beholde personer i arbeid og få flere uføretrygdede inn i arbeidslivet. Forsøksordningen startet høsten 2007 med 100 tiltaksplasser fordelt på fem fylker. I 2008 ble den gjort landsomfattende og utvidet med 400 plasser. Forsøksordningen videreføres og utvides i 2009, og det skal gjennomføres en evaluering av blant annet sysselsettingseffekten og de økonomiske konsekvensene av ordningen.

Kvalifiseringsprogrammet er en sentral del av Regjeringens fattigdomssatsing. Programmet innebærer en forsterket innsats overfor personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og som står uten eller bare mottar svært begrensede ytelser til livsopphold fra folketrygden. Tettere og mer forpliktende bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen skal sikre at flere i målgruppen kommer i arbeid. Deltakerne i programmet skal tilbys arbeidsmarkedstiltak når dette er hensiktsmessig, eventuelt i kombinasjon med medisinsk behandling, opptrening og egenaktivitet. Ved utgangen av august 2008 var det om lag 1 200 deltakere på programmet.

NAV-reformen er en viktig organisatorisk reform for å sikre en brukervennlig, samordnet og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Hovedmålet med reformen er å få flere i arbeid og færre på stønad. NAV-kontorene etableres i samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og den enkelte kommune, og skal fungere som samlende kontaktsteder slik at brukerne får ett sted å henvende seg. Ved utgangen av 2008 vil det gjenstå å etablere om lag 180 NAV-kontorer, og de aller fleste av disse vil bli etablert i 2009. For å gi rom for fortsatt godt tjenestetilbud mens reformen gjennomføres, foreslås driftsbevilgningen til Arbeids- og velferdsetaten midlertidig styrket i 2009.

Regjeringen foreslår å bedre vilkårene ved permittering for arbeidstakere i fiskeindustrien gjennom å senke kravet til arbeidstidsreduksjon for å få dagpenger de første ti dagene av permitteringen fra 50 til 40 pst. i denne næringen. Fiskeindustrien er fritatt for lønnsplikt ved permitteringer. I stedet for lønn får arbeidstakerne i dag dagpenger de første ti dagene av permitteringsperioden, men bare dersom arbeidstidsreduksjonen er minst 50 pst. Regjeringens forslag innebærer dermed at flere permitterte arbeidstakere i fiskeindustrien vil motta en ytelse også de ti første dagene.

Regjeringen ønsker å stimulere til forlenget arbeidsinnsats blant eldre arbeidstakere. Inntil i år fikk personer i aldersgruppen 67 – 69 år avkortet alderspensjonen med 40 pst. av arbeidsinntekt utover 2G. Disse avkortingsreglene samsvarer dårlig med de prinsippene en har lagt vekt på i pensjonsreformen, der det vil bli innført fleksibel pensjonering fra 62 år basert på nøytral justering av årlig pensjon og uten avkorting mot eventuell arbeidsinntekt. Regjeringen fjernet avkortingsregelen for 67-åringer fra 1. januar 2008, og foreslår nå å følge opp dette ved å oppheve avkortingsreglene for 68-åringer fra og med 1. januar 2009. Undersøkelser tyder på at mer liberale regler for kombinasjon av arbeidsinntekt og trygd vil bidra til lavere avgangsrater fra yrkeslivet etter 67 år. Beregninger fra Frischsenteret indikerer at effekten av å fjerne avkortingsreglene for 67 – 69-åringer er en økning i yrkesfrekvensen i denne aldersgruppen som helhet på i størrelsesorden 0,5 – 1 prosentpoeng.

Arbeidsinnvandring

Etter EØS-utvidelsen i 2004 har arbeidsinnvandringen fra de nye EØS-landene økt sterkt, særlig fra Polen og Litauen, jf. boks 2.5. Dette har bidratt til å redusere presstendensene i arbeidsmarkedet og forlenget konjunkturoppgangen. Samtidig har det skapt betydelige utfordringer å opprettholde standardene på lønns- og arbeidsvilkår og hindre useriøsitet i arbeidslivet. I stortingsmeldingen om arbeidsinnvandring som ble lagt fram i vår, foreslo Regjeringen en rekke tiltak for å sikre fortsatt god tilgang på arbeidskraft fra utlandet. Tiltakene sikter bl.a. mot et enklere og mer oversiktlig regelverk, en forenklet søknadsprosedyre og bedre informasjon, og vil dermed gjøre det enklere både for arbeidsinnvandrerne selv og for bedriftene som ønsker å rekruttere.

