4 Hovedtrekkene i skatte- og avgiftsopplegget for 2007

4.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg for 2006 markerte starten på et linjeskifte i skatte- og avgiftspolitikken. Skattene og avgiftene ble skjerpet, og skattereformen ble gjennomført med en langt bedre fordelingsprofil enn i Bondevik II-regjeringens budsjettforslag.

Den nye retningen i skatte- og avgiftspolitikken føres videre i Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2007:

• Fellesgoder prioriteres framfor skattelettelser. Skatte- og avgiftsnivået skal, som varslet, bringes tilbake til 2004-nivå.

• Fordelingsprofilen i skatte- og avgiftssystemet styrkes.

• Miljøvennlig forbruk oppmuntres.

• Overprisede gebyrer reduseres.

Samtidig ivaretas systemendringene som ble gjennomført med skattereformen 2004 – 2006. Det sikrer stabilitet og forutsigbarhet i skattesystemet, som er viktig for at det skal være attraktivt å investere og drive næringsvirksomhet i Norge. Et hovedmål med skattereformen var å få bukt med den utbredte og svært lønnsomme skattetilpasningen som følge av de store forskjellene i skattesatser mellom arbeidsinntekter og kapitalinntekter. De høyeste skattesatsene på lønnsinntekter ble derfor redusert, samtidig som innføring av utbytteskatt fra 2006 økte marginalskatten på aksjeinntekter med 20 prosentpoeng til vel 48 pst. Dermed ble forskjellen i skattesatsen på arbeidsinntekter og kapitalinntekter redusert så mye som nødvendig for å kunne løse problemet med skattetilpasning. Regjeringen vil følge skattereformen nøye, for å vinne kunnskap om de økonomiske, fordelingsmessige og administrative konsekvensene.

Fellesgoder framfor skattelettelser

Regjeringen legger vekt på å styrke tilbudet av offentlige fellesgoder i stedet for å gi skattelettelser. Gode offentlige velferdsordninger er særlig viktig for dem med de laveste inntektene. I tråd med dette har Regjeringen staket ut en ny kurs i skattepolitikken. Som varslet vil skattenivået være tilbake på 2004-nivå i 2007. Nettoprovenyet vil da øke med om lag 2 mrd. kroner påløpt fra 2006 til 2007. Regjeringen vil holde samlede skatter og avgifter uendret framover, og handlingsrommet i budsjettet vil bli brukt til å styrke velferdsordningene og fellesgodene.

Styrke fordelingsprofilen

I fordelingspolitikken må skatte- og avgiftssystemet ses i sammenheng med innsatsen på andre områder. Lavinntektsproblemer er sammensatte, og direkte støtteordninger er ofte mer målrettede enn skatte- og avgiftslettelser for å tilgodese vanskeligstilte grupper (lavinntektsgrupper, uføre, enslige forsørgere mv.) eller husholdninger i bestemte livsfaser (småbarnsfamilier, studenter, pensjonister mv.).

Regjeringen vil styrke fordelingsprofilen i skatte- og avgiftssystemet ytterligere i 2007. Regjeringen foreslår derfor endringer som sikrer at de med høye inntekter og formue bidrar mer til fellesskapet. I tillegg vil Regjeringen gi lettelser på lavere inntektsnivåer, selv om skattelettelser alene ikke løser problemene for dem med de laveste inntektene. For å styrke fordelingsprofilen foreslår Regjeringen blant annet økt minstefradrag for dem med lavere inntekter samt økt formuesskatt og toppskatt, som særlig vil gi økt skatt for dem med høye inntekter. Disse endringene vil ha gode fordelingsvirkninger, jf. tabell 4.1:

• De med bruttoinntekt under 400 000 kroner vil i gjennomsnitt få uendret eller redusert skatt, mens de med bruttoinntekt over 400 000 kroner får økt skatt.

• De største skattelettelsene går til dem med inntekter mellom 150 000 og 200 000 kroner, og utgjør i gjennomsnitt om lag 1000 kroner.

• De største skjerpelsene går til dem med bruttoinntekt over 1 mill. kroner, og utgjør i gjennomsnitt om lag 6800 kroner. Av dette kommer om lag 3200 kroner fra økt formuesskatt. Økningen i formuesskatten har i gjennomsnitt forholdsvis liten virkning for dem med inntekter under 600 000 kroner.

• I gjennomsnitt vil skatten reduseres med 0,4 prosentpoeng, til 7,3 pst. av bruttoinntekten, for dem med inntekt under 150 000 kroner. Gjennomsnittsskatten øker med 0,4 prosentpoeng, til 33,9 pst., for dem med inntekt over 1 mill. kroner.

Regjeringen foreslår også å øke merverdiavgiftssatsen på matvarer fra 13 til 14 pst. Det innebærer at provenyet øker med om lag 690 mill. kroner påløpt i 2007. Økningen i matmomsen og øvrige avgiftsendringer gir små utslag på gjennomsnittlig forbruksutgift i ulike inntektsgrupper. Erfaringene fra tidligere endringer tilsier at ikke hele satsøkningen slår ut i økte priser til forbruker. I tillegg kan momsøkningen ses i sammenheng med økt minstefradrag for lavinntektsgrupper og økt fradrag for fagforeningskontingent. Skatte- og avgiftsopplegget har dermed samlet sett gode fordelingsvirkninger.

Økt satsing på miljø

Regjeringspartiene varslet i felleserklæringen fra Soria Moria en gjennomgang av skatte- og avgiftssystemet med sikte på å foreta endringer for å fremme mer miljøvennlig atferd. Regjeringen foreslår at det blir innført en avgift på NO_X-utslipp med tilhørende kompensasjonsordninger for en del berørte næringer fra 1. januar 2007. Dette er et viktig bidrag for å oppfylle Norges forpliktelser i henhold til Gøteborgprotokollen, som regulerer grenseoverskridende utslipp til luft.

For å unngå at gass benyttes til oppvarmingsformål framfor mer miljøvennlige alternativer foreslår Regjeringen at det innføres en CO₂-avgift på innenlands bruk av gass til oppvarming mv. i boliger og næringsbygg fra 1. juli 2007. Bilavgiftene legges om i mer miljøvennlig retning ved at bilens CO₂-utslipp tas inn i beregningsgrunnlaget for engangsavgiften. Dette innebærer at biler med relativt lave CO₂-utslipp får lavere avgift.

Reduksjon av overprisede gebyrer

Finansdepartementet gjennomgår for tiden sektoravgifter og gebyrer, og mottar blant annet innspill fra de ulike departementene om gebyrer som er satt høyere enn de faktiske kostnadene som gebyrene er forutsatt å dekke. Regjeringen legger til grunn at endringer som nå foreslås i gebyrer som er satt høyere enn de faktiske kostnadene ved å produsere tjenestene, inngår i skatte- og avgiftsopplegget for 2007. Det foreslås at gebyrene for tvangsforretninger og gebyrene som kreves inn av Statens vegvesen for førerprøver, kjøretøykontroller mv., reduseres til kostnadsriktig nivå. Samlet lettelse i disse gebyrene anslås til 270 mill. kroner i 2007. Dette er første skritt på veien mot å fjerne overprising av gebyrer. Regjeringen vil vurdere nye skritt i denne retning i budsjettene framover.

Gjeninnføre ordningen med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift

Norge har fått gjennomslag for å gjeninnføre regionalt differensiert arbeidsgiveravgift. Regjeringens forslag, som er godkjent av ESA, innebærer at nullsatsen for arbeidsgiveravgiften i Finnmark og Nord-Troms blir opprettholdt. I Tromsø og Bodø vil arbeidsgiveravgiftssatsen bli 7,9 pst. De øvrige kommunene i Troms og Nordland, samt alle kommunene i sone IV i Nord-Norge, får gjeninnført den generelle satsen på 5,1 pst. Kommunene i sone III og mer enn halvparten av kommunene i sone II får gjeninnført satser på hhv. 6,4 pst. og 10,6 pst. I de øvrige kommunene i sone II vil redusert arbeidsgiveravgiftssats videreføres innenfor en fribeløpsgrense.

