3 Departementets forslag til lovendringer
3.1 Innledning
Det er nødvendig med endringer i energiloven på to områder for å gjennomføre kravene i bygningsenergidirektiv II. Det er herunder nødvendig med visse justeringer i kravene til energimerking av bygninger. Videre er det nødvendig med justeringer i kravene til energivurdering av varme- og klimaanlegg. For øvrig er mye av reguleringen detaljert, slik at det anses mest hensiktsmessig å regulere nærmere i energimerkeforskriften for bygninger. I dag er det regler i forskrift om energimerking av boliger og bygninger, samt nærmere detaljerte reguleringer av innholdet i energiattesten og kompetansekrav til å utføre energimerking. Videre gjøres det en del presiseringer i forskriftshjemlene med denne proposisjonen.
Hovedformålet med bygningsenergidirektiv II er å fremme bygningers energiytelse. Norge har allerede i lang tid hatt strenge reguleringer for energikrav til bygninger, slik at mange av hovedelementene i direktivet allerede er på plass. Likevel fordrer direktivet lovendring på to områder, energimerkeordningen for bygninger og energivurdering av varme- og klimaanlegg. Videre foreslår departementet enkelte lovtekniske endringer.
3.2 Energimerkeordningen for bygninger
3.2.1 Gjeldende rett
Energimerkeordningen for bygninger ble innført i 2010. NVE utviklet og forvaltet energimerkeordningen for bygninger frem til 2016, da ansvaret for forvaltningen av ordningen ble lagt til Enova SF. NVE er tilsynsmyndighet. Ordningen er regulert i energiloven kapittel 8 og forskrift 18. desember 2009 nr. 1665 om energimerking av bygninger og energivurdering av tekniske anlegg (energimerkeforskriften for bygninger). Lovverket gjennomfører krav som følger av bygningsenergidirektiv I.
I henhold til energiloven § 8-4, jf. § 8-1 skal eier av yrkesbygninger og offentlige bygninger med et samlet bruksareal på mer enn 1 000 kvadratmeter sørge for at bygningen har gyldig energiattest. Et sammendrag av energiattesten skal plasseres synlig for brukere av bygningen, jf. § 8-4. Yrkesbygg er i energimerkeforskriften for bygninger § 3 bokstav c definert som offentlig eller privat eid bygning eller del av bygning som utgjør en selvstendig enhet, og som ikke benyttes til boligformål.
Arealgrensen på 1 000 kvadratmeter refererer til oppvarmet bruksareal, jf. Ot.prp. nr. 24 (2008–2009) side 17. I praksis er det lagt vekt på at det dreier seg om den del av bygningen som er bygget for oppvarming, uavhengig av om rommene faktisk varmes opp, jf. Norsk Standard om beregning av bygningers energiytelse (NS 3031:2014).
Energimerkeforskriften for bygninger har bestemmelser som unntar visse typer bygninger fra kravet om energiattest, jf. energiloven § 8-1 femte ledd.
Etter energiloven § 8-1 første ledd skal energiattesten bestå av dokumentasjon av de faktiske opplysningene utregningen bygger på, et energimerke og en tiltaksliste for energitiltak. Etter energiloven § 8-1 tredje, fjerde og femte ledd kan departementet gi forskrifter om bestemmelser knyttet til energiattester.
Både offentlige og private eiere skal rett legge frem energiattest for bygninger eller bygningsenheter som oppføres, selges eller leies ut, jf. energiloven §§ 8-2 og 8-3. I energimerkeforskriften for bygninger er det nærmere regler og unntak om dette. Likestilt med oppføring av ny bygning er også hovedombygging av eksisterende bygning.
3.2.2 Departementets høringsforslag
Departementet foreslo endringer i gjeldende §§ 8-1 til 8-4 i energiloven for å oppfylle kravene i artikkel 12 og 13 i bygningsenergidirektiv II. Departementet foreslo endringer i plikten til å gjøre et sammendrag av energiattesten synlig for brukere av bygget etter nåværende § 8-4, og plikten til å ha energiattest i andre tilfeller enn ved salg, utleie og oppføring av ny bygning etter nåværende §§ 8-2 og 8-3. Det ble foreslått presiseringer i forskriftshjemlene inntatt i forslaget til ny § 8-1 tredje, fjerde og femte ledd og § 8-3 annet ledd. Det ble foreslått en språklig endring av begrepet «energisparetiltak» i nåværende § 8-1 første ledd annet punktum, og lovtekniske endringer i nåværende §§ 8-1 til 8-4.
Departementet foreslo justeringer av hvilke bygninger som omfattes av plikten til å gjøre et sammendrag av energiattesten synlig for brukere av bygget.
Kategori 1: Bygninger der et samlet bruksareal på mer enn 250 kvadratmeter brukes av offentlige myndigheter og bygningen ofte besøkes av allmennheten
For bygninger der et samlet bruksareal på mer enn 250 kvadratmeter brukes av offentlige myndigheter og bygningen ofte besøkes av allmennheten, foreslo departementet at eieren må sørge for å innhente energiattest for bygningen. Dette er på linje med krav i direktivet artikkel 12 nr. 1 bokstav b. Departementet foreslo at eier av disse bygningene må sørge for at et sammendrag av energiattesten plasseres synlig for brukere av bygningene. Dette gjennomfører krav i direktivet artikkel 13 nr. 1. Departementet foreslo at bestemmelsen inntas i ny § 8-3 første ledd bokstav a.
