4 Høring

Et forslag om å innføre grunnrenteskatt på havbruk ble sendt på høring 28. september 2022. Høringsfristen var 4. januar 2023. Høringsnotatet og samtlige høringssvar er publisert på Finansdepartementets hjemmeside.

Høringsforslaget bygget i hovedsak på flertallets forslag i Havbruksskatteutvalget i NOU 2019: 18 Skattlegging av havbruksvirksomhet, men med visse justeringer. Høringsforslaget innebar at grunnrenteskatten utformes som en kontantstrømskatt. Departementet foreslo at negativ grunnrenteinntekt fremføres med rente og kommer til fradrag i fremtidig grunnrenteinntekt. Den effektive skattesatsen ble foreslått satt til 40 pst., i tråd med forslaget fra flertallet i Havbruksskatteutvalget. Grunnrenteskatten ble foreslått avgrenset til ordinære, kommersielle matfisktillatelser for produksjon av laks, ørret og regnbueørret. Inntekter fra laks ble foreslått fastsatt med normpris basert på børspriser på laks. Videre ble inntekter fra ørret og regnbueørret foreslått basert på faktiske priser siden det ikke foreligger børsnoterte priser. På fradragssiden la departementet faktiske kostnader til grunn, men det ble åpnet for sjablongfradrag for enkelte kostnader.

Departementet foreslo at det gis fradrag for historiske investeringer knyttet til havbruksvirksomheten (utenom tillatelser) gjennom avskrivninger på gjenstående skattemessige verdier. Departementet foreslo å gi et bunnfradrag i grunnrenteskatten. I tillegg til at bunnfradraget bidrar til at bare de største aktørene, som presumptivt har de største overskuddene, betaler grunnrenteskatt, kan det ses på som et sjablongfradrag for historiske kjøp av tillatelser. Bunnfradraget ble foreslått beregnet som et kronebeløp basert på gjennomsnittlig fortjeneste per kilo i perioden 2016-2020 fra Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser. Departementet sendte på høring to alternative forslag til bunnfradrag på henholdsvis 54 mill. kroner og 67,5 mill. kroner, som dekker en anslått produksjon på henholdsvis 4 000 og 5 000 tonn.

Grunnrenteskatt på havbruk ble foreslått å tre i kraft fra inntektsåret 2023. Med den foreslåtte utformingen ble provenyet på usikkert grunnlag anslått til 3,65 mrd. kroner påløpt med et bunnfradrag på 67,5 mill. kroner og 3,8 mrd. kroner påløpt med et bunnfradrag på 54 mill. kroner.

Departementet la opp til at kommunesektoren skulle få et beløp tilsvarende halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten. Kommunesektorens andel ble foreslått fordelt gjennom flere virkemidler. Produksjonsavgiften, som i dag fordeles til kommunesektoren gjennom Havbruksfondet, ble foreslått økt. I tillegg ble det foreslått innført en naturressursskatt som også fordeles etter nøklene i Havbruksfondet, men som inngår i kommunesektorens inntektssystem. Det ble lagt opp til at produksjonsavgiften og naturressursskatten kan trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt.

Departementet har mottatt om lag 420 høringssvar. Noen av høringssvarene er hovedsakelig kopi av, eller støtte til, andre høringssvar, da primært fra ulike kommuner. Flere høringsinstanser er positive til forslaget. Flere andre mener grunnrenteskatt på havbruk ikke bør innføres. Flere høringsinstanser er åpne for at havbruksnæringen kan betale det beregnede provenyet, men er uenige i forslaget til innretning på grunnrenteskatten og mener alternative modeller bør utredes.

Blant innspillene som gjengis under, er det særlig innspill som gjøres gjeldende av flere høringsinstanser, eller som taler på vegne av større grupper (eks. arbeidslivsorganisasjoner), som er trukket frem. Flere av høringsinstansene har merknader og forslag til endringer knyttet til konkrete punkter i forslaget som ble sendt på høring. Disse merknadene vurderes konkret under de aktuelle temaene.

En rekke høringsinstanser, herunder mange næringsaktører, mener forslaget i for liten grad er konsekvensutredet. Sjømat Norge med flere viser til at den manglende konsekvensutredningen av forslaget bryter med utredningsinstruksen. De mener at forslaget om å innføre den nye grunnrenteskatten fra 1.1.2023 – før høringsfristen er utløpt og med tilbakevirkende kraft – er kritikkverdig.