4.2 Nærmere om skatte- og avgiftsopplegget

Inntektsbeskatningen

Regjeringen mener det er rom for å øke toppskatten gjennom reduserte innslagspunkt, samtidig som hensikten med systemendringene gjennom skattereformen bevares. Regjeringen foreslår derfor å endre innslagspunktene både i trinn 1 og trinn 2. Innslagspunktet i trinn 1 økes til 400 000 kroner. Denne økningen er mindre enn anslått lønnsvekst fra 2006 til 2007. Innslagspunktet i trinn 2 reduseres fra 750 000 kroner i 2006 til 650 000 kroner. Disse endringene vil føre til at om lag 65 000 flere vil betale toppskatt enn i dag, og at om lag 68 000 flere personer kommer opp i trinn 2 i toppskatten. De som har en personinntekt på nivå med eller lavere enn gjennomsnittlig lønn for en heltidsansatt, vil fortsatt ikke betale toppskatt. Samlet sett anslås forslagene å øke provenyet med om lag 1,2 mrd. kroner påløpt i 2007.

Regjeringen vil også i 2007 øke minstefradraget for å styrke fordelingsprofilen. Lettelsene gis ved å øke satsene i minstefradraget, slik at lettelsene tilfaller dem med lave inntekter. Også pensjonister vil få del i lettelsene i minstefradraget. Satsen i minstefradraget i lønnsinntekt økes fra 34 til 36 pst., mens satsen i minstefradraget for pensjonsinntekt økes fra 24 til 26 pst. Øvre grenser i minstefradraget økes om lag i takt med anslått lønnsvekst fra 2006 til 2007. Samlet lettelse i minstefradraget anslås til om lag 0,8 mrd. kroner.

Den nedre grensen for å betale trygdeavgift er 29 600 kroner i 2006. Det innebærer at den såkalte frikortgrensen er 30 000 kroner. Regjeringen foreslår å øke frikortgrensen til 40 000 kroner. Det gir en lettelse på 130 mill. kroner påløpt i 2007. Forslaget er viktig for studenter og skoleungdom.

Formuesskatt

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å forbedre formuesskatten ved å utvide grunnlagene og øke bunnfradragene. Det vil gi økt likebehandling av ulike typer formue, og det blir større samsvar mellom en persons reelle formue og hvor mye vedkommende betaler i formuesskatt. Dette vil styrke fordelingsvirkningene av formuesskatten.

Regjeringen foreslår å øke ligningsverdiene for bolig, fritidseiendom og annen fast eiendom (utenom skog og kraftverk) med 10 pst. i 2007. En slik økning er nødvendig for å motvirke at den relativt sterke prisveksten på boliger igjen øker skjevhetene i formuesskatten. For annen fast eiendom foreslås en maksimumsgrense på 80 pst. for ligningsverdi som andel av markedsverdi. Samtidig endres takseringsreglene for skogeiendom, som innebærer at ligningsverdiene for skogeiendom i gjennomsnitt økes med i størrelsesorden én tredel.

Rabatten ved formuesverdsettelse av aksjer, aksjefond og grunnfondsbevis reduseres med 5 prosentpoeng til 15 pst., og rabatten for andeler i andre verdiparpirfond enn aksjefond fjernes fra og med 2006.

For å kompensere pensjonister med lav inntekt for eventuell økt formuesskatt reduseres formuestillegget i skattebegrensningsregelen med 0,5 prosentpoeng til 1,5 pst. For å styrke fordelingsprofilen i formuesskatten ytterligere foreslår Regjeringen å øke bunnfradraget i formuesskatten fra 200 000 kroner til 220 000 kroner.

Samlet innebærer de nevnte forslagene til endringer i formuesskatten og formuestillegget en provenyøkning på om lag 400 mill. kroner påløpt i 2007 og 90 mill. kroner påløpt i 2006. Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2006 fjernes favoriseringen av individuelle livrenter i formuesskatten, jf. omtale av skattefavoriserte pensjonsspareordninger nedenfor.

Skattefavoriserte pensjonsspareordninger

Regjeringen foreslår å stramme inn i skattefavoriserte pensjonsspareordninger. Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2006 avvikles formuesskattefritaket for individuelle livrenter, mens skattefavoriseringen av nye innskudd i kollektive livrenter avvikles fra 1. januar 2007. Fradragsretten for nye premieinnbetalinger i individuell pensjonsavtale (IPA) avvikles fra 12. mai 2006. Samlet provenyøkning av disse endringene anslås til 480 mill. kroner påløpt i 2007. Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 1 (2006–2007) Skatte- og avgiftsopplegget 2007 – lovendringer.

Fradrag for fagforeningskontingent

Regjeringspartiene varslet i felleserklæringen fra Soria Moria at fradraget for fagforeningskontingenten skal dobles fra nivået i 2005, som var 1800 kroner. Fradraget for fagforeningskontingenten ble økt med 450 kroner i 2006 og foreslås økt med ytterligere 450 kroner i 2007, til 2700 kroner. Forslaget innebærer en lettelse på 100 mill. kroner påløpt i 2007.

Arbeidsgiveravgift

Regionalt differensiert arbeidsgiveravgift er et treffsikkert regionalt virkemiddel direkte rettet mot sysselsetting og bosetting i distriktene. I 2004 ble ordningen med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift lagt om etter pålegg fra ESA. Europakommisjonen og ESA har senere vedtatt nye retningslinjer for regionalstøtte som skal gjelde fra 1. januar 2007. De nye retningslinjene åpner for å benytte differensiert arbeidsgiveravgift under visse forutsetninger. Etter en tett dialog med ESA notifiserte Norge et forslag til ny ordning med differensiert arbeidsgiveravgift. ESA godkjente ordningen 19. juli 2006.

Regjeringens forslag innebærer at nullsatsen for arbeidsgiveravgiften i Finnmark og Nord-Troms blir opprettholdt. I Tromsø og Bodø vil arbeidsgiveravgiftssatsen bli 7,9 pst. De øvrige kommunene i Troms og Nordland, samt alle kommunene i sone IV i Nord-Norge, får gjeninnført den generelle satsen på 5,1 pst. Kommunene i sone III og mer enn halvparten av kommunene i sone II får gjeninnført den generelle satsen på hhv. 6,4 pst. og 10,6 pst. I de øvrige kommunene i sone II vil redusert arbeidsgiveravgiftssats videreføres innenfor en fribeløpsgrense.

I privat sektor vil den nye ordningen samlet omfatte mer enn 90 pst. av avgiftsfordelen i ordningen før omleggingen i 2004. Offentlig sektor vil også bli omfattet av den nye ordningen.

Regjeringen foreslår å videreføre 2003-satsene for fiskeri og landbruk i de kommunene som ikke får gjeninnført 2003-ordningen. Den nye ordningen vil få færre næringsunntak enn den tidligere ordningen. Kun deler av skipsbyggingsnæringen og produksjon av enkelte stålprodukter vil unntas fra den generelle differensieringen. Disse næringene kan betale lav sats innenfor en fribeløpsgrense.

Lokaliseringskriteriet foreslås endret etter krav fra ESA. Tidligere var arbeidstakers bosted (skattested) avgjørende for hvilken sats differensiert arbeidsgiveravgift skulle beregnes etter. Den nye ordningen baserer seg på hvor arbeidsgivers virksomhet er lokalisert.

Regjeringen foreslår videre å legge om virkemidlene for å stimulere til et inkluderende arbeidsliv. Den reduserte arbeidsgiveravgiftssatsen for arbeidstakere over 62 år økes med 1 prosentpoeng. Forslaget anslås å øke provenyet med om lag 280 mill. kroner påløpt i 2007. Provenyet skal benyttes til å styrke ulike tiltak knyttet opp mot IA-avtalen, jf. St.prp. nr. 1 (2006–2007) Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Landbruket

Regjeringen foreslår flere skatteendringer som vil bedre vilkårene for landbruket:

• Økt jordbruksfradag, som varslet i jordbruksoppgjøret, gir en lettelse på 283 mill. kroner påløpt i 2007.

• Skattefordelen i ordningen med skogfond utvides. Forslaget anslås å innebære en samlet lettelse for landbruket på om lag 50 mill. kroner påløpt i 2007.

• Det innføres skattefritak for erstatninger ved vern av skog. Forslaget innebærer en lettelse på 10 mill. kroner påløpt i 2007.