For å bringe lovteksten mer på linje med bygningsenergidirektiv II foreslo departementet å benytte kriteriet «bygninger som brukes av offentlige myndigheter». Med bygninger brukt av offentlige myndigheter menes bygninger som eies eller leies av offentlige myndigheter. Med offentlige myndigheter forstås offentlig forvaltning, med utgangspunkt i begrepet slik det forstås i forvaltningsretten, jf. forvaltningsloven § 1. Ikke alle bygninger brukt av offentlige myndigheter vil være ofte besøkt av allmennheten. Eksempler på bygninger som brukes av offentlige myndigheter og som ofte besøkes av allmennheten er rådhus, NAV-kontorer og politihus.
Kategori 2: Bygninger der et samlet bruksareal på mer enn 250 kvadratmeter brukes av sentralforvaltningen
I høringen viste departementet til at det offentlige bør gå foran som et godt eksempel, som også er i tråd med formuleringer i bygningsenergidirektiv II artikkel 11 nr. 5. Departementet foreslo at for bygninger med et samlet bruksareal på mer enn 250 kvadratmeter som eies eller leies av sentralforvaltningen, skal eieren sørge for at bygningen har energiattest. Dette ble foreslått å gjelde uavhengig av om bygningen ofte besøkes av allmennheten. I tillegg skal et sammendrag av energiattesten plasseres synlig for brukere av bygningen. Sentralforvaltningen forstås her til å omfatte departementer, direktorater og statlige tilsynsorganer. Departementet foreslo at bestemmelsen inntas i ny § 8-3 første ledd bokstav b.
Kategori 3: Bygninger med et samlet bruksareal over 500 kvadratmeter som ofte besøkes av allmennheten og allerede har energiattest
Departementet foreslo at eiere av bygninger over 500 kvadratmeter, der det allerede er innhentet energiattest i forbindelse med salg, utleie eller oppføring, skal sørge for at et sammendrag av energiattesten plasseres synlig for brukere av bygningen, dersom bygningen ofte besøkes av allmennheten. I høringsnotatet viste departementet til butikker, restauranter, hotell, teater og banker som eksempler på bygninger som ofte besøkes av allmennheten. Kravet om å plassere merket synlig i disse tilfellene følger av direktivet artikkel 13 nr. 2, jf. artikkel 12. nr. 1 a. Det foreslås at bestemmelsen inntas i ny § 8-2 tredje ledd.
Nærmere om begrepet «ofte besøkes av allmennheten»
I tråd med bygningsenergidirektiv II foreslo departementet å benytte kriteriet bygninger som «ofte besøkes av allmennheten» i revidert §§ 8-2 og 8-3.
Det å rette plikten til merking og synlig plassering mot bygninger som ofte besøkes av allmennheten, må forstås på bakgrunn av formålet i bygningsenergidirektiv II om å spre informasjon til allmennheten. Med begrepet «ofte besøkes av allmennheten» forstås bygninger som ofte oppsøkes av privatpersoner på egne vegne. Et kontorbygg kan for eksempel ha møtelokaler og liknende uten at bygningen av den grunn anses å være «ofte besøkt av allmennheten». I høringsnotatet var det vist til at begrepet vil kunne presiseres nærmere i forskrift.
En liste over bygningskategorier blir benyttet for energikravene i byggteknisk forskrift (TEK17) kapittel 14, Norsk Standard om beregning av bygningers energiytelse (NS 3031:2014) og gjeldende veileder for energimerkeforskriften for bygninger. Departementet foreslo at i alle fall de følgende bygningskategoriene må anses som ofte besøkt av allmennheten:
barnehage,
skolebygning,
universitet/høyskole,
sykehus,
sykehjem,
hotellbygning,
idrettsbygning,
kulturbygning,
forretningsbygning med salg over disk og
kontorbygninger som ofte besøkes av allmennheten, slik som rådhus, NAV-kontorer og politikontorer.
Det ble vist til at kategorien forretningsbygning er avgrenset til der det foregår salg over disk. Kategorien kontorbygninger er avgrenset til de som ofte besøkes av allmennheten. Dette utelukker forretningsbygninger for engros-handel og kontorbygninger som for eksempel regnskapskontorer og advokatkontorer. Kategoriene småhus, fritidsbolig, boligblokk og lett industri/verksteder er utelatt fra listen, da disse ikke regnes som ofte besøkt av allmennheten.
Departementet foreslo enkelte øvrige lovtekniske endringer til krav om energiattest ved salg, utleie og for nye bygninger. Kravet om å legge frem energiattest ved salg, utleie eller oppføring er videreført i bygningsenergidirektiv II artikkel 12 nr. 1. Departementet foreslo i høringen at plikten til å legge frem energiattest i disse tilfellene videreføres og samles i ny § 8-2 første ledd og annet ledd. For å gjøre lovbestemmelsen mer oversiktlig foreslo departementet at ny § 8-2 skulle erstatte gjeldende §§ 8-2 og 8-3. Departementet foreslo at gjeldende § 8-1 første ledd første punktum skulle strykes, idet denne bestemmelsen ble ansett å være overflødig.
