5 Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte

5.1 Innledning

Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte skal bidra til at landets ressurser blir utnyttet så effektivt som mulig. Effektiv ressursbruk er nødvendig for å gi høyest mulig verdiskaping. Inntektene fra produksjonen av olje og gass har gitt muligheter for økt velferd. Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør likevel 4/5 av den samlede produksjonen i norsk økonomi. Det skal dermed ikke store inntektstapet til i resten av økonomien før den handlefriheten som petroleumsinntektene gir, er brukt opp. På lang sikt vil dermed vekstevnen i fastlandsøkonomien bestemme hvilken velferd vi kan unne oss i Norge.

Offentlige utgifter tilsvarer i dag mer enn halvparten av verdiskapingen i Fastlands-Norge. Sterk vekst i pensjonsutgiftene trekker i retning av at denne andelen kan øke i tiårene framover. Samtidig bidrar inntektsvekst og teknologiske nyvinninger til å øke forventningene til kvalitet og omfang på offentlige tjenester. Hensynet til effektivitet og god ressursbruk i privat sektor tilsier på den annen side at skatte- og avgiftsnivået bør reduseres. For å møte disse utfordringene vil Regjeringen gi arbeidet med å modernisere offentlig sektor høy prioritet. Arbeids- og administrasjonsministeren redegjorde overfor Stortinget 24. januar i år for hovedprinsippene i Regjeringens arbeid med modernisering, forenkling og effektivisering av offentlig sektor.

En annen viktig oppgave er å bidra til økt verdiskaping i privat sektor ved å legge til rette rammebetingelsene for bedrifter og husholdninger. Dette skjer dels via skatter, overføringer og andre bevilgninger, og dels gjennom å regulere markedene ved hjelp av lover og regler.

I produktmarkedene kan myndighetene gripe inn på flere måter:

• Næringsstøtte kan benyttes til å styrke forskning og utvikling eller andre formål som næringslivet i utgangspunktet ikke ivaretar fullt ut. Støtte rettet mot enkeltnæringer kan imidlertid skape en næringsstruktur med liten evne til innovasjon og omstilling. Samtidig er det betydelige realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Ulike former for næringsstøtte bør derfor gjennomgås kritisk for å sikre at de faktisk gir en samfunnsøkonomisk gevinst. Næringsstøtte er omtalt i avsnitt 5.2.

• Konkurransepolitikken skal sørge for effektiv bruk av ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. Det er viktig at konkurransemyndighetene har et helhetlig ansvar for konkurransepolitikken og mulighet til å gripe inn hurtig og effektivt overfor atferd som begrenser konkurransen. Konkurransepolitikken er omtalt i avsnitt 5.3.

• I en del tilfeller kan det være nødvendig med særskilt reguleringfor at et marked skal fungere effektivt. En viktig oppgave er å føre tilsyn med vilkårene for bruk av infrastruktur som benyttes av hele næringen. Dette er f.eks. tilfelle i telemarkedet og kraftsektoren. I markeder som er åpnet for konkurranse, er offentlig eierskap normalt ikke et egnet virkemiddel for å oppnå samfunnsmessige mål. I samsvar med dette ønsker Regjeringen over tid å redusere det statlige eierskapet. Regulering av viktige enkeltsektorer og eierskap er også omtalt i avsnitt 5.3.

Reformarbeidet i offentlig sektor skal baseres på desentralisering og delegering. Statlige tjenesteytere skal få større selvstendighet, og kommunene skal gis større frihet. Brukerne av offentlige tjenester skal få større valgfrihet og pengene skal i større grad følge brukerne. Effektiviseringen og bedringen av tjenestetilbudet skal bl.a. komme i stand gjennom økt konkurranse. Private tilbydere skal slippes til der det er hensiktmessig. Et klarere skille mellom forvaltning og tjenesteyting skal legge grunnlaget for mer fleksible, brukerrettede organisasjonsmodeller for tjenestedelen av offentlig virksomhet. Moderniseringsarbeidet er nærmere omtalt i avsnitt 5.4.

Arbeidskraften er den viktigste ressursen i økonomien. Et godt fungerende arbeidsmarked er dermed sentralt for effektiv ressursutnyttelse. En nærmere omtale av sysselsettingspolitikken er gitt i avsnitt 3.6.

Utviklingen og reguleringen av finansmarkedet omtales årlig i en egen stortingsmelding. I kredittmeldingen for 2001 vil det også gis en særskilt omtale av innenlandsk finansiell stabilitet. I tillegg vil Regjeringen i meldingen drøfte hvilke konsekvenser regnskapsskandalene i USA bør få for det norske lovverket.

Skatter og avgifter påvirker ressursutnyttelsen i økonomien. Kapittel 4 om skatter og avgifter gir en oversikt over Regjeringens skatteopplegg for 2003.

EØS-avtalen har siden den trådte i kraft i 1994, medvirket til omstillinger i norsk næringsliv gjennom bedre markedsadgang, nye forpliktelser og økt konkurranse. EU vedtok i mars 2000 en overordnet strategi, den såkalte Lisboa-strategien, hvor målet bl.a. er å bedre EU-landenes konkurransekraft ved å skape rammebetingelser som bidrar til større effektivitet og bedre ressursutnyttelse. Lisboa-strategien dekker bl.a. makroøkonomisk politikk, det indre marked, utdanning, forskning, sosial trygghet, sysselsetting og miljø. I tillegg til regelverksutvikling er viktige elementer i Lisboa-strategien fastsettelsen av felles mål, sammenlikning av måloppnåelse underveis og utveksling av informasjon om beste praksis. Norge berøres av de deler av Lisboa-strategien som dekker saksfelter som også omfattes av EØS-avtalen. Eksempler på slike saksfelt er spørsmål som knytter seg til det indre marked og programsamarbeidet i forsknings- og utdanningssektoren. Regjeringen vil følge EUs arbeid med Lisboa-strategien særlig på områder som er av interesse for Norge, og arbeide for en tettere norsk tilknytning til strategien, jf. nærmere omtale i St. meld. nr. 27 (2001-2002) Om EØS-samarbeidet 1994-2001.

5.2 Næringsstøtte

5.2.1 Generelt om næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Offentlig støtte til næringslivet utgjør fortsatt et betydelig innslag i næringspolitikken. All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og dermed også ressursbruken i økonomien. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. I motsatt fall vil næringsstøtten lett kunne bidra til lavere verdiskaping og et næringsliv som har liten evne til innovasjon og omstilling.

Begrunnelser for støttetiltak kan være ulike former for markedssvikt eller at samfunnet har andre mål enn den enkelte bedrift for virksomheten. Hovedkilder til markedssvikt er eksterne virkninger og mangel på informasjon.

Positive eksterne virkninger mellom bedrifter innebærer at aktivitet i en bedrift fører til positive resultater for andre aktører som bedriften ikke tar fullt ut hensyn til i sine beslutninger. Det kan være hensiktsmessig med næringsstøtte der myndighetene har god informasjon om de grunnleggende årsakene til denne typen virkninger. Støtte til forskning og utvikling har en slik begrunnelse.

Eksistensen av klyngeeffekter har i de senere år blitt brukt som argument for å støtte enkelte næringer framfor andre. En klyngedannelse kan i visse tilfelle skyldes at lønnsomheten i hver enkelt bedrift øker som følge av at andre aktører lokaliserer seg i samme område. Det er liten kunnskap om i hvilke næringer samvirkegevinstene kan være særlig viktige. Det er også vanskelig for myndighetene å innrette virkemidlene mot en enkeltnæring slik at den samlede verdiskapingen øker. Faren for feilsatsinger er stor. Generell satsing på bl.a. utdanning, forskning og samarbeid mellom forskningsmiljøer og næringslivet, kan imidlertid gi grobunn for lønnsomme klyngedannelser over tid. Det bør derfor i utgangspunktet føres en helhetlig næringspolitikk, uten spesielle unntak for enkeltnæringer. Dersom en næring ikke har økonomisk evne til å bære kostnadene som pålegges andre næringer, vil en overføring av ressurser fra denne næringen til andre næringer normalt gi høyere samlet verdiskaping.

Mangel på informasjon kan føre til svikt i markedet for ekstern tilgang på kapital. I kapitalmarkedet vil ofte en ekstern investor eller långiver ha mindre informasjon om bedriftsinterne lønnsomhetsforhold enn bedriften selv. Investorer og långivere vil i så fall kunne øke avkastningskrav og lånerente, eller være tilbakeholdne med i det hele tatt å bidra med egenkapital og lån. Det kan føre til at prosjekter som faktisk er lønnsomme, ikke realiseres. Informasjonsproblemet er trolig størst for nyetablerere og for små bedrifter, som ofte i liten grad kan tilby tilstrekkelig pantsikkerhet for sine prosjekter.

Størrelsen på og spesialiseringen i kapitalmiljøene har vokst betydelig etter at kapitalmarkedene ble deregulert mot slutten av 1980-årene. De siste årene har det bl.a. blitt etablert flere kommersielle rådgivere og formidlere av kapital til tidlige faser av bedrifter i en oppstarts- og tidlig utviklingsfase. Selv om et stort antall næringsrettede virkemidler er begrunnet i svikt i kapitalmarkedet, er likevel helheten i det norske markedet for næringsfinansiering lite utredet de senere år. Det har i liten grad vært foretatt empiriske undersøkelser med sikte på å avdekke om det kan foreligge markedssvikt som kan begrunne omfang og innretning av virkemidlene. Tall for nyregistrering av bedrifter tyder isolert sett ikke på større svikt i kapitalmarkedet i Norge enn i andre OECD-land. Den årlige nyregistreringen av bedrifter i Norge i 1990-årene, har tilsvart omtrent 10 pst. av eksisterende foretak. Dette er på linje med nivået i de fleste andre OECD-land.

Regjeringen startet ved årsskiftet 2001/2002 en gjennomgang av det generelle virkemiddelapparatet overfor næringslivet. Det legges opp til å øke vekten på generelle rammebetingelser og konsentrere de direkte virkemidlene om områder hvor offentlige tiltak kan gjøre at markedene fungerer bedre. De største generelle virkemiddelforvalterne er i dag Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), Norges Eksportråd og Norges forskningsråd (NFR).

5.2.2 Oversikt over utviklingen i næringsstøtten

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av statlig budsjettmessig støtte. Beregningene omfatter statens nettokostnader knyttet til støttetiltakene. Nettokostnadene beregnes som differansen mellom de årlige utgifts- og inntektsstrømmene under en ordning. Det betyr at støtten ikke føres når den bevilges eller tildeles næringslivet, men når den utbetales. Med unntak for låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Beregningene omfatter bare støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, tjenester som det offentlige ikke tar fullt betalt for, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Utbetalinger til offentlig tjenesteyting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss, er ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er heller ikke inkludert. Slik støtte vises i tabell 5.3.

Finansdepartementets beregninger kan ikke sammenliknes direkte med beregninger av næringsstøtte i andre land på grunn av forskjeller i metodikk og utvalg.

Hovedresultatene fra Finansdepartementets beregning av næringsstøtte er vist i tabell 5.1. Den totale budsjettmessige næringsstøtten var på 17,8 mrd. kroner i 2001. Dette er en reduksjon på 11,7 pst. fra nivået i 2000 regnet i faste priser. Reduserte utbetalinger over jordbruksavtalen og reduksjon i utbetalingene til skipsbyggingsindustrien trekker støttenivået ned. I 2002 anslås en beskjeden nedgang i samlet utbetalt næringsstøtte.

I løpet av de siste 10 årene er den budsjettmessige næringsstøtten redusert med om lag 34 pst. reelt. Næringsstøttens andel av BNP har falt fra 2,7 pst. i 1991 til 1,2 pst. i 2001.

Tabellen 5.1 illustrerer også hvordan den samlede budsjettmessige næringsstøtten fordeler seg på hovednæringer. Utbetalingene fra bl.a. horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er så langt mulig fordelt etter mottakernæring.

Det framgår at landbruket mottok om lag 70 pst. av samlet budsjettstøtte i 2001. I løpet av de 10 siste årene er realverdien av støtten til landbruket redusert med 25 pst., noe som er svakere enn til næringslivet for øvrig. Fra 2000 til 2001 ble budsjettstøtten til landbrukssektoren redusert med nærmere 11 pst. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen som inngås mellom staten og jordbruksorganisasjonene. Ved jordbruksoppgjøret i 2000 ble budsjettoverføringene over avtalen vedtatt nominelt redusert for første gang siden 1994, med virkning i 2001. Ved jordbruksoppgjøret i 2001 ble det vedtatt en svak økning på 40 mill. kroner i budsjettstøtten. Nærmere omtale av jordbruksstøtten er gitt i avsnitt 5.2.5.

Industri-, bergverk og privat tjenesteproduksjon mottok om lag 4,2 mrd. kroner i næringsstøtte i 2001, en nedgang på 13,5 pst. reelt fra 2000. Utbetalt støtte til skipsbyggingsindustrien, som de senere år har utgjort om lag 30 pst. av budsjettstøtten til industri og tjenestesektoren, ble halvert i 2001. Dette skyldes nedgang i utbetalingene av kontrakttilskudd til verft for bygging av skip. Ordningen ble avviklet for kontrakter inngått f.o.m. 1. januar 2001 i tråd med et EØS-regelverk for skipsbyggingsindustrien. Utbetalingene fra ordningen finner sted når fartøyene leveres og vil være avsluttet innen utgangen av 2004. Rådet i EU vedtok i juni 2002 å gjeninnføre adgangen til å gi kontraktsrelatert støtte til visse typer skip dersom forhandlinger mellom EU og Sør-Korea om begrensninger i koreansk støtte ikke førte fram innen utgangen av september 2002.

Støtteutbetalingene til fiskerisektoren er beregnet til 376 mill. kroner i 2001. Støtten til sektoren gikk kraftig ned i årene 1991-1994 som følge av reduksjon i overføringene over fiskeriavtalen. Støtten over fiskeriavtalen var på 113,5 mill. kroner i 2001. For å unngå unødvendig kapasitetsoppbygging er støtten til fiskeflåten de senere år dreid fra støtte til nyinvesteringer i båter til støtte til ren kondemnering. En mer generell omtale av fiskeri- og havbruksnæringen er gitt i avsnitt 5.3.13.

I tabell 5.2 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen.

Ordninger som primært er rettet mot bestemte næringer, utgjør om lag 80 pst. av den samlede næringsstøtten, mens generelle formål til sammen bare utgjør i underkant av 20 pst. Ved siden av landbruk og skipsbygging mottok sjøfart, presse og filmproduksjon betydelig driftsstøtte i 2001. Støtten til tapsbringende statsselskap er i stor grad avviklet. I 2002 er det heller ikke bevilget tilskudd til Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS på Svalbard, som er det siste store industriforetaket som har mottatt årlige tilskudd. Manglende avkastning på aksjekapitalen i SIVA SF, som også omfatter IT-Fornebu, bidro til å trekke støtten til statsselskap opp i 2001. Av de generelle formålene er støtten til forskning og utvikling og støtten til regionalutvikling de mest omfattende, med henholdsvis 0,8 mrd. kroner og 1,5 mrd. kroner i støtte i 2001. Næringsstøttetallene til forsking og utvikling omfatter bare støtte til prosjekter der næringslivet er en direkte kontraktspartner. Støtten til forskning og utvikling er nærmere omtalt under avsnitt 5.2.6.

Støtten med regional utvikling som hovedmål økte noe i 2001. Om lag en tredjedel av støtten gikk til næringsrettet infrastruktur i bred forstand, bl.a. stedsutvikling og utvikling av støtteapparat og annet tiltaksarbeid for næringslivet. Den resterende regionalstøtten fordelte seg om lag jevnt mellom fysiske og immaterielle investeringer foretatt av bedriftene. Den budsjettmessige næringsstøtten med et regionalt hovedmål utgjør imidlertid bare en liten del av den samlede næringstøtten som er begrunnet i distriktshensyn. Den næringsspesifikke støtten til landbruket er i stor grad begrunnet i hensynet til bosetting og levedyktige samfunn i distriktene. I tillegg kommer skatteutgifter, hovedsakelig den geografiske differensieringen av arbeidsgiveravgiften. Kommunal- og regionaldepartementet har nedsatt et utvalg som vurderer effektene av den samlede statlige innsatsen i forhold til regional utvikling og distriktspolitiske mål, herunder også tiltak som ikke defineres som næringsstøtte. Målet er å avdekke hvilke statlige tiltak som best bidrar til å oppnå regional utvikling og distriktspolitiske mål og motvirke regionale ubalanser og forskjeller. En delrapport ventes høsten 2002. Endelig rapport skal foreligge 1. januar 2004.

Utbetalinger fra ordninger direkte rettet mot små og mellomstore bedrifter (SMB) utgjør en liten andel av den samlede næringsstøtten. SMB-støtten omfatter veiledningstjenesten, etablererstipendet, SNDs landsdekkende innovasjonsordning, såkornordningen og SMB-programmet for eksport. For flere andre støtteordninger er det høyere tillatte støttesatser til prosjekter i SMB enn i store bedrifter og en generell forpliktelse om å prioritere SMB. Det foreligger imidlertid ikke enhetlige tall for hvor stor andel av støtten som tilfaller SMB.

Særskilte skatte- og avgiftsregler for enkeltnæringer er ikke tatt med i Finansdepartementets årlige næringsstøtteberegninger. Skattelettelser som følger av unntaksordninger og særregler, har fått betegnelsen skatteutgifter.

Tabell 5.3 viser beregnede skatteutgifter i 2001 og 2002 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Dette samsvarer ikke nødvendigvis med de skatteutgiftene som reelt sett har størst betydning for næringslivet. Som det framgår av tabellen, øker den regionale og næringsspesifikke støtten vesentlig dersom en tar med støtte i form av skatte- og avgiftslempninger. Differensiert arbeidsgiveravgift tilsvarer alene en beregnet støtte på om lag 5 mrd. kroner i 2001 når offentlig sektor holdes utenfor.

Sjøfart er den næringen som får mest støtte i form av særskilte skatteregler. Overføringer til jordbruket har tidligere år i all hovedsak vært kanalisert over budsjettets utgiftsside. I forbindelse med jordbruksoppgjøret 2000 ble det imidlertid vedtatt innført et nytt inntektsfradrag ved beskatning av næringsinntekt fra jord- og hagebruk med halv virkning i 2000 og full virkning i 2001. Den samlede skatteutgiften knyttet til særskilte ordninger for landbruket i 2001 er beregnet til 900 mill. kroner. I 2002 er skatteutgiften til landbruket anslått økt til 1 025 mill. kroner, jf. tabell 5.3. Dette kan tilskrives en ytterligere utvidelse av inntekstfradragsordningen for jordbruket, jf. omtale av årets jordbruksoppgjør i punkt 5.2.5. Andre næringer som får mye støtte i form av skatteutgifter, er metallproduksjon og fiske. Petroleumsvirksomhet er også blant de enkeltnæringene som mottar mye næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. For petroleumsnæringen er det imidlertid ikke tatt hensyn til den samlede virkningen av petroleumsskattesystemet.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller er skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse eller konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelindustrien, er det få næringer som er støttet av importvernet. Nesten all annen import av industriprodukter til Norge finner i dag sted tollfritt. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for landbruksvarer som produseres i Norge, mens de er lave for landbruksvarer som ikke produseres her i landet. I EØS er nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre kommet langt.