• Det innføres betinget skattefritak ved all innløsing av festetomt. Forslaget anslås å gi en lettelse på 5 mill. kroner påløpt i 2007.

• Det innføres utvidet gevinstfritak for landbrukseiendom i familiesameier. Forslaget vil ikke ha nevneverdig provenyvirkning.

• Det gjeninnføres fradrag for avsetninger til felleseid andelskapital i visse samvirkeforetak, jf. nedenfor.

Skattefunn

Skattefunn er en rettighetsbasert skattefradragsordning for forsknings- og utviklingskostnader i prosjekter godkjent av Norges forskningsråd. Senter for statlig økonomistyring har etter oppdrag fra Finansdepartementet evaluert økonomistyringen og administrasjonen av ordningen. Blant annet på bakgrunn av denne evalueringen vurderer Regjeringen tiltak for bedre økonomistyring i Skattefunn. Flere av tiltakene kan gjennomføres ved at Norges forskningsråd og Skatteetaten utarbeider bedre rutiner og interne retningslinjer for sin administrasjon av Skattefunn og for samarbeidet mellom etatene. Andre tiltak vil kreve endringer i forskriften til skatteloven § 16 – 40. I statsbudsjettet for 2007 foreslår Regjeringen at det innføres en øvre timesats og maksimalt antall timer pr. år for eget FoU-personell som kan føres i fradragsgrunnlaget. Forslagene anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet med om lag 150 mill. kroner påløpt i 2007.

Miljøavgifter

Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2006 vil Regjeringen innføre en avgift på NO_X-utslipp fra 1. januar 2007. Avgiften skal bidra til å oppfylle NO_X-forpliktelsen i Gøteborgprotokollen. NO_X-avgiften settes i første omgang til 15 kroner pr. kg i 2007. Analyser av kostnadene ved å gjennomføre tiltak som reduserer NO_X-utslippene, viser at tilstrekkelige reduksjoner i 2010 først kan oppnås ved en marginalkostnad på 50 kroner pr. kg.

Innføringen av en NO_X-avgift må ses i sammenheng med kompensasjoner til enkelte berørte næringer. Regjeringen foreslår bl.a. å øke tilskuddene til finansiering av tiltak som reduserer NO_X-utslippene på skip og fiskefartøy. Forslaget er anslått å gi et nettoproveny på 520 mill. kroner påløpt i 2007.

I regjeringspartienes politiske plattform fra Soria Moria ble det varslet at Regjeringen skal gjennomgå systemet for CO₂-avgiften for å hindre at bruk av gass til oppvarmingsformål utkonkurrerer mer miljøvennlige alternativer. Innenlands bruk av gass er ikke omfattet av CO₂-avgiften. Regjeringen foreslår å innføre CO₂-avgift på innenlands bruk av gass i husholdninger og kontorbygg mv., med virkning fra 1. juli 2007. Avgiften settes på samme nivå som CO₂-avgiften på lett fyringsolje, som for 2006 tilsvarer 200 kroner pr. tonn CO₂. Forslaget er anslått å øke provenyet med 6 mill. kroner påløpt i 2007.

I tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006 ble det varslet en omlegging av bilavgiftene i mer miljøvennlig retning i budsjettet for 2007. Regjeringen foreslår at CO₂-utslipp erstatter slagvolum som beregningsgrunnlag i engangsavgiften fra 1. januar 2007. Hensikten er å oppmuntre til kjøp av biler med lave CO₂-utslipp. Regjeringen ønsker å beholde effekt som beregningsgrunnlag i 2007. De mest kostbare bilene er ofte kjennetegnet ved høy effekt. Kjøretøyets vekt beholdes også som avgiftsgrunnlag, bl.a. fordi det er en sammenheng mellom høy vekt og den skaden en påfører andre i en kollisjon. Omleggingen av engangsavgiften i 2007 innebærer en lettelse på om lag 25 mill. kroner. Det tas sikte på å fortsette omleggingen av bilavgiftene i kommende budsjetter.

I Revidert nasjonalbudsjett 2006 klargjorde Regjeringen praktiseringen av gjeldende avgiftsregelverk for E85 (høyinnblandet bioetanol) og ga et midlertidig fritak for engangsavgift på hydrogenbiler. Samtidig ble det varslet fritak for CO₂-avgift for andel bioetanol i bensin. Andel bioetanol i bensin fritas dermed for CO₂-avgift fra 1. januar 2007. Forslaget antas å gi en lettelse på 14 mill. kroner i 2007.

Overprisede gebyrer og sektoravgifter

Bruken av gebyrer og sektoravgifter til å finansiere statlige myndighetshandlinger har fått et betydelig omfang. Statens årlige inntekter fra slik brukerbetaling er mellom 6 og 7 mrd. kroner, hvorav over 5 mrd. kroner kommer fra gebyrer. Finansdepartementet fastsatte i juni 2006 nye retningslinjer som klargjør hvilke vilkår som må oppfylles dersom det skal innføres gebyr- eller sektoravgiftsfinansiering på et område. Retningslinjene trådte i kraft umiddelbart for nye ordninger, mens det tas sikte på gradvis tilpasning av eksisterende ordninger. Innføringen av de nye retningslinjene innebærer også et tydeligere budsjettmessig skille mellom gebyrer og sektoravgifter.

Prosessen med tilpasning er allerede i gang. Som en del av skatte- og avgiftsopplegget for 2007 foreslår Regjeringen å redusere overprisede gebyrer med 270 mill kroner, jf. omtale i avsnitt 1.1. Regjeringen vil fortsette dette arbeidet i kommende budsjetter. Det vises til nærmere omtale i St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Statsbudsjettet.

Andre endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også en rekke andre skatte- og avgiftsendringer:

• Det skattefrie beløpet for arbeid i hjemmet som ikke er knyttet til næring, økes fra 1000 til 2000 kroner. Lettelsen anslås til 5 mill. kroner påløpt i 2007.

• Det innføres skattefradrag for personer som er skattemessig bosatt på Svalbard, på inntil 7200 kroner, tilsvarende et fradrag i lønnsinntekt på om lag 60 000 kroner pr. person. Endringen har virkning fra 2006 og innebærer en lettelse på 13 mill. kroner påløpt i 2006.

• Det gjeninnføres fradrag for avsetninger til felleseid andelskapital i visse samvirkeforetak. Hensikten med ordningen er å redusere skatten for foretak i det såkalte etablerte samvirket innenfor jordbruk, fiskeri og forbrukersektoren. Forslaget anslås å redusere provenyet med 30 mill. kroner påløpt i 2007.

• Enkelte beløpsgrenser videreføres nominelt, herunder sjømanns- og fiskerfradraget, det særskilte fradraget i arbeidsinntekt (lønnsfradraget), foreldrefradraget og særfradraget for alder og uførhet. I tillegg kommer samlede samspillsvirkninger av forslaget. Samlet provenyøkning anslås til 210 mill. kroner påløpt.

• Kommunale havner tas inn i merverdiavgiftssystemet. Forslaget anslås å gi en lettelse på 70 mill. kroner påløpt i 2007.

• Dieselavgiften utvides til å omfatte fritidsbåter. Forslaget gir et merproveny på 22 mill. kroner påløpt i 2007.

• Ved samlivsbrudd fritas samboere fra dokumentavgift. Forslaget gir en lettelse på 100 mill. kroner påløpt i 2007.

• Enkelte betalingsfrister for merverdiavgift og etterskuddsskatt mv. endres. Netto provenyøkning anslås til 248 mill. kroner påløpt i 2007.

• Avgiften på alkoholfrie drikkevarer legges om. Forslaget anslås å øke provenyet med 60 mill. kroner påløpt i 2007.

• Skinnegående transport fritas fra el-avgift. Netto provenytap anslås til 35 mill. kroner påløpt i 2007.

• Enkelte satser i avgiften på forbrenning av avfall justeres. Justeringene medfører en provenyøkning på 11 mill. kroner påløpt i 2007.

4.3 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 4.2 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2007.

Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2007. Referansesystemet for skatt er basert på 2006-regler, men der alle inntektsgrenser er justert til 2007-nivå med anslått lønnsvekst på 4½ pst. Det innebærer at en skattyter som har en årlig lønnsvekst på 4½ pst., får samme gjennomsnittsskatt i referansesystemet for 2007 som i 2006. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2006 til 2007 på 1,8 pst. Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret fra 2006 til 2007.

Tabellene 4.3 og 4.4 gir en oversikt over viktige skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser i Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg for 2006. Tabellene viser også skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser for 2006 samt endringer i prosent fra 2006 til 2007. Den prosentvise oppjusteringen av de generelle fradragene og beløpsgrensene fra 2006 til 2007 kan, som følge av avrundinger, avvike noe fra den anslåtte lønnsveksten.

4.4 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 4.5 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 948 mrd. kroner i 2006, hvorav om lag 87 pst. tilfaller staten, 11 pst. kommunene og 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatteinntekter kommer om lag 30 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 19 pst. kommer fra personlige skattytere, mens om lag 18 pst. er inntekts- og formuesskatt fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 30 pst. av statens inntekter i 2006 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 2 pst.

4.5 Anslag for skatteutgifter og skattesanksjoner i 2006

4.5.1 Innledning

Skatte- og avgiftsreglene har en rekke unntak og særordninger som reduserer inntektene til staten. Slike provenytap kalles skatteutgifter. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet også finnes skattesanksjoner, dvs. at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Skatteutgiftene og skattesanksjonene er dermed et uttrykk for potensialet for større grad av likebehandling i skatte- og avgiftssystemet.

Begrepet «skatteutgift» ble offisielt brukt første gang i 1968, da USA la fram sitt første skatteutgiftsbudsjett. I 1984 la OECD første gang fram en rapport om 11 av medlemslandenes erfaringer med beregning av skatteutgifter. Mange land publiserer jevnlig oversikter over skatteutgifter. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble en slik oversikt publisert for første gang for Norge. Etter dette har Finansdepartementet årlig presentert en oversikt over skatteutgifter og -sanksjoner i nasjonalbudsjettene.

Hensikten med å presentere en oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner er ikke å vurdere hvorvidt den enkelte skatteutgiften er et hensiktsmessig virkemiddel for å oppfylle et gitt mål. Skatteutgifter kan, på tilsvarende måte som direkte overføringer og reguleringer, være uttrykk for politiske prioriteringer. For eksempel må skatteutgiftene knyttet til de særskilte skatte- og avgiftsreglene for Nord-Troms og Finnmark ses i sammenheng med målet om spredt bosetning. Tilsvarende må flere av skatteutgiftene knyttet til næringsbeskatningen betraktes som støtte til utvalgte næringer. Denne støtten kunne alternativt komme over budsjettets utgiftsside.

I avsnitt 4.5.2 er referansesystemet og beregningsmetoden beskrevet. I avsnitt 4.5.3 og 4.5.4 gis det en oversikt over sentrale skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til henholdsvis skattereglene og avgiftsreglene for inntektsåret 2006. I avsnitt 4.5.5 omtales provenytapet ved skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger.

4.5.2 Referansesystem og beregningsmetode

For å identifisere de ulike skatteutgiftene og skattesanksjonene må det eksisterende skatte- og avgiftssystemet vurderes opp mot et referansesystem. I tråd med tidligere år er det lagt til grunn et referansesystem der like personer, aktiviteter og varer mv. skattlegges etter de samme prinsippene og satsene. Avvik fra referansesystemet som ikke kan begrunnes ut fra et overordnet formål med skatte- og avgiftssystemet, omtales som enten en skatteutgift eller en skattesanksjon.

I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden for å beregne skatteutgifter. Det betyr at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skattytere, eller ulike typer aktiviteter, skattlegges mer lempelig enn i referansesystemet. I beregningene er det sett helt bort fra atferdsendringene som kan følge av at en skatteutgift eller skattesanksjon oppheves eller endres. Det gjør at departementets provenyberegninger ved å endre reglene kan avvike fra tallene som presenteres nedenfor. Enkelte skatteutgifter er beregnet som en nåverdi, for bl.a. å ta hensyn til at enkelte ordninger innebærer en utsatt skattlegging eller skattebesparelse framover i tid. Blant annet er skatteutgiften knyttet til pensjonsordninger i arbeidsforhold beregnet på denne måten.

I beregningen av skatteutgifter for avgifter er det satt et prinsipielt skille mellom fiskale avgifter, hvor hovedmålet er å skaffe staten inntekter, og miljøavgifter, hvor hovedmålet er å prise miljøskadelig aktivitet. Referansesystemet for fiskale avgifter er at alt konsum skal avgiftslegges etter én sats. I tråd med prinsipper fra optimal skatteteori skal det imidlertid ikke legges fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer. Fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer regnes dermed som en skattesanksjon, og fritak betraktes ikke som en skatteutgift. For miljøavgifter betraktes imidlertid avvik fra den normerte satsen som skatteutgift eller skattesanksjon. Departementet har for beregningstekniske formål klassifisert alle avgifter som enten fiskale eller miljøavgifter, men i den grad klassifiseringen er særlig usikker, er dette påpekt i teksten.

4.5.3 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til skattereglene

Lønn og pensjon

Skatteutgiftene knyttet til beskatning av lønn og pensjon er i all hovedsak beregnet med Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Anslagene er usikre bl.a. fordi denne modellen er basert på en utvalgsundersøkelse, og fordi det er usikkerhet knyttet til framføringsmetodene. Skatteutgiftene knyttet til enkelte naturalytelser er stort sett beregnet med utgangspunkt i selvangivelsesstatistikk. Tabell 4.6 gir en oversikt over skatteutgiftene knyttet til lønns- og pensjonsbeskatning samt enkelte naturalytelser.

• I inntektsbeskatningen gjelder særskilte skatteregler for skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark. Skattesatsen på alminnelig inntekt for personlige skattytere er her 24,5 pst. mot 28 pst. i resten av landet. Det er også et særskilt inntektsfradrag på 15 000 kroner i klasse 1 og 30 000 kroner i klasse 2. Toppskattesatsen for trinn 1 er 2 prosentpoeng lavere enn i landet for øvrig. Ordningene utgjør til sammen en skatteutgift på 645 mill. kroner i 2006.

• Skattytere med forsørgeransvar for ektefeller samt enslige forsørgere kan skattlegges i skatteklasse 2for inntekten. For ektepar lønner det seg dersom den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt. Skattytere i klasse 2 får dobbelt personfradrag. Ordningen utgjør en skatteutgift på 1695 mill. kroner i 2006. Av dette utgjør skatteutgiften knyttet til dobbelt personfradrag for enslige forsørgere 965 mill. kroner.

• Det gis et fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradrag) på inntil 25 000 kroner pr. år for ett barn. For hvert barn utover det første barnet øker fradraget med inntil 5000 kroner. Det kreves ikke at begge foreldrene skal ha yrkesinntekt for å få dette fradraget. Fradragene utgjør en skatteutgift på 1635 mill. kroner i 2006.

• Det gis fradrag for beregnede utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidssted på 1,40 kroner pr. km, med en nedre grense på 12 800 kroner i 2006. I tillegg gis det fradrag for beregnede utgifter til besøksreiser i hjemmet (det er felles beløpsgrense med fradrag for daglig arbeidsreise). Fradraget utgjør en skatteutgift på 1410 mill. kroner i 2006.

• Det gis fradrag for merutgifter til kost og losji forbundet med arbeidsopphold som krever at en bor utenfor hjemmet. Fradraget utgjør en skatteutgift på 480 mill. kroner i 2006.

• Det gis fradrag for innbetalt fagforeningskontingent på inntil 2250 kroner i 2006. Fradraget utgjør en skatteutgift på 695 mill. kroner i 2006.

• Det gis fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner på 12 000 kroner i 2006. Fradraget utgjør en skatteutgift på 390 mill. kroner i 2006.

• Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for store sykdomsutgifter når årlige dokumenterte utgifter utgjør minst 9180 kroner og gjelder varig sykdom eller svakhet hos skattyteren eller noen han eller hun forsørger. Fradraget utgjør en skatteutgift på 345 mill. kroner i 2006.