Det er stor usikkerhet knyttet til arbeidsinnvandringen fra de nye EØS-landene framover. Bransjer som de senere årene har rekruttert et betydelig antall arbeidsinnvandrere fra de nye EØS-landene, som bygg og anlegg og deler av industrien, viser nå tegn til avmatning, jf. avsnitt 2.4. Arbeidsinnvandrere fra nye EØS-land som har hatt gyldig oppholdstillatelse i Norge i ett år og som oppfyller visse vilkår, herunder at det kan dokumenteres tilbud om arbeid minst ett år framover, kan ved søknad få innvilget en femårig oppholdstillatelse. Denne vil også gjelde dersom personen blir arbeidsledig innenfor denne perioden. Mange av innvandrerne som har kommet de senere årene, vil nå være på slike oppholdstillatelser. I den grad den reduserte etterspørselen etter arbeidskraft i Norge gir seg utslag i økt arbeidsledighet blant arbeidsinnvandrerne fra de nye EØS-landene, og disse har rett til og velger å bli i Norge, vil sysselsettingspolitikken kunne bli stilt overfor nye utfordringer, blant annet ved at en betydelig andel av dem er lavkvalifiserte og har mangelfulle norskkunnskaper. Det kan også bli økt tilbud av svart arbeid. Usikkerheten er imidlertid betydelig, blant annet tatt i betraktning at Polen og flere av de andre nye EØS-landene de senere årene har hatt en markert bedring i levestandarden og økt etterspørsel etter arbeidskraft.

Sammen med de fleste andre EØS-land innførte Norge i 2004 overgangsordninger for åtte av de ti nye medlemslandene. Reglene innebærer at borgere fra disse landene må ha levert søknad om arbeidstillatelse før de kan begynne å arbeide, og det må foreligge tilbud om heltidsarbeid med tilsvarende lønns- og arbeidsvilkår som for norske arbeidstakere. Ordningene omfatter ikke midlertidig utstasjonerte arbeidstakere. Overgangsordningene utløper 1. mai 2009, med unntak av de som gjelder for Bulgaria og Romania. Dette vil isolert sett svekke mulighetene for å sikre norske lønns- og arbeidsforhold.

Regjeringen anser det som viktig at arbeidsinnvandrere tilbys ordnede lønns- og arbeidsvilkår, og legger nå fram en ny handlingsplan mot sosial dumping, jf. boks 3.7. Slik videreføres og forsterkes det arbeidet mot sosial dumping som ble varslet i Soria Moria-erklæringen, og som har fått form blant annet gjennom den eksisterende handlingsplanen mot sosial dumping fra mai 2006. Et virkemiddel for å forhindre sosial dumping er allmenngjøring av hele eller deler av tariffavtaler. Allmenngjøring sikrer i dag tariffbestemte minstelønnssatser for bygningsarbeidere på byggeplasser over hele landet, elektrofagsarbeidere på byggeplasser i Oslo og Akershus, og produksjonsarbeidere på enkelte petroleumsanlegg på land.

3.6 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet står sentralt i den økonomiske politikken i Norge og har bidratt til at vi i de siste 30 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-land. Norge har i likhet med de øvrige nordiske landene et omfattende sosialt sikkerhetsnett, høy organisasjonsgrad og en forholdsvis koordinert lønnsdannelse. Det sosiale sikkerhetsnettet gir økonomisk trygghet for arbeidstakere og legger dermed et grunnlag for fleksibilitet og god omstillingsevne i norsk økonomi. En koordinert lønnsdannelse har bidratt til jevn inntektsfordeling og lav arbeidsledighet.

Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Dette samarbeidet legger til rette for en felles forståelse av situasjonen i norsk økonomi blant partene i arbeidslivet og til at det så langt som mulig er enighet om tallgrunnlaget for forhandlingene.

De nordiske landene har tradisjon for en bred sosial dialog og medvirkning fra partene i arbeidslivet. Dette bidrar til felles forståelse av den økonomiske politikken og lønnsdannelsens betydning for den økonomiske utviklingen. Viktige fora for denne dialogen i Norge er kontaktutvalget mellom Regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Regjeringen oppnevnte i juni 2006 en kommisjon som ble bedt om å gi en samlet beskrivelse av lønnsforskjeller mellom kvinner og menn og vurdere hva som kan bidra til å redusere disse. Likelønnskommisjonen leverte sin utredning NOU 2008:6 Kjønn og lønn. Fakta analyser og virkemidler for likelønn 21. februar 2008. Likelønnskommisjonens utredning har vært på høring, og Regjeringen vil, på bakgrunn av Likelønnskommisjonens rapport og høringsuttalelsene, vurdere forslagene og videre håndtering av arbeidet med likelønn mellom kjønnene.

