4 Skatter og avgifter

4.1 Innledning

En sentral del av Regjeringens økonomiske politikk er å redusere skatte- og avgiftsnivået. Målet i Sem-erklæringen er at det i løpet av stortingsperioden skal gjennomføres 25 mrd. kroner i skatte- og avgiftslettelser, utover bortfallet av investeringsavgiften. Regjeringen legger vekt på at skatte- og avgiftslettelsene skal bidra til å styrke grunnlaget for en vekstkraftig norsk økonomi. Det er et mål for Regjeringen å sikre gode generelle rammebetingelser, slik at Norge kan beholde og tiltrekke seg lønnsom næringsvirksomhet og ha god tilgang på arbeidskraft.

Betydningen av å holde fast ved Regjeringens mål om redusert skattenivå understrekes av dagens høye rentenivå og sterke kronekurs, som bidrar til å svekke norske bedrifters konkurranseevne. Hensynet til en langsiktig og forsvarlig økonomisk politikk tilsier imidlertid at reduksjonen i skatte- og avgiftsnivået bør skje gradvis.

I forbindelse med budsjettet for 2002 fikk Regjeringen Stortingets tilslutning til endringer som har bidratt vesentlig til å bedre de skattemessige rammebetingelsene for næringsvirksomhet. Samlede skatte- og avgiftslettelser som ble vedtatt i forbindelse med statsbudsjettet og Revidert nasjonalbudsjett 2002, var om lag 10,6 mrd. kroner påløpt og vel 6,3 mrd. kroner bokført i 2002.

Skatte- og avgiftslettelsene i 2003 beløper seg til vel 6,4 mrd. kroner påløpt og om lag 10,6 mrd. kroner bokført med Regjeringens opplegg. En vesentlig del av skattelettelsene er knyttet til skatte- og avgiftsendringer som ble vedtatt for 2002, men som først får full virkning i 2003. Det gjelder bl.a. investeringsavgiften, som er fjernet fra 1. oktober i år, og som dermed i hovedsak reduserer skatteinntektene i 2003. Regjeringen foreslår også nye skatte- og avgiftslettelser på til sammen om lag 1 mrd. kroner påløpt og om lag 600 mill. kroner bokført i 2003. Enkelte endringer som gir økte skatteinntekter, har motposter i form av økte statlige utgifter.

Regjeringen foreslår bl.a. lettelser i beskatningen av arbeidsinntekter, redusert boligskatt, økt fradrag for gaver til frivillige organisasjoner og reduserte tollsatser. Det foreslås også enkelte mindre endringer i merverdiavgiftssystemet.

For å stimulere næringslivet til å satse mer på forskning og utvikling (FoU), går Regjeringen inn for å utvide den nylig innførte skattefradragsordningen for FoU til å gjelde allebedrifter. På denne måten ønsker Regjeringen å bringe FoU-innsatsen i Norge nærmere målet om gjennomsnittlig OECD-nivå innen 2005.

Regjeringen foreslår å frita arbeidsgivers dekning av ansattes behandlingsforsikringer for skatt og følger dermed opp anmodningsvedtak fra Stortinget. Fritaket foreslås utvidet til også å omfatte arbeidsgivers direkte dekning av ansattes behandlingsutgifter. Forslagene vil kunne bidra til å bringe syke og skadede arbeidstakere raskere tilbake i arbeid.

Som miljøpolitiske tiltak foreslår Regjeringen å innføre en avgift på klimagassene HFK og PFK og å legge om avgiften på sluttbehandling av avfall. I lys av ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte, ser Regjeringen også nærmere på utformingen av bl.a. el-avgiften.

Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg innebærer at de samlede skatte- og avgiftslettelsene for 2002 og 2003 blir vel 17 mrd. kroner påløpt medregnet avviklingen av investeringsavgiften. Regjeringen tar sikte på å videreføre den gradvise reduksjonen i skatte- og avgiftsnivået i budsjettene for 2004 og 2005, med vekt på endringer som kommer brede grupper til gode. Endringer i skatte- og avgiftssystemet i 2004 og 2005 vil blant annet bli vurdert på bakgrunn av Skaugeutvalgets innstilling, som skal foreligge innen utgangen av 2002. Skauge-utvalget er nedsatt av Regjeringen for å vurdere endringer i bl.a. inntekts- og formuesskatten og hvilke prinsipper skatte- og avgiftssystemet bør bygge på. Regjeringen vil legge vekt på at endringer i skattesystemet er forankret i gjennomgående prinsipper. Dette er en viktig forutsetning for et stabilt og forutsigbart skatte- og avgiftssystem.

Det vises til St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte- og avgiftsopplegget 2003 - lovendringer for en nærmere omtale av skatte- og avgiftsopplegget for 2003.

4.2 Kort om skatte- og avgiftsopplegget for 2003

Redusert skatt på arbeid

Regjeringen foreslår å øke innslagspunktet i toppskatten fra 320 000 kroner til 340 700 kroner i klasse 1 og fra 342 200 kroner til 364 000 kroner i klasse 2 og å øke den øvre grensen i minstefradraget.

Om lag 745 000 personer anslås å betale toppskatt i 2003 etter Regjeringens forslag. Dette gir anslagsvis 30 000 færre toppskattytere enn i 2002. Disse vil få redusert marginalskatten fra 49,3 pst. til 35,8 pst. Lettelsen i toppskatten er beregnet til om lag 490 mill. kroner påløpt.

