7 Statistisk sentralbyrås virksomhet

7.1 Innledning

Statistikkloven med forskrifter beskriver oppgaver, fullmakter og plikter for Statistisk sentralbyrå. I tillegg gir loven bestemmelser om ledelsen i byrået. Byrået er også underlagt føringer gitt i det europeiske statistikkregelverket.

Statistisk sentralbyrå er et forvaltningsorgan administrativt underlagt Finansdepartementet. Det innebærer at Finansdepartementet har ansvaret for den løpende styringen av virksomheten. Etatsstyringen foregår innenfor rammen av regelverket for økonomistyring i staten. I styringsdialogen mellom departementet og virksomheten skal departementet blant annet påse at Stortingets budsjettvedtak følges opp.

Statistisk sentralbyrå er landets sentrale statistikkmyndighet. Byrået driver også med forskning og analyse som retter seg mot regjeringen, sentralforvaltningen, Stortinget og partene i arbeidslivet. Statistisk sentralbyrås økonomiske analyser og utredninger er til allmenn nytte. Departementet foreslår at Statistisk sentralbyrå fortsatt skal ha et todelt samfunnsoppdrag ved å være landets sentrale statistikkmyndighet og drive med forskning og analyse rettet mot sentralforvaltningen mv. Byrået skal være uavhengig i statistikkfaglige spørsmål og innen forskning og analyse. Videre foreslås det å erstatte dagens styre med et råd.

7.2 Statistisk sentralbyrås oppgaver

7.2.1 Gjeldende rett

Statistisk sentralbyrå er etter gjeldende lov § 3-1 det sentrale organ for utarbeiding og spredning av offisiell statistikk. I denne sammenhengen skal byrået kartlegge og prioritere behov for offisiell statistikk, samordne statistikk som blir utarbeidet av forvaltningsorganer, utvikle statistiske metoder og utnytte statistikken til analyse og forskning, gi opplysninger til statistisk bruk for forskningsformål og for offentlig planlegging og ha hovedansvaret for internasjonalt statistisk samarbeid.

Vedtak om å utarbeide offisiell statistikk er delegert fra Kongen til byrået. Det innebærer at byrået selv beslutter hvilken statistikk som produseres.

I gjeldende statistikklov § 3-1 bokstav c er analyse og forskning fastsatt som en egen oppgave. I Ot.prp. nr. 58 (1988–89) ble oppgaven begrunnet slik:

«Departementet mener det er ønskelig at Statistisk sentralbyrå har den høyeste forskningskompetanse mht statistisk metode og andre forhold vedrørende statistikk. Etter departementets mening bør oppgaven med å utvikle statistiske metoder lovfestes. […]

Forskningsarbeidet i Statistisk sentralbyrå omfatter imidlertid også virksomhet der betydningen for statistikkarbeidet er mindre klar og tilsvarende virksomhet er lite vanlig i sentrale statistikkinstitusjoner i andre land, men mer typisk vil finnes i andre statlige organer (planleggingsbyrå, konjunkturinstitutt o l). Slik virksomhet har dels blitt lagt til Statistisk sentralbyrå etter behandling i Stortinget, f.eks. det etterhvert svært omfattende arbeid med utvikling, vedlikehold og bruk av makroøkonomiske modeller. Viktige fellestrekk ved all slik forskningsvirksomhet i Statistisk sentralbyrå er at den gir et betydelig bidrag til samfunnsplanlegging på ulike områder og at den øker utnyttingen av den datakompetanse som Byrået er i besittelse av. […]

Departementet mener at det er hensiktsmessig at visse forskningsoppgaver av samfunnsplanleggingskarakter ivaretas av Statistisk sentralbyrå eller i meget nær kontakt med Statistisk sentralbyrås statistikkvirksomhet. Omfanget av forskningsvirksomheten i Statistisk sentralbyrå har etterhvert blitt så stort at det kunne vært vurdert om den burde skilles ut som egen institusjon. For å understreke at det i første rekke skal være den forskning som henger nær sammen med utvikling av statistikk som skal være en oppgave Statistisk sentralbyrå er pålagt, foreslås en ny bokstav c) som er en kombinasjon av utvalgets forslag bokstav c) og d).»

Omtalen i lovproposisjonen indikerer at virksomheten var forstått som todelt – dels metodeutvikling og dels oppgaver knyttet til samfunnsplanlegging. Sistnevnte oppgaver burde ivaretas «i meget nær kontakt med statistikkvirksomheten».

Begrepet «forskning» gis ingen definisjon i loven eller forarbeidene, og den alminnelige forståelsen av begrepet har endret seg noe siden 1989. Tidligere var det mindre omfang av publiseringer i internasjonale tidsskrifter, også fra anerkjente forskere. I dag legges det større vekt på slik publisering for å vurdere om en aktivitet kan betegnes som forskning. Selv om loven ikke definerer «forskning», gir forarbeidene en viss tematisk avgrensing ved å peke på at dette dreier seg om «forskningsoppgaver av planleggingskarakter» og at det «i første rekke skal være den forskning som henger nært sammen med utvikling av statistikk».

Ut over oppgaven gitt i statistikkloven, styres forsknings- og analysevirksomheten gjennom to mekanismer; for det første gjennom Finansdepartementets etatsstyring, hvor tildelingsbrevet styrer bruken av de midlene som bevilges over statsbudsjettet. Forskningsvirksomheten styres imidlertid også gjennom bruk av avtaler som er inngått mellom byrået og departementer og virksomheter, inkludert avtaler med Finansdepartementet.