Regjeringen satte i november 2007 ned et ekspertutvalg til å utrede spørsmålet om likestilling av arbeidstiden for arbeidstakere som arbeider skift og turnus. Utvalget skal videre kartlegge sammenhengen mellom deltid/småbrøkstillinger, uønsket deltid og organiseringen av arbeidstiden. Utvalget har frist 3. oktober 2008. Rapporten vil deretter bli sendt på en ordinær høring, og Regjeringen tar sikte på å følge opp saken i løpet av våren 2009.

Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten over tid må holdes innenfor en ramme som sikrer en tilstrekkelig størrelse på konkurranseutsatt sektor. For å oppnå et slikt resultat med lavest mulig kostnader har Norge en tradisjon for at sentrale deler av konkurranseutsatt virksomhet forhandler først, den såkalte frontfagsmodellen. Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er imidlertid partenes eget ansvar.

Vi har likevel opplevd perioder der lønningene har steget raskere i norske bedrifter enn hos våre handelspartnere. Dette har særlig vært tilfellet i perioder med et stramt arbeidsmarked og god lønnsomhet i bedriftene, liknende den situasjonen vi har hatt de siste årene. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) anslår veksten i gjennomsnittlig årslønn til 5,4 pst. i 2007, opp fra 4,1 pst. i 2006. Lønnsveksten i fjor var den høyeste siden 2002, og klart over gjennomsnittet for de siste ti årene på 4,7 pst.

Kostnadsnivået i Norge er høyt i internasjonal målestokk. Målt i felles valuta var lønnskostnadene for arbeidere i industrien i fjor vel 40 pst. høyere i Norge enn hos våre handelspartnere, jf. figur 3.14. Dersom også funksjonærer inkluderes i sammenlikningen, var lønnskostnadene nær 25 pst. høyere enn hos handelspartnerne. Høye priser på viktige norske eksportprodukter har bidratt til at lønnsomheten likevel har vært god i konkurranseutsatte næringer sett under ett. Et internasjonalt tilbakeslag og en nedgang i prisene på norske eksportvarer, vil imidlertid raskt kunne endre dette bildet. I denne meldingen er det lagt til grunn en lønnsvekst på 6 pst. i 2008 og 5 pst. i 2009, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.5. Sammen med anslagene for veksten i konsumprisene innebærer dette en reallønnsvekst på om lag 2 pst. både i 2008 og 2009. I fjor var reallønnsveksten 4½ pst., den høyeste på over 30 år.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Lønnsveksten hos handelspartnerne anslås til om lag 3½ pst. i år og 3¼ pst. neste år. Lønnsanslagene i denne meldingen innebærer en svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen i 2008 og 2009 sett under ett på om lag 4½ pst. Det er i anslaget lagt til grunn at kronen vil styrke seg med ¼ pst. i denne perioden. Dette innebærer at timelønnskostnadene for arbeidere i industrien kan bli nær 50 pst. høyere i Norge enn hos handelspartnerne. En balansert utvikling i norsk økonomi framover vil kreve at hensynet til konkurranseevnen må være retningsgivende for gjennomføringen av inntektsoppgjørene både i 2009 og i de påfølgende årene.

3.7 Regjeringens klimapolitikk

3.7.1 Norges klimamål

FNs klimapanel konkluderte i sin fjerde hovedrapport at menneskeskapte klimagassutslipp er hovedårsaken til den globale oppvarmingen de siste 50 år. Dersom det ikke gjennomføres tiltak for å begrense utslippene, vil de samlede utslipp av klimagasser, inklusive endret opptak i skog, ifølge OECD øke med over 50 pst. fra 2005 til 2050. I-landene, som representerer 18 pst. av jordas befolkning, står for 40 pst. av dagens utslipp. Samtidig anslås det at utviklingslandene vil stå for fire femdeler av veksten i utslipp fram mot 2050. De forventede klimaendringene vil kunne medføre alvorlige skadevirkninger for mennesker og miljø. Fattige land vil trolig rammes særlig hardt, bl.a. gjennom oversvømmelser og redusert tilgang på drikkevann.