Regjeringen foreslår at øvre grense i minstefradraget økes fra 43 000 kroner til 45 700 kroner. Forslaget innebærer at alle med lønns- og pensjonsinntekter over 198 700 kroner isolert sett får en lettelse på 154 kroner. Forslaget anslås å gi en skattelette på om lag 285 mill. kroner påløpt.

Behandlingsforsikringer og sykdomsutgifter betalt av arbeidsgiver

Stortinget har bedt regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet 2003 fremme forslag om å unnta arbeidsgivers dekning av private behandlingsforsikringer for arbeidsgiveravgift og personskatt fra 1. januar 2003. Det er naturlig å se oppfølgingen av Stortingets vedtak i sammenheng med Regjeringens mål om å fjerne skatt på arbeidsgivers direkte dekning av ansattes behandlingsutgifter ved sykdom. Regjeringen foreslår derfor at arbeidsgivers dekning av både behandlingsforsikringer og direkte behandlingsutgifter for ansatte blir skattefri fra og med inntektsåret 2003. På denne måten ønsker Regjeringen å stimulere til at syke og skadede arbeidstakere bringes raskere tilbake i arbeid.

På usikkert grunnlag anslås det samlede påløpte provenytapet i 2003 til i størrelsesorden 100 mill. kroner.

Tidsbegrenset uførestønad

I Ot.prp. nr. 102 (2001-2002) foreslår Regjeringen å innføre tidsbegrenset uførestønad for nye uføre fra 1. juli 2003. Forslaget er en oppfølging av forslag i Sandmanutvalgets innstilling og er til behandling i Stortinget.

Målet er at omleggingen skal føre til at flere uføre vil kunne komme tilbake i arbeid på hel- eller deltid etter en tid med stønad. Tidsbegrenset uførestønad vil være en korttidsytelse som gis i en overgangsperiode når framtidig arbeidsevne er uklar. Arbeidsevnen skal revurderes før det har gått fire år.

Den tidsbegrensede uførestønaden blir pensjonsgivende og skattlegges som arbeidsinntekt, dvs. noe høyere enn ordinær uførepensjon. Siktemålet er å gi et økonomisk motiv for gjeninntreden i arbeidslivet. I 2003 er økte skatteinntekter ved innføring av tidsbegrenset uførestønad anslått til 15 mill. kroner påløpt.

Fradrag for gaver til frivillige organisasjoner og fagforeningskontingent

Regjeringen foreslår å heve fradraget for gaver til visse frivillige organisasjoner fra 900 kroner til 6 000 kroner. Det foreslås også at dette blir et eget fradrag. Forslaget vil kunne stimulere til økte bidrag til de frivillige organisasjonene. Forslaget anslås å redusere skatteinntektene med i størrelsesorden 100 mill. kroner påløpt i 2003.

Samtidig foreslås det å heve fradraget for fagforeningskontingent mv. fra 900 kroner til 1 100 kroner. Hevingen av fradraget for fagforeningskontingent mv. anslås å redusere skatteinntektene med 50 mill. kroner påløpt.

Særfradrag for store sykdomsutgifter

Skattytere som har hatt store utgifter i forbindelse med sykdom og varig svakhet, kan få et særfradrag i alminnelig inntekt. Etter gjeldende regler er det ikke et tak for særfradraget. Regjeringen foreslår å innføre en øvre beløpsgrense for fradraget. Det foreslås at grensen settes til 18 360 kroner, dvs. tilsvarende fullt særfradrag for alder og uførhet.

Provenyøkningen er anslått til om lag 75 mill. kroner påløpt i 2003.

Boligbeskatning

Som et ledd i en gradvis utfasing av fordelsbeskatningen av beregnet inntekt fra egen bolig, foreslår Regjeringen å redusere ligningsverdiene på bolig og fritidseiendom med 5 pst. i 2003. Dette vil redusere inntektsskatten fra bolig og fritidseiendom med i størrelsesorden 170 mill. kroner påløpt i 2003. I tillegg reduseres formuesskatten på bolig og fritidseiendom med anslagsvis 100 mill. kroner påløpt. Samlet sett anslås forslaget å gi en skattelette på om lag 270 mill. kroner påløpt i 2003.

Barnetrygd

Regjeringen foreslår å videreføre satsene i barnetrygden nominelt. Det foreslås også å avvikle det ordinære småbarnstillegget for barn i alderen ett til tre år fra 1. august 2003. Denne innstrammingen må bl.a. ses i sammenheng med oppfølgingen av barnehageavtalen. Det foreslås å videreføre det ekstra småbarnstillegget på 7 884 kroner for enslige forsørgere som oppfyller vilkårene for full overgangsstønad.

Samlet sett utgjør innstrammingene i barnetrygden om lag 1 140 mill. kroner i 2003. Regjeringen foreslår imidlertid å øke full sats i kontantstøtten med 657 kroner pr. måned fra 1. august 2003. Økningen tilsvarer innstrammingen i småbarnstillegget.

Skattefradragsordningen for FoU

For å stimulere næringslivet til å satse mer på FoU, går Regjeringen inn for å utvide skattefradragsordningen for FoU til å gjelde allebedrifter fra og med 2003. På denne måten ønsker Regjeringen å bringe FoU-innsatsen i Norge nærmere målet om gjennomsnittlig OECD-nivå innen 2005.