Etatsstyringen av forskningsvirksomheten er nokså overordnet. I tildelingsbrevet for 2019 er det gitt følgende retningslinjer for forskningsvirksomheten:

«Forskningsavdelingen i SSB bør konsentrere seg om samfunnsøkonomiske problemstillinger, herunder modellbaserte analyser av norsk økonomi og prognoser for utviklingen i norsk økonomi. Forskningen skal i hovedsak være empirisk basert med utgangspunkt i SSBs egne data og bidra til bedre statistikk og en bedre forståelse av samfunnet og utviklingen i norsk økonomi.»

Det gis i tildelingsbrevet i tillegg klare signaler om at Statistisk sentralbyrå skal prioritere de oppgavene som det er inngått avtale om mellom Statistisk sentralbyrå og ulike deler av sentralforvaltningen – og da særlig kontrakter med Finansdepartementet om utvikling og vedlikehold av økonomiske og demografiske modeller.

Oppdragsvirksomheten, altså avtalen om ytelser til ulike brukere mot betaling, har et betydelig omfang. De siste årene har slike oppdrag utgjort vel halvparten av finansieringen av Forskningsavdelingen målt i årsverk, se også omtale i kapittel 7.2.4.3. Av oppdragene har rundt halvparten kommet via Norges forskningsråd og resten i hovedsak fra sentralforvaltningen. Andre kunder har stått for en liten andel.

7.2.2 Statistikklovutvalgets vurderinger

Utvalget foreslår å slå fast i ny lov at Statistisk sentralbyrå er den sentrale myndigheten for utvikling, utarbeiding og formidling av offisiell statistikk i Norge.

Statistikklovutvalget ble også bedt om å «vurdere om det fortsatt skal være en lovpålagt oppgave for SSB å utnytte statistikken til analyse og forskning». I mandatet vises det til at Statistisk sentralbyrå «har en omfattende analyse- og forskningsvirksomhet, og har som ett av få statistikkbyrå tilknyttet Eurostat en egen forskningsavdeling». Deretter vises det både til at forskningsvirksomheten skal «bidra til å bedre kvaliteten på statistikken og utvikle statistiske metoder», og til at Statistisk sentralbyrå «har vært en hovedleverandør av tallfestede modeller til bruk i sektorovergripende samfunnsplanlegging».

I brev 10. november 2017 fikk utvalget som tilleggsoppdrag å «vurdere hvordan forsknings- og analysevirksomheten som gjøres for blant annet forvaltningen, Stortinget og offentlige utvalg, bør innrettes for å sikre at dette viktige samfunnsoppdraget ivaretas».

Utvalget sondrer mellom forskning og analyse som anvender statistikk eller data, og forskning og analyse som har som mål å frembringe statistikk eller data. Utvalget viser til at dette skillet ikke alltid er helt skarpt, fordi en del aktivitet kan gjøre begge deler. Det er likevel nyttig fordi det tydeliggjør at mye av virksomheten har et annet formål enn å understøtte statistikkproduksjon. Om forskning og analyse som har som mål å frembringe data, skriver utvalget:

«Statistisk sentralbyrå må drive med forskning og analyse som understøtter statistikkproduksjonen. For det første må byrået drive metodeutvikling, som vil bli stadig viktigere i årene som kommer. Ny teknologi og ulike samfunnsendringer tilsier at Statistisk sentralbyrå må ha høy kompetanse på dette feltet og drive egen forskning. For det andre må byrået produsere statistikknære analyser, som sammenstiller og forklarer innholdet i statistikken og sikrer en god formidling. Slike analyser er nødvendige for at statistikken skal oppfylle sitt formål om å gi grunnlag for en felles forståelse av ulike sider ved det norske samfunnet.»

Statistisk sentralbyrå har også en stor forsknings- og analysevirksomhet som dels retter seg mot sentralforvaltningen og regjeringen, Stortinget og partene i arbeidslivet, og dels mot allmennheten. Analysene dreier seg ofte om å understøtte utformingen av offentlig politikk, særlig økonomisk politikk. Utvalget ser både fordeler og ulemper med å ha denne virksomheten lagt til landets statistikkbyrå og vurderte to modeller for å videreføre dette samfunnsoppdraget; enten innenfor Statistisk sentralbyrå som i dag, eller ved å skille den ut og opprette et eget utredningsinstitutt.

Utvalget peker på flere hensyn som kan tilsi at forskning og analyse bør være i Statistisk sentralbyrå. De peker blant annet på at den samfunnsvitenskapelige forskningen og utredningen bidrar til bedre forståelse av de forholdene statistikken beskriver. Nærhet til statistikk og data kan ifølge utvalget også ha gitt bedre grunnlag for den type forsknings- og analysevirksomhet som Statistisk sentralbyrå driver med.

Utvalget viser også til at det er hensyn som kan tale mot å videreføre dette arbeidet i Statistisk sentralbyrå. Blant annet viser utvalget til at forsknings- og utredningsvirksomhet er beheftet med en usikkerhet som kan føre til at også den deskriptive statistikken byrået produserer oppfattes som mer usikker. En annen ulempe med dagens organisering er ifølge utvalget at forsknings- og analysevirksomheten kan ta oppmerksomhet fra statistikkproduksjonen.

Etter en samlet vurdering anbefaler utvalget å videreføre virksomheten innenfor Statistisk sentralbyrå. Opprettelsen av en ny institusjon ville medført organiserings- og etableringskostnader. Avstanden mellom statistikkvirksomheten og analyse- og forskningsvirksomheten ville økt, med fare for tap av samvirkegevinster. Det ville også rokket ved den etablerte arbeidsdelingen med andre aktører, og det ville tatt tid å finne frem til nye samarbeidsformer og bygge tillit. Forsknings- og analysevirksomheten bør etter utvalgets mening gis et klart mandat gjennom en forskrift som beskriver oppgavene på overordnet nivå.