Regjeringen vil at Norge skal være et foregangsland i klimapolitikken og en pådriver i arbeidet for en ny og mer ambisiøs internasjonal klimaavtale. Utgangspunktet for en slik avtale bør være at den globale temperaturøkningen skal holdes under 2°C sammenliknet med førindustrielt nivå. Å begrense temperaturøkingen til 2°C vil kreve at samlede globale utslipp blir redusert med minst 50 pst. fra dagens nivå innen 2050.

Norge har et forpliktende mål om karbonnøytralitet som innebærer at vi senest i 2050 skal sørge for globale utslippsreduksjoner som motsvarer våre gjenværende utslipp av klimagasser. Som en del av en global og ambisiøs klimaavtale, der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, vil Norge forplikte seg til et mål om karbonnøytralitet senest i 2030. I Kyoto-perioden, som omfatter årene 2008 – 2012, vil Norge redusere sine utslipp med 10 prosentpoeng mer enn det som følger av Kyoto-avtalen. Overoppfyllelsen vil skje gjennom utslippsreduserende tiltak i andre land, i hovedsak i utviklingsland.

Partsmøtet i FNs klimaforhandlinger på Bali i desember 2007 satte i gang en prosess for langsiktig samarbeid under Klimakonvensjonen. Møte i Ghana i august 2008, som Norge finansierte, brakte klimaforhandlingene et skritt videre. Norges initiativ mot avskoging i utviklingsland ble godt mottatt, og flere land har vist vilje til å være med og finansiere tiltak på dette området. Norges forslag om å auksjonere en andel FN-kvoter for å finansiere klima- og tilpasningstiltak i utviklingsland vakte også interesse. Muligheten for å differensiere mellom utviklingsland når det gjelder utslippsforpliktelser ble diskutert.

I Klimameldingen gikk Regjeringen inn for at Norge fram til 2020 skal ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990. Et reduksjonsmål på 30 pst. i forhold til 1990 innebærer at utslippene ikke må overskrive 35 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020, inkludert kvotekjøp og opptak i skog. Med utgangspunkt i daværende utslippframskriving for 2020, innebar denne målsetningen et samlet behov for utslippsreduksjon i Norge og utlandet på 24 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. I meldingen anslo Regjeringen at det var realistisk å ha et mål om å redusere utslippene i Norge med 13 – 16 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, inkludert muligheten til å regne inn opptak av CO₂ i norsk skog. I klimaforliket mellom regjeringspartiene og opposisjonspartiene på Stortinget, med unntak av Fremskrittspartiet, ble intervallet fra Klimameldingen utvidet til 15 – 17 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Endringen må ses i sammenheng med sterkere satsing på bl.a. fornybar energi, forskning og teknologiutvikling og ytterligere tiltak for å redusere utslipp i transportsektoren. Om lag to tredjedeler av Norges totale utslippsreduksjoner vil i så fall gjennomføres nasjonalt.

Som en del av klimaforliket skal det i budsjettdokumentene rapporteres om utviklingen i utslippene av klimagasser og gjennomføringen av klimapolitikken. Utviklingen i utslippene av klimagasser diskuteres i avsnitt 3.7.2, mens avsnitt 3.7.3 gir en oversikt over gjennomførte tiltak for å redusere utslippene av klimagasser. Avsnitt 3.7.4 redegjør for Statens kjøp og salg av kvoter. Regjeringens klimapolitikk er også omtalt i avsnitt 7.2.

3.7.2 Utslippsutvikling og utslippsframskrivinger

Siden 1990 har utslippene av klimagasser i Norge økt med om lag 11 pst. Størstedelen av økningen skjedde på 1990-tallet, jf. figur 3.15A. Foreløpige tall fra utslipssregnskapet viser at de samlede norske klimagassutslippene var på 55,0 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2007, som er om lag samme nivå som i 2001. Økningen fra 2006 var på 2,8 pst. og var særlig knyttet til oppstart av et anlegg for mottak og prosessering av naturgass på Melkøya utenfor Hammerfest.

Siden 1990 har utslippene av klimagasser i Norge vokst langt mindre enn aktiviteten i økonomien. Dette er også tilfelle for de aller fleste andre vestlige land, jf. figur 3.15B, men Norge er et av landene med størst prosentvis nedgang i utslippsintensiteten. Den lavere utslippsintensiteten kan bl.a. tilskrives tiltak i miljøpolitikken, teknologisk framgang og endringer i næringsstrukturen. For eksempel vil utslippene av klimagasser normalt reduseres i forhold til BNP etter hvert som tjenesteytende næringer utgjør en større del av økonomien.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn, IMF, OECD, UNFCCC og Finansdepartementet.

