3 Gjeldende rett

3.1 Innkvartering av asylsøkere

Utlendingsloven § 95 slår fast at en utlending som søker beskyttelse (asyl), skal gis tilbud om innkvartering. Plikten til å gi tilbud om innkvartering gjelder fra utlendingen fremmer søknad om beskyttelse og frem til det foreligger et effektuerbart vedtak fra utlendingsmyndighetene, dvs. inntil utlendingen skal bosettes som følge av en innvilgelse eller skal returnere som følge av et avslag. Justis- og beredskapsdepartementet har gitt en egen instruks til UDI om innkvartering av asylsøkere (GI-05/2023). Instruksen angir departementets samlede føringer til UDI når det gjelder innkvarteringstilbudet til asylsøkere. Departementet har gjennom instruksen gitt UDI ansvaret for innkvarteringstilbudet. Videre har departementet 11. desember 2023 gitt instruks til UDI (GI-23/2023) om at innkvarteringstilbud til asylsøkere i den innledende ankomstfasen som hovedregel skal gis i tilknytning til Nasjonalt ankomstsenter, og at innkvarteringstilbud med høy standard på utformingen bare kan benyttes unntaksvis og når behovet ikke kan løses på andre måter.

UDI har ansvaret for all innkvartering av asylsøkere etter utlendingsloven § 95, med unntak av innkvartering av enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år, som innkvarteres i egne omsorgssentre underlagt Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Kravene til omsorgssentrene er særskilt regulert i barnevernsloven kapittel 11.

Som følge av de økte ankomstene av fordrevne fra Ukraina, oppskalerte UDI mottakskapasiteten kraftig våren 2022. For å håndtere den raske økningen i behovet for innkvartering, iverksatte regjeringen våren 2022 en rekke tiltak for å sikre et innkvarteringstilbud til alle nyankomne (se pkt. 6.2.3).

Som del av den totale ankomstberedskapen anskaffet UDI hotellplasser og annen akuttinnkvarteringskapasitet i perioder med svært høye ankomsttall. Slike mottaksplasser har kortere varighet, er i gjennomsnitt mer kostbare enn ordinære mottaksplasser og innebærer et forenklet innkvarteringstilbud med begrensede tjenester, men de utgjorde likevel et viktig supplement til ordinær innkvarteringskapasitet, særlig i første halvdel av 2022, da det var utfordrende for UDI å skaffe til veie et tilstrekkelig antall ordinære mottaksplasser raskt nok. En av de største utfordringene for UDI og driftsoperatørene var å sikre tilstrekkelig bemanning som kunne ivareta de mest nødvendige tjenestene til beboerne, blant annet informasjonsarbeid, pengeutbetaling, forenklet bosettingskartlegging og identifisering av sårbare og personer med spesielle behov.

UDI har i den senere tid avviklet flere av akuttinnkvarteringene som ble opprettet våren 2022, men UDI har etter den tid inngått rammeavtaler på inntil 20 000 akuttinnkvarteringsplasser, som kan benyttes til å gjenanskaffe akuttinnkvarteringer dersom behovet brått endres. UDI har samtidig hatt behov for å utvide kapasiteten av ordinære mottaksplasser som følge av en gradvis voksende mottaksbefolkning. Per 12. mars 2024 har UDI om lag 18 400 mottaksplasser totalt sett.

3.2 Vertskommuner for asylmottak

Mens staten har ansvaret for å gi asylsøkere et innkvarteringstilbud, jf. utlendingsloven § 95 (se pkt. 3.1), har vertskommuner for asylmottak ansvaret for å gi andre lovpålagte tjenester til beboere i asylmottak.

For å sikre at beboerne får de tjenestene de har krav på, gis vertskommunene et tilskudd fra staten som skal dekke kommunens gjennomsnittlige utgifter til disse tjenestene (helsetilbud, barnevern, tolketjenester og administrasjon av slike tjenester til beboere i asylmottak i kommunen). Vertskommunene får også tilskudd for elever i grunnskolealder som bor i asylmottak. Satsene for tilskuddsordningen fastsettes årlig i forbindelse med vedtakelse av statsbudsjettet.

3.3 Beredskapsbestemmelser i utlendingsloven

3.3.1 Ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse

Utlendingsloven § 34 har regler om kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon. Ordningen innebærer at det ikke foretas individuelle vurderinger av den enkeltes beskyttelsesbehov, og at det gjøres forenklinger i registrering, intervju og vedtaksfatting. Ett av hensynene bak bestemmelsen er å avlaste utlendingsforvaltningen i en situasjon med høye asylankomster, slik at det legges til rette for effektiv flyt gjennom hele asylkjeden. En forenklet asylprosess bidrar til betraktelig kortere botid i mottak, da beboere kan bosettes så snart søknaden er innvilget, bosettingskartlegging gjennomført, og kommunene har inngått avtale med IMDi og har klart et botilbud. I statsråd 11. mars 2022 besluttet regjeringen å etablere en ordning med midlertidig kollektiv beskyttelse for fordrevne fra Ukraina. Ordningen gjelder inntil den oppheves av Kongen i statsråd.