Statistisk sentralbyrå vil etter utvalgets forslag fortsatt ha et todelt samfunnsoppdrag. Det er både landets sentrale statistikkmyndighet og det er et utredningsinstitutt.

Det vises for øvrig til statistikklovutvalgets redegjørelse i NOU 2018: 7 kapitlene 10.6 og 11.5.5.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er bred støtte blant høringsinstansene til at Statistisk sentralbyrå må drive med forskning og analyse som en del av sitt ansvar med å utvikle, utarbeide og formidle offisiell statistikk. Dette inngår som en viktig del av Statistisk sentralbyrås oppgave som landets sentrale statistikkmyndighet.

Mange høringsinstanser støtter også utvalgets forslag om at Statistisk sentralbyrå skal ha et todelt samfunnsoppdrag og fortsatt drive med forskning og analyse rettet mot regjeringen og sentralforvaltningen, Stortinget og partene i arbeidslivet. Blant disse er Akademikerne, Barne- og likestillingsdepartementet, Finanstilsynet, Folkehelseinstituttet (FHI), Forskerforbundet, KS, NAV, NIFU, Norges Bank, Norges forskningsråd, OED, Sametinget, Samfunnsøkonomene, Spekter, Statens arbeidsmiljøinstitutt, Statens vegvesen, Universitetet i Stavanger og Universitets- og høgskolerådet (UHR). Det vises til at dette har fungert bra og at kostnadene ved å bygge opp en ny institusjon som overtar disse oppgavene, vil være store. Flere legger også vekt på at det er positive samvirkeeffekter mellom statistikkproduksjon og forskning og analyse.

Landsorganisasjonen Norge (LO) skriver blant annet at Statistisk sentralbyrå har «levert godt på begge oppdragene». LO skriver videre:

«At SSB besitter høy kompetanse i hele spennet av oppgaver kan være særlig viktig i en tid der samfunnet og informasjonstilgangen blir mer fragmentert. Som det påpekes i utvalgets rapport, er det glidende overgang mellom oppgavene knyttet til produksjon av statistikk, formidling av den, og forskning og analyse. Det er betydelige synergieffekter mellom statistikkformidling og forskning/analyse. Det er lett å rive tillit ned, mens det kan ta mange år å bygge tillit opp. Det er derfor betydelig risiko forbundet med å gjøre helt nye institusjonelle grep.»

Norges Bank mener den viktigste begrunnelsen for å beholde en forskningsvirksomhet i Statistisk sentralbyrå er at den skal gi en positiv tilbakevirkning på statistikkproduksjonen på sentrale statistikkområder. Ifølge Norges Bank har faglig utveksling mellom forskningsvirksomheten og statistikkproduksjonen vært avgjørende på flere statistikkområder, og kanskje spesielt i arbeidet med nasjonalregnskapet. Et fortsatt samvirke mellom forskningsvirksomhet og statistikkproduksjon kan bidra til kvalitativt bedre statistikk og analyser som gir økt kunnskap om norsk økonomi og det norske samfunnet. Videre skriver Norges Bank:

«For at målene for forskningsvirksomheten skal oppnås må den baseres på data som brukes i statistikkproduksjonen, konsentreres om prioriterte områder knyttet opp mot SSBs samfunnsoppdrag og holde høy vitenskapelig kvalitet.»

Folkehelseinstituttet mener det bør være opp til organisasjonen selv å avgjøre hvordan forskningsvirksomheten best organiseres for å oppnå høy kvalitet og relevans i arbeidet.

Statistisk sentralbyrå skriver at det er mange eksempler på synergier mellom forskning og statistikkproduksjon som har bidratt til å se nye muligheter og forbedringsbehov i den offisielle statistikken. Forsknings- og analysevirksomhet i Statistisk sentralbyrå gir gevinster i form av bedre anvendte samfunnsvitenskapelige og politikkrelevante analyser og i form av at nye datakilder og nye koplingsmuligheter utnyttes av statistikkproduksjonen og ved leveranser til eksterne forskere. Videre skriver byrået blant annet:

«SSB mener at forsknings- og analysevirksomheten spiller en viktig rolle i å kvalitetssikre og videreutvikle statistikken, og støtter opp under formidlingen av statistikken ved å sette denne inn i en større sammenheng. Forskning og analyse bidrar til å sikre at statistikken og analysene for forvaltningen holder høy kvalitet og utvikles i takt med forskningsfronten. Å ha både statistikk og forskning i SSB har fungert godt i mange tiår, og det vil være kostnader og risiko ved å endre på dette.»

Arbeidslivsorganisasjonene fremhever Statistisk sentralbyrås viktige bidrag til Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU). NHO skriver blant annet følgende om dette:

«SSBs bidrag til TBU og offentlige utvalg om det inntektspolitiske samarbeidet er svært viktige. SSB spiller en sentral rolle som leverandør av tall og analyse. Den kunnskapen som er akkumulert opp fra byråets forskning, utredninger og modellutvikling har vært avgjørende for den tilliten TBU nyter, og for partenes forståelse av de ulike deler av den økonomiske politikken.»

Flere uttrykker også støtte til forslaget om at oppgaven med forskning og analyse bør defineres nærmere i en forskrift eller et mandat for virksomheten. Statistisk sentralbyrå skriver at «eventuelle ulemper ved å ha forskningsvirksomhet i SSB kan motvirkes ved at formålet med forskningen klargjøres og at det i en forskrift og statistikkprogrammet kommer tydelig frem hva som er forskning og analyse og hva som er offisiell statistikk». Byrået mener at en forskrift for forskning og analyse bør, i likhet med et nasjonalt program for offisiell statistikk, vedtas av Kongen i statsråd.