I høringen foreslo departementet en presisering i forskriftshjemmelen i § 8-1 tredje ledd, slik at det tydelig fremgår at departementet kan gi forskrifter om bruk av energiattesten i markedsføring av bygninger. Forslaget bidrar til å oppfylle krav som følger av bygningsenergidirektiv II artikkel 12 nr. 4 om at energimerket skal oppgis i markedsføring i kommersielle media ved salg og utleie. Den nærmere reguleringen av hvordan energiattesten skal brukes i markedsføring kan inntas i energimerkeforskriften for bygninger.
Etter energiloven § 8-1 fjerde ledd kan departementet gi forskrifter om kvalifikasjonskrav. For å gjøre formuleringen mer fullstendig foreslo departementet en tilføyelse som spesifiserer at kvalifikasjonskravene skal gjelde for den som utfører energiattestering av bygninger.
Departementet foreslo en utvidet forskriftshjemmel i ny § 8-1 femte ledd, for å kunne presisere kriteriet «ofte besøkt av allmennheten», jf. forslag til ny §§ 8-2 og 8-3. I ny § 8-3 annet ledd foreslo departementet en forskriftshjemmel for å presisere hvilke organer eller rettssubjekter som er omfattet av plikten til å gjøre et sammendrag av energiattesten synlig etter ny § 8-3 første ledd.
I henhold til energiloven § 8-1 første ledd annet punktum skal energiattesten blant annet bestå av «en tiltaksliste for energisparetiltak». Departementet foreslo at begrepet energieffektivisering brukes fremfor energisparing. Begrepet energisparing omfatter en smalere portefølje av tiltak enn hva man normalt forstår med energieffektiviseringstiltak. I høringsnotatet foreslo departementet derfor at ordet «energisparetiltak» endres til «energieffektivisering» i energiloven § 8-1 første ledd.
3.2.3 Høringsinstansenes syn
Departementet har fått høringsinnspill til forslaget om å bruke begrepet «bygninger som brukes av offentlige myndigheter» i ny § 8-3 første ledd bokstav a. Kulturdepartementet og Helse Sør-Øst tar opp at det er uklart hvilke bygg som omfattes av kravene til energimerking, knyttet til begrepet offentlige myndigheter.
Departementet foreslo at ordlyden i energiloven § 8-1 første ledd annet punktum endres fra et krav om at energiattesten blant annet skal bestå av en tiltaksliste for «energisparetiltak» til krav om en tiltaksliste for «energieffektivisering». Byggenæringens Landsforening (BNL) og Ventilasjon Kulde og Energi (VKE) foreslår å endre begrepsbruken til «energitiltak» i stedet for «energisparetiltak». Disse peker på at begrepet «energitiltak» er et godt innarbeidet begrep som bl.a. benyttes i Norsk Standard NS 3031:2014. BNL viser til at energieffektivisering er ett av virkemidlene for å begrense energibruk.
BNL mener at inneklima må sikres ved energitiltak i bygg. VKE mener at inneklima bør inn som et kriterium i energiattesten, og foreslår at energiloven § 8-1 første ledd bør lyde: «En energiattest for en bygning skal bestå av dokumentasjon av de faktiske opplysninger utregningen bygger på, et energimerke og en tiltaksliste for energieffektivisering og inneklima.»
Energi Norge og Norsk fjernvarme er positive til energimerkeordningen for bevisstgjøring av energibruk, og peker på behovet for å sikre likebehandling av individuelle og kollektive energiløsninger i ordningen.
Nelfo er stort sett positiv til forslagene om energimerking i høringen, men er kritisk til at departementet foreslår å fjerne plikten til å ha en energiattest til enhver tid for bygg over 1000 kvadratmeter. Det vises til at et krav om energiattest vil kunne motivere til energieffektivisering.
Oslo kommune er positiv til de foreslåtte lovendringene, men etterspør en overgangsperiode slik at byggeiere rekker å energimerke alle bygg som blir omfattet av endringen.
Helse Sør-Øst viser til at det er estimert at utvidelsen av energimerkeordningen, til å gjelde bygg der mer enn 250 kvadratmeter av samlet bruksareal brukes av offentlige myndigheter og ofte besøkes av allmennheten antas å medføre merkostnader på omtrent 3 millioner kroner.
Statsbyggs erfaring er at kostnadene for energimerking er lave, og viser til at det er positivt å fremvise energiattest som faktor for redusert energibruk. Dersom det skulle oppstå forhold som øker kostnader mener Statsbygg det vil være fornuftig å vurdere det utvidede kravet mot den samfunnsmessige nytten.
3.2.4 Departementets vurdering
Departementet opprettholder forslaget fra høringen. Departementet foreslår å fjerne kravet om at yrkesbygninger og offentlige bygninger med et samlet bruksareal på mer enn 1 000 kvadratmeter skal ha gyldig energiattest og at et sammendrag av energiattesten skal plasseres synlig for brukere av bygningen. I tråd med høringsforslaget vil offentlige og private eiere fortsatt være pliktig til å legge frem energiattest ved nybygg, salg eller utleie, jf. energiloven §§ 8-2 og 8-3.