Det er store nivåforskjeller i landenes utslippsintensitet. I USA er klimagassutslippene per enhet BNP fortsatt mye høyere enn i de fleste andre vestlige land, selv om utslippsintensiteten også her er betydelig redusert siden 1990. Både Norge og Sverige har en forholdsvis lav utslippsintensitet, noe som må ses i sammenheng med stor tilgang på fornybare energikilder.

Langsiktige framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft ble sist presentert i Nasjonalbudsjettet 2007. Utslippene av klimagasser ble anslått til om lag 59 mill. tonn CO₂-ekvivalenter både i 2010 og i 2020. I tråd med internasjonale retningslinjer for rapportering under Klimakonvensjonen var framskrivingene basert på en videreføring av gjeldende politikk. I Nasjonalbudsjettet 2008 ble ny informasjon, bl.a. fra utslippsregnskapet, vurdert å trekke i retning av en viss nedjustering av de framskrevne utslippene, til rundt 58 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 og 57 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020.

Siden begynnelsen av 1990-tallet er det gjennomført en rekke tiltak i Norge som har bidratt til å redusere utslippene av klimagasser. Dette omfatter bl.a. CO₂-avgiften, klimakvotesystemet, direkte tiltak rettet mot avfallssektoren og frivillige avtaler med industrien om reduksjon i utslipp av SF₆, CO₂ og PFK. I Norges siste rapportering til FN under Klimakonvensjonen i 2006 ble det anslått at allerede gjennomførte tiltak isolert sett bidrar til å redusere utslippene av klimagasser i 2010 med mellom 8½ og 11 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, sammenliknet med et forløp uten tiltak. Det er betydelig usikkerhet knyttet til slike beregninger.

Det vedtatte budsjettet for 2008 og Regjeringens forlag til budsjett for 2009 innebærer ytterligere tiltak for å redusere utslippene av klimagasser, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.7.3. Det foreligger også annen ny informasjon av betydning for utslippene i 2008 og årene framover. Blant annet har gasskraftverket på Kårstø kun vært i drift i en kort periode etter at det ble ferdigstilt høsten 2007. Dette må ses i lys av markedsforholdene med relativt lave priser på elektrisitet i Sør-Norge og høye gasspriser. I hvilken grad kraftverket vil settes i produksjon i tiden framover vil avhenge av eiernes kommersielle beslutninger. I tillegg ligger det nå an til at gasskraftverket på Mongstad først settes i verk i andre halvdel av 2010, mens vurderingene av utslippsutviklingen i Nasjonalbudsjettet 2008 var basert på normal drift i hele 2010. Disse forholdene trekker i retning av at utslippene i 2010 kan bli noe lavere enn tidligere anslått. På den annen side indikerer oppdaterte anslag for olje- og gassvirksomheten noe økte utslipp av klimagasser både i 2010 og 2020.

Nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå viser en sterkere befolkningsvekst i årene framover enn tidligere lagt til grunn. I det såkalte middelalternativet er befolkningen i 2020 oppjustert med om lag 7 pst. sammenliknet med forrige befolkningsframskriving. En større befolkning trekker isolert sett i retning av økt økonomisk aktivitet og høyere utslipp.

Klimagassregnskapet for skogen fra Norsk institutt for skog og landskap og Statens forurensningstilsyn viser at skogen i Norge årlig tar opp om lag 25 – 30 mill. tonn CO₂. Nettoopptaket i skog tilsvarer dermed om lag halvparten av de totale norske utslippene av klimagasser. Stående kubikkmasse i norske skoger har om lag doblet seg det siste århundret. Bindingen av karbon i skog er også inkludert i utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen, men kun i begrenset grad i første forpliktelsesperiode. For Norge er dette beregnet å kunne utgjøre om lag 1,5 mill. tonn CO₂ per år. Regjeringen har vedtatt at Norge skal regne bidraget fra skogskjøtsel mot utslippsforpliktelsen i 2008–2012, men vil samtidig overoppfylle forpliktelsen tilsvarende slik at ambisjonen om utslipps­kutt ikke reduseres.

Regjeringen vil legge fram nye langsiktige makroøkonomiske framskrivinger i Perspektivmeldingen 2008, inkludert framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft.