• Etter dagens regler har begrenset skattepliktige fysiske personer fra andre EØS-land og andre land rett til personfradrag, minstefradrag m.m. I tillegg til de ordinære fradragene kan de kreve et særskilt standardfradrag. Standardfradraget er 10 pst. regnet av den arbeidsinntekten som inngår i grunnlaget for minstefradrag, med et øvre tak på 40 000 kroner. Fradraget utgjør isolert sett en skatteutgift på 210 mill. kroner i 2006.

• Statens satser for kjøregodtgjørelse er etter gjeldende regler 3,00 kroner pr. km for de første 9000 km og 2,40 kroner pr. km for kjøring utover 9000 km. Ifølge statistikk over kostnader ved bilhold er de variable kostnadene ved bruk av egen mellomstor bil i overkant av 2 kroner pr. km. Ordningen utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 735 mill. kroner i 2006.

• Etter gjeldende regler er hyretillegg (kostgodtgjørelse til sjøfolk for perioden på land) skattefritt. For andre arbeidstakergrupper er slik godtgjørelse til dekning av private kostutgifter skattepliktig. I henhold til tariffavtalen mellom Norsk Sjøoffisersforbund og NHO utgjør hyretillegget om lag 16 500 kroner i året pr. person. Dette utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 105 mill. kroner i 2006.

• Etter gjeldende regler har sjøfolk, fiskere og ansatte på kontinentalsokkelen et særskilt skattefritak for fri kost (skattefritaket for ansatte på kontinentalsokkelen er imidlertid avgrenset til dem som har personinntekt på under 600 000 kroner). For andre arbeidstakergrupper er fri kost som hovedregel skattepliktig. Dette utgjør en skatteutgift på i størrelsesorden 135 mill. kroner i 2006.

• Etter gjeldende regler er det skattefritak for privat bruk av hjemme-PC som er betalt av arbeidsgiver, og som lånes ut til den ansatte. Arbeidsgiveren og den ansatte kan også inngå avtale om å finansiere en hjemme-PC gjennom en bruttolønnstrekkordning. I 2006 er det en øvre beløpsgrense på 10 000 kroner ved inngåelse av slike avtaler. I bruttolønnstrekkordningen reduseres arbeidstakerens bruttolønn samt grunnlaget for arbeidsgiveravgift. Ordningen anslås på svært usikkert grunnlag å utgjøre en skatteutgift på 800 mill. kroner i 2006.

Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til arbeidsgiveravgiften

Skatteutgiftene og skattesanksjonene knyttet til arbeidsgiveravgiften er beregnet ift. arbeidsgiveravgiftssatsen i sone 1 på 14,1 pst. (referansesystemet). Tabell 4.7 gir en samlet framstilling av skatteutgiftene og -sanksjonene knyttet til arbeidsgiveravgiften i 2006.

• Ordningen med regionalt differensiertarbeidsgiveravgift ble endret fra 2004 som følge av at ordningen var i strid med EØS-avtalens statsstøtteregelverk. Regelverket vil bli endret på nytt i 2007, jf. St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. I 2006 anslås den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften å utgjøre en skatteutgift på 5430 mill. kroner.

• Fra og med 1. juli 2002 ble arbeidsgiveravgiftssatsen for arbeidstakere eldre enn 62 år redusert med 4 prosentpoeng. Dette utgjør en skatteutgift på 1 070 mill. kroner i 2006.

Bedrifts- og kapitalbeskatningen

Referansesystemet for bedrifts- og kapitalbeskatningen er basert på at kapitalavkastning skal skattlegges med en flat sats på 28 pst. Det er videre forutsatt at skjermingsmetoden, fritaksmetoden, særskatten på sokkelen og særskilte skatteregler for kraftsektoren er en del av referansesystemet. Det er lagt til grunn at inntekter og fradrag skal behandles symmetrisk. Tabell 4.8 gir en samlet framstilling av skatteutgiftene og -sanksjonene knyttet til bedrifts- og kapitalbeskatningen i 2006:

• Det gis et særskilt skattefradrag for kostnader knyttet direkte til forsknings- og utviklingsprosjekt som er godkjent av Norges forskningsråd (Skattefunn). Fradraget kan gis med 20 pst. av prosjektkostnaden for små og mellomstore foretak og med 18 pst. for alle andre virksomheter. Høyeste fradragsgrunnlag er 4 mill. kroner. Beløpsgrensen øker til 8 mill. kroner for innkjøpte FoU-tjenester fra forskningsinstitusjoner godkjent av Norges forskningsråd. Overstiger skattefradraget skattyters utliknede skatt, blir det overskytende beløpet utbetalt ved skatteoppgjøret. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 1,3 mrd. kroner påløpt i 2006. Anslaget er basert på søknader til Norges forskningsråd så langt i år, som indikerer at bruken av Skattefunn fortsetter på om lag samme nivå som i 2005.

• Gjennom BSU-ordningen (boligsparing for ungdom under 34 år) gis det et fradrag i skatt tilsvarende 20 pst. av innskudd på inntil 15 000 kroner pr. år, maksimalt 100 000 kroner samlet. Skattefradraget utgjør en skatteutgift på 400 mill. kroner i 2006.

• Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie og innskudd til pensjonsordninger i arbeidsforhold. I tillegg er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt, og den løpende avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Skatteutgiften knyttet til dette er beregnet som om innskuddet alternativt hadde blitt utbetalt som lønn og spart i bank. Den beregnede nåverdien av skattebesparelsen tar hensyn til at utbetalingene fra pensjonsordningen skattlegges som pensjonsinntekt. Det er lagt til grunn at midlene i gjennomsnitt står 15 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 15 år. Beregningen tar utgangspunkt i innbetalinger fra både arbeidsgiver og eventuelt fra arbeidstaker. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 14 mrd. kroner i 2006. Beregningen tar hensyn til innføringen av obligatorisk tjenestepensjon fra 2006.

• Foretak med pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon gis i dag anledning til å sette av midler i et premiefond. Det kan maksimalt avsettes seks ganger gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier. Selskapet må betale arbeidsgiveravgift på avsetninger til premiefondet, men kan fradragsføre inntil 50 pst. av gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier mot alminnelig inntekt. Ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 280 mill. kroner i 2006.

• Som hovedregel skal det betales trygdeavgift av næringsinntekt på 10,7 pst., mens trygdeavgiften på næringsinntekt fra jordbruk, skogbruk og fiskeer 7,8 pst. Produktavgiften skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellomsats for trygdeavgiften for fiskere. De øvrige næringsdrivende betaler imidlertid kun den lavere trygdeavgiftssatsen på 7,8 pst. Dette utgjør en skatteutgift på 245 mill. kroner i 2006.

• Det gis et særskilt fradrag i inntekt fra sjøfart og fiske på inntil 80 000 kroner i 2006. Fradraget utgjør en skatteutgift på 565 mill. kroner i 2006.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra jordbruk og hagebrukpå inntil 71 500 kroner pr. år. Fradraget utgjør en skatteutgift på 640 mill. kroner i 2006.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra reindrift på inntil 71 500 kroner pr. år. Fradraget utgjør en skatteutgift på 6 mill. kroner i 2006.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra skiferdrift på inntil 61 500 kroner pr. år. Fradraget utgjør en skatteutgift på 3 mill. kroner i 2006.

• Det gjelder enkelte særskilte skatteregler for skogbruksnæringen. Skogeierne kan innenfor visse grenser få fradrag for avsetning til skogavgiftskonto ved beregning av alminnelig inntekt, og de trenger kun å inntektsføre 40 pst. av utbetalte beløp fra skogavgiftskontoen dersom de brukes til skogkulturformål mv. Utgifter til skogsbilveier kan utgiftsføres direkte, selv om slike utgifter ofte skulle vært aktivert og avskrevet etter ordinære skatteregler. Videre skattlegges skogeierne basert på gjennomsnittsligning, dvs. at skatten utlignes på grunnlaget av gjennomsnittet av de siste fem års overskudd. Ordningene utgjør en skatteutgift på 105 mill. kroner i 2006.