Deregulering av kraftmarkedet i 1990-årene omfattet ikke kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår. Dette omfatter i dag om lag 55 pst. av kraftforbruket til kraftintensiv industri og treforedling. Disse kraftleveransene utløper i perioden 2004 - 2011. Avtaler basert på markedsprinsipper, som omfatter en langt mindre del av industrien, starter opp i årene 2007 - 2011. Disse endringene vil etter hvert føre til at denne industriens kraftkostnader i større grad vil avhenge av den løpende prisutviklingen i kraftmarkedet. Statistisk sentralbyrå beregnet den effektive støttevirkningen av lave priser på elektrisk kraft i 1998 for produksjon av metaller, kjemiske råvarer og treforedlingsprodukter til å utgjøre om lag 2 mrd. kroner.

5.2.3 Avviklede og nye støtteprogrammer i 2002-2003

Fra og med 2002 ble flere av SNDs tilskudds-, låne- og garantiposter innenfor budsjettene til Nærings- og handelsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet samlet i én budsjettpost for «Landsdekkende innovasjon» og én for «Bedrifts- og næringsutvikling i distriktene». Omleggingen innebærer at SND kan yte tilskudd, gi risikolån og garantier innenfor en gitt totalramme og får et større ansvar for å vurdere risikoen i porteføljen.

For å styrke næringsgrunnlaget i distriktene og næringssvake områder foreslår Regjeringen at det opprettes en ny låneordning under SND. Låneordningen foreslås benyttet i det distriktspolitiske virkeområdet, men kan også benyttes utenfor dersom dette bidrar til å styrke næringslivet i distriktene. Til låneordningen foreslås det bevilget 500 mill. kroner i lån (innvilgningsramme) og 75 mill. kroner til tilhørende tapsfond i 2003.

For budsjettåret 2003 gjennomføres det større endringer i budsjettstrukturen for flere av de distriktsrettede ordningene (inklusiv nevnte ordning for «Bedrifts- og næringsutvikling i distriktene»). Endringene vil medføre at fylkeskommunene vil stå ansvarlig for fordelingen av den vesentlige delen av de distriktsrettede overføringene til næringsutvikling. Dette er bl.a. en oppfølging av St.meld. nr. 19 (2001 -2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå. I tillegg vil Kommunal- og regionaldepartementet få større frihet til å fordele mellom ulike virkemiddelaktører de resterende midlene som er budsjettert til næringsutvikling i regionene.

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2002 ble det vedtatt å etablere en skattefradragsordning for bedriftsbasert FoU begrenset på grunnlag av bedriftsstørrelse. Skattefradragsordningen kom til erstatning for ordningen «FoU-prosjekter i næringslivet» (FUNN) som ble etablert i 2001. Regjeringen foreslår at skattefradragsordningen for FoU utvides i 2003, slik at alle bedrifter skal kunne få skattefradrag for kostnader tilknyttet godkjente FoU-prosjekter, jf. omtale i avsnitt 5.2.6.

En ordning med tilskudd til fergerederier i utenriksfart trådte i kraft fra 1. juli 2002. Ordningen innebærer at fergerederiene får refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift. Et stort antall av dem som er omfattet av refusjonsordningen for fergerederier, er imidlertid ikke maritim besetning. Tilskuddsordningen for fergerederier i utenriksfart foreslås avviklet i 2003. Også ordningen «Tilskudd til sysselsetting av sjøfolk», som innebærer av at rederier får refundert en gitt prosentsats av sine lønnsutgifter, foreslås avviklet f.o.m. 2003. Den øvre grensen for fisker- og sjømannsfradraget forslås økt med 10 000 kroner til 80 000 kroner, noe som tilsvarer en økt skatteutgift på 35 mill. kroner.

5.2.4 Internasjonale forpliktelser

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. Hensynet til internasjonale forpliktelser får stadig større betydning for utformingen av næringspolitikken gjennom EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og Landbruksavtalen i WTO. All støtte utenom jordbruk og fiske skal som hovedregel følge EØS-avtalen og godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan (ESA). EØS-avtalen har bestemmelser som begrenser konkurransevridende offentlig støtte med hensyn til hvilke tiltak som kan motta støtte, og støttenivået i hvert prosjekt. Manglende oppmerksomhet om internasjonale avtaler og støttetiltakenes konkurransevirkninger kan lede til sanksjoner eller handelskonflikter.

ESA vedtar og reviderer retningslinjer på støtteområdet fortløpende. ESA vedtok 23. mai 2001 nye reviderte retningslinjer for miljøstøtte. Retningslinjene behandler både vilkårene for godkjenning av miljøstøtte gjennom tradisjonelle virkemidler, slik som tilskudd, lån og garantier til miljøinvesteringer, men også regler for godkjenning av fritak fra eller redusert betaling av miljøavgifter. De nye retningslinjene har også betydning for eksisterende unntak fra miljøavgifter. ESA har vedtatt å åpne formell undersøkelse av forbruksavgiften på elektrisk kraft, CO₂-avgiften og svovelavgiften, og Norge gjennomgår for tiden sine eksisterende miljøstøtteordninger slik at disse blir i tråd med de nye retningslinjene.

ESA informerte bl.a. i brev av 29. november 2001 at de vil foreta en ny gjennomgang av den norske ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Bakgrunnen er Europakommisjonens negative avgjørelse mht. en svensk ordning og ESAs og Kommisjonens forpliktelse til å håndheve EØS-regelverket likt. ESA informerte Norge formelt om den forestående gjennomgangen i brev av 4. juni 2002. Dagens ordning er godkjent ut 2003. Hvilke endringer som faktisk vil kreves i den norske ordningen, vil måtte klargjøres gjennom forhandlingene med ESA.

ESA vedtok i april 2000 nye retningslinjer for støtte i form av statlige garantier. I retningslinjene viser ESA til at selskaper hvor det offentlige hefter for deres økonomiske forpliktelser på grunn av selskapenes juridiske status, er omfattet av bestemmelsene om statsstøtte. Norske myndigheter har i brev til ESA svart at Regjeringen vil foreslå å fjerne garantibestemmelsene i statsforetaksloven. Norge er for tiden i ferd med å tilpasse statsforetaksloven til de nye retningslinjene.

5.2.5 Nærmere om jordbruksstøtten

Støtten til det norske jordbruket består i det alt vesentlige av tilskudd og skjermingsstøtte. Ifølge OECDs foreløpige anslag utgjorde støtten til jordbruket målt med PSE («Producer Support Estimate») 19,6 mrd. kroner i 2001, herunder 7,7 mrd. kroner i skjermingsstøtte. Det er viktig å gjennomføre tilpasninger i norsk landbruk som kan redusere det høye kostnads- og overføringsnivået. Støtten til jordbruket i Norge målt i forhold til produksjonsverdien er høyere enn i de fleste andre OECD-land. PSE skal måle verdien av alle overføringer fra skattebetalerne og konsumentene på grunn av særlige tiltak for jordbruket. Det er lagt opp til å gi et totalmål for brutto støtte som også omfatter indirekte støtteformer i form av skatte- og avgiftslettelser, i tillegg til skjermingsstøtte og budsjettoverføringer. Skatte- og avgiftsordninger er imidlertid i varierende grad tatt med i beregningene for de enkelte land, selv om de kan bety relativt mye for totalmålet på støtte. Det kan også være problemer knyttet til å måle verdien av importbegrensninger (skjermingsstøtte).

PSE oppgis gjerne i prosent av den totale produksjonsverdien i jordbruket. Produksjonsverdien er definert som bruttoinntekten inkludert tilskudd. Tabell 5.4 viser PSE i prosent av produksjonsverdien i jordbruket for noen land.

For 2000 er den samlede støtten til jordbruket i Norge anslått til 64 pst. av produksjonsverdien. Dette er tre prosentpoeng lavere enn i 1999. Det foreløpige anslaget for 2001 viser imidlertid en tilsvarende oppgang. Endringene i 2000 og 2001 kan i hovedsak forklares med bevegelser i skjermingsstøtten. Dette henger sammen med utviklingen i forholdet mellom innenlandske markedspriser og verdensmarkedspriser. De fleste markeder for førstehåndsomsetning av jordbruksvarer er gjenstand for en til dels vidtgående markedsregulering. Hensikten med markedsreguleringen er å gi mulighet til at avtalte målpriser i jordbruksoppgjøret kan realiseres i markedet. Målprisene ble vedtatt redusert i forbindelse med jordbruksoppgjøret i 2000 og noe økt i oppgjøret i 2001. Skjermingstøtten måles med utgangspunkt i differansen mellom prisen som oppnås i hjemmemarkedet, og verdensmarkedsprisen.

Støtten til jordbruket i Norge målt andel som av produksjonsverdien i 2000 var omtrent dobbelt så høy som OECD-gjennomsnittet. Bare i Sveits og Sør-Korea utgjorde støtten til jordbruket en høyere andel av produksjonsverdien enn i Norge. I EU utgjorde støtten 34 pst. av produksjonsverdien i jordbruket i 2000.

Støttenivået i Norge målt med PSE har endret seg lite de siste 15 årene. Sammensetningen av støtten er imidlertid endret. Markedsprisstøtten og annen produksjonsavhengig støtte er redusert, mens det har vært vekst i støtteordninger som i mindre grad er avhengig av produksjon. Regjeringen vil legge vekt på en videre tilpasning til mer produksjonsnøytrale tilskuddsordninger. Samtidig må støtten innrettes slik at den bidrar til omstilling og effektivisering i næringen.

Beregninger foretatt av Eurostat, bl.a. i samarbeid med Statistisk sentralbyrå i Norge, indikerer at norske matvarepriser til konsumentene i 2000 var anslagsvis 56 pst. høyere enn gjennomsnittet i EU og hhv. 23 og 29 pst. høyere enn i Danmark og Sverige. Innenfor matvaregruppene er det prisnivået på landbruksvarer som skiller seg vesentlig ut i Norge. Prisforskjellen har økt i perioden etter 1994. Redusert merverdiavgift på mat fra 1. juli 2001 bidrar isolert sett til å redusere prisforskjellen noe. Sammenliknbare anslag for 2001 foreligger imidlertid ennå ikke.

I statsbudsjettet for 2002 ble budsjettstøtten over jordbruksavtalen vedtatt redusert med 300 mill. kroner med virkning fra andre halvår 2002. I årets jordbruksoppgjør ble budsjettstøtten vedtatt ytterligere redusert med 135 mill. kroner med virkning for avtaleperioden fra 2002 til 2003. Disse reduksjonene ble imidlertid mer enn oppveid av økning i målprisene på 475 mill. kroner og utvidelse av det særskilte inntektsfradraget for jordbruket (jordbruksfradraget). Det er lagt opp til at utvidelsen av inntektsfradraget innføres med halv virkning fra 2002 og med full virkning i 2003, jf. også omtalen av skatteutgifter under avsnitt 5.2.2. I statsbudsjettet for 2003 foreslås en reduksjon i jordbruksoverføringene på 200 mill. kroner.

Jordbruksavtalen er svært kompleks og omfatter i størrelsesorden 100 enkeltordninger. Den samlede fordelingsprofilen i årets avtale gir en viss omfordeling i retning av større bruk. Videre skal det innføres en ordning med omsetning av melkekvoter direkte mellom produsenter. Rammevilkårene for samdrift i melkeproduksjonen forbedres noe.

Utformingen av pris- og markedssystemene i jordbruket skjer innenfor rammene av importvernet. Den nåværende landbruksavtalen i WTO, som er fra 1995, fastsetter bl.a. maksimale tollsatser og støttebeløp (AMS). AMS-støtten (summen av budsjettmessig prisstøtte og skjermingsstøtte fratrukket særlige miljøavgifter for jordbruket, omsetningsavgift og merpris for kraftfôr) er innenfor forpliktelsene etter avtalen. Økningen i målprisene i årets jordbruksavtale bidrar isolert sett til at internstøtten øker, slik at Norge på dette området befinner seg nær maksimalt nivå i forhold til WTO-avtalen. Økningen i skatteutgifter til landbruket regnes ikke med i internstøtten slik den er definert i den eksisterende landbruksavtalen i WTO. WTO-avtalen setter videre klare begrensninger på omfanget av eksportstøtten. Melkeproduksjonen i Norge er de siste årene redusert med om lag 13 pst., bl.a. for å kunne overholde eksportsubsidieforpliktelsene i WTO-avtalen.

Forhandlinger om en ny landbruksavtale i WTO er i gang. Det er lagt opp til at medlemslandene innen 31. mars 2003 skal bli enige om nye forpliktelser, og at de enkelte land innen neste ministerkonferanse høsten 2003 skal ha levert tilbudslister mht. hvordan forpliktelsene skal følges opp. Forhandlingene skal avsluttes innen utgangen av 2004.

5.2.6 Støtte til forskning og utvikling

Forskning og utvikling (FoU) utføres både i offentlige institusjoner - universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter - og i næringslivet. Både private og offentlige kilder finansierer FoU. Grunnforskningen blir i hovedsak finansiert med bevilgninger over statsbudsjettet, mens næringsrettet FoU i langt større grad finansieres av brukerne selv og utføres ofte av eller i samarbeid med de bedriftene som har behov for forskningsresultatene. Virkemiddelapparatet er imidlertid viktig for omfanget av og kvaliteten på den næringsrettede forskningen - både for å stimulere flere bedrifter til å satse på FoU, for å samordne innsatsen mellom bedrifter og forskningsinstitusjoner i prosjekter og større satsninger, og for spredning av forskningsresultatene.

Figur 5.1 viser finansiering av FoU over statsbudsjettet (målt i 1990-kroner) 1983 - 2002. Det er fordelt på hovedformål, slik at innsatsen overfor ulike næringer framkommer. Den statlige finansieringen omfatter både bevilgninger og anslått støtte til næringslivet gjennom skattefradrag. Mens den statlige finansieringen av FoU i alt vokste en del i siste halvdel av 1990-årene, gikk støtten til ulike næringsformål tilbake i realverdi. Nedtrappingen av støtten var mest omfattende for industrirettet forskning, mens landbruks- og fiskerirettet forskning hadde en mindre tilbakegang i finansiering over statsbudsjettet. I statsbudsjettet for 2001 var det imidlertid en betydelig økning til forskningsformål som retter seg mot industri og annen næringsvirksomhet, i hovedsak knyttet til den nye tilskuddsordningen «FoU-prosjekter i næringslivets regi» (FUNN), som var virksom i siste halvår i fjor.

¹) Inkl. skattefradrag for FoU-kostnader, ekskl. oppdrag.

Kilde: NIFU og Finansdepartementet.

Stortinget har vedtatt en ordning med skattefradrag for bedriftenes forsknings- og utviklingskostnader, som gjelder fra 1. januar 2002, jf. Ot.prp. nr. 21 (2001 - 2002). Ordningen med skattefradrag erstatter den tidligere FUNN-ordningen. Mens FUNN-ordningen var avgrenset til samarbeidsprosjekter mellom næringsvirksomhet og universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter, gis det skattefradrag også for bedriftenes egne FoU-prosjekter. I tillegg er ordningen utvidet til å gjelde kjøp av FoU-tjenester fra utenlandske universiteter, høgskoler og forskningsinstitutter. Dette vil få positiv virkning på norsk næringslivs kontakt med internasjonale FoU-miljøer.

Skattefradrag for bedriftenes FoU-kostnader er et viktig virkemiddel for å utvikle et mer kunnskapsbasert næringsliv, og står sentralt i Regjeringens strategi for å øke forskningsinnsatsen i Norge. For å imøtekomme ESAs krav til godkjennelse og sikre at skattefradragsordningen kan iverksettes f.o.m. inntektsåret 2002 som vedtatt, foreslår Regjeringen enkelte tilpasninger i dagens lovregel. Det vises til nærmere omtale i Ot.prp. nr. 1 (2002 - 2003). Ordningen med skattefradrag er for 2002 avgrenset på grunnlag av bedriftsstørrelse. For 2003 foreslår imidlertid Regjeringen å utvide ordningen til å omfatte alle bedrifter. Den utvidete ordningen vil omfatte også bedrifter som faller utenfor ESAs definisjon av små og mellomstore bedrifter, noe som medfører at fradragssatsen må settes noe lavere for disse bedriftene.

Det vil også i 2002 trolig være vekst i finansieringen over statsbudsjettet av FoU med næringsformål, noe som bl.a. skyldes utvidelsen og helårsvirkningen av den generelle støtten og bygging av nytt havforskningsfartøy. Provenyvirkningen av næringslivets skattefradrag for FoU-kostnader er imidlertid usikker. For 2003 foreslår Regjeringen å øke bevilgningene til forskning med næringsformål noe, med unntak av at bevilgningen til bygging av nytt forskningsfartøy reduseres med om lag 250 mill. kroner.

Norges forskningsråd er det sentrale rådgivende og utøvende forskningsstrategiske organ for myndighetene. Det forvalter bevilgninger til forskning innenfor alle fagområder, og i hele spekteret fra grunnforskning til innovasjon. Forskningsrådet er sentralt i å finansiere grunnforskning og strategiske forskningssatsinger både i instituttsektoren og universitets- og høgskolesektoren. Offentlig støtte til næringsrettet FoU gis gjennom Forskningsrådets programmer for brukerstyrt og strategisk FoU samt innovasjonsprogrammer som skal stimulere til kommersialisering av FoU-resultater. Forskningsrådet er også tillagt ansvar for å vurdere forskningsinnholdet i prosjekter som næringslivet ønsker fradrag for under den nye skatteordningen.

En omfattende evaluering av Norges forskningsråd, som ble ledet av den internasjonale Technopolis-gruppen, ble avsluttet i desember 2001. Evalueringen er et viktig grunnlag for Regjeringens arbeid med å videreutvikle og samordne forskningspolitikken. I evalueringen gis det en bred analyse av hvordan rammebetingelser, organisering og virkemidler samsvarer med målene som er trukket opp for Forskningsrådets virksomhet. På bakgrunn av denne analysen gir evalueringen også en vurdering av hvordan Forskningsrådet bør møte framtidige utfordringer for norsk forskning. Når det gjelder innovasjon, viser evalueringen at virkemidler for å fremme innovasjoner bør styrkes og samordnes bedre mellom Forskningsrådet og SND.

Regjeringen har vurdert Forskningsrådets framtidige organisering, styring og arbeidsform på grunnlag av evalueringen og en bred høringsrunde i etterkant av evalueringen. Regjeringen ønsker å opprettholde et system med ett forskningsråd. Det er imidlertid nødvendig med store endringer i dagens system for å kunne møte framtidige utfordringer for norsk forskning. Regjeringen legger opp til at de seks områdene vil erstattes av tre avdelinger organisert etter funksjon, samtidig som hovedstyret vil få en sterkere og tydeligere rolle enn tidligere. Forskningsrådet skal fortsatt være en viktig kilde for forskningspolitisk rådgivning, men bør ikke ha monopol på dette slik det er i dag. Regjeringen ønsker en åpen arbeidsform der ulike aktører - både fra forskningsmiljøer, næringsliv og samfunnsliv for øvrig - får anledning til å komme med innspill og råd til utformingen av forskningspolitikken. Departementenes behov for styring og kontroll med forskningsmidlene må fortsatt ivaretas, samtidig som Forskningsrådet gis nødvendig frihet. Det vises til nærmere omtale i St.prp. nr. 1 (2002 - 2003) for Utdannings- og forskningsdepartementet.