Fradragssatsen skal fortsatt være 20 pst. for bedrifter som oppfyller ESAs definisjon av SMB. ESAs retningslinjer krever imidlertid at fradragssatsen settes til maksimalt 18 pst. for bedrifter som ikke omfattes av ESAs SMB-definisjon. Dette innebærer bl.a. at bedrifter med over 250 ansatte vil få den noe lavere fradragssatsen på 18 prosent. Tilsvarende fremmes forslag om visse tilpasninger av 2002-ordningen for å tilfredsstille ESAs krav til godkjennelse.

Forslaget til utvidelse av ordningen innebærer et økt provenytap på om lag 400 mill. kroner påløpt i 2003.

Skatteregler for landbruket

Regjeringen foreslår endringer i både jordbruksfradraget og skogavgiftsordningen.

Stortinget vedtok i forbindelse med jordbruksavtalen å øke jordbruksfradraget for 2002 med 100 mill. kroner og å foreta en ytterligere økning i 2003 med 100 mill. kroner. Regjeringen fremmer derfor forslag til utforming av endringene i jordbruksfradraget både for inneværende år og for inntektsåret 2003.

Regjeringen foreslår å øke skattefordelen i skogavgiftsordningen samt å fjerne skattefordelen ved anvendelse av skogavgiftsmidler til nye skogbilveier. Omleggingen bidrar til en viss forenkling av skogavgiftsordningen samtidig som en sikrer likebehandling av alle skogeiere uavhengig av investeringsnivået. Forslaget anslås å gi en påløpt skattelette for skogeiere i 2003 på 9 mill. kroner.

Sjømanns- og fiskerfradraget

Regjeringen foreslår å øke det maksimale beløpet for sjømanns- og fiskerfradraget til 80 000 kroner i 2003. Forslaget innebærer en skattelette på om lag 35 mill. kroner påløpt.

Endringer i andre skatteregler

Regjeringen foreslår også endringer i skattereglene for kostgodtgjørelse og arbeidspendling mellom utlandet og Norge. Samlet sett gir disse endringene en lettelse på om lag 5 mill. kroner påløpt i 2003.

Stortinget vedtok i juni 2001 nye regler for barnebidrag. En av endringene er at mottatt barnebidrag ikke lenger skal anses som skattepliktig inntekt. Bidragsyter skal heller ikke lenger kunne trekke fra betalt bidrag i alminnelig inntekt. Endringen trådte i kraft 1. oktober 2003. Omleggingen anslås å øke skatteinntektene med om lag 80 mill. kroner.

Endringer i formuesbeskatningen av grunnfondsbevis iverksettes i 2003 som forutsatt av Stortinget. Det gir en påløpt lettelse på om lag 25 mill. kroner i 2003.

Reduserte tollsatser

Norge har i henhold til WTO-avtalen fra 1994 forpliktet seg til videre nedtrapping av tollsatser på klær og enkelte ferdige tekstilvarer fra 1. januar 2003. Denne nedtrappingen anslås å gi en avgiftslette på om lag 30 mill. kroner påløpt.

Tolltariffen inneholder et stort antall tollsatser på ulike landbruksvarer som er historisk betinget og som ikke gir nevneverdig beskyttelse for norsk produksjon av tilsvarende vare. Regjeringen foreslår å fjerne om lag 130 slike tollsatser i 2003. Dette gir et påløpt provenytap på 5 mill. kroner.

Endringer i merverdiavgiften

I Revidert nasjonalbudsjett 2002 ble det varslet at Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til spørsmålet om ytterligere merverdiavgiftsunntak for alternativ medisin i forbindelse med budsjettet for 2003. Regjeringen fremmer forslag om en lovendring som innebærer at også alternative medisinske tjenester kan unntas fra merverdiavgift. Det er på svært usikkert grunnlag anslått at forslaget vil gi et provenytap på om lag 10 mill. kroner påløpt i 2003.

Stortinget har anmodet regjeringen om å innarbeide en ordning for NRK som vil fjerne prisbarrieren mellom egenproduksjon og eksternproduksjon som følge av merverdiavgiften. Regjeringen foreslår at NRK blir merverdiavgiftspliktig med en redusert merverdiavgiftssats på 12 pst. Det innebærer merverdiavgift på kringkastingsavgiften. Statens økte merverdiavgiftsinntekter på 150 mill. kroner årlig tilbakeføres til NRK gjennom en egen bevilgning. For å styrke NRKs økonomi, er det foreslått en moderat økning av kringkastingsavgiften inkl. merverdiavgift. Endringene påvirker samlet sett ikke balansen i statsbudsjettet.

Stortinget har bedt regjeringen om å legge fram forslag til lovendring som sikrer at merverdiavgiftsloven likebehandler energi levert fra alternative energikilder (fjernvarme, biobrensel og varmepumper mv.) med elektrisk kraft, for å unngå konkurransevridninger i Nord-Norge. I tråd med dette foreslår Regjeringen at merverdiavgiftsfritaket for elektrisk kraft utvides til også å omfatte energi fra alternative energikilder i Nord-Norge. Forslaget gir et ubetydelig provenytap på kort sikt fordi det er svært lite avgiftspliktig produksjon av fornybar energi i Nord-Norge. På sikt kan imidlertid provenytapet bli større.

Stortinget har også bedt regjeringen om å komme med et forslag om å ta utleie av båtplasser ut av merverdiavgiftsområdet. Regjeringen foreslår å unnta utleie av båtplasser til fartøy under 15 meter fra avgiftsplikt. På svært usikkert grunnlag kan provenytapet beregnes til om lag 1 mill. kroner årlig.

