1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

I Hurdalsplattformen er regjeringen tydelig på at lokalsamfunn og fellesskapet bør få en rettferdig andel av verdiene som skapes ved å utnytte fellesskapets naturressurser. I tråd med dette foreslo regjeringen i statsbudsjettet for 2023 å øke grunnrenteskattesatsen på vannkraft, stramme inn de midlertidige petroleumsskattereglene og sende på høring forslag om nye grunnrenteskatter på havbruk og vindkraft på land.

Et forslag om en kontantstrømbasert grunnrenteskatt på oppdrett av laks, ørret og regnbueørret ble sendt på høring 28. september 2022 med frist for høringsinnspill 4. januar 2023. Formålet med en grunnrenteskatt er å trekke inn en del av den forventede ekstraordinære avkastningen i havbruksnæringen. Den effektive skattesatsen ble foreslått satt til 40 pst. Et bunnfradrag skal sørge for at det bare er selskapene med størst overskudd som betaler grunnrenteskatt. En sentral del av forslaget er at lokalsamfunn som stiller naturressurser til disposisjon, skal sikres en andel av grunnrenten. Departementet har mottatt om lag 420 innspill i høringsrunden.

Departementet har vurdert forslaget i lys av høringsinnspillene og foreslår blant annet at effektiv skattesats settes til 35 pst. Bunnfradraget foreslås satt til 70 mill. kroner.

Prinsippet om at fellesskapet skal ha en andel av avkastningen ved å utnytte fellesskapets naturressurser, har tjent Norge godt. Uten dette ville vi i dag ikke hatt Statens pensjonsfond utland. Også kraftverksbeskatningen har bidratt til betydelige skatteinntekter til staten og kommunesektoren, ikke minst den siste tiden. Det har vært bred enighet om at en stor andel av grunnrenten fra petroleums- og kraftnæringen skal tilfalle fellesskapet.

Ekstraordinært høy avkastning (grunnrente) gir skatteevne, og skattlegging av grunnrente virker derfor omfordelende. En riktig utformet grunnrenteskatt vil virke nøytralt på investeringene. Dermed kan andre, vridende skatter reduseres. En riktig utformet grunnrenteskatt er kjennetegnet ved at staten tar en like stor del av alle inntekter som den dekker av alle kostnader, herunder investeringskostnader. Investeringer som er lønnsomme for samfunnet før grunnrenteskatt, vil da være lønnsomme for skattyter etter skatt. Tilsvarende vil investeringer som er ulønnsomme for samfunnet før grunnrenteskatt, være ulønnsomme for skattyter etter skatt.

For stedbundne grunnrentenæringer er det mulig å ha et høyt skattenivå uten at investeringer flyttes ut av landet. Dette gjelder selv om det finnes alternative produksjonsmåter, og selv om selskapene møter internasjonal konkurranse fra aktører basert i andre land med andre rammebetingelser og skatteregimer. Med økt internasjonalisering må en større del av skattebyrden bæres av skattegrunnlag som er mindre mobile, som naturressurser. I likhet med petroleums- og vannkraftressursene er sjøressurser et skatteobjekt som ikke kan flyttes. I havbruket er det gunstige produksjonsforhold i fjordene og den begrensede adgangen for virksomheten gjennom tillatelser, som særlig gir opphav til meravkastning. Disse faktorene er stedbundne i Norge. Hvis en aktør flytter investeringer til utlandet eller på land for å drive virksomhet der i stedet, mister aktøren tilgangen til de stedbundne faktorene i Norge, og andre aktører kan komme inn og ta dem i bruk.

I september 2018 ble det satt ned et utvalg som fikk i oppdrag å vurdere ulike former for beskatning av grunnrenten i havbruksnæringen, herunder en nøytral grunnrenteskatt og en produksjonsavgift. Utvalget leverte 4. november 2019 sin rapport NOU 2019: 18 Skattlegging av havbruksvirksomhet. Flertallet i Havbruksskatteutvalget anbefalte å innføre en overskuddsbasert grunnrenteskatt med periodiserte investeringsfradrag. Utvalget utredet også en kontantstrømbasert grunnrenteskatt og en modell med produksjonsavgift.