For private eiere av bygninger som allerede har energiattest, med samlet bruksareal over 500 kvadratmeter og som ofte besøkes av allmennheten, foreslår departementet krav om å gjøre et sammendrag av energiattesten synlig for brukere av bygget. For noen eiere vil forslaget medføre et skjerpet krav om å ha synlig energiattest. Etter departementets vurdering er dette forslaget relativt lite inngripende, siden kravet først gjelder når det allerede foreligger en energiattest.
Det er departementets vurdering at de foreslåtte endringene i sum vil medføre reduserte krav for private eiere av bygninger sammenlignet med dagens krav.
Departementet opprettholder forslaget om en skjerping av kravet om energiattest for bygninger som brukes av offentlige myndigheter eller sentralforvaltningen. Forslaget vil medføre en skjerping av plikten om hvilke bygg som skal ha gyldig energiattest og et sammendrag synlig for brukere av bygget. I tråd med høringsforslaget foreslås det at bygninger der mer enn 250 kvadratmeter av samlet bruksareal brukes av sentralforvaltningen skal ha energiattest synlig for brukerne av bygget. Det samme gjelder for bygninger der mer enn 250 kvadratmeter av samlet bruksareal brukes av offentlige myndigheter og bygningen ofte besøkes av allmennheten.
Sammenlignet med gjeldende krav om at alle offentlig bygg med et samlet bruksareal på mer enn 1 000 kvadratmeter skal ha gyldig energiattest, og energiattest synlig for brukerne av bygget, utgjør forslaget en skjerping av gjeldende krav. Etter departementets vurdering er det rimelig å anta at en stor andel av byggene som benyttes av offentlige myndigheter og sentralforvaltningen har et samlet bruksareal på mer enn 1000 kvadratmeter, og at bygningseieren allerede i dag er pliktig til å energimerke bygget. Videre legger departementet vekt på at det offentlige skal gå foran som et godt eksempel.
I høringsnotatet foreslo departementet bygningskategorier som i alle fall måtte anses som ofte besøkt av allmennheten. Etter departementets vurdering vil de oppramsede bygningskategoriene i utgangspunktet være omfattet, men ved behov for nærmere nyanseringer kan dette gjøres i forskrift med hjemmel i § 8-1 femte ledd. Forskriftshjemmelen ble foreslått innført i høringsnotatet.
I høringen foreslo departementet at med bygninger som brukes av offentlige myndigheter skal forstås bygninger som eies eller leies av offentlige myndigheter. Samtidig er kriteriet etter direktivet «occupied by public authorities». Etter departementets vurdering vil bygninger som eies eller leies av offentlige myndigheter i utgangspunktet favnes av kriteriet. Ved behov for å presisere kriteriet ytterligere foreslås at dette gjøres i forskrift med hjemmel i ny § 8-3 annet ledd.
Noen av høringsinstansene har påpekt at begrepet «offentlige myndigheter» innebærer en lite presis definisjon. Blant annet tar Kulturdepartementet opp at begrepet kan gi opphav til tvil når det gjelder for eksempel foretak som eies av det offentlige og at kriteriet bør presiseres. Etter Olje- og energidepartementets vurdering tilsier hensynet til korrekt gjennomføring av direktivet at plikten bør rette seg mot offentlige myndigheter. I tråd med høringsforslaget bør begrepet forstås med utgangspunkt i etablert terminologi i forvaltningsretten, jf. forvaltningsloven § 1. Samtidig kan det være behov for å presisere nærmere hvilke organer eller rettssubjekter som er omfattet av ny § 8-3 første ledd nærmere i forskrift. I forslaget til § 8-3 annet ledd er det hjemmel for slik forskrift. I kommentarer til de enkelte bestemmelser ble det i høringsnotatet nevnt at private rettssubjekt som i saker treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift forutsettes å falle utenfor plikten etter energiloven § 8-3. Etter departementets vurdering bør i utgangspunktet private rettssubjekter være omfattet av plikten. Grensene for hvilke subjekter som omfattes kan presiseres i forskrift. Departementet viser også til at det er et tilleggsvilkår at bygningen «ofte besøkes av allmennheten», noe som vil innsnevre rekkevidden av bestemmelsen.
Til forslaget om å endre begrepsbruken fra «energisparetiltak» til «energitiltak» i § 8-1 første ledd merker departementet seg innspill fra høringen om at begrepet «energitiltak» er godt innarbeidet, og at det benyttes i Norsk Standard NS 3031:2014. Departementet merker seg at BNL viser til at energieffektivisering er ett av virkemidlene for å begrense energibruk. I tråd med høringen foreslår departementet at begrepet «energisparetiltak» endres til «energitiltak».
Etter høringen ser departementet at det kan oppstå uklarhet rundt pliktsubjektet «eier» i gjeldende §§ 8-1 til 8-4 og forslag til ny §§ 8-2 og 8-3. Det kan blant annet oppstå uklarhet ved hvem som anses å være pliktsubjektet ved oppføring av nye bygninger og ved eksisterende boliger som for eksempel flerbolighus. For å skape klarhet i hvilke subjekter som favnes for å kunne innfri kravene i bygningsenergidirektiv II, foreslår departementet en forskriftshjemmel for å kunne gi nærmere bestemmelser om hvem som er ansvarlig for å oppfylle pliktene til energimerking i ny § 8-1 femte ledd.