Det er viktig at resultater fra forskningen i universitets- og høgskolesektoren i større grad kommer til kommersiell anvendelse. Regjeringen har derfor lagt fram forslag om endringer i lov om retten til oppfinnelser som er gjort av arbeidstakere, jf. Ot. prp. nr. 67 (2001 - 2002). Lovendringene tar sikte på å legge til rette for at universiteter og høgskoler engasjerer seg sterkere i arbeidet med å utnytte forskingsresultater økonomisk i form av patenter. Et sentralt forslag er å endre det såkalte «lærerunntaket», som har gjort at forskere ved disse institusjonene i dag sitter med retten til næringsmessig utnyttelse av egne oppfinnelser. Med de foreslåtte endringene vil universiteter og høgskoler kunne overta retten til næringsmessig utnyttelse av oppfinnelser som er gjort av lærere og vitenskapelig personale, dersom institusjonen ønsker det. På den annen side er det viktig å sikre forskerne anledning til åpen spredning av kunnskap, og det foreslås derfor også en lovfestet rett for lærere og vitenskapelig personale ved universiteter og høgskoler til å publisere egne forskningsresultater. Samtidig foreslår Regjeringen å endre universitets- og høgskoleloven, slik at institusjonene får et større ansvar for å sikre at forskningsresultater blir brukt, jf. Ot.prp. nr. 40 (2001 - 2002). Forslagene i de to proposisjonene må ses i sammenheng.

EUs 6. rammeprogram for forskning og teknologisk utvikling begynner i 2003 og løper over en fireårsperiode. Regjeringen går inn for at Norge deltar i programmet. Det vil medføre utbetalinger over en lengre periode enn selve programmet. Den norske kontingentforpliktelsen blir til sammen 2,6 mrd. kroner over en periode på 10 år. En betydelig del av aktiviteten i rammeprogrammet vil rette seg mot næringsutvikling og industriell verdiskaping. Deltakelse i forskningsprogrammet vil også bidra til å gjøre forskningen i Norge mer internasjonal.

5.3 Reguleringsreformer og konkurransepolitikk

5.3.1 Generelt om reguleringsreformer

Et moderne samfunn krever reguleringer på mange områder. Reguleringene påvirker ressursbruken i økonomien gjennom kravene næringsvirksomhet og husholdninger må forholde seg til. I tillegg innebærer etablering, administrasjon og kontroll av reguleringene ressursbruk både i privat sektor og i offentlig forvaltning. Et dårlig regelverk skaper unødig merarbeid både for dem som reguleres og for myndighetene, og gjør det vanskelig å nå målene som ligger til grunn for reguleringen. Godt utformede regelverk og effektivt tilsyn er derfor viktig for å oppnå ulike mål til lavest mulig kostnad.

Reguleringskostnadene avhenger ikke bare av hvor godt regelverket er utformet, men også av ambisjonsnivået myndighetene har for styring av markeder og samfunn. Et mål om å begrense reguleringsomfanget innebærer i siste omgang at det er politisk vilje til å overlate flere beslutninger til markedet og privat sektor.

Ulike regelverk spenner over et vidt spekter av formål, men det er likevel mulig å gruppere reguleringer under tre hovedkategorier:

• Økonomiske reguleringer griper direkte inn i hvordan markeder fungerer, f.eks. fastsetting av priser, konkurranseforhold, markedsadgang og etablering eller nedlegging av næringsvirksomhet.

• Sosiale reguleringer har til hensikt å beskytte samfunnsinteresser som f.eks. helse, sikkerhet, miljø og sosialt samhold.

• Administrative reguleringer omfatter skjemaer, oppgaveplikter mv. som myndighetene krever.

Fra 1970-årene har en rekke industriland gjennomført omfattende reguleringsreformer. I en første fase var oppmerksomheten mye rettet mot deregulering av markeder og privatisering av selskaper. Etter hvert har en også blitt mer oppmerksom på at omfanget av sosiale og administrative reguleringer er raskt økende i moderne samfunn. Det henger sammen med økte politiske og sosiale ambisjoner på mange samfunnsområder, og at problemene myndighetene søker å løse har blitt mer komplekse. Videre kan deregulering og privatisering også medføre behov for å innføre ny regulering, bl.a. for å sikre virksom konkurranse i markeder som tidligere var offentlige monopoler. Etablering av nye konkurransemarkeder vil som regel kreve at produsentenes rettigheter og plikter nedfelles i et særskilt regelverk, ofte på områder som tidligere var gjenstand for administrative vedtak og skjønnsavgjørelser. Det er imidlertid fortsatt et stort potensial for å samordne, forenkle og modernisere regelverk og myndighetsutøvelse. Reguleringsreformer dreier seg i større grad om å forbedre kvaliteten på reguleringene, utvikle effektive kontroll- og tilsynsorganer, øke kompetansen til de ansatte i offentlig forvaltning og ivareta brukerhensynene på en bedre måte.

OECD startet i 1995 et bredt program om reguleringsreformer - «OECD Regulatory Reform Programme». Programmet har særlig rettet seg mot reguleringer i produktmarkedene, bl.a. fordi arbeidsmarkedet var sentralt i den forutgående sysselsettingsstudien - «OECD Jobs Study». OECD har anbefalt medlemslandene å etablere bredt anlagte programmer på politisk nivå for reguleringsreformer med klare mål og rammer for gjennomføringen. Regjeringens program for modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor tilsvarer i stor grad programmer for reguleringsreformer slik en finner det i mange andre land.

Som en del av reguleringsreformprogrammet, arbeider OECD for tiden med en landgjennomgang av reguleringsreformer i Norge. Studien gjennomføres parallelt med Finland, og resultatene vil foreligge i en rapport annet halvår 2003. Det vil da være til sammen 18 medlemsland der OECD har gjennomført en slik studie. Tidligere foreligger studier av bl.a. Danmark, Irland og Nederland. Studien av reguleringsreformer i Norge vil omfatte beskrivelse og analyse av følgende temaer:

• Oversikt over reguleringsreformer og makroøkonomisk bakgrunn.

• Myndighetenes evne til å sikre reguleringer av høy kvalitet, bl.a. organisering og kompetanse i forvaltningen, mål og retningslinjer, høringsrutiner og konsekvensutredning.

• Konkurransepolitikkens betydning for reguleringsreformer.

• Økt markedsåpning gjennom reguleringsreformer.

• Reguleringsreformer i sykehussektoren, arbeidsformidling/arbeidsmarkedstiltak og sivil luftfart.

• Tilsynsmyndigheter med ansvar for økonomiske og finansielle reguleringer.

I arbeidet med studien har OECD bred kontakt med forskere, myndigheter, næringsorganisasjoner og fagbevegelsen i Norge. Studien vil bidra til en samlet framstilling og vurdering av norske erfaringer med ulike reguleringsreformer, og videre gi grunnlag for sammenlikninger med andre land. OECD vil gi anbefalinger om nye tiltak og forbedringer, f.eks. til organiseringen av arbeidet med reguleringsreformer i forvaltningen og opplegget for konsekvensvurderinger. Regjeringen venter at OECDs landgjennomgang kan bli et viktig bidrag til arbeidet med reguleringsreformer i årene framover, der bl.a. gjennomføringen og utviklingen av moderniseringsprogrammet vil stå sentralt.

5.3.2 Konkurransepolitikken

Konkurransepolitikken skal bidra til å fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse, bl.a. gjennom forbud, tilsyn og inngrep.

Som følge av EØS-avtalen, har det siden 1994 vært to sett konkurranseregelverk; konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler (EØS-konkurranseloven). Begge regelsett har til formål å sørge for at ervervsdrivende gjennom sin atferd ikke hindrer eller skader konkurransen. Likevel er de to regelsettene forskjellig utformet. Konkurransetilsynet bistår ESA i deres arbeid med å håndheve EØS-avtalens konkurranseregler. Norske myndigheter har ikke hjemmel til selv å sanksjonere overtredelser av EØS-avtalens forbud mot hhv. konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt. Europakommisjonen arbeider med å modernisere regelverket for håndheving av EUs konkurranseregler.

Norske myndigheter har nedsatt et offentlig utvalg («Konkurranseutvalget») som skal gjennomgå norsk konkurranselovgivning og fremme forslag om nytt regelverk innen november 2002. Utvalget anbefalte i en delinnstilling å gi norske myndigheter kompetanse til fullt ut å håndheve EØS-avtalens artikkel 53 med forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og artikkel 54 med forbud mot misbruk av markedsmakt. Utvalget tilrår videre at en ny norsk konkurranselov bør utformes etter mønster av EØS-avtalens konkurranseregler.

I et tilleggsmandat er utvalget gitt i oppdrag å legge en EØS-tilpasset lovmodell til grunn for ny konkurranselov. Ved utformingen av en ny norsk konkurranselov vil følgende problemstillinger være særlig sentrale:

• Organiseringen av konkurransemyndighetene, herunder ulike modeller for overprøving og kontroll av myndighetenes vedtak. Utvalget er i tilleggsmandatet gitt i oppdrag å utrede et alternativ som innebærer at klageordningen endres, slik at departementet som hovedregel ikke skal være klageinstans for Konkurransetilsynet.

• Oppgave- og ansvarsfordeling mellom konkurransemyndighetene og ulike sektormyndigheter.

• Utforming av hensiktsmessige kontroll- og sanksjonsmidler for å sikre en effektiv håndheving og etterlevelse av reglene, herunder om det skal innføres såkalte strafferabattordninger.

Konkurransetilsynet oppnevnte sommeren 2000 et utvalg som nylig har avgitt sin rapport: «Sanksjonering - er det verdt prisen?». Utvalget tar opp hvordan konkurranseloven kan håndheves mer effektivt. Det viktigste prinsippet for straffeutmålingen er at forventet tap ved å bryte loven skal overstige gevinsten. Etter utvalgets syn er det bedriftens gevinst ved ulovlig samarbeid som er det sentrale for straffeutmålingen, ikke det samfunnsøkonomiske tapet. Utvalget tror at sanksjonssystemet vil bli mer effektivt ved å legge til rette for at vinningsberegning tillegges større vekt i konkurransesaker. I flere og flere land brukes strafferabattordninger, ved informasjonsavsløring eller tilståelser, for å bekjempe skadelig, konkurransebegrensende samarbeid. Utvalget anbefaler at det settes i gang en utredningsprosess med sikte på å opprette strafferabattordninger også innenfor norsk konkurranselovgivning.

Integrasjon av markedene gjør at stadig flere karteller, fusjoner og skadelige konkurransebegrensninger er av internasjonal karakter. WTO-avtalen regulerer handels- og konkurransespørsmål mellom land, men omfatter ikke et horisontalt konkurranseregelverk som regulerer bedriftenes egen adferd. Siden høsten 1998 har det vært drøftet i WTO om det skal forhandles fram en multilateral avtale på konkurranseområdet. Ved neste ministerkonferanse skal det besluttes om slike forhandlinger skal settes i gang. Det finnes i dag flere regionale eller bilaterale avtaler mellom ulike land. Norske konkurransemyndigheter fikk ved lovendring i mai 2000 adgang til å overlevere fortrolige opplysninger til konkurransemyndigheter i andre land for å oppfylle Norges avtaleforpliktelser overfor fremmed stat eller internasjonal organisasjon. Den 16. mars 2001 inngikk Norge en avtale med Danmark og Island om slik informasjonsutveksling.

Regjeringen vedtok i november 2001 en konkurransepolitisk handlingsplan. Handlingsplanen består av fem overordnede tiltak:

• Styrke konkurransemyndighetene. Regjeringen vil legge økt vekt på konkurransehensyn i behandling av klagesaker etter konkurranseloven. Andre hensyn må dokumenteres grundig.

• Gjennomgå offentlige reguleringer og ordninger som kan ha konkurransebegrensende effekt. Departementene har rapportert slike reguleringer til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Konkurransetilsynet vil analysere nærmere utvalgte ordninger og eventuelt fremme forslag til endringer som kan bidra til økt konkurranse. En viktig side ved gjennomgangen er å sikre like rammevilkår for private og offentlig aktører. Konkurransetilsynet har også fått i oppdrag å utrede en ordning der ansvarlige myndigheter innen gitte tidsfrister blir pålagt å redegjøre for forhold som Konkurransetilsynet tar opp.

• Sikre at offentlig kjøp bidrar til konkurranse og etableringsmuligheter.Konkurransetilsynet gjennomgår sentrale storkundeavtaler og rammeavtaler under Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Andre departement har foretatt en tilsvarende gjennomgang og rapportert til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Gjennomgangen av ordninger under Arbeids- og administrasjonsdepartementet har så langt ført til at det er inngått ny statlig avtale om flyreiser, jf. omtale i avsnitt 5.3.8. Konkurransetilsynet har også påpekt at staten bør fornye sine rammeavtaler for innkjøp av hotelltjenester.

• Sikre at statlige selskaper ikke bidrar til konkurransebegrensninger og monopoldannelser. Regjeringen ønsker over tid å redusere det statlige eierskapet, jf. omtale i avsnitt 5.3.3. Regjeringen vil bl.a. legge til grunn at salg og nedsalg i statlige selskaper må gjennomføres slik at en unngår for sterk konsentrasjon i markedene. Det kan i denne sammenheng være aktuelt å vurdere om et selskap skal deles opp før de enkelte delene privatiseres.

• Sørge for at offentlig virksomhet blir organisert og drevet på en måte som fremmer konkurranse. Dette inngår som en del av moderniseringsprogrammet, jf. omtale i avsnitt 5.4.

5.3.3 Eierskap

Eier- og selskapsform kan ha stor betydning for konkurranseforhold, kapitaltilgang og kompetanse i næringslivet. Det finnes ikke én ideell eiertype. Det naturlige er et spekter av ulike eiertyper fra lokale, aktive bedriftseiere til rene porteføljeforvaltere. I de senere årene har det vært økt oppmerksomhet om behovet for krevende, aktive eiere som tar styringsansvar. Et svakt utviklet eierskap kan medføre at bedriftene vektlegger andre hensyn enn eierne. Det foreligger lite empiri om betydningen av aktivt eierskap for selskapenes avkastning. Dette kan bl.a. skyldes at aktivt eierskap ofte skjer i former som i liten grad er observerbare, slik som uformelle møter og telefonkontakter mellom ledelsen og store aksjonærer. En annen viktig disiplineringsfaktor for driften av et selskap er trusselen om oppkjøp.

Det utenlandske eierskapet i norsk næringsliv er verken spesielt høyt eller lavt i et internasjonalt perspektiv. Ved utgangen av juli 2002 var i underkant av 27,5 pst. av verdiene på Oslo Børs eid av utlendinger. Tallene fra Oslo Børs omfatter også rene porteføljeinvesteringer og forteller ikke så mye om utlendingers eventuelle aktive eierskap i norsk næringsliv. Analyser ved Handelshøyskole BI av bl.a. forholdet mellom beholdningen av stemmeberettigede A-aksjer og stemmerettsløse B-aksjer tyder på at internasjonale investorer i selskaper notert på Oslo Børs ikke primært har som mål å drive aktiv eierstyring, men heller redusere sin porteføljerisiko ved å spre investeringene passivt over mange land. Selskaper som er 100 pst. eid av en utenlandsk eier, vil imidlertid ikke være notert på Oslo Børs, bl.a. pga. krav til omsettelighet.

SSBs regnskapsstatistikk omfatter alle ikke-finansielle aksjeselskap. Denne statistikken kan indikere at utenlandsk eierskap er sterkest konsentrert i de største bedriftene, og at de i så fall som oftest eier hele foretaket. Øvrige investeringer fra utlandet vil i stor grad ha karakter av porteføljeplasseringer. Utenlandske eiere synes m.a.o. i mindre grad å være deleiere med en betydelig aksjepost.

OECD definerer utenlandske direkte investeringer, i motsetning til porteføljeinvesteringer, som investeringer der største utenlandske eier kontrollerer mer enn 10 pst. av eierkapitalen. Ved utgangen av 1998 var utlendingenes beholdning av direkte investeringer i Norge noe mindre enn norske direkte investeringer i utlandet. I 1998 økte beholdningen av utenlandsk direkte investert kapital med 30 mrd. kroner til 195 mrd. kroner. I samme periode økte beholdningen av norsk direkte investert kapital i utlandet med 35 mrd. kroner til 240 mrd. kroner. I 1999 og 2000 var veksten i utenlandsk direkte investert kapital i Norge på omtrent samme nivå som i 1998.

Det er lite som tyder på at utenlandske selskaper kjøper opp norske bedrifter for å ta ut en kortsiktig gevinst. En undersøkelse foretatt av SNF i 1999 finner ikke vesentlige forskjeller mellom utenlandsk og norsk eierskap mht. ledelse, regionale ringvirkninger og FoU-satsing. Lokalisering av sysselsetting i FoU-avdelinger kan synes mer påvirket av næringsklimaet i de enkelte landene enn av eierskap.

Den offentlige eierandelen i norsk næringsliv er noe høyere enn i de fleste andre OECD-land og relativt konsentrert til enkelte selskaper eller næringer. En stor del av statens eierskap er knyttet til utnytting av naturressurser, naturlige monopoler eller distriktspolitiske hensyn. Et innslag av statlig eierskap i bankvesenet ble foranlediget av bankkrisen og ønsket om å hindre sammenbrudd i banksystemet. Det gjenværende statlige eierskapet består nå av en eierandel på 47,28 pst. i Den norske Bank (DnB). I tillegg har staten porteføljeplasseringer gjennom Folketrygdfondet. Staten bidrar også med egenkapitalinvesteringer gjennom SND, SIVA og såkornfondene. Den offentlige eierandelen på Oslo Børs var 42,2 pst. ved utgangen av juli 2002. Med unntak av Statkraft SF, Statnett SF, NRK AS, NSB AS, Posten Norge AS, Norsk Tipping AS og Cermaq ASA, var alle statseide selskap med en bokført egenkapital over 1 mrd. kroner børsnotert. Stortinget har samtykket i at Cermaq kan børsnoteres.

En del av formålene med offentlig eierskap kan i dag i større grad ivaretas ved andre virkemidler som f.eks. lovreguleringer, effektiv beskatning av grunnrente, konsesjoner eller statlig kjøp av tjenester. De siste årene har flere selskaper blitt omdannet til ordinære aksjeselskaper, delprivatisert, børsnotert og i noen tilfeller privatisert fullt ut. Tabell 5.6 gir en oversikt over selskap som er delprivatisert eller privatisert de siste par årene. Regjeringen ønsker over tid å redusere det statlige eierskapet. I St.meld. nr. 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, påpekte Regjeringen muligheten for å redusere det statlige eierskapet i flere selskaper. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002 fikk Regjeringen fullmakt til å selge alle statlige aksjer i Grødegaard AS. Fra tidligere har Stortinget gitt Regjeringen fullmakt til fullt nedsalg i A/S Olivin, Arcus-Gruppen ASA, SND Invest AS, Moxy Trucks AS og til en begrenset reduksjon i statens eierandel i Telenor ASA, Statoil ASA, Raufoss ASA og Cermaq ASA. Det vil foretas en videre gjennomgang og vurdering av statens eierandel i flere andre selskaper, bl.a. NOAH AS, Statkraft SF og NSB AS' eierskap i CargoNet AS, Nettbuss AS og NSB Gardermobanen AS.