Miljøavgifter

I tråd med det som ble varslet i Regjeringens tilleggsmelding om klimapolitikk, foreslås det innført en avgift på utslipp av HFK og PFK fra 1. januar 2003. Avgiftssatsen settes på nivå med CO₂-avgiften på fyringsolje, dvs. 180 kroner pr. tonn CO₂-ekvivalenter. Avgiften kan på usikkert grunnlag anslås å gi et proveny på om lag 100 mill. kroner påløpt i 2003.

Regjeringen foreslår enkelte endringer i sluttbehandlingsavgiften på avfall fra 1. juli 2003. Det foreslås at avgiften på forbrenning av avfall legges om til en utslippsavgift som om lag tilsvarer dagens avgiftsnivå. Det er rimelig å anta at forbrenningsanleggene vil tilpasse seg slik at utslippene blir noe redusert, bl.a. ved å rense utslippene. På den måten kan de oppnå en avgift som er noe lavere enn i dag.

Det foreslås å differensiere avgiften på deponier ut fra deponiets miljøstandard, slik at deponier med høy miljøstandard beholder dagens avgiftssats mens øvrige anlegg får en sats som er om lag 100 kroner høyere pr. tonn.

For å stimulere til økt energiutnyttelse i avfallsanleggene, foreslås det å innføre et tilskudd for levert energi fra deponier og forbrenningsanlegg.

Forslaget til omlegging av avgiften har vært på høring med frist 1. august 2002. Det er tatt hensyn til en del av synspunktene som kom fram i høringen i forslaget som legges fram i budsjettet.

Omleggingen i sin helhet innebærer en forbedring fordi utslippsavgiften vil gi en riktigere prising av miljøkostnadene ved forbrenning av avfall. En utslippsavgift vil, i motsetning til dagens avgift pr. tonn avfall, gi forbrenningsanleggene et økonomisk motiv til rensing. Ønsket om å stimulere til energigjenvinning i avfallsanleggene blir ivaretatt gjennom et tilskudd for levert energi. I tillegg innebærer omleggingen at avfallsanleggene stimuleres til å tilpasse seg EUs direktiver for forbrenning og deponering raskere.

Regjeringen foreslår å utvide miljøavgiften på engangsemballasje til også å gjelde vann uten tilsetningsstoffer. Dette antas ikke å gi økt proveny, da størstedelen av denne emballasjen inngår i et pante- og retursystem.

ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte - åpning av formell undersøkelsesprosedyre

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) vedtok nye retningslinjer for miljøstøtte 23. mai 2001, jf. omtale i bl.a. Revidert nasjonalbudsjett 2002. Det har etter dette vært uformell kontakt og formell korrespondanse med ESA og det er satt ned en arbeidsgruppe som vurderer el-avgiften. ESA åpnet formell undersøkelsesprosedyre av de norske miljøavgiftene ved brev av 26. juli 2002. Av brevet går det fram at ESA anser at det fortsatt er tvil om de norske avgiftsordningene for el-avgift, CO₂- og SO₂-avgift er i tråd med regelverket for offentlig støtte og de nye miljøstøtteretningslinjene. Norge har frist til 7. oktober 2002 til å kommentere ESAs åpningsavgjørelse.

Regjeringen ser at det kan reises spørsmål ved utformingen av enkelte av dagens miljøavgifter i forhold til EØS-avtalens regler, herunder de nye miljøstøtteretningslinjene. For å sikre mest mulig stabile og forutsigbare rammebetingelser for industrien, er det behov for at disse spørsmålene blir avklart så raskt som mulig. I svarbrevet til ESA vil Regjeringen derfor informere om at det i en egen sak for Stortinget vil bli foreslått endringer i utformingen av el-avgiften. En endring er nødvendig for å unngå tvil med hensyn til om fritaksordningen for industrien er tilstrekkelig generelt utformet. Regjeringen ser nærmere på ulike alternativer og vil legge vekt på å finne løsninger for el-avgiften som er utenfor regelverket for offentlig støtte.

Regjeringen legger videre opp til å informere ESA om forslaget om å oppheve CO₂-avgiften for produktene kull og koks. I forhold til SO₂- og CO₂-avgiftene legges det for øvrig opp til å fastholde det rettslige standpunktet som er tatt i brevet av 15. mai i år, hvor det er argumentert for at Norge har frihet til selv å velge hvilke produkter som skal avgiftsbelegges. Det vil videre bli igangsatt prosedyre for å få ESAs godkjennelse etter miljøstøtteretningslinjene for den reduserte satsen på CO₂-avgift for treforedlings-, sildemel- og fiskemelindustrien.

Det er gitt en nærmere omtale av saken i St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

4.3 Utredninger på skatte- og avgiftsområdet

4.3.1 Skatteutvalget

Regjeringen har i kongelig resolusjon av 11. januar 2002 nedsatt et utvalg, ledet av Arne Skauge, som skal vurdere endringer i inntekts- og formueskatten og mål og prinsipper for skatte- og avgiftssystemet.

Skattereformen av 1992 var en gjennomgripende og prinsipielt fundert reform av inntektsbeskatningen, særlig innenfor bedrifts- og kapitalbeskatningen. Gjennom reformen ble det nedfelt viktige prinsipper for hvordan bedrifts- og kapitalbeskatningen bør utformes, og disse prinsippene ble langt på vei fulgt opp gjennom reduksjon og opphevelse av mange fradragsmuligheter, kombinert med innføring av en flat og lav skattesats på alle bedrifts- og kapitalinntekter. Etter Regjeringens syn har disse prinsippene en fornuftig økonomisk begrunnelse, og reformen har redusert omfanget av skattemotiverte investeringer og bidratt til en bedre ressursutnyttelse. Utvalget er derfor bedt om å bygge videre på prinsippene fra skattereformen av 1992, blant annet ved å legge vekt på brede skattegrunnlag og relativt lave skattesatser.