Sametinget mener at en del av analysen og forskningen som gjøres gjennom grunnbevilgningen, også må knyttes opp mot samiske samfunnsforhold og analyse og forskning på samisk statistikk.

En rekke av de som støtter utvalgets forslag, understreker og dels betinger sin støtte med at det må være likebehandling mellom forskere i Statistisk sentralbyrå og forskere utenfor byrået med hensyn til å få tilgang til data. Statistisk sentralbyrå legger selv vekt på dette hensynet og skriver at «det viktigste elementet i dette vil være å sørge for enklere og billigere tilgang til data for eksterne forskere».

De nasjonale forskningsetiske komiteene (FEK) mener statistikklovutvalgets utredning «fører til usikkerhet om hvilke deler av SSBs virksomhet som kan betegnes som forskning». FEK anbefaler at Statistisk sentralbyrås forskning defineres, enten i statistikkloven med forarbeider eller i forskrift.

Helsedirektoratet og Statens arbeidsmiljøinstitutt skriver at rolle- og ansvarsfordelingen mellom ulike offentlige myndigheter som driver forskning bør vurderes nærmere for å unngå dobbeltarbeid og oppnå mer kostnadseffektiv forskning i regi av det offentlige.

Flere høringsinstanser peker på at det må være mekanismer som sikrer at forskning og analyse i Statistisk sentralbyrå holder høy kvalitet. Norges forskningsråd trekker frem at deltakelse i internasjonale fagfellesskap og internasjonal publisering er viktig for at forskningen skal opprettholde et høyt faglig nivå. Ifølge Forskningsrådet bør dagens oppdragsforskning suppleres med forskning finansiert via en fri konkurransearena. Paul Hofseth mener bedømmelse av faglig kvalitet i tillegg til gjennom internasjonal vurdering bør skje gjennom nasjonal evaluering, for eksempel ved komiteer sammensatt av universiteter og brukere av Statistisk sentralbyrås datasett. For å fremme institusjonell fornying skal noen stillinger ifølge Hofseth settes av til åremålsengasjement av gjesteforskere fra relevante universiteter og institusjoner.

LO legger vekt på at publisering i vitenskapelige tidsskrifter ikke er tilstrekkelig for å sikre kvaliteten på analysene. Videre skriver LO:

«Leveransene fra byrået vil bli utsatt for ekstern vurdering på andre måter, gjennom behandling i offentlige utvalg med påfølgende høring og som del av saksbehandlingen i departementene og i den offentlige debatten. En kan også vurdere å i større grad gjøre systematisk bruk av eksterne evalueringer for å sikre god kvalitet.»

Det er også noen høringsinstanser som ikke støtter utvalgets forslag om at Statistisk sentralbyrå fortsatt skal ha et todelt samfunnsoppdrag, eller de mener spørsmålet bør utredes videre før det foretas en beslutning. Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) mener forskning og analyse i Statistisk sentralbyrå bør begrenses til kjerneområdene økonomisk statistikk og demografi. NIBIO peker blant annet på «faren for at forsknings- og analysevirksomheten kommer i konkurranse med andre miljøer som kan levere tilsvarende anvendt forskning». NIBIO lister opp flere betingelser som bør være til stede for at «forsknings- og analysevirksomheten i SSB skal fungere etter hensikten», som at det må være en avklart rolledeling mellom byrået og andre, godt begrunnet hvilke oppgaver som er innenfor byråets virkeområde, systemer som sikrer at det ikke foregår kryss-subsidiering mellom statsoppdraget og oppdragsvirksomheten og at priser på oppdrag følger samme prinsipp som i forskningsinstituttene.

Torfinn Harding og Kjell G. Salvanes, NHH, viser til hensynet til tilliten til Statistisk sentralbyrå tilsier at:

«statistikkloven bør sterkere skjerme den faglige uavhengigheten til forskningsavdelingen enn det forslagene fra Statistikklovutvalget innebærer […] Uten den nødvendige faglige uavhengigheten, vil det sannsynligvis være bedre å skille ut forskningsavdelingen fra SSB og heller opprette et eget utredningsinstitutt, eventuelt legge avdelingen inn som en utredningsavdeling i Finansdepartementet.»

Abelia ser fordelene med å ha forskningsavdelingen i SSB, men mener likevel «at dagens modell er prinsipielt utfordrende». Abelia sikter til at «statlig forvaltning også driver virksomhet i et marked, med de utfordringer det gir med kryssubsidiering, åpenhet, konkurranse på like vilkår og tapt verdiskapingspotensial». Også Forskningsinstituttenes Fellesarena – FFA mener dagens modell er utfordrende og skriver at FFAs medlemsinstitusjoner erfarer at byrået deltar «aktivt i oppdragsmarkedet også på områder der andre miljøer har like god kompetanse, men der miljøene utenfor SSB kan oppleve å ha en konkurranseulempe i form av dårligere tilgang til data». Abelia og FFA mener at spørsmålet om forsknings- og analyseoppgavene skal overføres til en egen institusjon, for eksempel et av de eksisterende samfunnsvitenskapelige forskningsinstituttene, bør utredes videre.

Olav Ljones mener det er «alvorlige innvendinger mot nåværende plassering ut fra hensynet til statistikkproduksjon». Ljones peker blant annet på at det ikke er tillit til at forskere i Statistisk sentralbyrå ikke får lettere tilgang til data enn andre, tilbakevirkning fra forskning til statistikkproduksjon er avtakende, lederkrav til leder av forskningen kan skille seg fra hvordan statistikkproduksjon skal ledes og forskningsvirksomheten stjeler oppmerksomhet fra statistikkproduksjon internt og eksternt.