Omfanget av selskaper som er delvis eid av det offentlige, er etter delprivatiseringen av Statoil og Telenor i ferd med å bli langt større enn omfanget av heleide statlige selskaper. Det er derfor behov for at staten som hovedaksjonær følger utviklingen nøye i de selskapene som er blitt delprivatisert.

På oppdrag for Nærings- og handelsdepartementet har uavhengige konsulentfirmaer foretatt en analyse av avkastningen i utvalgte selskaper i norsk næringsliv. Undersøkelsen omfattet åtte selskaper som staten er medeier i, og som forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet. Resultatet viste at gjennomsnittlig årlig avkastning i perioden 1997-2001 for selskapene med statlig medeie samlet sett var på linje med konkurrerende selskaper i det norske og internasjonale markedet. Det var likevel store variasjoner mellom selskapene. De fleste internasjonale analyser viser imidlertid at private selskaper i gjennomsnitt er mer effektive enn offentlig eide når selskapene er utsatt for konkurranse.

I selskaper hvor staten ønsker å stå som eneeier eller deleier, er det spesielt viktig at eierskapet forvaltes profesjonelt for å sikre avkastning på fellesskapets ressurser. Behovet for å skille statens roller som eier og som tilsyns- og reguleringsmyndighet, gjør forvaltningen av statlig eierskap i norsk næringsliv krevende. Regjeringen gav i sin tiltredelseserklæring utrykk for at det statlige eierskapet burde samles i ett departement, med sikte på å styrke eierforvaltningen. Forvalteransvaret for de statlige eierinteressene i Bankinvesteringfondet (Den norske Bank), SAS AB, SIVA SF, Statkraft SF og Grødegaard AS ble ved årsskiftet 2001/2002 overført til Nærings- og handelsdepartementet. Entra Eiendom AS ble overført 1. juli 2002. SND Invest AS ble overført fra SND 30. juni 2002.

Eierskapsforvaltningen i Nærings- og handelsdepartementet ble samtidig styrket gjennom oppretting av en egen avdeling for eierskap og nyrekruttering. I samsvar med Stortingets vedtak i behandlingen av St.meld. nr. 22 (2001-2002) vil det bli nedsatt et utvalg for å utrede videre spørsmål og forslag med sikte på en bedre organisering og forvaltning av det statlige eierskapet. Et spørsmål som vil bli vurdert, er å flytte forvaltningen av enkelte selskaper ut av departementet og fordele det til særskilte forvaltningsselskaper med ulik kompetanse.

Som hovedregel bør aksjeselskapsformen velges for statens forretningsdrift. Posten Norge BA og NSB BA er omgjort til aksjeselskapene NSB AS og Posten Norge AS fra 1. juli 2002, jf. også omtale i avsnitt 5.3.9 og 5.3.10. Begge selskaper er fortsatt heleide av staten. Det arbeides med omgjøring av Luftfartsverket og Statens Vegvesens produksjonsvirksomhet til aksjeselskap. Selskapsformen for Statkraft vurderes, bl.a. i forbindelse med ESAs krav til fjerning av garantibestemmelsen i statsforetaksloven. I tillegg vurderes spørsmålet om hva som i framtiden vil være mest hensiktsmessig selskapsform for morselskapet i SIVA-konsernet.

5.3.4 Næringslovgivning

Næringslovgivningen påvirker ressursbruken i økonomien gjennom de kravene som regelverket pålegger ulike former for næringsvirksomhet. I tillegg krever selve gjennomføringen av reguleringene ressurser både i bedriftene og i offentlig forvaltning. Et dårlig regelverk skaper unødig merarbeid både for dem som reguleres og for myndighetene, og gjør det vanskelig å nå målene som ligger til grunn for reguleringen.

Regelforenkling er en del av Regjeringens program for modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor, jf. omtale i avsnitt 5.4. Arbeidet som retter seg mot næringslivet, omfatter fem hoveddeler:

• Rydding i regelverk. Et 3-årig prosjekt for opprydding og forenkling av forskriftsverket ble avsluttet ved utgangen av 2001. Det foreligger en omfattende sluttrapport, med en rekke forslag som følges opp av Justisdepartementet.

• Beslutningsgrunnlaget for nytt regelverk skal bli bedre. Utredningsinstruksen stiller krav til konsekvensutredning av alle offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Nærings- og handelsdepartementet har nylig etablert en prosjektgruppe som skal bidra til bedre vurdering av konsekvensene for næringslivet.

• Skjemaer og innrapporteringskrav skal forenkles og reduseres. Generelt er det ønskelig med enklere innrapportering, bedre samordning mellom offentlige etater og gjenbruk av data som har flere anvendelser. Dessuten er det nødvendig å vurdere om det faktisk er et begrunnet behov for ulike opplysninger.

• Fullstendig lovgjennomgang på viktige områder, bl.a. av skatteloven, arbeidsmiljøområdet og plan- og bygningsloven.

• Næringshensynmå ivaretas også i myndighetenes anvendelse av regelverket.

Konsekvensutredninger et krav i forbindelse med offentlige utredninger, regelendringer og tiltak, herunder av konsekvensene for næringsvirksomhet. Nærings- og handelsdepartementet har opprettet en prosjektgruppe som skal bidra til bedre utredning av konsekvenser for bedriftene. Prosjektgruppen skal være et kompetansesenter som tilbyr rådgivning om metoder for å kartlegge og anslå betydningen av offentlige tiltak for etablering og drift av næringsvirksomhet. Gruppen skal også bistå forvaltningen i utarbeidelsen av nytt regelverk og reformer, både på planleggingsstadiet og i regelutformingen. For å kunne anslå næringsmessige konsekvenser av ulike tiltak vil det bl.a. bli tatt i bruk testpaneler/bedriftspaneler i sammenhenger der slike utredningsverktøy er velegnede. Nærings- og handelsdepartementet legger opp til en utstrakt dialog med næringslivet om forbedring av konsekvensutredningene.

Videre er det nødvendig å fornye eksisterende reguleringer og om mulig redusere reguleringsmengden. Det er i dag generelt ikke nedfelt prosedyrer for en systematisk oppdatering eller fornyet vurdering av foreliggende lovverk. Eksisterende lover og forskrifter kommer opp til ny vurdering relativt tilfeldig og i ulik grad på forskjellige forvaltningsområder. Solnedgangsprinsippet, dvs. at forskrifter automatisk utløper på en bestemt dato hvis de ikke fornyes, kan være en nyttig tilnærming i denne oppryddingen. Formålet vil være å sikre en mer aktiv etterkontroll av forskrifter og bestemmelser, dvs. at det kreves en nærmere undersøkelse av hvordan regelverket fungerer etter at det har vært i virksomhet en viss periode. En slik undersøkelse kan avdekke svakheter, og bidra til at forskrifter og bestemmelser som ikke lenger er aktuelle, i større grad blir fjernet. Det vil imidlertid for ulike regelverk være svært forskjellige behov for innføring av denne typen bestemmelser. Trolig er det fornuftig å vinne gradvis erfaring med anvendelse av solnedgangsprinsippet. Det er f.eks. i forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen, som trådte i kraft 1. juli 2002, tatt inn en bestemmelse om at den opphører 1. juli 2004 dersom forskriften ikke uttrykkelig fornyes.

Oppgaveregisteret, som er et av Brønnøysundregistrene, er sentralt i arbeidet med å hindre overflødig innsamling og registrering av opplysninger, jf. omtalen ovenfor av arbeidet med regelforenkling. Hovedoppgaven er å holde løpende oversikt over næringslivets oppgaveplikter til staten, og finne muligheter for samordning og forenkling. Registeret er begrenset til næringslivets oppgaveplikter overfor statlige myndigheter, og omfatter i dag ikke oppgaveplikter pålagt av fylkeskommunale og kommunale myndigheter.

Belastningsstatistikk ved statlige oppgaveplikter utarbeides av Oppgaveregisteret. Statistikken viser både antall skjema og tidsbruken hos de næringsdrivende. Antallet årsverk er anslått på grunnlag av etatenes vurdering av tidsforbruket ved forarbeid og utfylling av skjemaene. Disse anslagene kan avvike fra den faktiske tidsbruken i bedriftene, og må derfor kun brukes som en indikasjon på hvordan det totale belastningsnivået endres over tid. Størrelsesorden av endringene må ses i forhold til 694 statlige skjemavarianter pr. 30. juni 2002, som til sammen medførte en anslått belastning for næringslivet på om lag 7 400 årsverk.

Tabell 5.7 viser antall nye oppgaveplikter som er innført fra 1998 til første halvår 2002. Det er også vist antall samordnings- og forenklingstiltak som er iverksatt (enklere skjemaer, redusert innsamlingshyppighet og mer samarbeid mellom etatene). Hvordan dette har endret belastningen for næringslivet er indikert i tabell 5.8, som viser anslag over antall årsverk. Utviklingen i belastningsnivået har vist en positiv trend, idet etatenes samordnings- og forenklingstiltak har gitt en stadig større belastningsreduksjon, mens belastningen fra nye skjemaer har gått ned. Regjeringens mål for 2002 er en reduksjon med 100 årsverk i tiden bedriftene bruker på innrapporteringer til staten. Dersom målet nås, blir det den største belastningsreduksjonen over ett år som er oppnådd så langt.

Elektronisk innsending og behandling av oppgaveplikter gir grunnlag for økt gjenbruk av data, og fører dermed til at offentlige etater kan samordne innsamlingen bedre. Regjeringen legger opp til at alle offentlige etater i løpet av 2004 skal kunne motta elektroniske innrapporteringer. Skattedirektoratet, Brønnøysundregistrene og Statistisk sentralbyrå tilbyr allerede mulighet til å benytte elektronisk innsending på enkelte områder. Disse etatene samarbeider om systemer og gjenbruk av data, noe som etter hvert kan forenkle innrapporteringen for de oppgavepliktige gjennom bruk av bl.a. forhåndsutfylte skjemaer.

Ervervsloven ble opphevet fra 1. juli 2002. Loven gjorde det mulig for norske myndigheter å kontrollere oppkjøp av næringsvirksomhet over en viss størrelse gjennom meldeplikt til Nærings- og handelsdepartementet. Bare de direkte kostnadene med å utarbeide ervervsmeldinger vil spare næringslivet for om lag 15 mill. kroner årlig. I tillegg har ervervsloven påført selskapene indirekte kostnader, bl.a. knyttet til avgjørelser og prosesser som har blitt utsatt.

Regjeringen har lagt fram forslag om innføring av tidsfrister og forenklinger i plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp. nr. 112 (2001 - 2002) og Ot.prp. nr. 113 (2001 - 2002). Forslagene skal føre til raskere behandling av reguleringsplaner og byggesaker, og dermed bl.a. gi økt forutsigbarhet for utbygger. Planleggingsbestemmelsene i loven gjennomgås av planlovutvalget, som forventes å avgi sin innstilling ved kommende årsskifte. Regjeringen har også oppnevnt et lovutvalg som skal gjennomgå bygningslovgivningen med sikte på forenklinger. Resultatet av dette arbeidet skal være ferdig i 2005.

Næringslovutvalget ble avviklet i februar 2002 etter 12 års virksomhet. Utvalget har i sin funksjonstid gjennomgått en betydelig del av lovverket, og fremmet mer enn 30 forslag til endringer i lover og andre ordninger som har betydning for næringslivet. Myndighetene har fortsatt behov for et tett samarbeid med næringslivet i arbeidet med forenkling av lover og regler. Regjeringen har derfor etablert et kontaktforum for forenkling overfor næringslivet, hvor de fleste næringsorganisasjonene deltar.

Regjeringen tar sikte på å legge fram en handlingsplan for Et enklere Norge i oktober 2002. Handlingsplanen vil inneholde en strategi for arbeidet med forenkling for næringslivet, en oversikt over konkrete forenklingstiltak og en prioritering av disse.

5.3.5 Åpningstidsloven

Åpningstidsloven av 26. juni 1998 regulerer åpningstider for utsalgssteder. Etter gjeldende lov kan utsalgssteder holde åpent mellom kl. 06.00 og 21.00 på hverdager og mellom kl. 06.00 og 18.00 på dager før søndager og helligdager. Utsalgssteder skal være lukket på søndager og helgedager. En rekke utsalgssteder er unntatt fra loven, bl.a. kiosker og dagligvareforretninger under 100 kvm, bensinstasjoner under 150 kvm og utsalgssteder på typiske turiststeder.

Barne- og familiedepartementet og Kirke- og kulturdepartementet sendte i februar i år på høring forslag om å oppheve åpningstidsloven. Det foreslås å oppheve åpningstidsbegrensningene på hverdager og forbudet i arbeidsmiljøloven mot å arbeide utenom normalarbeidstiden. Endringen i arbeidsmiljøloven innebærer at det ikke vil kreves unntak fra loven for arbeid utover normalarbeidstiden (kl. 06.00-21.00). Regler om åpningstider på søndager og helligdager foreslås overført til lov om helligdager og helligdagsfred. Unntakene for visse utsalgssteder i åpningstidsloven foreslås i hovedsak videreført i ny helligdagslov. Bakgrunnen for forslaget er å gjøre åpningstidene mer tilpasset brukernes behov. Ved å oppheve restriksjoner på åpningstider, fjerner en også konkurransevridninger som følge av at enkelte utsalgssteder er unntatt fra loven. Regjeringen tar sikte på å fremme forslag om å oppheve åpningstidsloven og endre lov om helligdager og helligdagsfred i løpet av høsten 2002.

5.3.6 Kraftmarkedet

Med grunnlag i energiloven av 1990 har det skjedd omfattende endringer i kraftmarkedet. Kraftforsyningen er endret fra en organisering som fokuserte på lokal/regional kraftoppdekning, til en markedsorganisering der prisene balanserer produksjon og forbruk. Etter hvert som også de andre nordiske landene har gjennomført reformer, har det vokst fram en markedsbasert nordisk kraftomsetning. Videre er det planer om å bygge nye kabler til Nederland og Storbritannia. Krafthandelen i Norden og Nord-Europa har derfor i økende grad betydning for utviklingen i det norske energimarkedet. De siste årene har det vært en utvikling i retning av økt samarbeid og fusjoner mellom energiselskapene, samt oppkjøp av distribusjonsselskaper og kundeporteføljer i kraftomsetningen.

Statkraft SF er den klart største kraftprodusenten i Norge. Inklusiv indirekte eierandeler har Statkraft en markedsandel på 35 - 40 pst. av den norske årsproduksjonen, og 11 - 13 pst. av årsproduksjonen i Norden. Statkraft har inngått avtaler om erverv av aksjer som vil sikre «Statkraftalliansen» knapt 50 pst. av den norske årsproduksjonen dersom de gjennomføres. Konkurransetilsynet har imidlertid grepet inn mot ervervet av 45,5 pst. av aksjene i Agder Energi og 100 pst. av aksjene i Trondheim Energiverk. Disse sakene er til behandling i Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

I den europeiske kraftsektoren skjer det i økende grad eierskifter og omstruktureringer. Konsesjonsreglene for vannkraftsektoren, med statlig forkjøpsrett og hjemfall som viktige elementer, påvirker omsetningen av kraftselskaper og selskapsstrukturen i Norge. Hjemfall innebærer at vannfallet med kraftverk tilfaller staten vederlagsfritt ved utløp av konsesjonsperioden på normalt 60 år. Statsforetak, kommuner og fylkeskommuner, og selskap hvor disse eier minst 2/3 av kapitalen og stemmene, kan i dag gis konsesjoner uten tidsbegrensning og hjemfallsvilkår. EFTAs overvåkingsorgan ESA har overfor norske myndigheter hevdet at forskjellige vilkår om tidsbegrensning og hjemfall for ulike eiere strider mot EØS-avtalens bestemmelser om fri etableringsrett og fri bevegelighet av kapital. Norge har besvart denne anførselen bl.a. med at konsesjonsbestemmelsene dreier seg om forvaltning av norske naturressurser, og derfor faller utenfor EØS-avtalens virkeområde.

Parallelt med ESA-saken har Olje- og energidepartementet vurdert om likebehandling kan bidra til bedre konkurransevilkår i kraftmarkedet. I denne forbindelse har det vist seg at dagens konsesjonsregler ikke er optimale i forhold til kraftmarkedet som ble etablert ved energiloven av 1990, da systemet har negative effekter både for konkurransen og effektiviteten i kraftsektoren. På denne bakgrunn vurderer Regjeringen mulighetene for og konsekvensene av å harmonisere konsesjonsbestemmelsene mellom private og offentlige aktører ved å videreføre hjemfall i eiernøytral form.

Energiloven gir også det juridiske grunnlaget for regulering av nettvirksomheten. Denne monopolkontrollen er etablert som virkemiddel for å sikre brukernes rettigheter samt sikre en effektiv drift, utnyttelse og utvikling av overføringsnettet. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) står for kontroll av nettvirksomheten. Nettvirksomheten reguleres blant annet gjennom inntektsrammer. En ny reguleringsperiode, med fem års varighet, trådte i kraft 1. januar 2002. Reguleringen er i all hovedsak en videreføring av reguleringen i den forrige reguleringsperioden, 1997 - 2001. For Statnett SF som systemansvarlig nettselskap, vil ny inntektsramme gjøres gjeldende fra 2003. NVE arbeider også med prinsipielle og faglige analyser av aktuelle modeller for regulering av nettselskapenes økonomiske vilkår som skal gjelde fra 2007.

Mulighetene til skifte av kraftleverandør er blitt stadig bedre for sluttbrukerne. Fra 1998 kan alle sluttbrukere kostnadsfritt skifte leverandør hver uke. Det er rundt 30 kraftleverandører som tilbyr kraft til kunder i hele landet. Første kvartal 2002 var preget av stor prisspredning blant kraftleverandørene. Det førte til et rekordhøyt antall leverandørskifter og i noen grad kundeflukt fra de dominerende leverandørene, både blant husholdningskundene og næringskundene. I andre kvartal 2002 var det om lag 17 pst. av husholdningskundene og 22 pst. av næringskundene som hadde en annen kraftleverandør enn den dominerende i sitt nettområde. Fortsatt har imidlertid den største kraftleverandøren i hvert nettområde normalt en stor markedsandel.

Prisen på elektrisitet består av kraftpris, nettleie og avgifter. Kraftprisen avhenger av flere forhold - nedbør og magasinfylling, utviklingen i forbruk og produksjon, kraftutvekslingen med utlandet og konkurransen i produksjons- og omsetningsleddene. Figur 5.2. viser utviklingen fra 1998 i prisindeksen bl.a. for elektrisitet sammenliknet med konsumprisindeksen totalt. Mens prisen på elektrisitet holdt seg relativt høy gjennom hele fjoråret, har det hittil i år vært et betydelig prisfall som skyldes både lavere kraftpris og redusert forbruksavgift.