Videre har departementet etter høringen sett behovet for å klargjøre at kravet om å fremlegge energiattest for kjøper eller leietaker før avtale om salg eller utleie blir inngått i ny § 8-2 første ledd også innebærer et krav om at energiattesten skal fremlegges overfor potensielle kjøpere eller leietakere. Det vises til punkt 5.
Tilsyn viser at en forholdsvis lav andel etterlever reglene om energimerking. For å bidra til at antallet energiattester øker for bygninger som i utgangspunktet skulle hatt energiattest er det foreslått presiseringer i merknadene til ny § 8-2 første og annet ledd om å ha eller fremlegge energiattest. Det vises til punkt 5.
Som en følge av de lovtekniske endringene foreslår departementet å oppdatere henvisningene til bestemmelsene i gjeldende energilov § 10-7 nr. 1 om overtredelsesgebyr. Denne endringen ble ikke presisert i høringsnotatet. Departementet foreslår å legge til ny §§ 8-2 første ledd og 8-3 første ledd, samt fjerne henvisningen til gjeldende § 8-5 første og annet ledd.
Til slutt bemerker departementet at foreslåtte energitiltak ved en energimerking ikke fritar fra å oppfylle krav etter andre regelverk, som for eksempel krav i plan- og bygningsloven eller krav til inneklima.
3.3 Energivurdering av varme- og klimaanlegg
3.3.1 Gjeldende rett
Krav til energivurdering av varme- og klimaanlegg (tekniske anlegg) i bygninger ble innført i 2010 i forbindelse med gjennomføringen av bygningsenergidirektiv I. Bakgrunnen for kravene om regelmessig energivurdering er omtalt i Ot.prp. nr. 24 (2008–2009), jf. Innst. O. nr. 52 (2008–2009). Kravet om energivurdering er nærmere regulert gjennom energimerkeforskriften for bygninger.
NVE har utviklet og forvaltet ordningen med energivurdering av varme- og klimaanlegg frem til 2016. Fra 2016 har Enova hatt ansvaret for forvaltning av ordningen og NVE er tilsynsmyndighet.
En energivurdering skal bidra til at varme- og klimaanlegg fungerer effektivt og med minimal miljøbelastning. Energivurderingen skal i dag gjennomføres ved jevnlig fysisk befaring av anlegget og gjennomgang av foreliggende dokumentasjon. Energivurderingen skal gjøres av en uavhengig part som tilfredsstiller kvalifikasjonskravene i forskriften. Energivurderingen skal resultere i en rapport som registreres i Enovas systemer.
Energiloven § 8-5 inneholder krav til energivurdering av tekniske anlegg. Tekniske anlegg er i energiloven § 1-3 femte ledd definert som «kjeler som oppvarmes med fossilt brensel, varmeanlegg med kjeler og klimaanlegg i bygninger». Energimerkeforskriften for bygninger gir nærmere regler blant annet om hvilke anlegg som omfattes.
Det er krav i energiloven § 8-5 første ledd om regelmessig energivurdering av klimaanlegg og kjeler som oppvarmes med fossilt brensel. Kravet til regelmessig energivurdering gjelder selve kjelen. I tillegg skal kjelens dimensjonering i forhold til varmebehovet vurderes, jf. energimerkeforskriften for bygninger § 14 bokstav e. For hele varmeanlegget, når dette er eldre enn 15 år, skal eieren sørge for at det gjennomføres energivurdering i form av engangskontroll, jf. § 8-5 annet ledd og energimerkeforskriften for bygninger § 16.
I energimerkeforskriften for bygninger er klimaanlegg definert til å inkludere både kjøleanlegg og ventilasjonsanlegg. I Norden skjer klimatisering først og fremst gjennom ventilasjonsanlegg. Bare noen typer av disse anleggene kan kjøle luften, men de aller fleste har varmeelementer. Lenger sør i Europa er det mer vanlig med rene kjøleanlegg. Direktivets vektlegging av energibruk i klimaanlegg gjør det naturlig å inkludere ventilasjonsanlegg i definisjonen av klimaanlegg i Norge.
Det er også annet lovverk som i ulik grad pålegger tilsyn med varme- og klimaanlegg med formål om å sikre helse, miljø og sikkerhet, slik som plan- og bygningsloven, byggteknisk forskrift (TEK) og internkontrollforskriften. I tillegg finnes det frivillige og leverandørpålagte mekanismer som sikrer ettersyn med varme- og klimaanlegg.
Etter hva departementet er kjent med er det vanlig med serviceavtaler for store varme- og klimaanlegg. For gasskjeler legger tilsyn basert på brannkrav/norsk gassnorm føringer for kontroll og service, som igjen danner grunnlag for energieffektiv drift.