Universitetet i Bergen (UiB) viser til at Statistisk sentralbyrå siden 1950-tallet har vært en sentral aktør innen norsk økonomisk forskning, særlig med utvikling og bruk av makroøkonomiske modeller til bruk i offentlig planlegging, prognoser, budsjettarbeid, lønnsdannelse og annet. UiB er usikker på om dette er en virksomhet som byrået fortsatt bør ha ansvar for. Hvis tilliten til Statistisk sentralbyrå som forskningsaktør svekkes ved at modellene er lite treffsikre, vil dette også kunne virke negativt på tilliten til byråets øvrige oppgaver. At Finansdepartementet også har en aktiv rolle i det faglige arbeidet med modellene, tilsier ifølge UiB at et eget organ burde ha ansvar for utvikling og forvaltning av slike modeller, i tråd med hva som er vanlig praksis i de fleste land.

7.2.4 Departementets vurderinger

7.2.4.1 Statistisk sentralbyrå som statistikkmyndighet

Departementet er enig med statistikklovutvalget i at det i loven bør slås fast at Statistisk sentralbyrå er den sentrale myndigheten for utvikling, utarbeiding og formidling av offisiell statistikk i Norge. Statistisk sentralbyrå skal også samordne arbeidet til andre myndigheter med ansvar for offisiell statistikk og se til at kvaliteten er tilfredsstillende, se kapittel 3.

Departementet er også enig i at Statistisk sentralbyrå må drive med statistisk metodeforskning og analyser av egen statistikk (statistikknære analyser) som en del av den ordinære statistikkvirksomheten.

Statistisk sentralbyrå må ha høy kompetanse innen statistiske metoder og være i stand til å ta i bruk ny teknologi som utvikles for å produsere relevant statistikk på en kostnadseffektiv måte. Rask teknologisk endring og økt bruk av datastrømmer innhentet fra offentlig sektor, private foretak eller husholdninger medfører at produksjonsprosesser vil måtte endres hyppigere enn før, se blant annet omtale i kapittel 7 i statistikklovutvalgets utredning. For at Statistisk sentralbyrå skal være i stand til å lage statistikk basert på stadig nye datakilder, vil det være behov for betydelig teknologisk kompetanse og stadig videreutvikling av statistiske metoder.

I tillegg til å hente inn data, dreier metodeutvikling seg om å utvikle selve statistikken. Det kan dreie seg om spørsmål om klassifikasjoner, konstruksjon av regnskaper på ulike områder og metoder for å utvikle ulike indekser. Høy kompetanse i metodeutvikling vil også være nødvendig for at Statistisk sentralbyrå skal kunne ivareta ansvaret for kvaliteten på all offisiell statistikk, også den som produseres av andre.

Statistisk sentralbyrå er også den sentrale myndigheten for formidling av offisiell statistikk. Departementets lovforslag viderefører dette. Byrået skal sammenstille, forklare og fortolke innholdet i statistikken, slik at brukerne kan få et korrekt og dekkende bilde av trekk ved det norske samfunnet. Statistikknære analyser både bedrer brukernes forståelse og bidrar til bedre kvalitet i statistikkene. Byrået må arbeide med å videreutvikle formidlingsmetoder og -kanaler for statistikk.

En stor del av Statistisk sentralbyrås oppdragsinntekter kommer fra bestillinger av denne typen analyser. Offentlige myndigheter vil ofte ha behov for å sammenstille og tolke utviklingen på sine områder gjennom blant annet statistikknære analyser.

Statistisk sentralbyrå benytter modeller til bruk i analyser av utviklingen i norsk økonomi. Her er både nasjonalregnskapstall og data for individer og foretak grunnlagsdata. Tilbakevirkningen til statistikkproduksjonen fra dette arbeidet er viktig og bidrar til å heve kvaliteten til statistikken. Byråets publikasjoner er også en viktig del av byråets formidling.

7.2.4.2 Forskning og analyse i Statistisk sentralbyrå

Skal Statistisk sentralbyrå fortsatt ha et todelt samfunnsoppdrag?

Ut over den forsknings- og analysevirksomheten som Statistisk sentralbyrå gjør som en del av oppgaven med å utvikle, utarbeide og formidle statistikk, utfører byrået forskning og analyse som retter seg mot regjeringen og sentralforvaltningen, Stortinget og partene i arbeidslivet. Denne virksomheten bidrar til et bedre beslutningsgrunnlag i viktige prosesser som lønnsoppgjørene og i utarbeiding av budsjetter og skatteopplegg mv. Statistisk sentralbyrå gir dessuten ut publikasjoner rettet mot allmennheten med vurderinger av og prognoser for norsk og internasjonal økonomi. Det er viktig at dette arbeidet blir videreført.

Det er samtidig et spørsmål om dette er en virksomhet som bør utføres av Statistisk sentralbyrå. Utvalget viser til at en mulig organisering også kan være å skille ut denne virksomheten, for eksempel til et eget forsknings-/analyseinstitutt tilsvarende det svenske konjunkturinstituttet. Departementet har merket seg utvalgets drøfting av både fordeler og ulemper ved å ha forskning og analyse i Statistisk sentralbyrå eller å skille den ut, jf. kapittel 10 i NOU 2018: 7. De fleste høringsinstansene argumenterer for at forskning og analyse skal være i byrået, men det er også enkelte som mener spørsmålet bør utredes videre eller at virksomheten bør skilles ut.