Spredningen i kraftprisene har holdt seg på et lavt nivå de siste årene. Et mål på spredning er standardavvik. Standardavviket for alle typer husholdningskontrakter, som i 1993 var 3,4 øre/kWh, var i 1999 redusert til 2,2 øre/kWh. For husholdningskunder med variabel kontraktspris, noe som er det mest vanlige, var standardavviket 1,7 øre/kWh i andre kvartal 2002. En lav prisspredning kan indikere at konkurransen i markedet fungerer selv om det er en relativt liten andel av husholdningskundene som skifter leverandør.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

5.3.7 Telemarkedet

Siden slutten av 1980-årene har det blitt gjennomført en gradvis liberalisering av det norske telemarkedet. Fra 1. januar 1998 ble de resterende enerettene på generell teleinfrastruktur og taletelefoni i det faste telenettet avviklet. Liberaliseringen i Norge har vært i samsvar med den pågående utviklingen i EU og i hovedsak fulgt tidsplanen for deregulering i EØS-avtalen.

Umiddelbart etter dereguleringen i 1998 var det en betydelig økning i antall tilbydere av offentlige telenett og teletjenester, og utviklingen har gått i retning av økt konkurranse og reduserte priser. Imidlertid har Telenor fremdeles en svært sterk stilling i de fleste segmentene som fastnett telefontjeneste, markedet for overføringskapasitet, internett og mobilmarkedet. Post- og teletilsynet har anslått at Telenor hadde en markedsandel på 78 pst. av sluttbrukeromsetningen i det norske telemarkedet i 2001.

Samferdselsdepartementet la i vår fram St.meld. nr. 32 (2001-2002) Om situasjonen i den norske mobilmarknaden. Telenor Mobil og NetCom GSM har inntil nylig vært alene om å tilby mobiltjenester til sluttbrukere. Selv om framvekst av flere tjenesteleverandører har ført til økt konkurranse, er mobilmarkedet fortsatt dominert av de to nettoperatørene. Til sammen hadde de en markedsandel på om lag 90 pst. målt som andel av omsetning i sluttbrukermarkedet første halvår 2001. I meldingen påpekes det at konkurransesituasjonen i det norske mobilmarkedet ikke synes å være tilfredsstillende. Det er for få aktører av en viss størrelse, noe som kan forklares med etableringsbarrierer som begrenset tilgang på frekvenser og stordriftsfordeler ved nettvirksomhet. I meldingen ser en nærmere på ulike virkemidler for å styrke konkurransen, bl.a. å pålegge nettoperatørene å gi andre tilgang til eksisterende mobilnett. Regjeringen går inn for at virtuelle operatører, dvs. tilbydere av teletjenester som ikke selv har eget mobilnett, skal få rett til tilgang til eksisterende nett. Regjeringen vil derfor innføre en plikt for tilbydere med sterk markedsstilling til å imøtekomme rimelig forespørsel om tilgang fra virtuelle operatører. Slik tilgang skal gis på kommersielle og ikke-diskriminerende vilkår. Siden det ennå ikke er avklart om UMTS vil bli definert som et eget marked, vil plikten til å gi tilgang til virtuelle operatører i utgangspunktet bare omfatte GSM-markedet.

Med bakgrunn i behandling i Stortinget ble det i desember 2001 tildelt fire landsdekkende konsesjoner for etablering og drift av tredje generasjons systemer for mobilkommunikasjon i Norge, også omtalt som UMTS-konsesjoner, hhv. til Broadband Mobile ASA, NetCom GSM as, Tele2 Norge AS og Telenor ASA. UMTS-konsesjonene ble tildelt på bakgrunn av en «skjønnhetskonkurranse» der det ble lagt særlig vekt på søkernes tilbud om dekningsgrad og utbyggingstakt. Alle konsesjonærene forpliktet seg til en mer omfattende og raskere utbygging enn minstekravene i utlysningen. Ingen av konsesjonærene oppfylte konsesjonskravene fullt ut det første konsesjonsåret. Som følge av konkursen til Broadband Mobile ASA ble selskapets konsesjon trukket tilbake. I St.meld. nr. 32 (2001-2002) går Regjeringen inn for at den fjerde ledige konsesjonen tildeles gjennom auksjon. Regjeringen går også inn for at teleoperatører med UMTS-konsesjon skal få mulighet til å samarbeide om utbygging og drift av infrastrukturen for tredje generasjons mobiltelefoni. Dette innebærer en lettelse i de opprinnelige konsesjonsvilkårene ved at selskapenes forpliktelse til å bygge parallelle nett reduseres. Dekningsgraden til brukerne vil ikke bli redusert.

Utviklingen innenfor elektronisk kommunikasjon med liberalisering av markedet, innføring av konkurranse og prinsippet om teknologinøytralitet i reguleringen, har ført til behov for å oppdatere og omarbeide den norske reguleringen av sektoren. Samferdselsdepartementet har utarbeidet forslag til ny lov om elektronisk kommunikasjon som skal erstatte gjeldende telelov. Forslaget er sendt på høring, og Samferdselsdepartementet tar sikte på å legge fram for Stortinget et utkast til lov vinteren 2003. Forslaget til ny lov om elektronisk kommunikasjon for Norge er på linje med EUs nye regelverk på dette området som ble vedtatt i februar 2002. Den nye loven skal etter planen tre i kraft i juli 2003, samtidig med at tilsvarende lovverk trer i kraft ellers i Europa.

Forslaget til ny lov om elektronisk kommunikasjon er tilpasset utviklingen som går i retning av at tele, IT og kringkasting smelter sammen (konvergens). Forslaget bygger på prinsippet om teknologinøytralitet. All elektronisk kommunikasjon skal behandles uavhengig av overføringsmåte, slik at teknologivalg i størst mulig grad blir overlatt til aktørene i markedet.

I dagens teleregulering blir aktører med sterk markedsstilling automatisk pålagt en rekke forpliktelser. I lovforslaget legges det opp til fortsatt bruk av sektorspesifikk regulering av delmarkeder hvor det forekommer markedsimperfeksjoner, men med en tilnærming til konkurranserettslige prinsipper. Lovforslaget legger opp til et aktivt og fleksibelt tilsyn der Post- og teletilsynet skal kunne bruke et utvalg av virkemidler overfor tilbydere med sterk markedsstilling.

Samferdselsdepartementet og Kultur- og kirkedepartementet utlyste 28. juni 2002 en konsesjon til utbygging og drift av et digitalt bakkenett for fjernsyn i Norge. Konsesjonæren vil få disponere frekvenser tilsvarende 15-18 kanaler etter dagens teknologi. Kapasiteten i nettet skal hovedsakelig brukes til fjernsyn, men deler av den kan brukes til andre tjenester som f.eks. data- og teletjenester. Dagens allmennkringkastere vil få reservert kapasitet i nettet. Tildelingen vil skje gjennom en «skjønnhetskonkurranse» der det legges vekt på utbyggingsgrad, strategi for utplassering av dekodere, kostnader for publikum, tekniske løsninger og konkurransevirkninger mv.

5.3.8 Luftfart

Det norske luftfartsmarkedet har de seneste årene utviklet seg fra et marked basert på eneretter til et regulert konkurransemarked, men med én dominerende aktør. Allerede i 1993 ble det gitt fri adgang for flyselskaper hjemmehørende i daværende EF-land, Norge og Sverige til å trafikkere ruter mellom landene, og en tilsvarende bestemmelse ble tatt inn i EØS-avtalen. Fra 1997 har selskaper fra EØS-området også hatt adgang til å trafikkere innenriksruter i andre EØS-land. Etter åpningen av Oslo lufthavn, Gardermoen, høsten 1998, er det heller ingen reelle kapasitetskranker på tilgangen på landings- og avgangstider som kan begrense etableringen av konkurrerende rutetilbud. I tillegg er det norske innenriksmarkedet for flyreiser stort i forhold til befolkningsgrunnlaget. Rutene Oslo-Bergen og Oslo-Trondheim har begge like høyt trafikkgrunnlag som den mest trafikkerte strekningen i Sverige (Stockholm - Göteborg). De økonomiske etableringshindrene synes likevel å ha vært betydelige.

Etter åpningen av hovedflyplassen på Gardermoen, ble Braathens og SAS utsatt for økt konkurranse i innenriksmarkedet fra det nyetablerte selskapet Color Air. Dette gav en betydelig økning i flytilbudet til og fra Oslo, og en intensivering av rabattkonkurransen. Vinteren 1999 var det stor overkapasitet i flymarkedet. Color Air gikk ut av markedet november 1999. Senere er kapasitetstilbudet gradvis redusert. Figur 5.2 viser videre at prisen for flyreiser etter 1999 og fram til januar 2002 har økt langt kraftigere enn den generelle prisveksten, og mye mer enn det som kan forklares med økte drivstoffpriser og flyavgifter. Konkurransetilsynet godkjente 23. oktober 2001 at SAS kjøpte Braathens fordi Braathens ble vurdert som insolvent. Etter kjøpet av Braathens fikk SAS-gruppen (SAS, Widerøe og Braathens) tilnærmet monopol i det norske innenriksmarkedet med en markedsandel på 98 pst. Første halvår 2002 er antallet flyavganger på stamrutene innenlands redusert med over 15 pst. sammenliknet med samme periode året før. De regionale lufthavene har bare opplevd en svak nedgang. Prisene på flyreiser har imidlertid falt med over 15 pst. i samme periode og var 7,5 pst. lavere i juli 2002 enn på samme tid i 2001. Et vesentlig prisfall i april kan hovedsakelig forklares med bortfall av flypassasjeravgiften. Prisene har fortsatt å falle noe også i tiden etter. Norwegian Air Shuttle AS, et privat eiet selskap som har drevet ruteflyging på kontrakt for Braathens og ambulanseservice, startet flyginger høsten 2002 på de store innenriksrutene (Oslo-Bergen, Oslo-Stavanger, Oslo-Trondheim og Oslo-Tromsø).

En del tiltak er gjennomført av myndighetene med sikte på å legge forholdene bedre til rette for nyetablering og konkurranse i innenriksmarkedet. Passasjeravgiften ble fjernet fra 1. april 2002. Konkurransetilsynet forbød 18. mars 2002 SAS-konsernet å tilby sine passasjerer opptjening av bonuspoeng innenlands. En klage fra SAS-konsernet til Arbeids- og administrasjonsdepartementet ble ikke tatt til følge. Forbudet trådte i kraft 1. august. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har også anmodet Konkurransetilsynet i brev av november 2001 om å gjennomgå flyselskapenes storkundeavtaler og avtaler med reisebyråene. Staten har inngått nye avtaler om kjøp av flyreiser for statsansatte. Avtalen om innenlandsreiser er inngått med Norwegian Air Shuttle og gjelder fra 1. september 2002 på de store innenriksrutene. Den tidligere avtalen med SAS utløp 1. april. For utenlandsreiser vil de statsansatte kunne velge mellom syv ulike flyselskaper.

En arbeidsgruppe nedsatt av de nordiske konkurransemyndigheter la juni 2002 fram en rapport om de nordiske luftfartsmarkedene. På tross av at kapital og personell i et flyselskap tilsynelatende er mobile over landegrensene, har liberalisering av markedet i USA og senere i EU/EØS ikke ført til mange konkurrerende flyselskap på samme rute. Flyselskapene i Europa har i stor grad lykkes med en geografisk markedsdeling. Gruppen viser bl.a. til at konkurransen kan svekkes pga. alliansebygging, stordriftsfordeler i måten rutenettet organiseres, midlertidig reduserte priser eller økt kapasitet fra det dominerende flyselskapet for å møte konkurransen fra en eventuell nyetablerer, og selskapsintegrasjon mellom dominerende flyselskap og bakkemannskapet som skal betjene også andre flyselskaper. I tillegg fører en rekke regler og avtaler til at det er vanskelig for nye flyselskaper å etablere seg i markedet. Slike regler eller avtaler kan være lojalitetsprogrammer i form av bonusprogrammer til passasjerer eller bonusavtaler med reisebyråer, skatteregler som stimulerer til vertikal integrasjon eller indirekte favoriserer den dominerende aktøren, eller bilaterale flyavtaler med tredjeland utenfor EØS som gir enkelte selskap eksklusive rettigheter. Konkurransen i flymarkedet svekkes også av EØS-avtalens gruppeunntak for trafikk-konsultasjoner. EU har nylig vedtatt å forlenge gruppeunntaket fram til 2005.

Arbeidsgruppen mener det er mye som tyder på at europeisk luftfart kan stå foran en betydelig fusjonsbølge de nærmeste årene, med en enda mer svekket konkurranse som resultat. De viktigste utfordringene for konkurransemyndighetene er derfor ifølge arbeidsgruppen effektiv kontroll med fusjoner og allianser, effektiv kontroll med prisdumping og annen misbruk av markedsmakt, tiltak mot bonusprogrammer, forbud mot prissamarbeid gjennom trafikk-konsultasjoner, åpne og nøytrale standarder i flyselskapenes reisebyråavtaler, og inngrep mot konkurransebegrensende virkninger av storkundeavtaler. Andre tiltak av betydning er konkurransenøytrale metoder for tildeling av landingsrettigheter, større grad av konkurranse mellom flyplasser, forbedret adgang til markedet for bakketjenester, konkurransenøytrale skatter og subsidier, og offentlige innkjøpsavtaler som fremmer konkurransen i luftfarten. Det er nå nedsatt en europeisk arbeidsgruppe hvor alle konkurransemyndighetene i EU/EØS-landene skal se på konkurranseforholdene i europeisk luftfart.

På ulønnsomme flyruter som ønskes opprettholdt av distriktspolitiske hensyn, kan staten gripe inn med såkalt forpliktelse til offentlig tjenesteytelse. Dette skal være basert på vurderinger av bl.a. transportstandard og tilbudet andre transportformer kan gi. Dersom ingen flyselskaper er villige til å betjene en rute på forretningsmessig basis i samsvar med kravene til flyrutebetjeningen, gjennomføres anbud etter prosedyrer fastsatt i EØS-regelverket. Ifølge EØS-regelverket er det bare etter slik anbudskonkurranse at eksklusive trafikkrettigheter og tilskudd kan tildeles til flyrutedrift innenfor EØS. Anbud skal utlyses i hele EØS, og alle selskaper med gyldig lisens kan legge inn anbud. Vinneren av anbudskonkurransen tildeles enerett på ruten i anbudsperioden, som etter forordningens bestemmelser er begrenset oppad til tre år. I Norge er enerett etter anbud gitt for ruter til i alt 29 lufthavner. Det stilles krav til bl.a. billettpriser, avganger og setekapasitet. Ved siste anbudsrunde i 2002 for drift av flyrutene i perioden 1. april 2003 - 31. mars 2006, fikk Widerøe tildelt 9 av 15 ruteområder. Selskapet vil motta over 80 pst. av den samlede godtgjørelsen på vel 1,1 mrd. kroner som staten vil gi til flyselskapene for drift av rutenettet i kontraktsperioden.

En forlengelse av maksimal kontraktsperiode kan trolig øke konkurransen om anbudene, fordi etableringskostnadene for små flyselskaper i Norge ofte er svært høye i forhold til en driftsperiode på tre år. Samferdselsdepartementet gjennomførte i 2000 en omfattende evaluering av anbudsregelverk og -prosess, og behovet for regelverksendringer følges opp i forhold til Kommisjonen.

5.3.9 Jernbane

Norge er i ferd med å åpne for konkurranse på jernbanenettet. Da forvaltningsbedriften NSB ble splittet opp i 1996, ble infrastrukturdelen skilt ut i et eget forvaltningsorgan, Jernbaneverket. Trafikkdelen i NSB ble omdannet til særlovselskapet NSB BA. Samtidig ble Statens jernbanetilsyn opprettet for å ivareta sikkerheten i jernbanetrafikken. NSB er fortsatt stort sett alene om å trafikkere det norske jernbanenettet.

Fra 1. juli 2002 er NSB BA omdannet til det heleide statsaksjeselskapet NSB AS, jf. bl.a. St.prp. nr. 62 (2001-2002). Bakgrunnen for omdanningen er å gi selskapet et organisatorisk rammeverk mest mulig på linje med konkurrentene og andre tilsvarende selskaper. Omdanningen endrer ikke selskapets forpliktelser i henhold til lov, konsesjon eller avtale om kjøp av tjenester.

I Nasjonal transportplan 2002-2011, jf. St.meld. nr. 46 (1999-2000), ble det lagt opp til gradvis å legge til rette for økt konkurranse på det norske jernbanenettet som ledd i utviklingen av et mer kostnadseffektivt togtilbud. I tråd med dette vil Samferdselsdepartementet innføre bruk av anbud der staten kjøper bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttjenester fra NSB AS. Tilrettelegging for flere aktører vil bl.a. bli vurdert ut fra hensynet til tilgjengelig sporkapasitet og til trafikksikkerheten. Samferdselsdepartementet har satt ned en arbeidsgruppe med representanter fra departementet, Jernbaneverket og Statens jernbanetilsyn som skal utrede hvordan en best kan oppnå konkurranse mellom ulike operatører for persontransport på jernbanen. En tar sikte på å åpne deler av jernbanenettet for konkurranse fra 2004 gjennom å legge utvalgte strekninger ut på anbud. Det vises til nærmere omtale i St.prp. nr. 1 (2002-2003) for Samferdselsdepartementet.

Norge er gjennom EØS-avtalen underlagt EUs rådsdirektiv om utvikling av jernbanesektoren. I EUs infrastrukturpakke, som er vedtatt i EU og implementert i EØS-avtalen, legger en opp til å åpne for konkurranse i den internasjonale godstransporten på sentrale jernbanestrekninger fra 2003. I Norge er allerede grensekryssende jernbanestrekninger og de fleste jernbanelinjer av betydning åpnet for internasjonal godstransport gjennom et frivillig europeisk samarbeid.

En mer effektiv jernbanesektor kan også oppnås ved å åpne for økt konkurranse fra ekspressbussene. Ekspressbusspolitikken har blitt gradvis liberalisert de senere årene. I Nasjonal transportplan 2002-2011 ble det forslått en oppmykning av løyvepolitikken også for ekspressbussene med høy grad av parallelle linjer til jernbanen i sentrale deler av Østlandet. I kollektivmeldingen, St.meld. nr. 26 (2001-2002), legger Regjeringen opp til en friere etableringsrett for ekspressbussene generelt. Regjeringen ønsker likevel foreløpig å opprettholde ordningen med behovsprøving. Eventuell konkurranse med jernbane skal ikke i seg selv være avgjørende grunn for å avslå søknader om ekspressbussløyve. Oppmykningen av løyvepolitikken er derfor foreslått å gjelde for hele landet. Stortinget sluttet seg til friere etableringsrett for ekspressbussene, jf. Innst. S. nr. 228 (2001-2002).

Regjeringen mener det er potensial for mer effektiv bruk av ressursene som tilføres kollektivtransporten, og dermed for økt tjenestekvalitet, jf. St.meld. nr. 26 (2001-2002). Regjeringen legger opp til trinnvis å innføre kvalitetskontrakter med resultatavhengige tilskudd for kjøp av persontransporttjenester med tog. Det vil bli stilt klarere krav til tjenestenes kvalitet. Det tas sikte på å innføre elementer av resultatavhengighet i kjøpsavtalen med NSB AS for 2003.

5.3.10 Post

I 1996 ble forvaltningsbedriften Postverket omdannet til Posten Norge BA (Posten), som er et selskap organisert etter egen lov. I 1997 ble Post- og teletilsynet opprettet som en reguleringsmyndighet med ansvar for post- og telesektoren. Post- og teletilsynet er underlagt Samferdselsdepartementet, som også eier Posten.