• Rederiselskaper kan skattlegges etter særskilte regler hvis de oppfyller visse vilkår. Rederiselskaper innenfor ordningen er fritatt for skatt på årlig overskudd (alminnelig inntekt) så lenge det holdes tilbake i selskapet. De fleste nettofinansinntekter skattlegges likevel etter ordinære regler. Rederier innenfor ordningen betaler årlig tonnasjeskatt på grunnlag av skipenes nettotonnasje. Utdelt utbytte av ubeskattet inntekt skattlegges som alminnelig inntekt med 28 pst. De særskilte skattereglene for rederiselskap anslås å utgjøre en skatteutgift på 1590 mill. kroner i 2006. Anslaget er basert på regnskapsmessig resultat før skatt for selskapene innenfor det særskilte rederiskattesystemet i perioden 2001 – 2004 og selskapenes faktisk innbetalte skatt i denne perioden. Det er justert for bl.a. reduksjonen i tonnasjeskatt og endret grense for inntektstillegg ved høy egenkapital som gjelder fra inntektsåret 2005.

• En avskrivningssats for skip og fartøyerpå 14 pst. er normalt høyere enn faktisk økonomisk verdifall. Fordelen ved avskrivningssatser som er høyere enn faktisk økonomisk verdifall, er knyttet til at det gir skatteutsettelse (skattekreditt). Skatteutgiften er beregnet som nåverdien av skatteutsettelsen knyttet til de endelige investeringene og kan dermed sammenlignes med et investeringstilskudd. Den er beregnet ut fra et faktisk økonomisk verdifall på skip på 10 pst. og en diskonteringsrente på 6 pst. For å unngå dobbeltregning er beregningen utelukkende foretatt for investeringer i skip i innenriks fart og fiskefartøyer, som ikke skattlegges etter den særskilte skattendringen for rederiselskaper. Skatteutgiften knyttet til at avskrivningssatsen for skip og fartøy er høyere enn antatt faktisk økonomisk verdifall, anslås til 100 mill. kroner i 2006.

• En avskrivningssats for maskiner og inventar mv. (saldogruppe d) på 20 pst. er normalt høyere enn faktisk verdifall. Fordelen ved for høy avskrivningssats er beregnet på samme måte som for skip og fartøyer og med utgangspunkt i et antatt faktisk økonomisk verdifall på 15 pst. Skatteutgiften knyttet til avskrivningssatsen for maskiner og inventar mv. anslås til 640 mill. kroner i 2006. 1

• Beskatningen av inntektsfordelen av å bo i egen boligble fjernet fra og med 2005. I beregningen av skatteutgiften har en sjablonmessig antatt at markedsverdien på helårsboliger og fritidseiendommer i gjennomsnitt er fire ganger høyere enn ligningsverdien. Det er lagt til grunn en avkastningsrate på 5 pst. som anslag på markedsavkastningen på investeringen i egen bolig og fritidseiendom. Skatteutgiften knyttet til inntektsfordelen av egen bolig og fritidseiendom anslås til 29 330 mill. kroner i 2006.

• Fast eiendom verdsettes til ligningsverdi ved beregning av formuesskatt. I beregningen av skatteutgiften for formueskatt på egen bolig og fritidseiendom er det sjablonmessig antatt at markedsverdien på helårsboliger og fritidseiendommer i gjennomsnitt er fire ganger så høy som ligningsverdien. For forretningseiendom er det tilsvarende forutsatt at ligningsverdien utgjør 50 pst. av markedsverdien. På dette grunnlaget anslås skatteutgiften knyttet til formuesbeskatningen av fast eiendom til 11 200 mill. kroner i 2006.

• Aksjerabatten i formuesskatten innebærer at aksjer, grunnfondsbevis og andeler i verdipapirfond verdsettes til 80 pst. av markedsverdi eller av den skattemessige verdien av kapitalen i selskapet 1. januar 2006. Aksjerabatten innebærer en lempeligere skattlegging av slike formuesobjekter enn av f.eks. bankinnskudd. Markedsverdien av aksjer, grunnfondsbevis og verdipapirfondsandeler er anslått med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås selvangivelsesstatistikk for 2004, informasjon om andel aksjer eid av norske privatpersoner og utviklingen i markedsverdien på Oslo Børs. Gjennomsnittlig formuesskattesats er antatt å være 0,9 pst. Skatteutgiften knyttet til aksjerabatten anslås til 1030 mill. kroner i 2006.

• 80-prosentregelen i formuesskatteninnebærer at formuesskatten blir nedsatt i tilfeller der summen av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 80 pst. av alminnelig inntekt før særfradrag for alder mv. Denne ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 220 mill. kroner i 2006.

Ikke-tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner

Det finnes en rekke andre, ikke-tallfestede skatteutgifter knyttet til beskatningen av lønn, arbeidsgiveravgift og bedrifts- og kapitalbeskatningen, blant annet følgende:

• I utgangspunktet er alle fordeler vunnet ved arbeid skattepliktig, uavhengig av om de mottas som lønn eller i form av naturalytelser mv. Det er imidlertid en rekke unntak eller begrensninger i den generelle skatteplikten. I prinsippet må dette anses som en skatteutgift fordi personer som mottar deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av naturalytelser, betaler mindre i skatt på sin arbeidsgodtgjørelse enn personer som mottar all godtgjørelse i form av lønn. Et eksempel er arbeidsgivers finansiering av ansattes kjøp av aksjer i egen bedrifttil underkurs (skattefritt inntil 1500 kroner). Videre kan en få et rentefritt lån av arbeidsgiver på inntil 60 pst. av grunnbeløpet (G) i folketrygden som ikke er skattepliktig dersom lånet betales ned i løpet av ett år. I andre tilfeller kan det være mer usikkert i hvilken grad det er en skatteutgift knyttet til naturalytelsen. Eksempelvis regnes det ikke som skattepliktig fordel at arbeidsgiver betaler abonnement på avis og tidsskrifterinnenfor visse grenser, forutsatt at arbeidstakeren har behov for dette i forbindelse med jobb. Tilsvarende kan arbeidsgiver dekke kostnader til etter- og videreutdanning for sine ansatte uten at dette er skattepliktig for arbeidstakeren, selv om også arbeidstakeren har en fordel av et slikt kurs. Det kan også diskuteres om skattefritak på velferdsgoder som personalrabatter, subsidiert kantine, tilgang på bedriftshytte mv. skal regnes som skatteutgifter eller ikke.

• Skattefrie institusjoner er organisasjoner, foreninger, stiftelser mv. som ikke har erverv som mål. Eksempelvis er frivillige organisasjoner fritatt for skatt på medlemskontingent og innsamlede midler. Dette skattefritaket regnes ikke som en skatteutgift. Slike institusjoner er skattepliktig for eventuell økonomisk virksomhet de måtte drive, men kun dersom den skattepliktige omsetningen er over 70 000 kroner pr. år. For veldedige organisasjoner er grensen 140 000 kroner pr. år. Bunnbeløpet er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel sammenliknet med virksomheter som er skattepliktige uavhengig av omsetningens størrelse.

• Etter gjeldende regler kan skatten settes ned for personer med arbeidsopphold i utlandet som overstiger ett år – ettårsregelen. En skattyter som oppfyller vilkårene, får nedsatt den delen av norsk skatt som svarer til den norske skatten på den utenlandske lønnsinntekten. Forutsatt at det ikke foreligger en skatteavtale som gir Norge eksklusiv beskatningsrett, har ettårsregelen betydning ved opphold i alle land. Differansen mellom det slike skattytere betaler i skatt i oppholdslandet og det de ellers ville ha betalt i Norge, kan ses på som skatteutgift.

• Frivillige organisasjoner er fritatt for arbeidsgiveravgift for ansatte som tjener inntil 30 000 kroner når organisasjonens samlede lønnsutgifter ikke overstiger 300 000 kroner.

• Det skal under visse vilkår ikke betales arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig dersom beløpet samlet sett ikke er høyere enn 30 000 kroner pr. år.

• Det skal ikke svares arbeidsgiveravgift av godtgjørelse for privat pass av barn som er under 12 år, eller som har særskilte omsorgsbehov, selv om beløpet overskrider 30 000 kroner pr. år.