Havbruksskatteutvalgets vurderinger av omfanget av grunnrente i havbruksnæringen hadde støtte i flere analyser. Størrelsen på grunnrenten har variert over tid, men uavhengig av metode bekrefter analysene en betydelig grunnrente i næringen. Departementet har innhentet en oppdatert analyse som bekrefter at det er betydelig grunnrente i næringen, se rapporten «Ressursrenten i naturressursnæringene i Norge 1984-2021» fra Statistisk sentralbyrå.

Skatteutvalget støtter i NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem flertallet i Havbruksskatteutvalgets anbefaling om at det bør innføres en nøytral grunnrenteskatt på havbruk. Skatteutvalget viser til at en slik skatt bør kunne innføres relativt raskt ettersom det allerede er utredet av Havbruksskatteutvalget. Skatteutvalgets flertall, ti av elleve medlemmer, foreslår at grunnrenteskatten innføres med en sats på 40 pst., men uten bunnfradrag.

Høringsforslaget baserte seg på utredningen fra Havbruksskatteutvalget. Regjeringen foreslår å opprettholde hovedtrekkene i høringsforslaget med noen justeringer, blant annet at skattesatsen settes til 35 pst. og lempeligere overgangsordninger. Regjeringen mener det er godt begrunnet at en andel av grunnrenten i havbruket bør tilfalle fellesskapet gjennom en nøytral grunnrenteskatt. Forslaget balanserer viktige hensyn. Skatteforslaget er godt egnet for en næring med høyt, men varierende overskudd, ved at skatten automatisk tilpasses lønnsomheten i næringen. De mindre og mellomstore aktørene vil i tillegg skjermes gjennom forslag om et bunnfradrag. Regjeringen har videre lagt særlig vekt på at lokalsamfunn skal komme bedre ut. Regjeringen vil sikre kommunesektoren en gitt andel av grunnrenteinntektene, samtidig som det er ønskelig med stabilitet i kommunenes inntekter. Det legges opp til at bruttoprovenyet fra grunnrenteskatten fordeles likt mellom staten og kommunesektoren.

1.2 Bakgrunn

Norge har blant verdens beste klimatiske forhold for oppdrett av laks. Norske sjøområder har gode strømforhold og oksygenrikt vann med gunstige temperaturer. Fjordene gir samtidig tilstrekkelig skjerming for vær og vind. Produksjonen kan skje til lavere kostnader enn de fleste andre steder i verden. Tillatelser til å drive akvakultur utstedes av staten og gir en beskyttet og tidsubegrenset rett til næringsutøvelse.

Havbruksvirksomhet gir opphav til ekstraordinær avkastning. Slik ekstraordinær avkastning omtales gjerne som grunnrente, ressursrente, monopolrente eller reguleringsrente. I denne proposisjonen benyttes grunnrente som en samlebetegnelse på ekstraordinær avkastning fra ulike kilder. Grunnrente i havbruk oppstår delvis som følge av gunstige produksjonsforhold for havbruksvirksomhet, og delvis som følge av miljøbegrunnede begrensninger på hvor mange tillatelser som kan gis.

Lønnsomheten i havbruksnæringen har blitt stadig bedre, og de siste årene har næringen hatt konsistent ekstraordinær avkastning. Avkastningen på kapitalen og driftsmarginer har i gjennomsnitt vært tre til fire ganger høyere enn i industrien de siste ti årene. Statistisk sentralbyrå (2022) har i rapporten «Ressursrenten i naturressursnæringene i Norge 1984-2021» påvist betydelig grunnrente i næringen over flere år.