Fra 1. juli 2002 er Posten Norge BA omdannet til det heleide statsaksjeselskapet Posten Norge AS, jf. bl.a. St.prp. nr. 62 (2001-2002). Bakgrunnen for omdanningen er å gi selskapet et organisatorisk rammeverk mest mulig på linje med konkurrentene og andre tilsvarende selskaper. Omdanningen endrer ikke selskapets forpliktelser i henhold til lov, konsesjon eller avtale om kjøp av tjenester.

Postens enerett til å tilby såkalte reserverte posttjenester ble opprettholdt tilnærmet uendret fram til 1999. Da ble formidling av bøker, kataloger, aviser og blad som tidligere var omfattet av eneretten, tatt ut av enerettsområdet i tråd med EUs postdirektiv. I dag omfatter Postens enerettsområde håndtering av lukket og adressert brevpost inntil 350 gram med enkelte begrensninger for brev med høy pris. Med Postens enerett følger også en rekke plikter, bl.a. plikt til å tilby basistjenester i hele landet. Videre godkjenner Samferdselsdepartementet takster for A-post innenlands innenfor enerettsområdet, mens styret for Posten fastsetter alle andre takster. Merkostnader ved å opprettholde et tilbud av posttjenester utover det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt, forutsettes dekket av overskudd fra Postens enerettstjenester, sammen med statlige bevilgninger til kjøp av posttjenester.

Utenfor enerettsområdet er Posten i prinsippet utsatt for konkurranse fra både norske og utenlandske aktører. Posten har en markedsandel for adressert post på tilnærmet 100 pst. Selskapet møter stadig større konkurranse på markedet for uadressert post og har de siste årene tapt markedsandeler både til aviser og andre distributører. EUs postdirektiv er også ment å begrense de nasjonale postverkenes muligheter for dekke inn eventuelle underskudd i det konkurranseutsatte området gjennom overføring av midler fra enerettsområdet. For å unngå uønsket kryssubsidiering har det vært stilt krav til Posten om separate regnskaper for enerettstjenester og konkurranseutsatte tjenester.

EU vedtok i juni 2002 et endringsdirektiv til postdirektivet. Endringsdirektivet følger bl.a. opp prinsippet fra postdirektivet om en gradvis og kontrollert liberalisering av postmarkedet i Europa. Enerettsområdet reduseres fra 1. januar 2003 til en vektgrense på inntil 100 gram og en prisgrense på inntil 3 ganger grunntaksten. Enerettsområdet blir ytterligere redusert fra 1. januar 2006 til en vektgrense på inntil 50 gram og en prisgrense på inntil 2,5 ganger grunntaksten. Fra 1. januar 2003 skal som utgangspunkt all utgående grensekryssende post være liberalisert, men medlemslandene kan fortsatt gjøre unntak hvis det er nødvendig for å sikre den universelle tjenesten (landsdekkende tilbud av grunnleggende posttjenester). Det er sannsynlig at endringsdirektivet vil bli innlemmet i EØS-avtalen. Direktivet må i så fall implementeres i norsk rett.

5.3.11 Drosjer

Drosjenæringen har tradisjonelt vært strengt regulert. Fylkeskommunene regulerer etablering i markedet gjennom å tildele løyver. Konkurransetilsynet har regulert prisene i markedet gjennom å fastsette maksimale drosjetakster. Fra 1. mai 2000 opphørte Konkurransetilsynets regulering av takstene for drosjer i områder med to eller flere drosjesentraler, og hvor forholdene ellers ligger til rette for tilstrekkelig konkurranse. Tilsynet opphevet reguleringen av drosjetakstene i Oslo og Akershus, samt Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand og Drammen med enkelte nabokommuner. I disse områdene er takstnivå og takststruktur siden blitt fastsatt av aktørene i drosjemarkedet. Konkurransetilsynet fastsetter fortsatt maksimalpriser for de øvrige sentralene i landet.

Konkurransetilsynet har evaluert erfaringene med å oppheve takstreguleringen i områdene nevnt ovenfor. Ifølge tilsynet har dereguleringen ført til økt tilbud av drosjetjenester. Siden maksimalprisforskriften ble opphevet, har takstene i de deregulerte områdene som ventet økt, i gjennomsnitt med 17 pst. Økningene har stort sett vært små på dagtid, mens de har vært større på kveldstid, og spesielt i helgene. De fleste sentralene har valgt å utarbeide prisoversikter for å tilfredsstille kravet til prisopplysning. Flere sentraler har dessuten forenklet takstsystemet og introdusert nye tjenestetilbud. Ettersom næringen i flere tiår har vært regulert, kan det forventes at konkurransetrykket vil forsterkes over tid. En konklusjon fra evalueringen er imidlertid at dagens ordning med behovsprøving av drosjeløyver er til hinder for å etablere virksom konkurranse.

Næringslovutvalget vurderte reguleringen av drosjenæringen i 1995. Utvalget konkluderte med at en burde oppheve behovsprøving av drosjeløyver og i stedet innføre en kvalifikasjonsbasert ordning. Spørsmålet om å oppheve behovsprøving av drosjeløyver er vurdert i Ot.prp. nr. 74 (2001-2002), bl.a. basert på erfaringen med en liberalisert drosjenæring i Sverige. Samferdselsdepartementet mener det bør åpnes for større grad av konkurranse i drosjenæringen, og vil komme tilbake til spørsmålet om å oppheve behovsprøvingen etter å ha evaluert de gjennomførte endringene i rammevilkårene for drosjenæringen.

5.3.12 Legemidler

Omsetningen av legemidler er anslått til 12,7 mrd. kroner i 2001. Omsetningen målt i faste priser økte med 120 pst. fra 1990 til 2000. Omsetningsøkningen er et resultat av økt bruk av legemidler. Prisene på legemidler har vært relativt stabile de siste årene. Prisundersøkelser tyder på at prisforskjellene på legemidler i Europa ble mindre i 1990-årene. En årsak til dette kan være innføringen av det indre marked og utbredelsen av parallellimport.

Det norske markedet for legemidler er omfattende regulert. Blant de viktigste reguleringene er krav til sortiment og distribusjon for legemiddelgrossistene, regulering av apotekenes innkjøps- og utsalgspriser på reseptpliktige legemidler og apotekenes tilnærmede enerett til salg også av reseptfrie legemidler.

Etablering av apotek har tradisjonelt skjedd etter behovsprøving fra Statens helsetilsyn. Dersom tilsynet fant at behov var til stede, ble det lyst ut apotekkonsesjon som gav rett og plikt til å drive apotek. Konsesjon ble kun gitt til farmasøyter. Ny apoteklov trådte i kraft 1. mars 2001. Helsedepartementet orienterte om overgangen til den nye apotekloven i Ot.prp. nr. 61 (2000-2001). Den nye apotekloven åpner for fri etablering av apotek samtidig som koblingen mellom farmasøytkompetanse og eierskap er fjernet. Det skilles mellom konsesjon til eierskap og konsesjon til drift av apotek. Driftskonsesjon for apotek kan fremdeles bare gis til farmasøyter. Eierskapskonsesjonen kan gis både til selskaper og enkeltpersoner, men ikke til dem som forskriver eller produserer legemidler. Samme person eller selskap kan eie flere apotek, slik at det er åpnet for kjededrift.

Adgangen til å etablere et øvre tak for konsesjoner i sentrale strøk ble ikke benyttet da den nye apotekloven trådte i kraft. I stedet inngikk Helsedepartementet en avtale med Norsk Medisinaldepot om å opprettholde apotektilbud i distriktene. Tilsvarende avtale ble inngått med Apokjeden. Avtalene kommer til anvendelse hvis et apotek i en av distriktskommunene som er omfattet av avtalen, blir lagt ned, og ingen andre aktører ønsker å etablere seg der. Avtalen har medvirket til at det er blitt tilnærmet fri etablering for nye apotek. I Ot.prp. nr. 61 (2001-2002) framgår det videre at Helsedepartementet i samarbeid med Konkurransetilsynet med utgangspunkt i apotekloven § 2-2 vil foreta konkurransemessige avveininger i konsesjonspolitikken. Utviklingen etter at den nye apotekloven trådte i kraft, har gått i retning av horisontal konsentrasjon i kjeder. I september 2002 var det totalt 486 apotekutsalg i Norge, hvorav 58 pst. var eid av en av de store grossistene, 36 pst. var private apotek ikke eid av grossist og de resterende 6 pst. var offentlig eide sykehusapotek. I tillegg er kjedene også vertikalt integrert med grossistene. Markedet for omsetning av legemidler kontrolleres i stor grad av Apokjeden, Norsk Medisinaldepot (som eies av GEHE Norge AS) og Alliance Unichem.

Den nye apotekloven åpnet for generisk bytte. Apoteket kan utlevere et legemiddel som i det alt vesentlige tilsvarer det legemidlet som er rekvirert på resepten (et generisk alternativ), dersom pasient eller lege ikke motsetter seg slikt bytte og legemidlet er godkjent for slikt bytte av Statens legemiddelverk. Imidlertid er det i hovedsak originalprodusentene som fortsatt synes å dominere markedet, og til høyere pris enn generikaleverandørene. Dette indikerer at det er potensial for mer generisk bytte og prisreduksjon. På denne bakgrunn vil Helsedepartementet fremme forslag om å etablere et indeksprisbasert refusjonssystem for et utvalg av legemidler med generisk konkurranse med virkning fra 1. mars 2003, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2002-2003) for Helsedepartementet.

Indeksmodellen innebærer at det etableres en indekspris for byttegrupper av legemidler. Apotekene refunderes fra Rikstrygdeverket med indeksprisen uavhengig av hvilket legemiddel innenfor byttegruppen de selger til kunden. Dersom legemidlet normalt ville vært solgt til høyere pris enn indeksprisen, må apoteket dekke denne differansen selv. Omvendt får apoteket beholde hele fortjenesten ved salg til pris lavere enn indeksprisen. Dette vil kunne stimulere til salg av et produkt som har en lavere utsalgspris enn indeksprisen.

Gevinstdelingsmodellen, som innebærer at gevinsten ved å selge legemidler under fastsatt maksimalpris deles mellom apotek og betaler (Rikstrygdeverket og pasient), ble innført for å stimulere apotekene til å velge det billigste av ellers likeverdige legemidler. Dette hensynet vil bli ivaretatt av indeksprismodellen. På denne bakgrunn foreslår Helsedepartementet å fjerne gevinstdelingsmodellen for de legemidlene som underlegges indeksprismodellen.

Praksis for fastsettelse av maksimalpriser for reseptpliktige legemidler ble endret med virkning fra 1. juli 2000. Behovet for maksimalprisregulering må ses i sammenheng med at brukeren ofte må stole på vurderinger gjort av spesialister, og i mange tilfeller selv betaler kun en del av kostnadene ved bruk. Etter den nye forskriften fastsettes maksimalprisene i hovedsak med henblikk på salgsprisene i land innenfor EØS-området, men med unntak av Hellas, Italia, Frankrike og Portugal. Som hovedregel settes prisen lik gjennomsnittet i de tre billigste av sammenlikningslandene. Den endrede prisfastsettelsen har bidratt til en prisnedgang på legemidler.

Helsedepartementet har i samarbeid med Legemiddelverket gått gjennom rutinene for å godkjenne legemidler som skrives ut på blå resept, med sikte på å oppnå en mer effektiv, åpen og forutsigbar saksbehandling. Endringene er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2002-2003) for Helsedepartementet.

5.3.13 Fiske og havbruk

Fiskebestander er en fornybar ressurs hvor det potensielle ressursuttaket i framtiden er betinget av hvor hardt bestanden utnyttes. Det er i dag overkapasitet i fangstleddet i forhold til tilgjengelig ressursgrunnlag på de fleste områder. Et særtrekk ved fiskerinæringen er også det omfattende regelverket som er knyttet til utøvelse av næringsvirksomheten. Reguleringer er nødvendig for å opprettholde bærekraftige bestander og sikre verdiskapingen i næringen. Utformingen av enkelte reguleringer kan likevel føre til at verdiskapingen i fisket er lavere enn den ellers kunne ha vært.

Kapasiteten i fiskeflåten reguleres gjennom innsatsreguleringer i form av konsesjonsordninger (ervervstillatelse etter deltakerloven og bestemmelser for utskifting av fartøy) og adgangsbegrensninger (årlige deltakerreguleringer). I tillegg kan det gis tilskudd til kondemnering av fartøy.

Etablering og eierforhold i fiskerinæringen er regulert gjennom deltakerloven. Formålet har vært både å begrense deltakelsen i fisket av ressurshensyn og å sikre at fiskeflåten skal være eiet av aktive fiskere. Et utvalg ledet av advokat Trond S. Paulsen har vurdert reguleringen av eierskap til fiskefartøy. Eierskapsutvalget avgav sin innstilling 21. juni 2002, jf. NOU 2002: 13 Eierskap til fiskefartøy. Utvalget foreslår flere forenklinger i forvaltningen av eierskapsbegrensningene, men vil opprettholde hovedprinsippet i kravet til eierskap. Det innebærer at mer enn 50 pst. av eierinteressene i fiskefartøy fortsatt skal innehas av aktiv fisker eller administrerende reder. Fiskeridepartementet vil nå gå gjennom forslagene og sende innstillingen på høring.

Uttaket av de aller fleste fiskeslag er begrenset gjennom kvotereguleringer. For å tilpasse havfiskeflåten til ressursgrunnlaget er det innført enhetskvoteordninger. Enhetskvoter innebærer at fiskekvoter fra flere fartøy i en tidsavgrenset periode kan samles på ett fartøy, mot at andre fartøy blir tatt ut av fiske. Det medfører et styrket driftsgrunnlag for det fartøyet som får overført kvote. Samlet førstehåndsverdi fra den delen av flåten som kunne benytte seg av enhetskvoteordning, utgjorde knapt 60 pst. av total førstehåndsverdi for hele flåten i 2001. I overkant av 20 pst. av fartøyene i de gruppene som har vært omfattet av enhetskvoteordninger, er trukket ut av fiske.

For kystflåten har det ikke vært innført enhetskvoter slik som i havfiskeflåten. Stortinget har imidlertid vedtatt en lovhjemmel til å innføre «spesielle kvoteordninger», dvs. frivillige drifts- og strukturordninger også for kystflåten, jf. Ot.prp. nr. 39 (2000 - 2001). Fiskeridepartementet har nå sendt på høring forslag om kvoteordninger for fartøy under 28 meter. Forslaget omfatter driftsordninger, der fartøy midlertidig kan utveksle kvoter, og for de større fartøyene også strukturordninger der et fartøy kan tilføres kvote fra et annet mot at det andre fartøyet tas permanent ut av fisket.

Regjeringen har også foreslått å etablere et strukturfond for kapasitetstilpasning av fiskeflåten, jf. Ot.prp. nr. 76 (2001 - 2002). Fondet foreslås finansiert ved innkreving av en avgift på førstehåndsomsetning av fangst. Hensikten med et strukturfond er å sikre stabil tilgang på midler til kondemnering, og dermed legge til rette for at den nødvendige strukturtilpasningen inkluderer kystflåten. Forslaget om et strukturfond har også vært fremmet av Norges Fiskarlag. Et slikt tilskudd til fartøy som kondemneres, må ses i sammenheng med innføring av de spesielle kvoteordningene, og vil tilsvarende gjelde bare for kystfartøy under 28 meter som kan delta i adgangsbegrensede fiskerier. Regjeringen tar sikte på at strukturfondet kan etableres fra 1. januar 2003, og at kvoteordninger for fartøy under 28 meter kan etableres fra 2004.

Bestemmelsene om utøvelsen av fiske er regulert gjennom saltvannsfiskeloven av 1983 (mens deltakerloven regulerer retten til å delta i fiske). Dette er en utstrakt fullmaktslov som har gitt grunnlag for et omfattende forskriftsverk, bl.a. forannevnte kvotereguleringer. Fiskeridepartementet tar sikte på å nedsette et utvalg som skal revidere saltvannsfiskeloven med tanke på en ny lov - havressursloven. Utvalget bør bl.a. utrede hvordan tilpasning av fiskeflåten til ressursgrunnlaget kan bli klarere forankret som et hovedhensyn i loven.

Fiskeindustrien har de siste årene hatt dårlig lønnsomhet, særlig i filetsektoren, noe som har ført til flere nedleggelser. Dette skyldes både overkapasitet, høyt kostnadsnivå i forhold til konkurrenter i andre land og økt konkurranse om råstoff. For å bedre lønnsomheten vil det være nødvendig med både strukturtilpasning, produktutvikling og markedsarbeid i næringen.

Havbruksnæringen har vist kraftig vekst over flere år, hovedsakelig fra oppdrett av laks og ørret. Fra sommeren 2001 har lakseprisen vært relativt lav, noe som har bidratt til en utflating av produksjonsveksten. Etablering av oppdrettsanlegg er konsesjonsregulert. Det er satt grenser for hvor stor andel av samlede lakse- og ørretkonsesjoner en eier kan ha nasjonalt eller regionalt. Produksjonen av laks begrenses også gjennom årlige fôrkvoter. USA har siden 1991 anvendt antidumpingtiltak ovenfor atlantisk laks fra Norge. I 1996 inngikk Norge en avtale med EU som bl.a. fastsetter en minstepris på norsk laks i EU-markedet. For en stor del må reguleringene i havbruksnæringen ses i sammenheng med markedsadgangen. Fiskeridepartementet forbereder nå en helhetlig gjennomgang av oppdrettsloven, og tar sikte på å ha klart et høringsnotat i 2004.

For matfiskoppdrett av laks og ørret har det ikke vært tildelt ordinære konsesjoner siden 1989. Gjennom omsetning av konsesjoner og selskaper har det imidlertid skjedd betydelige strukturelle endringer i næringen. Prisene som er oppnådd de siste årene, viser at konsesjonene representerer betydelige verdier utover det som er investert i anlegg og utstyr. Fiskeridepartementet gjennomførte nylig en søknadsrunde for 40 nye oppdrettskonsesjoner med sikte på at disse kan tildeles innen utgangen av året. For hver konsesjon skal det betales et vederlag til staten på 5 mill. kroner, med unntak for konsesjoner til Finnmark og kommunene Kvænangen og Karlsøy i Nord-Troms, hvor det skal betales 4 mill. kroner pr. konsesjon. For to konsesjoner som skal lokaliseres til den lulesamiske bygda Musken i Tysfjord kommune, er det ikke stilt krav om vederlag. Fiskeridepartementet vil ha en grundig evaluering av konsesjonstildelingene etter at disse er gjennomført.

Videre utvikling av havbruksnæringen avhenger av mange forhold, bl.a. tilgang til egnede produksjonslokaliteter, markedsadgang for produktene, fôrtilgangen, bedre utnyttelse av fôret, mulig introduksjon av nye arter, miljøhensyn, veterinære forhold mv. Næringen selv har et hovedansvar for oppbygging av konkurransedyktige selskaper og strategiske valg om arter, markeder mv. Myndighetene kan imidlertid bidra til utvikling av næringen gjennom bl.a. en effektiv og balansert regulering, internasjonalt arbeid for å sikre markedsadgang og et godt utbygd innovasjons- og utdanningssystem i forhold til marin sektor. Dette er oppgaver som engasjerer flere departementer. Regjeringen har derfor valgt å koordinere arbeidet gjennom Regjeringsutvalget for marin verdiskaping. Flere av de tiltakene som vurderes, vil være knyttet opp til arbeidet med ny havbrukslov. Mulige tiltak må også ses i lys av utviklingen rundt lakseavtalen med EU og markedsadgangen. Det er gitt en nærmere redegjørelse for regjeringsutvalget i St.prp. nr. 1 (2002 - 2003) for Fiskeridepartementet.