Sjømat Norge m.fl. viser blant annet til at den foreslåtte kontantstrømbaserte modellen som virker investeringsnøytral for petroleumsnæringen og vannkraft, ikke vil være investeringsnøytral i havbruksnæringen. Dette skyldes næringens høye grad av vertikal integrasjon og iboende asymmetri mellom investeringer og verdikjedemarginer på tvers av skattesoner. En tredobling av skatten for havbruksnæringen i Norge vil virke konkurransevridende, og gi et sterkt insentiv til å investere i andre land eller andre næringer. Det bes om at regjeringen foretar en nærmere vurdering av det samlede skattetrykket for havbruksnæringen. Det vises videre til at forslaget vil redusere investeringstakten og redusere kapitaltilgangen. Lånefinansiering vil bli vanskeligere og dyrere, og forslaget vil redusere oppdragsmengden til leverandørindustrien og bremse veksten i denne. Forslaget vil sette det grønne skiftet og innovasjon i fare, fordi det sterkt vil ramme de deler av næringen og tilstøtende industri som gir størst sysselsetting og store klima- og miljøgevinster. Videre mener flere aktører at forslaget vil ramme selskapenes kapitaltilgang og investeringsmuligheter i nye tekniske løsninger som havbruk til havs.

Flere viser til at næringen har vilje og evne til å betale mer skatt, men er kritiske til nivået og utformingen på den foreslåtte grunnrenteskatten. Flere næringsaktører er negative til at det innføres en grunnrenteskatt på havbruk. Sjømat Norge og en rekke andre høringsinstanser mener vedtakelsen av ny grunnrenteskatt bør utsettes til en forutsigbar skattemodell er utformet. Det kan innføres en tidsbegrenset overgangsordning som sikrer fellesskapet de samme inntektene som i forslaget, frem til ny ordning kan innføres fra 1. januar 2024. Dette kan gjøres gjennom å øke gjeldende produksjonsavgift. Det bes om at regjeringen utreder alternative modeller til den foreslåtte grunnrenteskatten. En færøysk modell fremheves av en rekke høringsinstanser. Andre modeller som nevnes, er en økning av nåværende produksjonsavgift og en særegen havbrukstilpasset finansskatt.

Flere er kritiske til beregningen av grunnrenten i havbruksnæringen, herunder blant annet Carnegie AS, SalMar ASA, Cermaq Norway AS, Nordlaks Oppdrett AS, Lerøy Seafood Group ASA, Grieg Seafoods ASA, Salmon Group og Nettverk for fjord- og kystkommuner (NFKK). Det vises blant annet til at det er problematisk at man legger til grunn et avkastningskrav på bare fire pst. ved beregningen av grunnrenten i høringsnotatet. Videre vises det til at lønnsomheten i næringen ikke bare skyldes naturgitte forhold, men også produktutvikling gjort av selskapene, markedsføring, valutakurser og reguleringene av næringen.

Arbeidstakerorganisasjonene Parat, Akademikerne og YS støtter forslaget. Akademikerne viser til at havbruksvirksomhet gir en ekstraordinær avkastning, og mener grunnrenteskatt på bruk av fellesskapets ressurser er en grunnleggende god skatt.Det påpekes videre at det er viktig at grunnrenteskatten baseres på mest mulig reell salgspris. Akademikerne ser derfor positivt på forslaget om å bruke et normprisråd, samt bruk av faktiske kontraktspriser mellom uavhengige parter. YS mener forslaget er godt begrunnet, og at det etter vurderingen til YS ikke vil utgjøre en fare for arbeidsplasser eller aktivitet langs kysten.Videre støtter YS utformingen av grunnrenteskatten som en kontantstrømskatt og forslaget om å opprette et normprisråd, og påpeker at skattlegging på bakgrunn av internprising kun bør være en overgangsordning. LO støtter i hovedsak forslaget, men ønsker at underskudd skal utbetales, og at bunnfradraget eventuelt justeres slik at det oppfyller regjeringens ønske om å skjerme mindre aktører. For LO er det viktig at skatten som innføres, legger til rette for utvikling, investeringsvilje og nye arbeidsplasser.

Econa støtter innføringen av en grunnrenteskatt på havbruk, men viser til at den foreslåtte skatten ikke vil virke tilstrekkelig nøytralt og vil ha samfunnsøkonomiske svakheter. Econa mener at fordelingspolitikk mellom store og små bedrifter er et lite egnet grep for å drive fordelingspolitikk mellom rike og mindre rike lag av befolkningen. Econa mener at det foreslåtte bunnfradraget gir en dårligere beskatningsmodell, og foreslår at det fjernes.