Departementet har vurdert om denne virksomheten bør skilles ut til et eget organ utenfor Statistisk sentralbyrå. Et viktig hensyn i en slik vurdering er at Statistisk sentralbyrås ansvar for å utvikle, utarbeide og formidle offisiell statistikk ikke svekkes. Forskning og analyse utgjør en begrenset del av byråets samlede virksomhet, men tiltrekker seg likevel mye oppmerksomhet, både internt i Statistisk sentralbyrå og utenfra. Dette gir en risiko for at for mye av ledelsens tid blir brukt på andre områder enn statistikkvirksomheten. Statistikk er en hovedoppgave for byrået. Kompetansen som kreves for å lede en forsknings- og analysevirksomhet kan dessuten skille seg fra de kravene som stilles til ledelsen av en statistikkvirksomhet.

Utvalget og andre peker på samvirkegevinster mellom statistikk og forskning som en begrunnelse for å ha virksomheten i Statistisk sentralbyrå. Departementet er enig i disse vurderingene, men merker seg også de som peker på at slike samvirkegevinster kan ha avtatt noe over tid. Departementet mener videre det er grunn til ta alvorlig risikoen for at resultater fra forsknings- og analysevirksomheten, som kan være omdiskutert og bli tilbakevist, kan rokke ved tilliten til at statistikkproduksjonen er nøytral og korrekt.

Alternativet til å ha forsknings- og analysevirksomheten i Statistisk sentralbyrå, ville, slik utvalget skriver, være å legge virksomheten til et statlig institutt lignende det svenske konjunkturinstituttet. Det vil imidlertid være kostnader forbundet med å opprette og drive en ny organisasjon. Det ville måtte bygges opp et institusjonelt rammeverk rundt et nytt organ, med nye styrings- og ansvarslinjer for oppfølging og rapportering. Videre ville det være kostnader knyttet til lokaler og annen infrastruktur for et nytt organ. Det er i dag bred tillit til Statistisk sentralbyrås kompetanse og leveranser i forsknings- og analysevirksomheten.

Departementet mener etter en samlet vurdering, i likhet med utvalget, at fordelene ved å videreføre denne virksomheten i byrået trolig er større enn fordelene ved å skille den ut, og at Statistisk sentralbyrå derfor fortsatt skal ha et todelt samfunnsoppdrag. Byrået skal både være landets sentrale statistikkmyndighet, og det skal ha ansvar for forskning og analyse som retter seg mot regjeringen og sentralforvaltningen, Stortinget og partene i arbeidslivet.

Likebehandling av forskere i og utenfor Statistisk sentralbyrå

Departementet merker seg at støtten til en videreføring av denne virksomheten i Statistisk sentralbyrå blant mange av høringsinstansene i noen grad er betinget av at forskere i byrået ikke skal ha lettere tilgang til data i konkurranse med andre forskere. Hensynet til likebehandling mellom forskere i og utenfor Statistisk sentralbyrå er viktig. Dette prinsippet gjelder også i dag, og departementet er enig i utvalgets forslag om at det bør komme klart frem i loven. Etter forslag til ny statistikklov skal forskere i Statistisk sentralbyrå forholde seg til de samme reglene for tilgang til mikrodata som eksterne forskere dersom formålet med forskningen ikke er utvikling, utarbeiding eller formidling av offisiell statistikk.

Dette innebærer at data fritt kan benyttes til metodeforskning, til å lage spesialoppstillinger av offisiell statistikk eller til statistikknære analyser som er en form for formidling av statistikken, men ikke til annen forskning eller analyse. Dersom data skal brukes til annen forskning eller analyse, herunder oppgaver som faller inn under forslag til § 17 annet ledd, må byråets egne forskere også søke om tilgang etter § 14 og behandles likt med andre forskere.

Departementet vil imidlertid minne om at lik behandling ikke nødvendigvis innebærer at det skal gis samme tilgang. Etter § 14 kan det gis tilgang til data når dette ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser. I en del tilfeller vil ulempen vurderes som mindre dersom data brukes av byrået enn dersom andre får tilgang. Det kan blant annet gjelde vurderingen av risiko for at data kommer på avveie eller brukes til andre formål, eller risiko for at bruken av data undergraver tilliten til statistikkmyndigheten. Byrået bør derfor for eksempel kunne bruke data fra nasjonalregnskapet til arbeid med konjunkturanalyser før nasjonalregnskapstallene er publisert, siden dette neppe vil være til uforholdsmessig ulempe for andre interesser. Denne virksomheten finansieres over grunnbevilgningen og er ikke i konkurranse med andre, jf. under. Tilsvarende vil byrået ofte benytte opplysninger innhentet for offisiell statistikk til å utvikle økonomiske beregningsmodeller, slik det pålegges etter § 17 annet ledd. Det vil det være adgang til, så lenge bruken ikke er til uforholdsmessig ulempe for andre interesser. Det er viktig med systemer som synligjør byråets praksis på dette området, slik at det ikke oppstår mistanke om ubegrunnet forskjellsbehandling.

I noen svært få tilfeller pålegges byrået statistikk- eller analyseoppgaver i annen lov hvor det forutsettes at grunnlagsdata for offisiell statistikk skal kunne benyttes. I slike tilfeller følger adgangen til å benytte opplysningene av § 12.

Nærmere om byråets forskning og analyse i dag

Statistisk sentralbyrå har i brev til Finansdepartementet 1. november 2018 gitt en oversikt over aktiviteter i Forskningsavdelingen i årene 2015 – 2017. I tabell 7.1 gjengis informasjon om hvor mye av Forskningsavdelingens aktiviteter som er finansiert over henholdsvis grunnbevilgningen og gjennom oppdrag. Det fremkommer også hvem som er oppdragsgiver.

Mindre enn 40 pst. av Forskningsavdelingen er de senere årene blitt finansiert over grunnbevilgningen i statsbudsjettet, mens mellom 60 til 70 pst. er blitt finansiert ved oppdrag. Målt i antall årsverk har oppdragene stått for noe over 50 pst. av ressursinnsatsen.