• Hovedregelen er at det skal beregnes arveavgift på all mottatt arv og visse gaver. Arveavgiften beregnes med utgangspunkt i antatt salgsverdi av de avgiftspliktige driftsmidlene. Det er midlertid enkelte unntak fra dette: Arveavgiftsgrunnlaget for jord- og skogbrukseiendommer settes til skiftetaksten (når eiendommen overtas av åseteberettiget arving) eller til tre firedeler av antatt salgsverdi. Ikke-børsnoterte aksjer og andeler i ansvarlige selskaper og komandittselskaper verdsettes til 30 pst. av skattemessig formuesverdi. Det gis også et fradrag i arveavgiften for betalt dokumentavgift ved overdragelse av fast næringseiendom i forbindelse med generasjonsskifte. Disse ordningene utgjør en skatteutgift.

4.5.4 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til avgiftsreglene

Merverdiavgiftssystemet

Merverdiavgiften (mva.) er en fiskal avgift på forbruk. Avgiften ble innført i 1970 og omfattet ved innføringen alle varer og enkelte utvalgte tjenester. Ved merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 ble det innført generell avgiftsplikt også på tjenester. Statens inntekter fra merverdiavgiften er for 2006 anslått til om lag 161 mrd. kroner.

Noen varer og tjenester er utenfor mva-systemet, enten fordi det er teknisk vanskelig å ilegge mva., eller fordi virksomheten ikke driver omsetning i vanlig forstand, slik at virksomheten ville levert negative avgiftsoppgaver. Unntak for virksomheter som ville generere negative inntekter med avgiftsplikt, betraktes vanligvis ikke som skatteutgifter eller skattesanksjoner.

Følgende former for særregler i forhold til merverdiavgiftssystemet er de viktigste:

1. Utenfor mva-systemet

2. Lavere avgiftssats enn 25 pst.

3. Innenfor merverdiavgiftssystemet med nullsats

Utenfor merverdiavgiftssystemet

En lang rekke tjenester er utenfor avgiftssystemet, jf. tabell 4.9. Dette innebærer at det ikke er merverdiavgift på omsetningen av tjenestene. Virksomhetene får ikke fradrag for mva. på avgiftspliktige varer og tjenester som de kjøper til bruk i virksomheten. Tabellen viser skatteutgifter ved at enkelte tjenester er utenfor avgiftssystemet.

Lavere avgiftssats enn 25 pst.

Fra 1. juli 2001 ble avgiftssatsen på matvarer (og alkoholfrie drikkevarer) redusert til 12 pst. men den er senere endret til 13 pst. fra 1. januar 2006. Det er beregnet at lavere avgiftssats på matvarer gir en skatteutgift om lag 7,5 mrd. kroner på årsbasis. Fra 1. januar 2004 ble NRKs allmennkringkastingsvirksomhet innlemmet i merverdiavgiftssystemet og ilagt en merverdiavgiftssats på 6 pst. Satsen ble økt til 8 pst. fra 1. januar 2006. Den reduserte satsen gir en skatteutgift på om lag 425 mill. kroner for 2006.

Fra 1. mars 2004 ble persontransport innlemmet i merverdiavgiftssystemet med redusert sats på 6 pst. Satsen ble senere økt til 8 pst. fra 1. januar 2006. Den reduserte satsen gir i 2006 en skatteutgift på om lag 2,35 mrd. kroner sammenliknet med full sats på 25 pst.

Kinoforestillinger er innenfor merverdiavgiftssystemet og ilegges lav sats på 8 pst. Sammenliknet med full sats på 25 pst. gir dette en skatteutgift på 150 mill. kroner pr. år.

Fra 1. september 2006 ble overnatting innlemmet i merverdiavgiftssystemet med redusert sats på 8 pst. Den reduserte satsen gir en skatteutgift på om lag 900 mill. kroner for 2006.

Innenfor merverdiavgiftsgrunnlaget med nullsats

Nullsats innebærer at den merverdiavgiftspliktige har fradragsrett for mva. på varer og tjenester til bruk i virksomheten, uten at det legges merverdiavgift på varer/tjenester som omsettes (nullsats). Tabell 4.10 viser skatteutgiften i 2006 knyttet til nullsats for merverdiavgiften.

Fiskale særavgifter

Tabell 4.11 gir en oversikt over skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til fiskale særavgifter i 2006. Fiskale avgifter som legges på driftsmidler i produksjonen, regnes som skattesanksjoner.

• Alkohol- og tobakkavgiftene blir regnet som fiskale avgifter, men de har også en helsemessig begrunnelse. Fritaket for teknisk sprit blir ikke regnet som en skatteutgift fordi slik sprit ikke er ment som nytelsesmiddel. Om bord på fly og ferger og på flyplasser er det tillatt å selge avgiftsfri alkohol og tobakk. Det er på usikkert grunnlag anslått at dette gir en skatteutgift på i underkant av 3 mrd. kroner pr. år.

• Grunnavgiften på engangsemballasjefor drikkevarer gir et årlig proveny på drøye 500 mill. kroner i 2006. Fritaket for melk, melkeprodukter, drikkevarer framstilt av kakao og sjokolade mv. kan betraktes som en skatteutgift. Skatteutgiften anslås til om lag 530 mill. kroner i 2006.

• Engangsavgiften på motorvogner er en fiskal avgift. Avgiftssatsene varierer mye mellom ulike typer kjøretøy. Prinsipielt bør det ikke legges fiskale avgifter på kjøretøy som benyttes i næringsvirksomhet. Noen typiske næringskjøretøy, f.eks. kombinerte biler, benyttes imidlertid av husholdninger. Disse kjøretøyene ilegges engangsavgift, men med redusert sats. Det er anslått at den reduserte avgiften for kombinerte biler gir en skatteutgift på om lag 105 mill. kroner.

• Årsavgiftener en fiskal avgift med differensierte satser: Den generelle satsen er i 2006 på 2865 kroner pr. år og betales for personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy. For campingtilhengere med egenvekt over 350 kg betales 955 kroner pr. år, mens det for motorsykler betales 1615 kroner pr. år. For traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. betales 365 kroner pr. år. Provenyet fra årsavgiften på næringskjøretøy (lastebiler og trekkbiler) utgjør om lag 235 mill. kr i 2006, og kan betraktes som en skattesanksjon.

• Omregistreringsavgiften er en fiskal avgift som kan betraktes som et alternativ til merverdiavgift ved omsetning av brukte kjøretøy. Avgiften er gradert etter type kjøretøy, samt alder og vekt på kjøretøyet. Provenyet fra omregistreringsavgift på typiske næringskjøretøy, busser, lastebiler og varebiler utgjør om lag 300 mill. kroner pr. år, og kan betraktes som en skattesanksjon.

• Dokumentavgiften utgjør 2,5 pst. av omsetningsverdien ved overdragelse av fast eiendom. Avgiften er fiskalt begrunnet. Avgiften omfatter alle typer eiendommer, bolig- og fritidseiendommer og næringseiendommer. Det er også en del særregler/fritak for dokumentavgift, bl.a. ved arv og overdragelse av fast eiendom mellom ektefeller. Det er anslått at dette utgjør en skatteutgift på om lag 500 mill. kroner. Manglende avgiftsplikt ved overdragelse av borettslagsboliger utgjør en skatteutgift på om lag 800 mill. kroner. Provenyet fra dokumentavgiften ved omsetning av næringseiendommer utgjør om lag 1000 mill. kroner, og betraktes som en skattesanksjon.

Miljø- og energirelaterte særavgifter

Tabell 4.12 gir en samlet framstilling av skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til miljø- og energirelaterte særavgifter.

• CO₂-avgiften er en miljøavgift, og satsen pr. utslippsenhet burde være lik for alle anvendelser. Det er imidlertid ulike satser for ulike produkter og anvendelser, og i tillegg er en del anvendelser fritatt for CO₂ -avgiften. Avgiftssatsen for bensin er 79 øre pr. liter, mens normalsatsen på mineralolje er 53 øre pr. liter. Avgift på utslipp av CO₂ på sokkelen er den samme som for bensin. Det er en rekke fritak for avgiften på mineralolje, bl.a. for skip i utenriksfart, fiske i nære og fjerne farvann og utenriks luftfart. Dessuten betaler sildemel-, fiskemel- og treforedlingsindustrien en redusert sats på 27 øre pr. liter for mineralolje. Det er anslått at høyere avgift på bensin og på sokkelen enn normalsatsen på mineralolje gir en skattesanksjon på om lag 1750 mill. kroner. Videre er det anslått at fritak eller redusert sats i forhold til normalsatsen på mineralolje gir en skatteutgift på rundt 350 mill. kroner. Utenriks sjøfart og luftfart, som ligger utenfor norsk avgiftsområde, og fiske og fangst i fjerne farvann er ikke regnet med.