Utvalget skal drøfte arbeidsdelingen mellom ulike deler av skatte- og avgiftspolitikken og mellom skattepolitikken og andre politikkområder. Utvalget skal vurdere skatte- og avgiftsystemet ut fra hensynet til effektiv ressursbruk, fordeling, enkelhet og om reglene er godt nok tilpasset økende internasjonal mobilitet av arbeid og kapital.

Forholdet mellom skatt på arbeid og kapital vil være et av de mest sentrale spørsmålene i en reform av inntektsbeskatningen. Den store satsforskjellen i beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter skaper spenninger i skattesystemet. Problemene har økt etter 1992 som følge av at marginalskatten på høye arbeidsinntekter har økt betydelig, dels i form av økt toppskatt og dels i form av økt arbeidsgiveravgift på høye lønnsinntekter, jf. figur 4.1. Figuren viser forskjellen i høyeste marginalskatt på lønn inklusive arbeidsgiveravgiften, og høyeste skattesats på kapitalinntekter. Det framgår at denne forskjellen ikke ble etablert med skattereformen, men gradvis økte fra nær 6 prosentpoeng i 1985 til drøyt 28 prosentpoeng i 1992. Etter 1992 er imidlertid forskjellen økt ytterligere til 36,7 prosentpoeng.

¹) Marginalskatt på lønn er regnet inklusive arbeidsgiveravgift.

Kilde: Finansdepartementet.

Samtidig har delingsmodellen blitt endret flere ganger etter 1992, hovedsakelig i lempelig retning. Resultatet er at både motivene og mulighetene til tilpasninger til delingsmodellen har økt, gjennom å få det som reelt sett er arbeidsavkastning til å bli skattlagt som kapitalinntekt. Det er samfunnsøkonomisk uheldig dersom det brukes store ressurser på tilpasninger hvis viktigste formål er å spare skatt. Det fører dessuten til en skattemessig forskjellsbehandling av høy arbeidsavkastning, blant annet avhengig av om den enkelte driver slik skattetilpasning eller ikke, og til å svekke den faktiske inntektsutjevningen gjennom skattesystemet.

På denne bakgrunn er utvalget bedt om å vurdere mulighetene for å redusere forskjellen mellom den høyeste samlede marginalskattesatsen på hhv. arbeids- og kapitalinntekter. Utvalget skal i denne sammenheng vurdere muligheten for å oppheve dagens delingsmodell helt eller delvis. Utvalget skal også vurdere endringer i formuesbeskatningen.

Utvalget skal videre komme med en vurdering av skatteregler og -nivå i Norge i forhold til andre land, med utgangspunkt i tilgjengelig empirisk materiale. Et hovedfokus bør være på næringslivets konkurranseevne i en internasjonal sammenheng, herunder hvilken betydning skatt har for bedrifters lokaliseringsbeslutninger sammenlignet med andre faktorer.

Utvalget er dessuten bedt om å drøfte betydningen av stabilitet og forutsigbarhet i skatte- og avgiftspolitikken, og hvordan dette eventuelt kan forbedres både gjennom utformingen av regelverket og gjennom endringer i de institusjonelle rammene og beslutningsprosedyrene knyttet til fastsettelsen av skatte- og avgiftsreglene.

Finansdepartementet har oppnevnt en referansegruppe som utvalget skal drøfte sine forslag med. Referansegruppen består av representanter fra et bredt utvalg av arbeidstaker- og næringslivsorganisasjoner.

Minst ett av alternativene i utvalgets innstilling skal være provenynøytralt og ett skal inneholde en samlet skattelettelse på 8-10 mrd. kroner. Utvalget skal levere sin innstilling innen utgangen av 2002.

4.3.2 Rattsø-utvalget

Ved kongelig resolusjon av 11. januar 2002 ble det oppnevnt et offentlig utvalg for å utrede løsninger som medfører at merverdiavgiftsregelverket virker nøytralt for kommunenes beslutninger om egenproduksjon eller eksternt kjøp av tjenester.

Utvalget leverte 22. mars en delrapport hvor det skisseres tre aktuelle løsninger. Utvalget vil vurdere og konkretisere disse løsningene nærmere i sin endelige innstilling. En mer detaljert omtale av delrapporten er gitt i Revidert nasjonalbudsjett 2002.

Utvalget skal avlevere sin endelige innstilling i løpet av 2002. Innstillingen vil bli sendt på offentlig høring, og Regjeringen vil komme tilbake med eventuelle forslag til endringer tidligst i forbindelse med budsjettet for 2004.

4.3.3 Arbeidsgruppe som skal vurdere engangsavgiften

Det blir satt ned en arbeidsgruppe som skal utrede et nytt engangsavgiftssystem for personbiler. Arbeidet er en oppfølging av Stortingets anmodning i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2000-2001), og gruppen skal også se på forholdet mellom engangsavgiften og andre bilavgifter. I tillegg skal arbeidsgruppen vurdere eventuelle endringer i bruksfradraget ved import av brukte biler. Gruppen skal trekke ulike interessegrupper inn i arbeidet. Eventuelle forslag til endringer i bilavgiftene kan legges fram i forbindelse med budsjettet for 2004.