3.7.3 Tiltak for å redusere utslippene av klimagasser

Regjeringen har i inneværende stortingsperiode gjennomført en rekke tiltak for å redusere utslippene av klimagasser. Blant annet er avgiftssystemet endret i miljøvennlig retning, markedet for omsettelige utslippskvoter er utvidet til å omfatte flere utslippskilder, byggeforskriftene er endret og satsingen på miljøvennlig transport, energibruk og teknologiutvikling er økt. Som en oppfølging av klimaforliket gir dette avsnittet en oversikt over viktige tiltak som er gjennomført i denne stortingsperioden for å redusere utslippene av klimagasser, samt regjeringens forslag i 2009-budsjettet. Virkningen av tiltakene er ikke tallfestet. Regjeringen vil komme tilbake med et mer helhetlig opplegg for rapportering av utslippsreduserende tiltak i Nasjonalbudsjettet 2010.

Riktig utformede avgifter gir incentiver til at utslippsreduksjonene gjennomføres der hvor det er billigst. CO₂-avgiften ble innført i 1991 og omfatter CO₂-utslipp fra mineralolje, bensin og forbrenning av olje og gass på kontinentalsokkelen. I forbindelse med utvidelsen av kvotesystemet ble det i statsbudsjettet for 2008 innført fritak for CO₂-avgift for mineralolje som leveres til bruk som gir kvotepliktige utslipp av CO₂. Fra 1. januar 2008 ble CO₂-avgiften for innenriks luftfart økt med 10 øre pr. liter, mens det i statsbudsjettet for 2007 ble innført fritak for CO₂-avgift for andelen bioetanol i bensin.

I Regjeringens politiske plattform fra Soria Moria ble det varslet en gjennomgang av CO₂-avgiften for å hindre at bruk av gass til oppvarmingsformål utkonkurrerer mer miljøvennlige alternativer. På denne bakgrunnen er det vedtatt innført en CO₂-avgift på innenlandsk bruk av gass til oppvarming mv. i boliger og næringsbygg. Avgiften er foreløpig ikke godkjent av EFTAs overvåkingsorgan og har derfor ikke trådt i kraft.

I statsbudsjettet for 2008 ble grunnavgiften på fyringsolje økt slik at den kom opp på samme nivå som elektrisitetsavgiften. Økt avgift på fyringsolje vil gjøre alternative kilder for oppvarming, som for eksempel bioenergi, forholdsvis mer lønnsomt.

I Regjeringens politiske plattform fra Soria Moria varslet Regjeringen at den ville legge om bilavgiftene for å stimulere til sikrere og mer miljøvennlige biler. På denne bakgrunnen er det bl.a. innført et fradrag i engangsavgiften på 10 000 kroner for motorvogner som kan benytte E85 som drivstoff. I budsjettet for 2007 ble slagvolum erstattet med CO₂-utslipp som beregningsgrunnlag for engangsavgiften. Omleggingen har bidratt til at gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye kjøretøy er redusert fra et nivå på over 170 g/km til i underkant av 160 g/km. Det siste året er det imidlertid ikke observert noen ytterligere nedgang i gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye kjøretøy.

Regjeringen har en målsetting om at gjennomsnittlig CO₂-utslipp i nybilparken i 2012 skal være 120 g/km. På den bakgrunn foreslås det i budsjettet for 2009 ytterligere endringer i CO₂-komponenten for å forsterke incentivene til å kjøpe biler med lave utslipp. Endringene er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2008 – 2009) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

I St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak ble det signalisert at avgiftsforskjellen mellom bensin og autodiesel burde reduseres over tid. Den eksisterende avgiftsforskjellen mellom autodiesel og bensin kan ikke forklares ut fra forskjeller i miljøkostnader knyttet til disse drivstofftypene. I statsbudsjettet for 2008 ble derfor autodieselavgiften økt med 20 øre per liter. Som en del av oppfølgingen av klimaforliket ble autodieselavgiften økt med ytterligere 10 øre per liter og bensinavgiften med 5 øre per liter i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2008.

I tillegg til endringer i skatte- og avgiftsopplegget har Regjeringen gjennomført en rekke andre tiltak med effekt på norske klimagassutslipp.