• Avgifter på bensin og diesel kan i stor grad betraktes som veibruks- og miljøavgifter. Bensinavgiften er 4,10 kroner pr. liter (under 10 ppm svovel), mens dieselavgiften er 2,97 kroner pr. liter (under 10 ppm svovel). Det er anslått at den lavere satsen på diesel enn på bensin gir en skatteutgift på drøyt 2 000 mill. kroner pr. år. Det er enkelte andre fritak fra disse avgiftene, bl.a. for traktorer, anleggsmaskiner, motorsager, båter og snøscootere i veiløse strøk. Dette er hovedsakelig anvendelser utenfor veinettet.

• Avgiften på sluttbehandling av avfall skal prise miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og stimulere til avfallsminimering. Avgiftssatsen på avfall levert til deponering er differensiert ut fra miljøstandarden på anlegget. Avgiftssatsene på avfall som leveres til forbrenningsanlegg, er fastsatt på bakgrunn av anslag på miljøkostnader ved utslipp av de enkelte stoffer. Sluttbehandling av spesialavfall og restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien er fritatt for avgift. Dette gir en anslått skatteutgift på 10 mill. kroner pr. år.

• Forbruksavgiften på elektrisk kraft er 10,05 øre pr. kWh i 2006 og pålegges elektrisk kraft som forbrukes i Norge. Det er fritak for forbruk i bestemte kraftintensive prosesser og veksthusnæringen. Industrien ellers blir ilagt en redusert sats på 0,45 øre pr. kWh. El-forbruk i administrasjonsbygg i industrien ilegges full el-avgift. Treforedlingsindustrien fritas helt for avgift ved deltakelse i energieffektiviseringsprogram. I praksis blir ikke forbruk i tiltakssonen (Finnmark og Nord-Troms) ilagt el-avgift. Fritaket for kraftintensive prosesser, veksthusnæringen og treforedlingsindustrien og den reduserte satsen for industrien er anslått til 5,2 mrd. kroner i 2006. Fritaket for tiltakssonen utgjør om lag 185 mill. kroner i 2006.

• Grunnavgiften på fyringsolje ble innført i 2000 for å unngå at økningen av elektrisitetsavgiften medførte overgang til fyring med olje. Treforedlingsindustrien, sildemel- og fiskemelindustrien har fritak for grunnavgiften. Dette anslås å utgjøre en skatteutgift på om lag 65 mill. kroner pr. år.

Ikke-tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner

Følgende skatteutgifter er ikke tallfestet:

• Det er redusert engangsavgift for varebiler og lette lastebiler. Varebiler og lette lastebiler brukes både til næringsformål og private formål, og den lave avgiften skal i prinsippet regnes som skatteutgift dersom bilene kjøpes av privatpersoner, og som en skattesanksjon dersom de brukes til næringsformål. Departementet har imidlertid ikke grunnlag for å skille mellom kjøp til de to formålene. Det er også fritak for el-biler og hybridbiler, noe som må regnes som en skatteutgift. Varebiler betaler full årsavgift.

• Avgift på båtmotorer anses som en fiskal avgift, og følgelig er fritaket for fiskebåter ikke en skatteutgift. Fritaket for el-motorer er derimot en skatteutgift.

4.5.5 Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

I dette avsnittet gis det en oversikt over skattetapet som ligger i at enkelte offentlige stønader er skattefrie. I referansesystemet antas alle trygdeytelser å være skattepliktige på linje med lønnsinntekter. Tabell 4.13 gir en oversikt over de skattefrie overføringsordningene.

Utgangspunktet for beregningen er at stønadsmottakerne i en situasjon med skatteplikt skal sitte igjen med det samme etter skatt som i en situasjon uten skatteplikt. Det forutsettes med andre ord at innføringen av skatteplikt ville ført til en tilsvarende økning i bruttonivået på ytelsene. For barnetrygden er eksempelvis barnetrygdsatsene økt så mye at nettoutgiftene til det offentlige og nettoytelsen til mottakerne er uendret selv om barnetrygden er gjort skattepliktig. Nivået på bruttoytelsen vil i dette tilfellet være avhengig av skatteposisjonen til den enkelte. Eksempelvis vil en skattyter som betaler toppskatt, motta et høyere nivå på bruttoytelsene enn en skattyter som ikke betaler toppskatt. Økningen i skatteinntektene samlet sett vil i dette tilfellet tilsvare økningen i trygdeutbetalingene. I tillegg vises anslag for den isolerte virkningen av å oppheve skattefordelene uten noen kompensasjon i form av økt bruttotrygd (kolonnen til venstre), dvs. provenytapet eller skatteutgiften knyttet til at disse ytelsene etter gjeldende regler er unntatt ordinær beskatning.

Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Anslagene er usikre både fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse, og fordi det er usikkerhet knyttet til denne måten å anslå bruttooverføringer på.

Følgende skattefrie overføringsordninger finnes:

• Barnetrygd gis pr. barn uavhengig av foreldrenes inntekt. Det gis ekstra barnetrygd i Nord-Troms og Finnmark.

• Kontantstøtte gis for ett- og toåringer som ikke går i offentlig subsidiert barnehage. Den gis uavhengig av foreldrenes inntekt.

• Økonomisk sosialhjelp ytes av kommunene, og er ment å være en midlertidig ytelse som kan gis etter en individuell vurdering for å sikre at ingen står uten midler til å dekke kostnader til livsopphold. Ved utmåling av sosialhjelp tas det hensyn til andre inntekter mottakeren har fra arbeid, andre offentlige overføringer mv., slik at sosialhjelpen skal dekke forskjellen mellom mottakerens andre inntekter og nødvendige utgifter til livsopphold.

• Bostøtte kan gis inntil en øvre beløpsgrense til visse barnefamilier og pensjonister. Formålet er å gi disse bedre mulighet til å skaffe seg en nøktern, men god, bolig. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt.

• Kvinner som føder barn, men som ikke har rett til fødselspenger, får en engangsstønad ved fødsel for hvert barn. I motsetning til fødselspenger er engangsstønaden en skattefri ytelse.

• Grunnstønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til tekniske hjelpemidler, transport mv. som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Hjelpestønadskal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til særskilt tilsyn og pleie som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Det kan gis stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er arbeidssøkende, har arbeid utenfor hjemmet, eller er under utdanning, og til gjenlevende ektefelle/skilt person. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt, og gjelder inntil yngste barn har fullført fjerde skoleår. Det gis inntil 70 pst. kompensasjon for faktiske utgifter inntil en øvre beløpsgrense.

• Det finnes i tillegg enkelte andre skattefrie ytelser fra folketrygden, men der det ikke er mulig å anslå fordelen ved hjelp av skattemodellen LOTTE. Det gjelder bl.a. engangsstønad ved adopsjon, visse former for attføringsstønad, utdanningsstønad til enslig mor eller far mv., gravferdsstønad og stønad ved visse helsetjenester.

Det gjelder også særskilte skatteregler for pensjonister mv. som fører til at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. Dette gjelder på alle inntektsnivåer, men forskjellen er relativt størst for personer med lave inntekter. De viktigste reglene er knyttet til lavere trygdeavgift på pensjonsinntekt (3 pst.), særfradrag for alder og uførhet (19 368 kroner), og til at pensjonister med lav eller midlere inntekt får redusert inntektsskatten etter en særskilt skattebegrensningsregel. Fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister i tabell 4.13 er anslått på tilsvarende måte som de skattefrie overføringene, ved at en i Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE, har «blåst opp» de aktuelle trygdeinntektene slik at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om trygdeinntekter skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekter. Det innebærer at de som omfattes av disse særskilte reglene, i gjennomsnittsitter igjen med det samme som etter gjeldende regler, selv om ytelsene skattlegges som lønn.