3.3.2 Departementets høringsforslag
I høringen viste departementet til at oppgavene med forvaltning av energimerkeordningen og ordningen for energivurdering av varme- og klimaanlegg ble overført fra NVE til Enova i 2016. I den forbindelse gjorde Enova undersøkelser av hvordan ordningene virker i markedet. Enova presenterte resultatene på et åpent innspillsmøte i november 2017.
Undersøkelsene viste at kravet til energivurdering, spesielt av varmeanlegg, etterleves i liten grad. Bygningseiere oppgir at de mener formålet med regelmessig energivurdering ofte er ivaretatt gjennom løpende vedlikeholdsavtaler for de aktuelle anleggene. Dette er tilbakemeldinger både fra større byggeierorganisasjoner og mindre byggeiere. Samtidig er det et stort effektiviseringspotensial for varme- og klimaanlegg som ikke er underlagt gode serviceavtaler eller andre kontrollsystemer.
På denne bakgrunn, og for å gjennomføre kravene i bygningsenergidirektiv II artikkel 14 og 15, foreslo departementet endringer i energiloven §§ 1-3 femte ledd og 8-5. De justerte kravene til energivurdering ble foreslått flyttet fra gjeldende § 8-5 til ny § 8-4.
Gjeldende krav til energivurdering av varme- og klimaanlegg i energiloven § 8-5 første ledd er innrettet mot periodisk energivurdering av anleggene. Utviklingen i markedet beveger seg i retning av mer kontinuerlig elektronisk styring og overvåkning av varme- og klimaanlegg. Det gir umiddelbar informasjon om effektivitet, og reduserer behovet for regelmessige energivurderinger av anleggene. En periodisk energivurdering av anleggene gir da lite ekstra nytte.
Departementet foreslo i høringen at det gjøres endringer som inntas i ny § 8-4 første ledd, hvor det åpnes for flere fremgangsmåter for å gjennomføre pålagte energivurderinger. Det ble foreslått at dette kan gjøres gjennom dokumenterbare systemer og rutiner eller rutinemessig og dokumenterbar manuell kontroll som legger grunnlag for energieffektiv drift, dersom eieren ikke ønsker å investere i elektroniske systemer.
I tillegg ble det foreslått at bygningseieren må sørge for at dimensjoneringen av varme- og klimaanleggene er vurdert. Et varme- eller klimaanlegg må være tilpasset bygget for å få optimal drift, og en vurdering av dimensjoneringen av anlegget må derfor oppdateres ved relevante endringer på bygningen eller anlegget.
Departementet viste i høringen til at forslaget er bedre tilpasset allerede etablerte systemer, rutiner og dokumentasjon og unngår slik å bli en merbelastning. Automatisk styring og overvåkning av en viss kvalitet, relevante ISO-sertifiseringer og serviceavtaler av et visst omfang vil oppfylle kravet til energivurdering, forutsatt at det også er gjort en dokumentert vurdering av anleggets dimensjonering. En slik ordning for energivurdering for å sikre optimal ytelse i varme- og klimaanlegg er fremtidsrettet og kostnadsbesparende for eierne av anleggene.
I ny § 8-4 annet ledd foreslo departementet adgang til å gi forskrift om dokumentasjonskrav og liknende. Forslaget til endret ordning for energivurdering er i tråd med bygningsenergidirektiv II art. 14 og 15.
Nåværende krav til energivurdering i § 8-5 gjelder for klimaanlegg, kjeler som oppvarmes med fossilt brensel og varmeanlegg med kjel som er eldre enn 15 år. Departementet foreslo i høringen at kravene til energivurdering av anlegg i ny § 8-4 som hovedregel skal gjelde alle bygninger med varme- og klimaanlegg over en viss effekt. Det ble foreslått at effektgrensen fastsettes i energimerkeforskriften for bygninger. Departementet viste til at dette er en videreføring av gjeldende rett og praksis, og at det vil være i tråd med kravene i bygningsenergidirektiv II.
For å klargjøre at plikten som hovedregel gjelder alle bygninger, foreslo departementet en språklig justering av bestemmelsens overskrift til «Energivurdering av varme- og klimaanlegg». Etter gjeldende energilov § 8-5 tredje ledd kan departementet i forskrift gi nærmere bestemmelser om hvilke klimaanlegg som er omfattet av plikten. I ny § 8-4 annet ledd er det foreslått å endre forskriftshjemmelen til å gjelde bygninger og anlegg.
Departementet foreslo at ny § 8-4 direkte angir at varme- og klimaanlegg omfattes av kravene til energivurdering. Definisjonen av «tekniske anlegg» blir da unødvendig, og ble foreslått fjernet fra energiloven § 1-3 femte ledd.
For å oppfylle bygningsenergidirektiv II artikkel 14 og 15 må alle tilgjengelige deler av et varmeanlegg basert på brenselsfyrte kjeler med nominell effekt høyere enn 20 kW og klimaanlegg med samlet nominell effekt høyere enn 12 kW omfattes av kravet til energivurdering. Forslaget til endring av energiloven i ny § 8-4 innebar at det ikke lenger skilles mellom krav til selve kjelen og krav til varmeanlegget, som i gjeldende § 8-5.