Regjeringens satsing på jernbane og kollektivtrafikk startet opp allerede i statsbudsjettet for 2006, med en økning i bevilgningene til jernbane i forhold til Bondevik-regjeringens forslag til budsjett for 2006. Statsbudsjettet for 2007 innebar økt satsing på kollektivtransport og utbygging av gang- og sykkelveier. Bevilgningene til nyinvesteringer i jernbane ble økt med 50 pst. med sikte på å stimulere til overføring av gods fra veg til bane. Det ble samtidig innført fritak for elektrisitetsavgift for skinnegående transport fra 1. januar 2007. Bevilgningene til jernbane ble økt ytterligere i 2008.

I budsjettet for 2009 foreslår Regjeringen flere tiltak for å møte klimautfordringene på samferdselsområdet. Foruten en kraftig økning i bevilgningen til jernbaneinfrastruktur følger Regjeringen opp klimaforliket med forslag til bevilgning på 50 mill. kroner for å etablere prøveprosjektet Transnova, som skal bidra til å fremme bruk av mer miljøvennlige transportmidler. Transnova skal ha oppgaver innen informasjon og opplæring, og kan gi direkte tilskudd til tiltak som ellers ikke ville blitt realisert. I tråd med klimaforliket foreslås også en dobling av belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene med en bevilgning på om lag 325 mill. kroner. Det forslås videre en opptrapping av forskningsprogrammet RENERGI under Samferdselsdepartementet. Formålet er å utvikle kunnskap og løsninger for mer miljøvennlig transport.

Regjeringen har fastsatt et samlet mål på 30 TWh økt fornybar energi og energieffektivisering over perioden 2001 – 2016. Grunnfond for energieffektivisering og fornybar energi ble etablert i 2007 med en fondskapital på 10 mrd. kroner. Regjeringen foreslår å tilføre fondet ytterligere 10 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2009. Avkastingen fra dette fondet er på 431 mill. kroner i 2008 og forventes å bli mer enn 900 mill. kroner fra 2010 som følge av forslaget om økt fondskapital.

Med virkning fra 1. februar 2007 ble det innført nye og strengere energikrav i byggeforskriften til plan- og bygningsloven. De nye kravene er en oppfølging av Soria Moria-erklæringens mål om å redusere bruken av elektrisitet til oppvarming, stimulere til økt bruk av nye, fornybare energikilder og gjøre lavenergiboliger til standard.

CO₂-utslippene fra petroleumssektoren stammer hovedsakelig fra turbiner som genererer kraft til offshore installasjoner. Med bakgrunn i tekniske, økonomiske og forsyningsmessige forhold skal kraft fra land og utslippsfri kraft vurderes ved nye utbygginger og større utviklingsprosjekter. Det er krav om at alle planer for utbygging og drift av olje- og gassfelt skal inneholde en analyse av muligheten for kraftforsyning fra land. Det er i dag flere felt som får hele eller deler av kraftforsyningen fra land.

Satsingen på fangst og lagring av CO₂ vil være et av de viktigste virkemidlene i kampen mot global oppvarming. Arbeidet med å følge opp den varslede politikken for CO₂-håndtering startet opp allerede i budsjettet for 2006.

I budsjettet for 2009 foreslås det bevilget 1 755 mill. kroner til videre arbeid med CO₂-håndtering på Kårstø og Mongstad og drift av Gassnova SF, som ivaretar statens interesser knyttet til CO₂-håndtering. I tillegg blir CLIMIT-programmet foreslått styrket med 20 mill. kroner til totalt om lag 150 mill. kroner. Videre foreslås det bevilget 20 mill. kroner til arbeid med CO₂-håndtering internasjonalt. Samlet innebærer dette at det foreslås bevilget om lag 1 925 mill. kroner til arbeid med CO₂-håndtering over Olje- og energidepartementets budsjett for 2009, en økning på om lag 800 mill. kroner fra 2008.

Som en del av oppfølging av klimaforliket ble bevilgninger til forskning og utvikling innen fornybare energikilder og karbonfangst og lagring økt med 70 mill. kroner i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett 2008. I statsbudsjettet for 2009 foreslås bevilgninger til dette formål økt med tilsammen 300 mill. kroner i forhold til saldert budsjett for 2008.

Over Landbruks- og matdepartementets budsjett er det foreslått bevilgninger til økt klimasatsing over jordbruksavtalen i 2009, herunder eget utviklingsprogram for klimatiltak i jordbruket.

Miljø­verndepartementet har en koordinerende rolle i klimaarbeidet, og for 2009 er det foreslått en økning på 117 mill. kroner til klimatiltak over Miljøverndepartementets budsjett.