4.4 Anslag på skatte- og avgiftsinntektene

Tabell 4.1 viser anslag på provenyvirkningene som følger av de foreslåtte regelendringene for 2003. Skatteforslagene er målt i forhold til et referansesystem for 2003 der alle grenser og bunnfradrag mv. er oppjustert med anslått lønnsvekst på 5 pst. Avgiftsendringene er anslått i forhold til et referansesystem for 2003 der alle mengdeavgifter justeres opp med anslått prisvekst på 2,2 pst. De påløpte tallene viser i utgangspunktet provenyvirkningene på helårsbasis av endringene i skatte- og avgiftsreglene. For enkelte skatter er endringene foreslått iverksatt etter 1. januar 2003, og for disse skattene vil de påløpte tallene derfor være lavere enn helårsvirkningen. De bokførte størrelsene viser endringer i innbetalte skatter og avgifter i 2003.

Tabell 4.2 og 4.3 gir en oversikt over viktige skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser for 2002 og forslag til regler for 2003. Tabellene viser også endring i pst. fra 2002 til 2003.

4.5 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 4.4 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar disse. De samlede skatte- og avgiftsinntektene fra stat, kommuner og fylkeskommuner er anslått til 690,9 mrd. kroner i 2002. Om lag 87,2 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene tilfaller staten, mens kommunenes og fylkeskommunenes andel er hhv. 11,2 pst. og 1,5 pst. Størstedelen av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere.

Tabellen viser videre at om lag 35 pst. av statens inntekter kommer fra merverdiavgift, investeringsavgift og særavgifter. Om lag 25 pst. kommer fra inntekts- og formuesskatt og trygdeavgift fra personlige skattytere, mens vel 20 pst. er inntektsskatt og arbeidsgiveravgift fra etterskuddspliktige i Fastlands-Norge. Vel 17 pst. av statens skatteinntekter i 2002 kommer fra petroleumssektoren.

4.6 Skatteutgifter

4.6.1 Innledning

I skatte- og avgiftsreglene er det en rekke unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. Ordningene representerer en fordel for dem som omfattes, sammenlignet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene. Denne fordelen kan sidestilles med å motta en tilsvarende offentlig overføring over budsjettet.

Skattelettelsene som følger av unntaksordninger og særregler har fått betegnelsen skatteutgifter. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet også finnes eksempler på skattesanksjoner, dvs. at det i noen tilfeller ilegges en skatt som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk.

Formålet med denne oversikten er ikke å gi noen vurdering av hvorvidt den enkelte skatteutgiften er et hensiktsmessig virkemiddel for å nå et bestemt mål. Skatteutgiftene og skattesanksjonene er imidlertid et uttrykk for at det er muligheter for større grad av likebehandling i skatte- og avgiftssystemet.

Skatteutgifter er ofte et resultat av politiske prioriteringer på ulike områder. For eksempel må enkelte av skatteutgiftene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for Nord-Troms og Finnmark ses i sammenheng med målet om spredt bosetning. Flere av skatteutgiftene knyttet til næringsbeskatningen kan betraktes som støtte til enkelte næringer. Dette kommer til uttrykk i avsnitt 5.2.2, der skatteutgifter knyttet opp mot næringsvirksomhet sammenholdes med tall for næringsstøtte over budsjettets utgiftsside.

I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden for å beregne skatteutgifter. Det betyr at skatteutgiften settes lik de skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skattytere, eller ulike typer aktiviteter, skattlegges mer lempelig enn i referansesystemet. Tilsvarende gjelder for skattesanksjoner, der skatten er høyere enn det som følger av referansesystemet. Tabell 4.5 gir en oversikt over anslag på skatteutgifter og -sanksjoner i skatte- og avgiftssystemet i 2002. I beregningene er det for enkelhets skyld sett helt bort fra atferdsendringer som kan følge av at en skatteutgift eller skattesanksjon oppheves. Det gjør at departementets provenyberegninger ved å endre reglene kan avvike fra tallene i tabell 4.5.

De siste årene har enkelte regler blitt iverksatt senere enn 1. januar det aktuelle året. Anslåtte skatteutgifter og skattesanksjoner i tabell 4.5 gjelder for 2002. I tilfeller der det har skjedd regelendring etter 1. januar 2002, vil dermed tallene i tabell 4.5 avvike fra helårseffekten av skatteutgiften.

I avsnitt 4.6.2 presenteres beregninger over skatteutgiftene knyttet til sentrale skatte- og avgiftsregler. I avsnitt 4.6.3 gis det en oversikt over skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger. Det vises til websiden http://www.dep.no/fin/norsk/skatter-avgifter for en nærmere beskrivelse av både tallfestede og ikke-tallfestede skatteutgifter, og forutsetningene for beregningene. Nettsiden inneholder også en beskrivelse av skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger.

4.6.2 Anslag for skatteutgifter og skattesanksjoner i 2002

Tabell 4.5 gir en oversikt over de beregnede skatteutgiftene og skattesanksjonene i 2002, gruppert etter hvilke deler av skatte- og avgiftssystemet de knytter seg til.

De fleste skatteutgiftene for inntektsåret 2002 fremkommer bare som en linje i tabell 4.5. Der det har vært endringer i skatteutgiftene og -sanksjonene fra 2001 til 2002, er endringene i tillegg kort omtalt nedenfor. I tabellen er tre nye skatteutgifter beregnet (redusert arbeidsgiveravgift for arbeidstakere eldre enn 62 år, skattefradragsordningen for FoU-utgifter og skattefritak for privat bruk av hjemme-PC betalt av arbeidsgiver).