Departementet foreslo i høringen at eier av varme- og klimaanlegg i en bygning skal sørge for dokumenterbare systemer, rutiner eller jevnlige kontroller som legger til rette for energieffektiv drift av anleggene. Eier skal også sørge for at det foreligger en dokumentert vurdering av dimensjoneringen av anlegget, som skal oppdateres ved relevante endringer på bygningen eller anlegget. En egen bestemmelse for varmeanlegg over 15 år som i dag, blir med dette overflødig.
Forslaget i ny § 8-4 første ledd vil gi departementet hjemmel til å innføre krav for alle varmeanlegg, ikke bare varmeanlegg med kjeler som oppvarmes med fossilt brensel. Forslaget til ny § 8-4 annet ledd vil gi departementet hjemmel til å fastsette nærmere hvilke varme- og klimaanlegg som omfattes av krav til energivurdering i forskrift.
I henhold til gjeldende energiloven § 8-5 tredje ledd kan departementet i dag gi forskrifter om kvalifikasjonskrav. Departementet foreslo en språklig endring i form av en tilføyelse i ny § 8-4 andre ledd, som spesifiserer at kvalifikasjonskravene skal gjelde for den som utfører energivurderingen.
3.3.3 Høringsinstansenes syn
Departementet har mottatt innspill om krav til kompetanse for den uavhengige tredjeparten som gjennomfører energivurderingen, som etter høringsforslaget vil bli presisert nærmere i forskrift. Departementet har fått høringsinnspill fra BNL om at energivurdering må utføres av kvalifisert personell med minimum yrkesfaglig utdanning som ventilasjonstekniker. VKE uttrykker at det må settes klare krav til fagkompetanse.
Energigass Norge mener at krav til kompetanse for å gjennomføre energivurdering i store anlegg bør settes slik at det kan gjennomføres av ansatte i bedriften uten krav om tilleggskompetanse i form av sertifisering eller akkreditering. Begrunnelsen er at energibruk ofte er en stor utgiftspost for store bedrifter, som derfor har løpende vurdering av tiltak for reduksjon av energibruk og høy kompetanse på området. Statsbygg mener at kompetansekrav for personell tydeliggjøres i forskrift, for å sikre en standardisert, nasjonal praksis for energivurderinger.
VKE fraråder å fjerne bestemmelsen om at det skal foretas regelmessig energivurdering av varme- og klimaanlegg. Det vises til at kontinuerlig elektronisk styring og overvåkning av varme- og klimaanlegg ikke vil kunne erstatte periodisk befaring på varme- og klimaanlegg av kompetente fagpersoner. Det påpekes at det foreløpig ikke finnes systemer som kan foreslå konkrete energitiltak eller tiltak for å bedre inneklima basert kun på automasjon.
Statsbygg viser til at de har gode rutiner for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av eiendommene (FDVU) faste utsjekker av tekniske anlegg, i tillegg til serviceavtaler med regelmessig oppfølging. Statsbygg anser at gode FDVU-systemer og -rutiner vil kunne sikre oppfølgingen av de foreslåtte kravene til energivurdering.
Energigass Norge viser til at anlegg som fyres med gass er underlagt teknisk kontroll etter krav fra Direktorat fra samfunnssikkerhet og beredskap. Energigass Norge mener at denne kontrollen også oppfyller det nye kravet til kontroll av selve varmeanlegget. Videre er alle gassanlegg anbefalt å ha serviceavtale. Energigass Norge tar for seg behovet for kontroll av bygg som leies ut av utbygger som selv ikke skal være energikostnadene, og da ikke investerer mer enn nødvendig ettersom leietaker betaler for driften. Det pekes på at særlig eldre bygg ikke holder samme standard som nye bygg med nye byggekrav. Videre foreslår Energigass Norge at Det lokale eltilsynet kan ha ansvar for å kontrollere de nye kravene etter energiloven.
Politiets fellestjenester uttaler at leietaker bør få tilgang til data fra inspeksjon/elektroniske systemer fra gårdseier. Dersom leietaker basert på energivurderingen kjenner til at levetiden til f.eks. komponentene i et ventilasjonsanlegg har passert, kan leietakere kreve at komponentene byttes.
BNL mener inneklima bør inn som en del av energivurderingene av varme- og kuldeanlegg i yrkesbygg. I tillegg til kuldeanlegg og varmepumper til ventilasjon mener BNL at kuldeanlegg for datarom, kantine, dagligvare og industri må med.
Norsk varmepumpeforening mener at lovendringen bør ta høyde for implementeringen av bygningsenergidirektivet fra 2018 der varmepumper blir inkludert i anleggene som er underlagt krav til energivurdering.
Nelfo støtter forslaget. Det blir vist til at endringene innebærer større fleksibilitet, mindre rigide rapporteringskrav og reduserte kostnader ved selve energivurderinger, samtidig som hensikten bak kravet om energivurdering innfris. Norsk fjernvarme er også positive til skjerpede krav, og viser til at kontinuerlig, elektronisk styring og overvåking er vanlig standard i Norge. Økt bruk av elektronisk styring vil redusere kostnadene ved jevnlige inspeksjoner.