Forskning og analyse som er finansiert over grunnbevilgningen består dels av byråets utvikling og vedlikehold av modeller som benyttes i Finansdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet. Deler av dette arbeidet finansieres også som oppdragsfinansiering, i hovedsak gjennom modellkontrakter, se nedenfor. I tillegg finansieres blant annet byråets analyser av og prognoser for norsk og internasjonal økonomi (Konjunkturtendensene og Økonomisk utsyn) og befolkningsfremskrivingene over grunnbevilgningen.

Sentralforvaltningen, og da hovedsakelig departementene, står for i underkant av halvparten av oppdragsfinansieringen av Forskningsavdelingen. Finansdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet er de største oppdragsgiverne, men de fleste departementene gir større eller mindre oppdrag til Statistisk sentralbyrå. I tillegg er det flere direktorater som har gitt oppdrag til byrået.

Oppdragsdelen av byråets vedlikehold og utvikling av modeller som benyttes i Finansdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Kunnskapsdepartementet utgjør rundt 20 pst. av de samlede oppdragene. Byråets arbeid for Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er finansiert som oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet. Leder av utvalget er finansiert dels gjennom grunnbevilgningen og dels som godtgjørelse fra Arbeids- og sosialdepartementet.

Om lag 20 pst. av oppdragene fra departementer og direktorater er enkeltoppdrag. Disse kan være ettårige eller løpe over noen flere år. I årene 2015–2017 omhandlet oppdragene flere ulike områder, som arbeidsmarked, utdanning, skolegjennomføring, barnehage, lærerdekning, innvandring, helse, velferdsordninger, pensjon, næringsliv, energi og miljø.

Den andre halvparten av oppdragene er finansiert via Forskningsrådet. Disse kan deles i to grupper: de som Statistisk sentralbyrå er prosjektleder for og de som andre forskningsinstitusjoner eier og der byrået er samarbeidspartner. Samarbeid med andre er ifølge byrået ofte et krav for å få tildelt midler fra Norges forskningsråd. De fleste prosjektene fra Forskningsrådet gir ifølge byrået finansiering for fire år. Også finansiering via Forskningsrådet kan være forskningsmidler som opprinnelig kommer fra ulike departementer.

Forskningsområdene for prosjektene som finansieres via Forskningsrådet sammenfaller i grove trekk med de som finansieres som oppdrag direkte fra departementene, som skatt, arbeidsmarked, utdanning, klima, mv. Prosjektene skiller seg likevel fra hverandre, blant annet ved at oppdrag som er finansiert direkte fra departementene og andre gjerne er modellarbeid eller andre former for anvendte analyser, mens oppdrag fra Forskningsrådet gjerne ligger nærmere grunnforskning som har som siktemål å bli publisert i internasjonale tidsskrifter. Oppdragene fra Forskningsrådet er likevel videre enn dette. Blant annet er evaluering av reformer, for eksempel pensjonsreformen, gjerne organisert gjennom programmer fra Forskningsrådet.

Oversikten illustrerer at arbeidet i Statistisk sentralbyrås forskningsavdeling favner over mange temaer og oppdragsgivere. De største kundene er likevel departementene, foruten prosjektene som finansieres via Forskningsrådet. Temaene omfatter både makro- og mikroøkonomisk forskning og analyse.

Sentrale oppgaver for forsknings- og analysevirksomheten

Departementet er enig i at innholdet i forsknings- og analyseoppgavene i Statistisk sentralbyrå kan være vanskelig å angi presist i loven og bør derfor defineres nærmere i retningslinjer fra departementet. Slike retningslinjer vil bare rettes mot Statistisk sentralbyrå, og et mandat vil være et formålstjenlig format, tilsvarende mandatet for Statens pensjonsfond utland og andre virksomheter.

Mandatet bør ikke være for detaljert, men angi noen hovedoppgaver som byrået skal dekke for å oppfylle denne delen av samfunnsoppdraget. Det bør samtidig være tilstrekkelig konkret til å være retningsgivende for arbeidet og gi grunnlag for ledelsen i Statistisk sentralbyrå til å kontrollere og prioritere forslag om forsknings- og analyseoppdrag som støtter opp under samfunnsoppdraget. En slik avgrensning vil også tjene som en referanse for byråets rapportering til departementet, og for departementets oppfølging av virksomheten i ettertid og rapportering til Stortinget. I departementets budsjettomtale av Statistisk sentralbyrås virksomhet for kommende budsjettår, vil det tilsvarende være naturlig at eventuelle vesentlige endringer i mandatet også blir omtalt.

Statistikklovutvalget går ikke selv langt i beskrivelsen av innholdet i et slikt mandat, men uttaler at det bør ta utgangspunkt i byråets oppgaver i dag:

«Når det gjelder innholdet i oppgavene, legger utvalget til grunn at de i hovedsak vil samsvare med oppgaver som i dag er lagt til Statistisk sentralbyrå. Det bør blant annet fremgå av forskriften at Statistisk sentralbyrå skal bistå Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet, utarbeide numeriske modeller for departementene, og stille ressurser til rådighet for de tekniske beregningsutvalgene. På samme måte som for Konjunkturinstitutet bør det presiseres at Statistisk sentralbyrå skal forestå forskning som er egnet til å understøtte de andre oppgavene («bedriva forskning i syfte att utveckla analys- och prognosmetoder») – som så beskrives nærmere på tilsvarende måte som i den svenske forordningen.»