Staten har i det alt vesentlige tildelt akvakulturtillatelser billig eller gratis. Tillatelsene gir tilgang til begrensede naturressurser som tilhører fellesskapet. Ifølge Havbruksskatteutvalget hadde tillatelsene en markedsverdi på rundt 200 mrd. kroner i 2019. Verdien er skapt både ved bruk av våre felles naturressurser og av en dyktig næring. Ressursene er benyttet på måter som har gitt stadig høyere verdi. Næringen har betalt i underkant av 7 mrd. kroner i nåverdi for tillatelser som var tildelt per 2019. Det innebærer at om lag 3 pst. av verdien av tillatelsene per 2019 har gått til fellesskapet. Siden 2019 har det blitt innbetalt om lag 10,9 mrd. kroner ved tildeling av ny kapasitet.

Oppdrettsnæringen har gått fra å være en «attåtnæring» til å bli en av Norges største og mest lønnsomme næringer, som leverer til et globalt marked. Samtidig har eierskapet blitt stadig mer konsentrert. Over halvparten av produksjonstillatelsene domineres av noen få eiermiljøer. Ifølge arbeidsnotat 05/19 «Eierskap i norsk oppdrettsnæring» fra Samfunns- og næringslivsforskning er over en tredel i utenlandsk eierskap. Tillatelsene til å utnytte fellesskapets ressurser har gitt opphav til noen av de største private formuene i Norge.

Havbruksskatteutvalgets flertall foreslo en overskuddsbasert grunnrenteskatt for å hente noe av den ekstraordinære avkastningen i næringen tilbake til fellesskapet. Solberg-regjeringen foreslo i stedet en produksjonsavgift som ikke avhenger av lønnsomheten i det enkelte selskap. Provenyet fra avgiften går i sin helhet til kommunesektoren og fordeles mellom kommuner og fylkeskommuner med havbruksaktivitet gjennom Havbruksfondet.

1.3 Nærmere om forslaget

Departementet foreslår at plikten til å svare grunnrenteskatt skal gjelde for innehavere av tillatelse til å drive kommersiell matfiskproduksjon i sjø. En velfungerende grunnrenteskatt er avhengig av at den treffer nokså presist avkastningen av den aktiviteten som genererer grunnrente. Aktivitet før og etter sjøfasen, slik som eksempelvis stam- og settefiskproduksjon, slakt og foredling, bør falle utenfor virkeområdet for en grunnrenteskatt. Verdiskaping fra aktiviteter i disse fasene, vil således være gjenstand for normal selskapsskatt.

Det foreslås at grunnrenteskatten utformes som en kontantstrømskatt, slik en også har i petroleums- og kraftverksbeskatningen. Det betyr at investeringer i sjøfasen kan trekkes fra umiddelbart. Den effektive skattesatsen foreslås satt til 35 pst. og den formelle skattesatsen til 44,9 pst. Kontantstrømskatten har samme egenskaper som et statlig passivt partnerskap i virksomheten, der staten tar en lik andel av alle fremtidige inntekter og kostnader.

Departementet foreslår at eventuell negativ grunnrenteinntekt fremføres med et rentetillegg og kommer til fradrag i fremtidig grunnrenteinntekt. Da beholder fradraget sin verdi. Utbetalingsordninger fordrer at skattemyndighetene har tilstrekkelig mulighet til forsvarlig kontroll av kostnadene, slik at det bare er skatteverdien av pådratte, relevante kostnader som utbetales. Videre ville en utbetalingsordning ikke være tilpasset løsningen der mindre aktører skjermes for grunnrenteskatt gjennom et stort bunnfradrag. Årlig utbetaling av skatteverdien av negativ grunnrente ville da fungert som en subsidie. Departementet vektlegger at fremføring med rente sikrer at nåverdien av fradragene er den samme som ved en utbetalingsordning. Det foreslås også utbetaling av skatteverdien av negativ grunnrenteinntekt dersom skattyters virksomhet opphører.

Grunnrenteskatten foreslås avgrenset til ordinære, kommersielle matfisktillatelser for produksjon av laks, ørret og regnbueørret.