Handel med matvarer er et av de mest beskyttede vareområdene internasjonalt, og handel med fisk og fiskeprodukter er underlagt hindringer i form av høye tollsatser og ulike ikke-tariffære hindringer, særlig på veterinær- og sanitærområdet. Fiskeri- og havbruksnæringen eksporterer over 95 pst. av produksjonen. Det er derfor en viktig interesse for Norge å redusere handelshindre som begrenser eksporten av sjømat. Regjeringen vil benytte muligheten som den neste forhandlingsrunden i Verdens handelsorganisasjon (WTO) gir for å sikre fiskeri- og havbruksnæringen bedre handelsmessige rammebetingelser.

5.4 Moderniseringen av offentlig sektor

5.4.1 Utfordringene

Sem-erklæringen markerer at Regjeringen vil gi arbeidet med å modernisere offentlig sektor høy prioritet. Det er flere grunner til dette:

• Offentlige utgifter er høye. Oppbyggingen av en omfattende velferdsstat har bidratt til at offentlig sektor legger beslag på over halvparten av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

• Trygdeutgiftene vil øke sterkt framover. I årene som kommer vil den gjennomsnittlige tilleggspensjonen i folketrygden øke, både som følge av at nye pensjonister har lengre opptjeningstid og fordi det blir flere kvinner som har opptjent tilleggspensjon. Endringer i alderssammensetningen innebærer dessuten at antallet pensjonister vil øke i forhold til arbeidsstyrken. Budsjettbelastningen forsterkes ytterligere av nedgang i den reelle pensjonsalderen som følge av tidlig pensjonering, og av at stadig flere forlater arbeidsstyrken tidlig og går over i varig uførhet. Det vises til særskilt omtale av Pensjonskommisjonens foreløpige rapport i avsnitt 3.7.

• Skattenivået i Norge er i utgangspunktet høyt. Skatter og avgifter er nødvendige for å finansiere velferdsstaten, men virker samtidig forstyrrende på markedene ved at de skaper kiler mellom de prisene tilbyderne av varer og tjenester mottar og de prisene kjøperne betaler. Store skattekiler bidrar til samfunnsøkonomiske tap.

• Kravene til omfang og kvalitet på offentlig finansierte tjenester øker. Dette har bl.a. sammenheng med økende privat tilbud på områder der offentlige ytelser tradisjonelt har vært enerådende. Med økende internasjonal konkurranseeksponering for norsk næringsliv blir dessuten kvaliteten på infrastruktur, utdanning og forskning stadig viktigere for næringslivets utvikling.

• Offentlig sektor må omstilles for å dra nytte av kostnadsbesparende informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Mer velutviklede private markeder kan på noen områder redusere behovet for offentlige tjenester, slik vi har sett i finanssektoren. På den annen side virker økende internasjonal konkurranse inn også på offentlig sektor, ved at enkelte offentlige tjenesteprodusenter er blitt mer konkurranseutsatt enn tidligere. Høyere utdanning er et eksempel på dette.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Offentlig sektor i Norge er stor i forhold til den totale verdiskapingen. Offentlige utgifter utgjør vel 40 pst. av totalt BNP, jf. figur 5.4. Dette innebærer at effektiviteten i offentlig finansiert tjenesteproduksjon og overføringssystemer har store virkninger på den samlede velferden. Utgiftsandelen er noe lavere enn gjennomsnittet for EU-landene og betydelig lavere enn nivået i Sverige og Danmark på drøyt 50 pst. Målt som andel av Fastlands-Norges BNP, utgjør offentlige utgifter om lag 55 pst. Avtakende oljeproduksjon vil i tiårene framover føre til at totalt BNP vil nærme seg BNP for Fastlands-Norge. Det vil bidra til at offentlige utgifter som andel av BNP vil øke markert. Sterk vekst i pensjonsutgiftene trekker også i retning av at denne andelen vil øke i tiårene framover, jf. avsnitt 3.2.6.

Som figur 5.5 illustrerer, er andelen sysselsatte i offentlig sektor svært høy i Norge. Mens gjennomsnittet for EU har gått litt ned de seneste årene, har andelen i Norge økt litt. Offentlig ansatte arbeider i større grad enn øvrige sysselsatte deltid, men det forklarer bare et stykke på vei den høye andelen offentlige sysselsatte. Den høye offentlige sysselsettingsandelen innebærer at vilkårene for offentlig ansatte har stor betydning for det samlede arbeidsmarkedets funksjonsmåte, bl.a. ved å begrense tilgangen på arbeidskraft i privat sektor. Aldringen av befolkningen og den tilhørende økte etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester vil kunne forsterke dette bildet.

Disse perspektivene illustrerer at det er nødvendig å gjennomføre reformer for å få en effektiv offentlig sektor tilpasset økonomiens bæreevne. Videre kan enkelte summariske internasjonale sammenlikninger antyde at en del land har klart å organisere tjenesteproduksjonen slik at kvaliteten er bedre og/eller kostnadene lavere enn i Norge.

Boks 5.1 Norsk offentlig sektor i et internasjonalt perspektiv

¹) Tall for 1998 er brukt der 1999-tall ikke er tilgjengelige.

²)I prosent av totalt BNP. Overføringer som andel av Fastlands-Norges BNP gir noe høyere andeler, men dette endrer ikke hovedbildet.

Kilde: OECD.

Helseutgifter er den største utgiftskategorien under offentlig konsum. De samlede norske utgiftene til helse er blant de høyeste i Europa, jf. figur 5.3, men fordelingen mellom private og offentlige utgifter er omtrent den samme som i EU. Forventet levealder brukes ofte som en grov indikator på helsetilstanden i befolkningen. Forventet levealder i Norge er relativt høy, men Sverige, Island og Japan har alle en høyere levealder, samtidig som de bruker en markert mindre andel av BNP på helse.

Utdanning er en annen stor utgiftspost i offentlige budsjetter. De private utgiftene til utdanning er lave i Norge sammenliknet med nivået i enkelte andre land. Samlede utgifter til utdanning utgjør derimot en vesentlig høyere andel av BNP i Norge enn gjennomsnittet for både OECD-landene og EU. Dette har bidratt til en høyt utdannet befolkning. Likevel havner Norge midt på treet i OECDs nyeste sammenlikning av 15-åringers ferdigheter i lesing, matematikk og naturfag. I tillegg er det større forskjeller i lesekunnskaper mellom elevene i Norge enn det som er vanlig i andre land.

Sammensetningen av overføringene til norske husholdninger avviker fra EU-snittet. Utgiftene til alderspensjon utgjør en lavere andel av BNP i Norge enn i de fleste EU-land, bl.a. fordi andelen eldre er mindre og pensjonsalderen høyere i Norge. Norge har også lavere utgifter til arbeidsledighetstrygd enn EU-landene sett under ett. På den annen side ligger utgiftene til uføretrygd og sykepenger høyere i Norge enn i EU. Ved å summere utgiftene til uføretrygd, sykepenger og arbeidsledighetstrygd, framkommer de samlede overføringer til personer som er i arbeidsdyktig alder, men som av ulike grunner ikke er i arbeid. Kostnadene knyttet til disse ordningene ligger høyere i Norge enn gjennomsnittet for EU-landene. Land som Danmark, Sverige, Finland og Nederland bruker imidlertid en enda større andel av BNP på denne type utgifter enn det vi gjør.

En del andre OECD-land har vært tidligere ute enn Norge med å iverksette bredt anlagte moderniseringsprogram. Som ledd i gjennomgangen av de enkelte medlemslandenes økonomier har OECD samlet og systematisert erfaringer fra slike prosesser. Det gir organisasjonen et godt utgangspunkt for å gi råd til medlemslandene om reformer. OECDs anbefalinger om offentlig sektor i forbindelse med årets gjennomgang av norsk økonomi er samlet i boks 5.2.

Statens sterke finansielle stilling har gitt og gir Norge et større handlingsrom i utviklingen av offentlig sektor og i skattepolitikken enn det andre OECD-land har. Hvis vi av denne grunn venter med å iverksette tiltak for å forbedre og effektivisere offentlig sektor, vil imidlertid offentlige finanser over tid komme under sterkt press. Langsiktige framskrivinger viser at hvis det ikke gjennomføres tiltak som demper utgiftsveksten, vil det være vanskelig å videreutvikle det offentlige tjenestetilbudet, jf. avsnitt 3.2.6. Moderniseringsprogrammet er svar på deutfordringene Norge står overfor på dette området. Viktige elementer rundt tidlig avgang fra yrkeslivet utredes av Pensjonskommisjonen, jf. avsnitt 3.7.

5.4.2 Moderniseringsprogrammets visjon, mål og prinsipper

I sin redegjørelse for Stortinget 24. januar i år la Arbeids- og administrasjonsministeren fram Regjeringens moderniseringsprogram for offentlig sektor. Sentrale elementer er:

• Brukerretting omfatter både hvilke tjenester som skal ytes og hvordan de gis. Offentlige personrettede tjenester spenner over et vidt spekter og er rettet mot mennesker i svært ulike livssituasjoner. Det offentlige tjenestetilbudet må reflektere denne variasjonen i behov og møte brukerne på en måte som tar hensyn til individuelle forskjeller.

• Effektivisering handler både om å sikre en god sammensetning av tjenestetilbudet og om å redusere kostnadene. Ressursene må settes inn på de områdene der innsatsen gir størst avkastning sett i forhold til behovene (formålseffektivitet). Samtidig må en få mest og best mulig tjenester ut av de ressursene som faktisk settes inn på det enkelte området (kostnadseffektivitet).

• En god utnyttelse av arbeidskraften er en forutsetning for at vi skal kunne ta ut gevinstene av å modernisere offentlig forvaltning. For dem som jobber i offentlig sektor kan effektivisering både innebære nye måter å organisere arbeidet på og omstilling til nye oppgaver og funksjoner knyttet til leveranser av offentlige tjenester. Moderniseringsarbeidet må også bidra til et mer inkluderende arbeidsliv og til økt satsning på å videreutvikle de ansattes kompetanse. Det vises til nærmere omtale av sysselsettingspolitikken i avsnitt 3.6.

• Forvaltningen skal bli enklereå forholde seg til for brukerne. Offentlig sektor må organisere seg slik at brukerne lett finner fram i tjenestetilbudet. Videre har borgere og bedrifter krav på et oversiktlig og hensiktsmessig regelverk med enkel tilgang på rettighetsinformasjon. Klarhet i hvilke roller ulike deler av forvaltningen har, bidrar også til en enklere offentlig sektor.

• Kommunenes handlefrihetskal styrkes. Dette er et selvstendig mål for moderniseringsarbeidet. Utgangspunktet for arbeidet overfor kommunesektoren er at staten og kommunene gjensidig må utnytte hverandres moderniserings- og endringskompetanse.

• Moderniseringsarbeidet skal være prosessorientert. Egnede endringstiltak skal framkomme gjennom at ledere og de ansatte involveres og tar eierskap til å brukerrette, effektivisere og forenkle egen organisasjon.

5.4.3 Virkemidler og gjennomføring

De sentrale virkemidlene for å nå målene i moderniseringsprogrammet er desentralisering og delegering av myndighet innad i staten og desentralisering av oppgaver til kommunene. Lokal frihet og lokalt ansvar gjør det mulig å ta i bruk kunnskap om lokale forhold og innsikt og kompetanse som bygger på direkte kontakt med brukerne. Økt delegering og desentralisering kan kreve reformer både av organiseringen av statlig sektor, av forholdet mellom forvaltning og tjenesteproduksjon, samt av finansieringssystemer. Det er videre viktig at kommunenes rammebetingelser stimulerer til effektivisering av og kostnadsbevissthet i tjenesteproduksjonen.

Moderniseringsprogrammet for offentlig sektor har flere grenseflater mot andre politikkområder:

• Det er et samspill mellom budsjettpolitikken og moderniseringsarbeidet. Desto bedre utnyttelse av ressursene en oppnår, jo bedre resultater i form av kvantitet og kvalitet kan virkeliggjøres innenfor en gitt budsjettramme. Statsbudsjettet og økonomistyringssystemet knyttet til dette utgjør samtidig en viktig del av rammebetingelsene for moderniseringsarbeidet i de enkelte statlige virksomhetene.

• Systemene for finansiering av offentlig tjenesteproduksjon påvirker incentivene for effektivitetsforbedringer, men også mulighetene for budsjettstyring. Alternative finansieringssystemer må vurderes både ut fra hensynet til effektivitet og brukerretting og ut fra nødvendigheten av god kostnadskontroll og makroøkonomisk styring.

• Som ledd i moderniseringsprogrammet vil det bli lagt vekt på at offentlige reguleringer, organisering av offentlig virksomhet og innkjøp fremmer konkurranse og dermed bidrar til en bedre ressursutnyttelse i økonomien. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 5.3.2.

Moderniseringsarbeidet konsentreres foreløpig særlig om å få på plass rammebetingelser som skal bidra til mer brukerstyring, effektivisering og forenkling både innen statlig og kommunal sektor. Dette dreier seg om:

• Finansieringsordninger for statlig virksomhet.

• Regelverksendringer som skaper like konkurransevilkår for private og offentlige tjenesteprodusenter.

• Organiseringen av tilsynsmyndighetene.

• Personalpolitiske rammer.

Brukervalg og konkurranse

Skal økt brukerretting og større formåls- og kostnadseffektivitet oppnås gjennom desentralisering og delegering, må lokale enheter arbeide under rammebetingelser som gir incentiver til dette. I dag produseres offentlige tjenester i stor utstrekning i offentlige monopoler utenfor vanlige markeder. Dette stiller særlige krav til styringen av offentlige tjenesteleverandører. En privat produsent kan bruke utviklingen i salget som indikator på om varen eller tjenesten som produseres tilfredsstiller forbrukernes behov. For gitt kvalitet vil etterspørselen vris mot de produsentene som produserer billigst. Skal den enkelte bedrift overleve, må den prioritere kvalitet og produktivitet. Disse mekanismene fungerer bare i begrenset utstrekning i offentlig sektor. Brukerne er ofte henvist til én leverandør. Produksjonsbeslutningene fastsettes stort sett administrativt uten de korreksjoner markedet kan gi om brukernes vurdering av kvaliteten på tjenestene eller om bedriftenes kostnadseffektivitet i forhold til andre potensielle leverandører.

Myndighetene kan svekke eller bryte opp monopolet ved å slippe til nye tjenesteprodusenter og innføre brukervalg. For å sikre både brukervalg og kostnadseffektivitet, må konkurrerende tjenesteprodusenter stilles overfor de samme rammevilkårene. Det er ikke alltid tilfellet i dag. I en del tilfeller bidrar momssystemet til forskjellsbehandling av private og kommunale produsenter. Offentlige virksomheter er som regel ikke innenfor momssystemet, og har dermed ikke fradragsrett for inngående moms. Dette innebærer at avgiftsbelastningen blir mindre hvis virksomhetene produserer tjenestene selv enn hvis de kjøper dem fra private produsenter. Dagens kompensasjonsordning for kommuner og fylkeskommuner innebærer at kommunesektoren får refusert utgiftene til moms på kjøp av spesifiserte tjenester, jf. avsnitt 3.3. Et utvalg under ledelse av professor Jørn Rattsø skal evaluere ordningen med momskompensasjon, med sikte på å sikre likestilling av kommunal tjenesteproduksjon og kjøp av tjenester. Utvalget skal i tillegg vurdere om de aktuelle løsningene også kan være egnet for statsforvaltningen. Den avsluttende rapporten skal legges fram innen utgangen av 2002.

På noen områder kan konkurranse introduseres ved å overlate produksjonen til private produsenter. På andre områder kan det være aktuelt å slippe private aktører til i konkurranse med offentlige produsenter gjennom konkurranseutsetting. Det kan imidlertid også være formålstjenlig å etablere et effektivt konkurransemarked dominert av offentlige produsenter. For å skape brukervalg og like konkurransevilkår er det i regelen nødvendig å introdusere finansieringssystemer der pengene følger brukeren. I helsesektoren er det innført et finansieringssystem som gjør det mulig for brukerne å velge sykehus. En viktig forutsetning for effektiv konkurranse er at brukerne har informasjon om kvaliteten på tjenestene fra de ulike tjenesteleverandørene.

Konkurranseutsetting har i mange år vært benyttet som virkemiddel for å oppnå økt kostnadseffektivitet innenfor samferdselsområdet og for tekniske tjenester. Enkelte kommuner har også flere års erfaring med konkurranseutsetting innenfor eldreomsorg.

Kilde: OECD.

Som illustrert i figur 5.6, varierer innslaget av private aktører betydelig mellom ulike typer personlige tjenester. Omfanget av private tilbud er lavt innenfor utdanningssektoren, høyere innen eldreomsorg og aller høyest i barnehagesektoren. Flere andre europeiske land har vesentlig større innslag av private produsenter innenfor bl.a. utdanningssystemet og sykehjemsområdet enn Norge. På den annen side er omsorg for små barn i andre europeiske land gjennomgående mer dominert av offentlige institusjoner enn det som er tilfelle i Norge. I Sverige ble det i første halvdel av 1990-tallet gjennomført reformer som bl.a. innebar fritt skolevalg både mellom såkalte friskoler (privateide skoler) og kommunale skoler og innbyrdes mellom kommunale skoler. Dette har bidratt til en sterk vekst i antallet friskoler, jf. boks 5.3.

Organisering av offentlige tilsyn

Delegering og lokalt spillerom ved produksjon av offentlige tjenester stiller krav til tilsyn og kontroll for å ivareta rettssikkerheten til den enkelte, for å sikre at tjenestene holder høy nok kvalitet og for å sørge for at det hersker like konkurransevilkår. På mange områder har produksjon vært organisert innenfor samme enhet som tilsyn med ansvar for kontroll av kvalitet og sikkerhet. Økende innslag av konkurranse og klarere rolledeling mellom forvaltning og tjenesteprodusenter tilsier en rendyrking av tilsynsfunksjonene, blant annet gjennom en organisering som kan sikre likebehandling av offentlige og private tjenesteprodusenter. Det blir også et behov for å føre tilsyn med konkurransen i markeder for offentlig finansierte tjenester. Gjennomgang og styrking av statlige tilsyn er derfor høyt prioritert i moderniseringsarbeidet. Regjeringen tar sikte på å fremme en stortingsmelding om statlige tilsyn i løpet av inneværende år.

Brukervalg og finansieringsordninger

Finansieringssystemene som stat og kommune benytter overfor tjenesteprodusenter, vil ha betydning for i hvilken grad valgfrihet for brukerne og konkurranse kan introduseres. Resultatbaserte finansieringsordninger basert på at pengene følger brukeren gir mulighet til å introdusere valgfrihet for brukerne. Innenfor helsevesenet er det et betydelig innslag av stykkprisfinansiering. Vel halvparten av sykehusenes driftsutgifter knyttet til behandling finansieres via innsatsstyrt finansiering (ISF), dvs. en form for stykkpriser som tar utgangspunkt i et internasjonalt klassifiseringssystem som reflekterer de relative kostnadene ved ulike behandlinger (diagnose relaterte grupper, DRG). Fra og med i år er det innført et betydelig innslag av resultatbasert finansiering innen høyere utdanning basert på undervisningsresultater (avlagte vekttall, antallet uteksaminerte kandidater) og oppnådde forskningsresultater. Det er også vedtatt å prøve ut resultatbasert finansiering på enkelte av A-etats ansvarsområder. Regjeringen arbeider med å vurdere resultatbaserte finansieringssystemer på andre områder, blant annet for grunnskolen.