Helse Sør-Øst estimerte at kostnadskonsekvensene av kravene til energivurdering kunne bli opptil 30 mill. kroner i 2019 for dem. Helse Sør-Øst mener at de foreslåtte endringene i krav til energivurdering kan oppfylles på flere måter, og viser til at Enova anslår en engangskostnad på 40 kr/m2 for investering i elektronisk anlegg for sentral driftskontroll. Det er mulig å oppgradere anleggene, og har estimert kostnaden til ca. 120 millioner kroner. Helse Sør-Øst er positive til dette tiltaket som de mener vil gi bedre oversikt og muligheter for å optimalisere bruk av energi, forutsatt at det legges inn tilstrekkelig overgangsordning slik at tiltakene kan finansieres innenfor helseforetakenes økonomiske rammer.
Politiets fellestjenester peker på at liten grad av etterlevelse av kravene bør føre til at tilsynsvirksomheten økes.
3.3.4 Departementets vurdering
Siden ordningen for energivurdering av varme- og klimaanlegg ble innført har det også skjedd betydelige endringer i markedet for varme- og klimaanlegg. Mulighetene for kontinuerlig måling av forbruk og automatisk styring av anleggene er forbedret og stadig mer utbredt. For å motta investeringsstøtte til varmepumper fra Enova stilles det krav til måleutstyr.
Departementet viser også til at bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger ble forbudt i Norge i 2020, jf. forskrift 28. juni 2018 nr. 1060 om forbud mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger. Det er et økende omfang av elkjeler og varmepumper i bygninger med sentralvarme. På bakgrunn av de erfaringene som er høstet og utviklingen i markedet, samt for å gjennomføre kravene i bygningsenergidirektiv II, foreslår departementet endringer i ordningen med energivurdering av varme- og klimaanlegg.
Departementet opprettholder forslaget som ble sendt på høring. De vesentligste delene av innspillene fra høringen knyttet til energivurdering av varme- og klimaanlegg gjelder spørsmål departementet vil ta med seg i arbeidet med fastsettelse av forskrifter.
I forslaget til ny § 8-4 fremgår det at plikten til energivurdering knytter seg til varme- eller klimaanlegg i en bygning. Bestemmelsen gjelder som hovedregel alle bygninger med varme- og klimaanlegg over en viss effekt som vil fastsettes i forskrift. Det er nødvendig med endringer i krav til energivurdering av varme- og klimaanlegg (tekniske anlegg) for å gjennomføre direktivet. Departementet foreslår å utvide gjeldende krav om varmeanlegg med en kjel som benytter fossilt brensel og har nominell effekt høyere enn 20 kW. Forslaget i ny § 8-4 første ledd gir departementet hjemmel til å innføre krav for alle varmeanlegg, ikke bare varmeanlegg med kjeler som oppvarmes med fossilt brensel. Hvilke anlegg som omfattes av kravene vil bli fastsatt i forskrift med hjemmel i ny § 8-4 annet ledd.
I tråd med høringen foreslår departementet at det åpnes opp for flere fremgangsmåter for å energivurdere varme- og klimaanlegg. Det legges opp til at kravet om energivurdering kan ivaretas med tilstrekkelig systemer og rutiner. NVE peker på at det er stort potensial for energieffektivisering i yrkesbygg. Det er departementets vurdering at krav til energivurdering av varme- og klimaanlegg vil kunne bidra til mer effektiv bruk av energi i bygg.
Departementet har vurdert innspill om kvalifikasjonskrav for den som skal gjennomføre energivurderingen av varme- og klimaanlegg. Gjeldende § 8-5 tredje ledd og ny § 8-4 annet ledd gir hjemmel i forskrift til å fastsette kvalifikasjonskrav for den som utfører energivurderingen av varme- og klimaanlegg. Etter departementets syn er kvalifikasjonskrav blant de spørsmålene som bør vurderes som en del av arbeidet med å fastsette nærmere regler i forskrift. Det må også vurderes nærmere i forskriftsarbeidet hvorvidt eventuelle kvalifikasjonskrav til den som utfører energiattestering eller energivurdering av varme- og klimaanlegg gjør dette til et regulert yrke, jf. direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner (yrkeskvalifikasjonsdirektivet), og eventuelt en forholdsmessighetsprøving av kravene etter direktiv 2018/958/EU om forholdsmessighetsprøving før vedtakelse av nye bestemmelser om regulering av yrker (forholdsmessighetsprøvingsdirektivet).
I høringen ba departementet særlig om innspill til hvilke dokumenterbare systemer og rutiner som bør anses å være dekkende for energivurdering av varme- og klimaanlegg. I høringsinnspill fra VKE er det forslått å fjerne bestemmelsen om regelmessig energivurdering i ny § 8-4 første ledd da det foreløpig ikke finnes alternativer som vil kunne erstatte periodiske energivurderinger. Videre har det kommet flere høringsinnspill om eksisterende rutiner som er ansett å innfri kravene til energivurdering. Departementet vil benytte innspillene i arbeidet med utarbeidelse av forslag til forskriftsbestemmelser med hjemmel i ny § 8-4 annet ledd.
Som følge av den lovtekniske endringen av å flytte krav til energivurdering til ny § 8-4, foreslår departementet å oppdatere henvisningene til bestemmelsene i gjeldende energiloven § 10-7 nr. 1 om overtredelsesgebyr. Denne endringen var ikke del av høringsnotatet.