Flere skatte- og avgiftsomlegginger i 2001 og 2002 har bidratt til endrede skatteutgifter og skattesanksjoner. Merverdiavgiftsreformen ble iverksatt fra 1. juli 2001 og innebar at en del av skatteutgiftene knyttet til unntak for tjenester ble fjernet. Samtidig ble en del nye unntak og særordninger innført. Halv matmoms medførte en betydelig ny skatteutgift.

Økningen i den generelle momssatsen fra 1. januar 2001 med ett prosentpoeng til 24 pst., medførte at skatteutgiftene for de fritakene som opprettholdes, økte. Siden endringene i forbindelse med momsreformen ble gjennomført midt i året 2001 inngår for første gang med full årsvirkning i 2002. Dette påvirker i stor grad utviklingen i skatteutgiftene og -sanksjonene i 2002.

Ellers er utviklingen i skatteutgifter i 2002 særlig påvirket av redusert arbeidsgiveravgift for arbeidstakere over 62 år, skattefradragsordningen for FoU, redusert jordbruksbeskatning, redusert boligbeskatning og redusert fordel av fritak for el-avgift pga. nedgang i den generelle el-avgiftssatsen. Skattesanksjonene er redusert bl.a. som følge av at avskrivningssatsene er økt for å gjenspeile det faktiske verdifallet bedre og at investeringsavgiften er fjernet. Omlegging av avgiftene for luftfarten har påvirket både skatteutgiftene og skattesanksjonene.

Følgende endringer i skatte- og avgiftsreglene har bidratt til reduserte skatteutgifter med om lag 4 mrd. kroner fra 2001 til 2002:

• Effekten av en rekke skatteutgifter er redusert ved at flere beløpsgrenser (fradragsgrenser) i skattesystemet ble holdt nominelt uendret fra 2001 til 2002. Dette reduserer skatteutgiftene med i størrelsesorden 460 mill. kroner.

• Hevingen av den sjablonmessige fordelsbeskatningen av firmabil, samt innstrammingen i fordelsbeskatningen av den private bruken av yrkesbil, er anslått å redusere skatteutgiftene knyttet til firmabil med om lag 820 mill. kroner i 2002.

• Merverdiavgiftsplikt på flere tjenester ble innført 1. juli 2001, bl.a. på juridisk, økonomisk og administrativ tjenesteyting, posttjenester, forskning og formidlingstjenester (bl.a. eiendomsmegling). Det gir en halvårsvirkning i 2001, og en helårsvirkning i 2002. Samlet bidro disse endringene til en reduksjon i skatteutgiftene på om lag 1 250 mill. kroner fra 2001 til 2002. Helårsvirkningen er 2 500 mill. kroner.

• Vedtaket om å fjerne nullsatsen i merverdiavgiftssystemet for luftfarten fra 1. april 2002 ved å ta luftfarten ut av merverdiavgiftssystemet, reduserer skatteutgiften med om lag 75 mill. kroner fra 2001 til 2002. Helårsvirkningen er 300 mill. kroner.

• Fjerning av flypassasjeravgiften fra 1. april 2002 førte til at skatteutgiftene ved fritaket for Nord-Norge ble redusert med om lag 75 mill. kroner fra 2001 til 2002. Helårsvirkningen er 300 mill. kroner.

• El-avgiften ble redusert fra 11,3 øre pr. kWh til 9,3 øre pr. kWh fra 1. januar 2002. Siden industri, bergverk og veksthus har fritak for denne avgiften, bidro satsreduksjonen til å redusere skatteutgiftene knyttet til fritaket med om lag 1 mrd. kroner ift. 2001. I tillegg har brukere i Nord-Troms og Finnmark fritak for avgiften. Satsreduksjonen reduserte skatteutgiften knyttet til dette fritaket med om lag 30 mill. kroner.

• Den reduserte svovelavgiften for kull, koks og raffinerier ble avviklet fra 1. januar 2002, og erstattet av en intensjonsavtale med Prosessindustriens landsforening om å redusere svovelutslippene. Dette har bidratt til å redusere skatteutgiften med om lag 300 mill. kroner i 2002, som følge av at kull og koks kommer utenfor virkeområdet for svovelavgiften.

Følgende endringer i skatte- og avgiftsreglene har bidratt til økte skatteutgifter med om lag 4,6 mrd. kroner fra 2001 til 2002:

• Fra og med 1. juli 2002 ble arbeidsgiveravgiften redusert med 4 prosentpoeng for arbeidstakere eldre enn 62 år, som en del av intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Skatteutgiften i 2002 er på 360 mill. kroner. Helårsvirkningen er 720 mill. kroner.

• Fra og med 2002 ble det innført en særskilt skattefradragsordning for investeringer i forskning og utvikling (FoU). Det særskilte skattefradraget innebærer en gunstigere beskatning av virksomheter som har FoU-utgifter i forhold til andre virksomheter. Dette øker skatteutgiftene med om lag 510 mill. kroner.