Biomarint forum (bestående av Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund, Industri Energi, Fellesforbundet, Norsk Sjømannsforbund og Norsk Sjøoffisersforbund, Sjømat Norge, Norsk Industri, Norges Fiskarlag og Fiskebåt) har kommet med en felles høringsuttalelse. I høringsuttalelsen gis det uttrykk for at konsesjonssystemet for havbruksnæringen har medført høye priser med tilhørende høy lønnsomhet. Dette ekstraordinære overskuddet kan, under gitte forutsetninger, være et egnet skatteobjekt. Uttalelsen vektlegger blant annet at beskatning av grunnrenten må understøtte vekstambisjon for havbruksnæringen, at valg av modell og innretning ikke må svekke investeringer og arbeidsplasser i verdikjeden, og at reelle kontraktspriser mellom uavhengige parter burde danne utgangspunkt for normprisene for ikke å svekke videreforedlingen i Norge. Det bes om at regjeringen vurderer alternative modeller for grunnrenteskatten.

NHO viser til at det er flere utfordrende sider ved forslaget som er lagt frem i høringsnotatet, herunder innføringstidspunktet, uklarhet om prisfastsettelse og utbetaling av særskatteverdien av underskudd. Dette taler for å utsette iverksettelsestidspunktet av en ny merbeskatning av havbruket, slik at høringsinnspill kan bli vurdert på en grundig måte før forslaget legges frem for Stortinget. Det ønskes utredet alternative modeller, og det bes om at regjeringen vurdere det samlede skattetrykket på havbruksnæringen og dens eiere. For øvrig viser NHO i det vesentlige til høringssvaret fra Sjømat Norge. Tilsvarende som NHO viser SMB Norge til at forslaget til grunnrenteskatt bør konsekvensutredes, og at alternative modeller bør utredes nærmere. Som en minimum forventer SMB Norge at en eventuell grunnrenteskatt på havbruk ikke skal gjelde fra og med 1. januar 2023, men først etter at Stortinget har vedtatt en endelig skattemodell.

Høringsinnspillet fra Sjømatbedriftene bygger på mange av de samme hovedtrekkene som høringsinnspillet fra Sjømat Norge. Også Sjømatbedriftene hevder at det er begått brudd på utredningsinstruksen, og viser til at utredningen ikke beskriver risikoen for reduserte investeringer i havbruksnæringen og tilknyttede næringer, risikoen for verditap i selskapene i havbruksnæringen og manglende utredning av negative konsekvenser av normpriser. Dersom regjeringen fortsatt vil foreslå en grunnrenteskatt, må det fremmes et nytt høringsnotat som inneholder en utredning som oppfyller kravene til utredningsplikt. Videre mener Sjømatbedriftene at grunnrenteskatten kan være i strid med konstitusjonelle regler som forbyr selektiv beskatning og EØS-regelverket. På bakgrunn av dette mener Sjømatbedriftene saken bør trekkes og utredes i tråd med statens forpliktelser nasjonalt og internasjonalt.

Sjømatbedriftene, Pelagisk forening og Norsk industri er negative til innføring av grunnrenteskatt på havbruk. Også andre arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner er negative til den foreslåtte modellen, og viser blant annet til det samlede skattetrykket med grunnrenteskatten, prosessen rundt innføringen, næringens videre utviklingspotensial, ringvirkninger for tilknyttet næringsvirksomhet og internasjonal konkurranseevne. Noen ønsker en overgangsordning, for eksempel ved at ønsket proveny dekkes gjennom en midlertidig økt produksjonsavgift frem til ny ordning innføres 1. januar 2024. På denne måten kan man konsekvensutrede og sikre et forslag med bred politisk forankring på Stortinget.

En del kommuner viser til høringsuttalelsen til Nettverk for fjord- og kystkommuner (NFKK), og slutter seg til denne. NFKK mener forslaget slik det er fremlagt, bør forkastes. NFKK ber blant annet om at regjeringen igangsetter en konsekvensvurdering av forslaget, og foretar nødvendige endringer i forslaget for å sikre et skattesystem som ivaretar mangfold og privat lokalt eierskap, og sikrer langsiktige og forutsigbare rammevilkår som bidrar til økte investeringer og verdiskaping for næringen. Det bes om en utredning av den totale skattebyrden, og det savnes en reell diskusjon av hvorvidt det er grunnlag for grunnrente i havbruksnæringen.