I Norge er tjenesteprodusentene i offentlig sektor gjennomgående finansiert gjennom rammer. Rammefinansiering innebærer at det ikke er noen direkte kobling mellom de resultater som oppnås og de ressurser som stilles til disposisjon. Systemet bidrar derfor ikke nødvendigvis til kostnadseffektivitet hos den enkelte tjenesteprodusent. Produsentene får heller ikke den informasjonen som markedssignaler gir om brukernes vurdering av tjenesten. (For statens finansiering av kommunene kan derimot et slikt finansieringssystem bidra til effektiv ressursbruk, jf. drøftingen nedenfor.) Av hensyn til nivået på de samlede offentlige utgiftene er det nødvendig å tillegge mulighetene for god kostnadskontroll stor vekt ved vurderingen av ulike finansieringsformer. Rammefinansiering sikrer ikke kostnadseffektivitet, men gir i utgangspunktet god kostnadskontroll. Ressursinnsatsen bestemmes gjennom politiske vedtak, og kan bare endres gjennom slike vedtak.

Ved stykkprisfinansiering der pengene følger brukeren, vil kostnadene være bestemt av etterspørselen. På noen områder vil etterspørselen kunne anslås ganske presist. Det gjelder f. eks. innenfor skolesektoren som følge av den generelle skoleplikten. På områder der det i utgangspunktet er overskuddsetterspørsel, dvs. at etterspørselen etter tjenester overskrider ressursene på tjenesteområdet, vil introduksjon av stykkprisfinansiering lett resultere i svekket kostnadskontroll. Dårligere kontroll med kostnadene på et budsjettområde vil både redusere styringen av det samlede utgiftsnivået og gjøre det vanskeligere å styre budsjettet etter politiske prioriteringer.

Uavhengig av finansieringssystem vil det på en del områder finnes overskuddsetterspørsel, med mindre etterspørselen blir regulert ved brukerbetalinger. Ved overskuddsetterspørsel kreves det mekanismer for å identifisere hvem som skal få tjenestene - innenfor et system med rammefinansiering fordi pengene vil ta slutt, og innenfor et system med stykkprisfinansiering for å sikre god kostnadskontroll og dermed holde ressursbruken under et ønsket utgiftstak. Dette kan gjøres gjennom køordninger eller ved å prioritere brukere som tilfredsstiller bestemte kriterier. Et alternativ kan være å redusere overskuddsetterspørselen ved å innføre eller øke brukerbetalingen. I Norge varierer brukerbetalingen sterkt mellom ulike tjenesteområder. Innenfor tekniske tjenester og offentlig transport dekkes en stor del av kostnadene gjennom brukerbetaling, og brukerbetalingen er også relativt høy på sykehjem og i barnehager. Brukerbetaling er derimot lite brukt innenfor helse og utdanning, inklusive høyere utdanning.

Videreutvikling av resultatorientert styring

Økonomiregelverket for staten regulerer økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling for statlige virksomheter som etater, direktorater, tilsyn, nettobudsjetterte virksomheter, forvaltningsbedrifter og hele sentraladministrasjonen.

Innenfor økonomiregelverket er mål- og resultatstyring, delegering av myndighet til enkeltvirksomheter og lederansvar for resultatoppnåelse sentrale styringsprinsipper. De formelle systemene for mål- og resultatstyring er i ferd med å komme på plass. Resultatene av en omfattende brukerundersøkelse fra 2000 danner basis for en pågående revisjon og ytterligere forenkling av Økonomiregelverket for staten. Arbeidet vil sluttføres i løpet av 2002, med planlagt iverksettelse våren 2003. Regelverket gir virksomhetene stor fleksibilitet i den lokale tilpasningen. Institusjonell læring og virksomhetstilpassing er nødvendig for at virksomhetene skal utnytte handlingsrommet på en effektiv måte. Dette understøttes gjennom lederopplæring, etablering av nettverk for erfaringsutveksling om styringspraksis og utvikling av web-baserte opplærings- og informasjonstjenester. Det vises for øvrig til omtale av lederutviklingsprogram mv. nedenfor.

På en del områder er mål- og resultatstyringen styrket gjennom innføring av resultatbaserte finansieringsmekanismer. Det gjelder blant annet innen høyere utdanning.

Det er også igangsatt et arbeid med å samle ressursene innenfor statlig økonomistyring i én virksomhet underlagt Finansdepartementet. Virksomheten vil primært ivareta funksjoner og oppgaver som i dag utføres av Finansdepartementet, Skattedirektoratet og skattefogdkontorene. Siktemålet er å styrke den statlige økonomistyringen og bedre ressursutnyttelsen på området.

Som et supplement til mål- og resultatstyring, vil brukerundersøkelser representere et viktig verktøy på områder med begrenset brukervalg og konkurranse. Slike undersøkelser må benyttes både av lokale og overordnede myndigheter. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil gjennomføre brukerundersøkelser i 5-6 sektorer. Det vil med utgangspunkt i disse bli utarbeidet en veileder slik at offentlige etater og tjenesteytere kan gjennomføre brukerundersøkelser basert på de samme metodiske prinsippene.

Et budsjettsystem som understøtter moderniseringsarbeidet

Statsbudsjettet er det overordnede redskapet for gjennomføringen av Stortingets og Regjeringens prioriteringer og for å sikre kostnadskontroll. Budsjettet fastsetter rammer både for statlige virksomheter og for kommunene. Samtidig er prinsippene for oppstilling og behandling av budsjettet viktige rammebetingelser for moderniseringsarbeidet lokalt. I motsetning til private bedrifter fører staten i dag budsjetter og regnskaper etter et kontantprinsipp. Det betyr at offentlige og private regnskaper ikke er direkte sammenliknbare, noe som bl.a. kan gjøre det vanskelig å vurdere private anbud ved konkurranseutsetting av tidligere offentlig tjenesteproduksjon. Kontantprinsippet gjør det også vanskeligere å vurdere kapitalbruken i offentlige virksomheter. Samtidig er dette regnskapsprinsippet mindre ressurskrevende i bruk enn regnskapsprinsippene for private virksomheter. Et utvalg under ledelse av Marianne Andreassen skal innen 1. desember 2002 legge fram sin tilråding om hvorvidt statens budsjett- og regnskapsprinsipper bør endres. Utvalget vurderer også spørsmålet om flerårig budsjettering bl.a. for bedre å ivareta særtrekkene ved investerings-, omstillings- og utviklingsprosjekter som strekker seg over flere år.

Bedre samordning av offentlige tjenester og pålegg

Moderniseringsarbeidet tar også sikte på å oppnå en bedre koordinering og integrasjon av offentlige tjenester og pålegg som ligger under ulike departementers ansvarsområder. Stortinget ba i desember 2001 Regjeringen om å utrede spørsmålet om en felles etat for sosial-, arbeidsmarkeds- og trygdeetaten og legge saken fram for Stortinget på egnet måte i løpet av 2002. Målet for arbeidet er:

• å forhindre fattigdom ved å bidra til at flere får en tilknytning til arbeidslivet og færre havner på langvarig eller varig stønad,

• at brukerne skal få tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset sine spesielle behov,

• en mer effektiv og rasjonell organisering av velferdsforvaltningen og klarere ansvarsforhold, og

• å sikre god tilgang på arbeidskraft gjennom aktive og kvalifiserte arbeidssøkere.

Innen utgangen av året vil det bli lagt fram en melding for Stortinget om saken.

Et annet eksempel på bedre samordning mellom offentlige virksomheter er planleggingen av en internettbasert innrapporteringskanal (AltInn). Den skal gi næringsdrivende og privatpersoner mulighet til å utføre sine lovpålagte innrapporteringer til skatteetaten, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistrene på en enkel, sikker og effektiv måte.

Desentralisering av ansvar og myndighet til kommunene

Kommunale tjenester produseres hovedsakelig av kommunesektoren selv. Ved inngangen til 2001 var over 500 000 arbeidstakere sysselsatt i kommuner og fylkeskommuner, dvs. mellom 20 og 25 prosent av landets totale sysselsetting. Etterspørselen etter kommunale tjenester er økende, både på grunn av gjennomførte reformer, den generelle velstandsutviklingen og endringer i befolkningens aldersstruktur.

Rammefinansiering av kommunene understøtter Regjeringens mål om at kommunene skal ha stor handlefrihet. Regjeringen legger derfor til grunn at finansieringen av kommunene hovedsakelig skal skje gjennom rammefinansiering. Rammefinansiering uten øremerking gir i utgangspunktet kommunene mulighet til selv å prioritere ressursbruken mellom ulike formål. Kommunene får selv beholde gevinsten av effektiv produksjon i form av et bedret tjenestetilbud. Under rammefinansiering vil kommunens ledelse ha incentiver til å oppnå kostnadseffektivitet ettersom det politiske systemet vil belønne gode resultater og straffe dårlige. Samtidig gir rammefinansieringen et godt utgangspunkt for kostnadskontroll og makroøkonomisk styring.

Også i kommunesektoren er det i mange tilfeller hensiktsmessig å fristille tjenesteproduksjonen og innføre resultatbaserte finansieringssystemer. Regjeringen vil gi kommunene større frihet - til å velge måter å organisere tjenestetilbudet på og samtidig bedre rammebetingelsene for å ta i bruk kostnadseffektive løsninger. Eksempler på dette er:

• Forenkle lover og regler som regulerer grunnskolen.

• Tilpasning av momssystemet slik at kommunale og private produsenter behandles likt, jf. omtalen ovenfor.

• Bedre konkurranse i markedet for kommunale pensjoner. Banklovkommisjonen er bedt om å vurdere lov- og regelverksendringer på dette området.

• Privat revisjon av kommunale regnskaper. Dette spørsmålet er omtalt i Kommuneproposisjonen 2003.

KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem med opplysninger som bl.a. gir grunnlag for å anslå produktivitet og effektivitet hos kommunale tjenesteprodusenter. Fra og med 2001 har alle kommuner og fylkeskommuner vært med i KOSTRA. Systemet gir bedre muligheter enn før til å få fram informasjon om produktivitet og effektivitet i kommunesektoren, til å sammenlikne kostnader og resultater mellom kommunale tjenesteprodusenter og til å jamføre private og kommunale tjenesteprodusenter. KOSTRA vil over tid gi et grunnlag for å si noe både om hvilke gevinster moderniseringsarbeidet gir og om potensialet for ytterligere effektivisering framover.

For å oppnå effektiv konkurranse innen produksjon av kommunale tjenester, må det være et visst antall tjenesteleverandører. Mange kommuner er for små eller for grisgrendte til å etablere effektive markeder for kommunale tjenester eller utnytte stordriftsfordeler. Dette vil noen steder i landet kunne avhjelpes gjennom interkommunalt samarbeid og etablering av gode interne betalingsordninger mellom kommunene.

Effektiviseringspotensialet kan også tas ut gjennom kommunesammenslutninger. I Kommuneproposisjonen for 2003 er det foreslått en viss bedring i rammebetingelsene for kommuner som slår seg sammen. Regjeringen støtter flere prosjekter som kartlegger fordeler og ulemper ved sammenslutninger og/eller interkommunalt samarbeid. Fra 2003 er også fylkesmannen gitt økt frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekter.

Økt handlefrihet i lønns- og personalspørsmål

En god personalpolitikk for offentlig sektor krever blant annet lønnssystemer som er fleksible nok til å tiltrekke seg den nødvendige arbeidskraften, samtidig som lønns- og pensjonssystemer ikke må hindre mobilitet mellom privat og offentlig sektor. Om lag ¾ av alle offentlig sysselsatte går til ny stilling i offentlig sektor ved skifte av arbeid. Tilsvarende er sysselsatte i private virksomheter tilbøyelige til å velge ny ansettelse i privat sektor. Dette tyder på høye barrierer mellom det offentlige og det private arbeidsmarkedet. Slike barrierer ønsker Regjeringen å bygge ned. I forbindelse med årets lønnsoppgjør ble det gjennomført tiltak med sikte på større fleksibilitet i lønnsdannelsen både i stat og kommune. Regjeringen vil også arbeide for mer fleksible ansettelses- og arbeidstidsbestemmelser, og har allerede foreslått en oppmykning av overtidsbestemmelsene for Stortinget. Arbeidslivslovutvalget legger fram sin innstilling i løpet av 2003, og det er Regjeringens mål at arbeidet skal munne ut i en ny og bedre arbeidsmiljølov for hele arbeidslivet i Norge. Ved omstilling og flytting av statlige virksomheter vil Regjeringen stimulere til bruk av individuelle karriereplaner og/eller sluttpakker for de ansatte istedenfor ventelønn og andre former for førtidspensjonering.

Lederutviklingsprogram, veiledning og opplæring

I en moderne offentlig sektor må sentrale myndigheter ta ansvar for nødvendig utviklingsarbeid, veiledning og opplæring og for å skape arenaer for erfaringsutveksling og gjensidig læring. På følgende områder er arbeid nå i gang eller under utvikling:

• Et nytt program for lederutvikling i statsforvaltningen som skal sikre organisasjons- og ledelsesutvikling i samsvar med målene i moderniseringsarbeidet.

• Horisontale nettbaserte læringsnettverk innen stat og kommune.

• Direkte samarbeid med en gruppe på 18 referansekommuner for forsøksvirksomhet, erfaringsutveksling og veiledning.

• Tilrettelegging av en hensiktsmessig IKT-infrastruktur.

5.4.4 Sektorreformer

Ansvaret for gjennomføringen av de enkelte tiltakene i moderniseringsarbeidet ligger i fagdepartementene, og samtlige departementer deltar med endringsprosjekter innenfor moderniseringsprogrammets rammer. Departementene har til sammen over 200 prosjekter, tiltak, utredninger og andre arbeider i gang som bl.a. skal bidra til økt brukerstyring, større effektivitet og en enklere offentlig sektor.

Tabell 5.9 gir en summarisk oversikt over viktige sektorreformer. Tabellen er basert på innrapportering fra fagdepartementene i forbindelse med arbeidet med Nasjonalbudsjettet 2003. Det er gitt en utdypende omtale i de enkelte departementenes budsjettproposisjoner.

Av sektorreformene gir Regjeringen høy prioritet til reformene på utdanningsområdet. I tillegg prioriterer Regjeringen gjennomføring og videreføring av større reformer som alt er kommet langt. Det omfatter sykehusreformen, forsvarsreformen, politireformen, domsstolsreformen, reformer innen høyere utdanning og omorganiseringen av Statens vegvesen.

Høsten 2001 ble det nedsatt et offentlig utvalg som skal vurdere innhold, kvalitet og organisering av grunnopplæringen. For å øke handlingsrommet for skoler og opplæringsinstitusjoner i grunnopplæringen er det igangsatt et arbeid som vil vurdere hvordan læreplaner, regler og avtaleverk kan forenkles. Regjeringen vil også vurdere systemet for finansiering av grunnopplæringen. For å øke valgfriheten til foreldre og elever ønsker Regjeringen at det skal bli lettere å starte frittstående skoler i Norge. Utdannings- og forskningsdepartementet tar sikte på å legge fram en odelstingsproposisjon om saken.

Innenfor høyere utdanning arbeider Regjeringen videre med gjennomføringen av Kvalitetsreformen som skal være fullt gjennomført høsten 2003. Kvalitetsreformen omfatter bl.a. en ny gradsstruktur på linje med den en finner i mange andre land. Det er innført et resultatbasert finansieringssystem, og det er vedtatt ny lov for statlige universiteter og høyskoler og for private høyskoler. Fra høsten 2002 vil det bli introdusert en ny studiestøtteordning, der deler av stipendet gjøres avhengig av gjennomføringen av studiet. Bruk av nettobudsjettering utvides til flere utdanningsinstitusjoner. Regjeringen vil bidra til mest mulig likebehandling mellom private og offentlige høgskoler.

Fra 1. januar i år overtok staten ansvaret for spesialisthelsetjenesten i Norge (sykehusene og annen spesialisthelsetjeneste). Virksomheten er nå organisert med basis i fem regionale helseforetak. Med denne reformen samles sektoransvaret, finansieringsansvaret og eierskap på én hånd. Hensikten er å desentralisere myndighet og ansvar til virksomhetene. Organisering i foretak er et ledd i denne desentraliseringen. De regionale helseforetakene er i spesialisthelsetjenesteloven pålagt å sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted i regionen tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon. Sentraliseringen av eierskap og innføringen av foretaksformen gir blant annet muligheter for å høste effektivitetsgevinster gjennom samarbeid om beredskap og om innkjøps- og forsyningsfunksjoner. Det skal også bygges opp en felles nasjonal lederutdanning rettet mot behovene i helsesektoren, spesielt i sykehusene. Et offentlig utvalg vurderer utformingen av det framtidige finansieringssystemet for spesialisthelsetjenesten. Utvalget skal legge fram sin innstilling innen utgangen av året.

I perioden 2002-2005 skal Forsvaret gjennomføre en grunnleggende omstrukturering av virksomheten. Hovedmålet er å etablere en ny forsvarsstruktur som gir betydelige forbedringer i den operative evnen. En av forutsetningene for å få dette til er å gjennomføre strukturtiltak som skal redusere nivået på de årlige driftsutgiftene i Forsvaret med minimum 2 mrd. kroner årlig sammenliknet med et alternativ uten omlegging. De planlagte strukturtiltakene omfatter organisasjonsendringer, personellreduksjon og en reduksjon av Forsvarets bygningsmasse.

Politireformen innebærer at antallet politidistrikt reduseres fra 54 til 27. Siktemålet med reformen er både å oppnå bedre tjenester overfor publikum og større kostnadseffektivitet. De viktigste organisatoriske tiltakene skal være sluttført i løpet av 2002. Reformen innebærer også en vurdering av organisering og oppgavefordeling mellom politiets særorganer. Dette arbeidet har startet opp og vil bli videreført i 2003.

Domstolsreformenskal gi en reduksjon i antall førsteinstansdomstoler fra 92 til 66, og en tar sikte på at reformen er gjennomført innen 2007. Den nye domsstolsadministrasjonen skal være i funksjon fra 1. november 2002. Som ledd i reformen skal ansvar for tinglysing overføres fra domstolene til Statens kartverk. Denne reformen, som forventes å gi betydelige innsparinger på sikt, planlegges gjennomført innen 2006.

Regjeringen arbeider med en omorganisering av Statens vegvesen med sikte på å effektivisere utbygging og vedlikehold i veisektoren. Statens vegvesens produksjonsvirksomhet skal omdannes til statsaksjeselskap fra 1. januar 2003. Fra samme dato vil det bli konkurranse om alle nye oppdrag fra Statens vegvesen. Dette innebærer at det nye produksjonsselskapet må konkurrere på lik linje med andre selskaper om oppdrag fra Statens vegvesen.