Søknader fra personer som er i målgruppen for midlertidig kollektiv beskyttelse for fordrevne fra Ukraina, jf. utlendingsloven § 34 og utlendingsforskriften § 7-5 a, behandles raskt. UDI har delvis automatisert vedtaksfattingen, noe som innebærer at et stort antall søknader kan behandles på kort tid. Dette bidrar også til raskere bosetting. Per 5. mars 2024 har UDI innvilget om lag 72 000 søknader om midlertidig kollektiv beskyttelse. Selv om søknadsbehandling og vedtaksfatting skjer raskere enn normalt, vil likevel mange måtte bo en periode i asylmottak før de blir bosatt i en kommune.

3.3.2 Adgangen til å nekte innreise og realitetsbehandling av asylsøknader

I utlendingsloven § 9 første ledd bokstav a og b gjøres det unntak fra hovedregelen om at asylsøkere og andre med behov for beskyttelse og som befinner seg på norsk grense, ikke kan nektes innreise pga. manglende visum dersom det enten

• foreligger en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster, og Kongen i statsråd på den bakgrunn har besluttet at det etter individuelle vurderinger kan treffes vedtak på grensestedet om å nekte realitetsbehandling av asylsøknader, eller

• utlendingen ankommer grensen mot nordisk nabostat og Kongen i statsråd har truffet beslutninger som nevnt i utlendingsloven § 32 femte ledd om å nekte realitetsbehandling av asylsøknader fremmet på grensen mot den aktuelle nordiske nabostaten.

Beslutninger som treffes av Kongen i statsråd i medhold av lovens § 9 første ledd bokstav a, skal fortrinnsvis gjelde for to uker og maksimalt seks uker, jf. § 9 sjette ledd. Beslutningene kan bare fornyes én gang, men ytterligere én gang dersom behovet oppstår når Stortinget ikke er samlet. Det samme gjelder for beslutninger om å nekte realitetsbehandling av asylsøknader fremmet på grensen mot den aktuelle nordiske nabostaten, jf. lovens § 32 femte og sjette ledd.

3.4 Sivilbeskyttelsesloven

Sivilbeskyttelsesloven er en tverrsektoriell lov underlagt Justis- og beredskapsdepartementet med formål å «beskytte liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved bruk av ikke-militær makt» ved krig mv., samt «ved uønskede hendelser i fredstid».

«Uønskede hendelser» er i lovens § 3 definert som «hendelser som avviker fra det normale, og som har medført eller kan medføre tap av liv eller skade på helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur». I Prop. 91 L (2009–2010) side 79 fremgår det at begrepet skal kunne «fange opp de fleste situasjoner hvor det vil være behov for ekstra innsats av blant annet Sivilforsvaret». Herunder nevnes «ekstreme værforhold, ras, flom, dambrudd, fjellskred, akutt forurensning, atomulykker mv.».

Sivilbeskyttelsesloven har blant annet generelle regler om Sivilforsvaret, kommunale plikter og kommunal beredskapsplikt. Kommunene skal eksempelvis stille kommunal grunn til rådighet for bygging av sivilforsvarsanlegg og ivareta de kommunale beredskapspliktene som fremgår av lovens §§ 14 og 15. Loven gir Justis- og beredskapsdepartementet adgang til å rekvirere eiendomsrett, bruksrett eller annen særlig rådighet over fast eiendom, samt rettigheter og løsøre av ethvert slag.

3.5 Plan- og bygningsloven

I mai 2022 ble det gjort midlertidige endringer i plan- og bygningsloven (pbl.) for å sikre tilstrekkelig kapasitet for innkvartering, bosetting, barnehage og skole, se pbl. §§ 20-9 og 20-10. De midlertidige bestemmelsene gjelder til 1. juli 2024 og er foreslått videreført til 1. juli 2026. Ved økte ankomster av asylsøkere bidrar disse midlertidige bestemmelsene til at kommunene har nødvendig handlingsrom og fleksibilitet til å sikre nok kapasitet til midlertidig innkvartering, bosetting, barnehage og skoler på en rask og effektiv måte.