Videre viser NFKK til analyser gjennomført av Kontali Analyse som skal vise at det totale provenyet forslaget legger opp til å hente inn, er kraftig underestimert. Når kommunenes inntekter skal fordeles gjennom produksjonsavgift og naturressursskatt (fastsatt til 750 mill. kroner hver) og en ekstrabevilgning (fastsatt til 325-400 mill. kroner i 2023), fører dette til at kommunal sektors andel blir langt lavere enn halvparten. NFKK mener at forslaget legger opp til en kraftig kapitalflytting fra fjord- og kystkommunene og over til sentrale strøk, og at hele fordelingsregimet må endres for å sikre vertskommunene de inntekter som er antydet fra regjeringens side.

Nærmere 70 kommuner har avgitt egne uttalelser til høringsforslaget. Det er flere kommuner som uttaler at de er positive og støtter forslaget, enn de som er uttalt negative. En rekke kommuner er imidlertid mer nøytrale i sine uttalelser. Det anføres blant annet at det er positivt at kommunene mottar en andel av verdiskapningen som følger av utnyttelse av fellesskapets naturressurser. På den annen side fremholder andre kommuner at forslaget skaper usikkerhet om arbeidsplasser og utvikling av næringen fremover. Mange kommuner ber om en bredere utredning. Mange kommuner mener at kommunene må få en større andel av de samlede inntektene fra grunnrenteskatten. Flere kystkommuner mener at inntektene (naturressursskatten) ikke bør inngå i skatteutjevningen.

Advokatforeningen viser blant annet til at det må vurderes om forslaget med bunnfradraget kan anses som en allmenn skatt, og hvorvidt forslaget er i strid med EØS-avtalen. Advokatfirmaet Thommessen viser til at forslaget, med vedtakelse fra 1. januar 2023, vil krenke Grunnloven § 97, samt kunne stride mot Grunnloven § 105 og EMK P1-1. Regjeringen bes vurdere dette nærmere. Øvrige advokatfirmaer mener blant annet at forslaget ikke er forsvarlig utredet, og at prosessen rundt innføringen av grunnrenteskatten synes å være i strid med utredningsinstruksen.

Skattedirektoratet viser i høringssvaret til flere innspill og presiseringer ved utformingen av forslaget og de foreslåtte lovbestemmelsene. Skattedirektoratet stiller seg positive til et normprisråd, og viser til at sammenlignet med bruk av faktiske salgsinntekter vil normpriser fastsatt av et normprisråd være et godt virkemiddel for å motvirke skattemotiverte tilpasninger. Det vises også til at normpriser fastsatt av et normprisråd vil kunne hensynta fastprisavtaler og differensiering av kvalitet og vektklasser.

Regelrådet mener at vurderingen av alternative tiltak er tilstrekkelig utredet for grunnrenteskatten, men savner en vurdering av alternativer til en høyere produksjonsavgift og en ny naturressursskatt. Regelrådet mener forslaget mangler en utredning av virkningene av økt produksjonsavgift og en ny naturressursskatt for de mindre selskapene i næringen. Videre vises det til at høringsnotatet i liten grad problematiserer hvorvidt bruk av normpris vil virke nøytralt på investeringsbeslutninger. Regelrådet mener derfor utredningen har noen svakheter.

Petter Bjerksund og Guttorm Schjelderup, professorer ved NHH, mener bunnfradraget ikke bør innføres. De påpeker at det er viktig for den økonomiske effektiviteten av grunnrenteskatten at skattesatsen ligger fast over tid. Dette tilsier at grunnrenteskatten bør være forankret i et bredt politisk forlik. Høringsinnspillet støtter bruk av normpris.

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU), NOAH og Naturvernforbundet støtter forslaget til grunnrenteskatt på havbruk.

Statistisk sentralbyrå (SSB) støtter forslaget om at det innføres grunnrenteskatt på havbruk, men foreslår noen justeringer, herunder at det ikke innføres bunnfradrag og at et eventuelt normprisråd får i oppgave å fastsette normpris for alle aktuelle arter (laks og regnbueørret). Dette for å unngå vridningseffekten der inntekt basert på fakturapris for regnbueørret og normpris for laks, vil øke den relative attraktiviteten ved å produsere regnbueørret fremfor laks.