I høringsnotatet foreslo regjeringen at inntekter fra laks fastsettes med utgangspunkt i normpriser basert på priser fra Nasdaq, i tråd med forslaget fra Havbruksskatteutvalget. Normpriser vil redusere muligheten for skattemotivert tilpasning mellom selskaper i interessefellesskap. I pressemelding 18. november 2022 ble det imidlertid varslet at regjeringen i stedet ville vurdere å opprette et uavhengig organ for å fastsette priser som utgangspunkt for skatten. I pressemeldingen ble det uttalt at «Prinsippet om at det er de reelle inntektene som skal ligge til grunn for grunnrenteskatten, ligger fast». Regjeringen følger nå opp dette.

Regjeringen foreslår at det gis hjemmel i loven til å basere brutto inntekt fra salg av laks, ørret og regnbueørret på skatteavregningspriser fastsatt av et uavhengig prisråd. Rådet får i oppgave å fastsette markedspriser for skatteformål, det vil si den prisen som kunne vært avtalt mellom uavhengige parter i et fritt marked. Målet er at skatteavregningsprisen skal svare til markedsverdien av fisken på merdkanten, uavhengig av hvor i verdikjeden omsetningen skjer.

Flere selskaper har i høringen uttrykt bekymring for at fakturerte priser for fisk solgt på langsiktige fastpriskontrakter ikke vil legges til grunn ved beregning av den enkeltes grunnrenteskatt. Departementet vil foreslå at langsiktige fastpriskontrakter skal kunne legges til grunn i fastsettingen av grunnrenteinntekt. Fastpriskontraktene må være inngått mellom en uavhengig kjøper og skattyter eller et selskap i skattyters konsern, og ha et visst volum og varighet. Også for slike kontrakter skal skatteavregningsprisen gjenspeile markedsverdien av fisken ved merdkanten.

De nærmere reglene om organiseringen av et prisråd og fastsettingen av skatteavregningspriser bør reguleres i forskrift etter å ha vært på høring.

For salg som prisrådet av ulike grunner ikke fastsetter skatteavregningspriser for, må selskapene selv sette markedsverdien ved merdkanten som skal legges til grunn i skattemeldingen. Det samme vil gjelde i 2023 og i perioden frem til prisrådet fastsetter skatteavregningsprisen.

Inntekter fra realisasjon av driftsmidler tilknyttet sjøfasen skal inngå i grunnrenteskattepliktig inntekt. Skattelovens generelle regler for overdragelse av virksomhet til skattemessig kontinuitet skal fortsatt gjelde innenfor havbruksvirksomhet. Samlet overdragelse av driftsmidler, inkludert matfisktillatelser, kan skje til skattemessig kontinuitet.

På fradragssiden legges selskapenes oppgitte kostnader knyttet til sjøfasen som utgangspunkt til grunn. Skatteetaten kontrollerer på vanlig måte de rapporterte beløpene i selskapenes egenfastsetting. Kostnader til drift og driftsmidler pådratt etter ikrafttredelse av grunnrenteskatten kommer til fradrag umiddelbart. Utgiftsføringen av investeringer begrenses til driftsmidler som kun benyttes i sjøfasen. Andre driftsmidler med delvis tilknytning som innsatsfaktorer til sjøfasen kan avskrives etter de alminnelige avskrivningsreglene. Departementet foreslår at det gis fradrag gjennom avskrivninger på gjenstående skattemessige verdier for investeringer som er gjennomført før ikrafttredelsestidspunktet 1.1.2023 og som er knyttet til havbruksvirksomheten. Det gis som hovedregel ikke fradrag for tillatelser. For kapasitet solgt på auksjonene i 2018 og 2020, samt fastpristildelingen i 2020, gis det likevel et sjablongfradrag på 40 pst. av faktisk innbetalt vederlag til staten som fordeles over fem år.

Departementet foreslår at det gis et bunnfradrag i grunnrenteskatten. Det bidrar til at bare selskapene med de største overskuddene betaler grunnrenteskatt. Departementet foreslår et bunnfradrag på 70 mill. kroner.