Etter lovens § 20-9 kan kommunene gjøre unntak fra krav om søknad om tillatelse for bygninger som skal brukes til innkvartering av asylsøkere og andre utlendinger som UDI gir botilbud til, omsorgssentre for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år, barnehage, skole og boliger. Plan- og bygningsloven § 20-10 regulerer saksbehandling etter beredskapsbestemmelsen.

Kommunal- og distriktsdepartementet har også vedtatt en midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven for å håndtere høye ankomster av fordrevne fra Ukraina, som skal bidra til at innkvarteringskapasitet kan etableres raskere enn i en normalsituasjon, se også pkt. 6.2.4.

3.6 Grunnloven og kommuneloven

Av Grunnloven § 49 annet ledd fremgår det at:

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov».

Bestemmelsen grunnlovfester prinsippet om det kommunale selvstyret. I innstillingen fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité understrekes det at bestemmelsen i Grunnloven § 49 annet ledd ikke er ment å skulle være noen «skranke for den funksjons- og oppgavefordeling innen offentlig forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig», se Innst. 182 S (2015–2016) side 7.

Kommuneloven §§ 2-1 og 2-2 gir bestemmelser om kommunalt og fylkeskommunalt selvstyre og prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret. Det følger av § 2-1 at begrensinger i det kommunale selvstyret skal ha hjemmel i lov. Det følger videre av lovens § 2-2 at det kommunale selvstyre ikke bør begrenses med mindre det er grunn for å gjøre det av hensyn til nasjonale mål. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen (Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven)) at eventuelle begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør forbeholdes de tilfeller hvor det er et klart behov for nasjonale føringer og hvor begrensninger er nødvendig. Det fremgår videre at ettersom det gjelder et lovkrav for å gi oppgaver og plikter til kommunene og fylkeskommunene, vil forholdsmessighetsprinsippet særlig være rettet mot vurderinger knyttet til arbeidet med innføring av slike lover, dog slik at Stortinget ikke er bundet av prinsippet.

3.7 Internasjonale forpliktelser

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) med protokoller, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) og FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) med protokoller er gjennomført i norsk rett, jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2. Konvensjonsbestemmelsene går ved motstrid foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

EMK art. 8 og SP art. 17 pålegger statene å respektere privatliv og familieliv. Dette innebærer blant annet retten til fysisk integritet og at regelverket sikrer beboere i asylmottak retten til å være i fred når det gjelder private forhold. Etter ØSK art. 9 skal retten til sosial trygghet gjelde for «enhver». Det følger av art. 11 at enhver skal ha rett til en tilfredsstillende levestandard, herunder mat, klær og bolig. Artikkel 9 sett sammen med art. 11 skal dermed sikre «enhver» – også personer uten lovlig opphold – et minimum av nødvendige basisgoder. I art. 12 pålegges konvensjonspartene å anerkjenne retten for enhver til å ha den høyest oppnåelige helsestandard både i fysisk og psykisk henseende, herunder trygg legebehandling og pleie under sykdom.

Barnekonvensjonen art. 22 (1) pålegger partene å gi flyktningbarn nødvendig vern og humanitær hjelp i samsvar med rettighetene i barnekonvensjonen og andre internasjonale menneskerettighets- og humanitære dokumenter. For øvrig skal alle barn få den sosiale hjelpen og den økonomiske støtten de har krav på etter landets lover, jf. art. 26. I medhold av art. 27 har barn rett til en tilstrekkelig levestandard («en levestandard som er tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske, åndelige og sosiale utvikling»). Det er i utgangspunktet foreldrene eller andre som har ansvar for barnet, som har det grunnleggende ansvaret for å sikre de livsvilkårene som er nødvendig for barnets utvikling. Staten har plikt til å støtte de foresatte ved utøvelsen av dette ansvaret.

Barnekonvensjonen art. 20 slår fast at et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, skal ha rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten. I samsvar med nasjonal lovgivning skal statene sikre alternativ omsorg. Slik omsorg kan om nødvendig være plassering i institusjon egnet for omsorg for barn. Når mulige løsninger overveies, skal det blant annet tas tilbørlig hensyn til behov for kontinuitet.

EUs direktiv av 26. juni 2013 om minimumsstandarder i asylmottak (mottaksdirektivet) skal garantere og harmonisere en minimumsstandard for innkvarteringstilbudet til asylsøkere i medlemslandene. I art. 17 nr. 2 i mottaksdirektivet fremgår det blant annet at «Member States shall ensure that material reception conditions provide an adequate standard of living for applicants, which guarantees their subsistence and protects their physical and mental health. (…)». Mottaksdirektivet er ikke rettslig bindende for norske myndigheter.