• For 2002 ble det strammet inn i beskatningen av kjøregodtgjørelse ved at differansen mellom statens satser og en sats på 2,05 kroner pr. km ble skattepliktig for kjøring utover 4 000 km. Innstrammingen ble begrunnet med at statens satser for kjøregodtgjørelse lå betydelig høyere enn det som kan anses som relevante variable utgifter knyttet til bruk av egen bil. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2002 ble imidlertid innstrammingen reversert, herunder ble arbeidsgiveravgiften opphevet fra 1. juli. Det ble i tillegg vedtatt å oppheve beskatningen av kjøregodtgjørelse for kjøring utover 12 000 km som tidligere var skattepliktig. Den isolerte virkningen av å oppheve beskatningen av mottatt kjøregodtgjørelse utover 12 000 km, øker skatteutgiften med om lag 30 mill. kroner.

• Fra og med 2002 er det tillatt å finansiere hjemme-PC ved trekk i bruttolønn. Dette må anses som en skatteutgift, siden disse arbeidstakerne mottar deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av naturalytelser, og dermed betaler mindre skatt enn de som mottar tilsvarende arbeidskompensasjon i form av ordinær lønn. Hjemme-PC ordningen øker skatteutgiften med om lag 30 mill. kroner i 2002.

• I forbindelse med behandlingen av jordbruksavtalen vedtok Stortinget at det særskilte fradraget for næringsinntekt fra jordbruk og hagebruk skal økes innenfor en samlet provenyramme på 100 mill. kroner for 2002. Utformingen av fradraget for 2002 blir først vedtatt i forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2003. Regjeringen foreslår at det flate fradraget på 36 000 beholdes og at det i tillegg innføres en sats i fradraget på 9 pst. av overskytende inntekt i 2002 inntil det samlede jordbruksfradraget utgjør 47 500 kroner. Dette øker skatteutgiften knyttet til det særskilte fradraget i næringsinntekt for landbruket med 100 mill. kroner.

• Innføring av halv moms på matvarer på 12 pst. fra 1. juli 2001 bidrar til å øke skatteutgiftene fra 2001 til 2002. Det skyldes at halv matmoms først får helårsvirkning i 2002. I forhold til en generell sats på 24 pst. representerer dette en økning i skatteutgiftene på om lag 3 350 mill. kroner. Helårsvirkningen er 7 000 mill. kroner.

Følgende endring i skatte- og avgiftsreglene har bidratt til å redusere skattesanksjonene med vel 3,6 mrd. kroner fra 2001 til 2002:

• Avskrivningssatsene for driftsmidler er fra og med 2002 økt slik at de i større grad gjenspeiler det faktiske økonomiske verdifallet, noe som innebærer at skattesanksjoner knyttet til avskrivningssatsene på om lag 1,5 mrd. kroner er falt bort.

• I referansesystemet anses skatter på produserte innsatsfaktorer som en skattesanksjon. Fjerning av grunnavgift på fyringsolje og på passasjertransport til sjøs innebærer dermed en reduksjon av skattesanksjonen med 45 mill. kroner.

• Avviklingen av investeringsavgiften fra 1. oktober 2002 bidrar til å redusere skattesanksjonen med om lag 1,5 mrd. kroner fra 2001 til 2002. Helårsvirkningen er 6 mrd. kroner.

• Flypassasjeravgiften ble fjernet fra 1. april 2002. Ettersom referansesystemet innebærer at skatter på produserte innsatsfaktorer er en skattesanksjon, medførte dette redusert skattesanksjon på flyging ved arbeidsreiser på om lag 600 mill. kroner fra 2001 til 2002. Helårsvirkningen er 750 mill. kroner.

4.6.3 Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

I dette avsnittet gis det en oversikt over den fordelen som ligger i at enkelte offentlige stønader er skattefrie eller skattefavoriserte. Sammenlikningsgrunnlaget er et referansesystem der alle trygdeytelser er skattepliktige på linje med lønnsinntekter.

Utgangspunktet for disse beregningene er at myndighetene har et krav til hva stønadsmottakere skal sitte igjen med netto etter skatt. Dersom disse trygdeytelsene hadde vært skattepliktige, forutsettes det med andre ord at dette ville ført til en tilsvarende økning i bruttonivået på ytelsene. I kolonnen til høyre i tabell 4.6 er det lagt til grunn at mottakeren i gjennomsnitt skal sitte igjen med samme netto overføring etter skatt som etter gjeldende regler. For barnetrygden er det eksempelvis gjort ved å øke barnetrygdsatsene så mye at nettoutgiftene til det offentlige og nettoytelsen til mottakerne er uendret selv om barnetrygden er gjort skattepliktig. Det er tatt hensyn til at nivået på bruttoytelsen vil være avhengig av skatteposisjonen til den enkelte. Eksempelvis vil en skattyter som betaler toppskatt motta et høyere nivå på bruttoytelsene enn en skattyter som ikke betaler toppskatt. Økningen i skatteinntektene samlet sett vil i dette tilfelle tilsvare økningen i trygdeutbetalingene. Fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister i tabellen er anslått på tilsvarende måte som for de skattefrie overføringene, dvs. som økningen i utgiftene til det offentlige for et uendret nivå på nettoytelsene, men hvor ytelsen skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekt.

For illustrasjonsmessige formål er det også valgt å presentere den isolerte virkningen (kolonnen til venstre) av å oppheve skattefordelen uten noen kompensasjon i form av økt bruttotrygd, det vil si provenytapet eller skatteutgiften knyttet til at disse ytelsene etter gjeldende regler er unntatt ordinær beskatning.

Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Anslagene er usikre, både fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse og fordi det er usikkerhet knyttet til denne måten å anslå bruttooverføringer på. Det vises til omtalen i Nasjonalbudsjettet for 2000 og http://www.dep.no/fin/norsk/skatter-avgifter for en nærmere beskrivelse av beregningsmetoden.