Regjeringen vil støtte prosjekter mot avskoging og skogforringelse i utviklingsland med opp til 3 mrd. kroner per år, som skal finansieres innenfor en økende norsk bistandsramme. I 2008 ble det bevilget 400 mill. kroner til skogtiltak i utviklingsland, hvorav 225 mill. kroner ble gitt som tilleggsbevilgning i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2008.

For 2009 foreslår Regjeringen en bevilgning på 1,5 mrd. kroner til tiltak mot avskoging og skogforringelse i utviklingsland. Utover dette foreslår Regjeringen å gi tilsagn om ytterligere bevilgninger til skogtiltakt på til sammen 1,5 mrd. kroner. Forslaget til samlet klima- og skogsatsing er dermed 3 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2009. Regjeringens satsing skal bidra til raske, kostnadseffektive reduksjoner i utslipp av klimagasser fra avskoging og skogforringelse. Siktemålet er å få på plass mekanismer for regulere disse utslippene i en ny internasjonal klimaavtale.

3.7.4 Norges klimagassregnskap for Kyotoperioden

I perioden 2008 – 2012 har Norge ifølge Kyoto-avtalen plikt til å dekke sine utslipp av klimagasser med en tilsvarende mengde kvoter. Samtidig er Norge tildelt en årlig kvotemengde som er 1 pst. høyere enn utslippene i 1990. Dette gir en kvoteformue på om lag 50,1 mill. tonn i gjennomsnitt per år. I tillegg er det vedtatt å inkludere effekten av skogforvaltning, begrenset til 1,5 mill. tonn CO₂ per år.

Norske bedrifter som er underlagt kvoteplikt, er selv ansvarlig for å skaffe riktig mengde kvoter for egne utslipp. Tildeling og kjøp av slike kvoter skal skje innenfor rammen av EUs kvotehandelssystem. Det legges opp til at staten i gjennomsnitt ikke skal utstede kvoter for mer enn 15 mill. tonn CO₂ per år. Statens salgsvolum kan anslås til rundt 7 mill. tonn årlig, mens resterende kvoter tildeles vederlagsfritt til norske bedrifter.

Staten har dermed igjen kvoter tilsvarende knapt 37 mill. tonn CO₂ årlig til å dekke utslippene fra sektorer som ikke er en del av kvotemarkedet. Utslippene i disse sektorene er beregnet til å bli om lag 37 mill. tonn CO₂ årlig, noe som innebærer at Norge er om lag i balanse for å oppfylle Kyoto-avtalen.

Det er vedtatt at Norge skal overoppfylle Kyoto-avtalen med 10 pst., noe som tilsvarer 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter årlig i perioden 2008–2012. I tillegg har Regjeringen valgt å overoppfylle Kyoto-forpliktelsen med ytterligere 1,5 mill. tonn CO₂ årlig gjennom å avstå fra å bruke kvoter som Norge tildeles på bakgrunn av skogtilvekst. Det legges videre opp til at det kjøpes utslippskvoter for et årlig utslipp på 100 000 tonn CO₂ fram til testanlegget på Mongstad er knyttet til en transport- og lagringsløsning, og til inndekking av utslipp knyttet til statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly. Overoppfyllelsen på 6 – 7 mill. tonn årlig svarer om lag til statens kjøp av klimakvoter.

For 2009 foreslås det en bevilgning på 715 mill. kroner til kjøp av klimakvoter og en fullmakt til å inngå avtaler om kjøp av utslippskvoter utover foreslått bevilgning for inntil 6 300 mill. kroner. Til kjøp av klimakvoter for statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly foreslås det bevilget 8,4 mill. kroner og en fullmakt på inntil 10,5 mill. kroner til å inngå avtaler utover foreslått bevilgning.

Utsettelsen av ESAs godkjennelse av den norske tildelingsplanen tilsier at anslaget for salgsinntekter i 2008 nedjusteres. På usikkert grunnlag har en antatt at salget av kvoter kan starte i slutten av 2008, med et begrenset volum, anslått til en halv mill. tonn. Det kan ikke utelukkes at starttidspunktet for salg av kvoter må utsettes til 2009. Det budsjetteres derfor med at 6,5 mill. av de 7 mill. kvotene som var planlagt solgt i 2008, selges i 2009. Det skal dermed selges om lag 13,5 mill. kvoter i 2009. Med en anslått kvotepris på 190 kroner per tonn CO₂, vil dette å gi salgsinntekter på 2 565 mill. kroner.

Statlig kjøp og salg av kvoter er også omtalt i Finansdepartementets fagproposisjon.