En fordel med en grunnrenteskatt er at den automatisk tilpasser seg overskuddet i næringen. Målet er ikke å trekke inn et bestemt beløp i proveny, men en andel av den årlige verdiskapingen. Grunnrenten i havbruksnæringen har variert mye over tid. I år med høye salgspriser og høy grunnrente vil også skatteprovenyet bli høyt. I år med lite grunnrente vil derimot skatteprovenyet bli lavt. Det er stor usikkerhet om provenyet, fordi det blant annet avhenger av utviklingen i priser og kostnader. Departementet vil komme tilbake til et provenyanslag for 2023 i budsjettet for 2024.

Kommunene vil få inntekter fra havbruksvirksomheten gjennom flere virkemidler. Vertskommuner og -fylker får inntekter fra produksjonsavgiften, som i budsjettet for 2023 ble økt fra om lag 500 til om lag 750 mill. kroner. Avgiften fordeles direkte til vertskommuner og -fylker gjennom Havbruksfondet.

Etter høringsrunden foreslår regjeringen at produksjonsavgiften økes ytterligere med om lag 450 mill. kroner, det vil si fra 56 til 90 øre per kg fra 1. juli 2023. Produksjonsavgiften kan ikke fradragsføres i alminnelig inntekt eller grunnrenteskatten. Den kan imidlertid trekkes fra krone for krone i fastsatt grunnrenteskatt og blir dermed normalt ingen ytterligere belastning for oppdrettere som betaler grunnrenteskatt. Produksjonsavgiften fungerer da som en omfordeling av grunnrenteskatteinntekter til havbrukskommuner og -fylkeskommuner. For oppdrettere som ikke betaler grunnrenteskatt, vil produksjonsavgiften fungere som en bruttoavgift og kan påvirke selskapenes produksjons- og investeringsbeslutninger.

Regjeringen vil sørge for at vertskommuner kommer bedre ut med innføring av grunnrenteskatt. Lokalsamfunnet får dermed en større og mer rettferdig del av verdiskapningen som skjer ved hjelp av naturressursene i disse lokalsamfunnene. Regjeringen foreslår derfor å gå bort fra høringsnotatets forslag om å innføre naturressursskatt, som utjevnes mellom kommuner. Det må ses i sammenheng med forslaget om å øke produksjonsavgiften ytterligere med om lag 450 mill. kroner. Samtidig settes kommunesektorens andel av inntektene fra salg av ny kapasitet opp fra 40 pst. til 55 pst. Sammenlignet med høringsnotatet gir det relativt mer inntekter direkte til vertskommunene, og noe mindre skatt for selskapene som ikke er i posisjon til å betale grunnrenteskatt. For å unngå for store forskjeller mellom vertskommuner og andre kommuner i regionen foreslår regjeringen at fylkeskommunenes andel i Havbruksfondet økes fra 12,5 pst. til 20 pst.

Regjeringen vil sikre kommunesektoren en gitt andel av grunnrenteinntektene, samtidig som det er ønskelig med stabile inntekter for kommunesektoren. Produksjonsavgiften vil gi stabile inntekter for kommuner og fylkeskommuner. I tillegg foreslår regjeringen å gi en ekstrabevilgning til kommunesektoren i år der grunnrenten er høy. Ekstrabevilgningen fordeles til kommunene etter kostnadsnøkkelen i rammetilskuddet, og fordeles også til fylkeskommunene. Beregningen baseres på grunnrenten året før.

Inntektene fra produksjonsavgift i 2023 fordeles til kommunesektoren i 2024, som er samme år som inntektene fra grunnrenteskatten bokføres. I tillegg kommer ekstrabevilgningen til kommunesektoren i 2024.

Regjeringen foreslår også at det innføres en verdsettelsesrabatt i formuesskatten for akvakulturtillatelser. Dette forslaget behandles i sin helhet i kapittel 9.