Departementet er enig med utvalget i at Statistisk sentralbyrås samfunnsoppdrag ut over statistikk skal være forskning og analyse rettet mot regjeringen og sentralforvaltningen, Stortinget og partene i arbeidslivet, og at byråets forskning og analyse formidles til allmennheten. Departementet er videre enig i at et mandat for forskning og analyse i byrået bør ta utgangspunkt i byråets hovedoppgaver i dag. De oppgavene som er helt eller delvis finansiert over grunnbevilgningen i statsbudsjettet, vil her være et naturlig utgangspunkt, i tillegg til økonomiske analyser som byrået tradisjonelt har utført for departementene, Stortinget og partene i arbeidslivet. Dette handler i stor grad om analyser av ulike problemstillinger tilknyttet norsk økonomis virkemåte, fortrinnsvis empirisk forskning. Statistisk sentralbyrå skal fortsatt analysere og utarbeide prognoser for befolkningsutviklingen i Norge. Byrået skal også analysere og utarbeide prognoser for norsk økonomi. Det er lang tradisjon for at byrået legger frem slike vurderinger blant annet i det årlige «Økonomisk utsyn». I analyser av norsk økonomi er blant annet arbeidsmarkedets funksjonsmåte et viktig område. Statistisk sentralbyrå skal analysere virkningen av finans- og pengepolitikken på norsk økonomi og fremskrive og vurdere bærekraften for offentlige finanser. Byrået skal analysere virkninger på mikronivå av endringer i finanspolitikken, som for eksempel hvordan endringer i skatte-, pensjons- og trygdesystemet påvirker statens inntekter, tilpasninger og fordelingseffekter for arbeidstakere og pensjonister samt analysere økonomisk atferd blant konsumenter og bedrifter. En annen viktig oppgave for byrået er å analysere utvalgte klima- og miljøvirkninger og vurdere effektiviteten av klima- og miljøpolitikken.

På alle disse områdene er det nødvendig at Statistisk sentralbyrå utvikler og vedlikeholder kompetanse og metoder og modeller som kan sikre god kvalitet på analysene. Byrået har lenge brukt modeller i sine vurderinger av den økonomiske utviklingen, og det vil også være nødvendig fremover. Byrået skal fortsatt bistå departementene med å utvikle, vedlikeholde og kjøre tallfestede modeller for ulike formål, blant annet for å analysere den økonomiske utviklingen, vurdere virkningen av tiltak i den økonomiske politikken og for å vurdere proveny-, fordelings- og effektivitetsvirkningene av endringer i skatte- og overføringssystemet. Sistnevnte er blant annet nødvendig for å kunne legge frem skatteanslag i de årlige statsbudsjettene. Statistisk sentralbyrå kan også bistå Stortinget med beregninger i forbindelse med utarbeidelsen av alternative statsbudsjetter. Slike beregninger har vært begrenset i omfang og konsentrert til budsjettbehandlingen. Byrået skal dessuten fortsatt stille til rådighet nødvendige ressurser både fra forsknings- og statistikkvirksomheten for Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Det er viktig at det er høy kvalitet på de tjenestene som Statistisk sentralbyrå leverer, og analysene vil typisk være forskningsbaserte. Byrået bør derfor også fremover følge den vitenskapelige utviklingen og opprettholde aktive forskningsmiljøer på de områdene som inngår i mandatet. Det må forventes en videreutvikling av metoder og økonomiske modeller i tråd med den akademiske utviklingen og erfaringer fra egen virksomhet og tilsvarende forskningsmiljøer hjemme og ute. Utvalget skriver at Statistisk sentralbyrå på samme måte som tidligere må kunne drive forskning med hensikt å publisere i fagfellevurderte tidsskrifter for å sikre kvaliteten på analysene. Departementet er enig i dette.

En betydelig del av analysene fra Statistisk sentralbyrå vil ikke egne seg for publisering i vitenskapelige tidsskrifter. Det kan for eksempel gjelde rent prognosearbeid, beregninger tilknyttet statsbudsjettet og vedlikehold og oppdateringer av beregningsmodeller samt en del utredninger. Det er viktig at arbeidet som ikke så lett lar seg evaluere gjennom publisering, underlegges andre former for fagfellevurdering eller ekstern kontroll for å sikre at kvaliteten er høy, slik det også gjøres i dag. For eksempel kan prognoser evalueres ut fra hvor godt de treffer, og for anvendte analyser er tilbakemelding fra brukerne viktig. Arbeid for offentlige utvalg vil som regel være gjenstand for offentlig høring og behandles deretter i departementene. Statistikklovutvalget viser til at det i tillegg kan vurderes å gjennomføre eksterne evalueringer, slik det blant annet gjøres av Centraal Planbureau i Nederland. Departementet mener dette er fornuftig og vil arbeide videre med sikte på å gjennomføre eksterne evalueringer av byråets forskning og analyse. En naturlig fremgangsmåte kan her være å måle seg mot tilsvarende virksomheter i andre land. Departementet vil vurdere om Rådet for Statistisk sentralbyrå bør ha en rolle her, se omtale i kapittel 7.4.

Organiseringen av forsknings- og analysevirksomheten

Departementet mener at det bør ligge til Statistisk sentralbyrås ledelse å beslutte hvordan forsknings- og analysevirksomheten skal organiseres. Virksomheten bør først og fremst reguleres gjennom hvilke oppgaver som skal løses, og det bør være opp til ledelsen å vurdere hvordan dette skal gjøres på en best mulig måte. Organiseringen faller likevel inn under ordinær instruksjonsrett og vil inngå som en del av departementets styringsdialog med Statistisk sentralbyrå.

Tilsvarende har departementet vurdert om denne virksomheten bør ha en egen budsjettpost i statsbudsjettet. Departementet legger ikke opp til det nå. Hvis det vurderes som hensiktsmessig senere, vil ikke det kreve en lovendring. Ressursbruk i forsknings- og analysevirksomheten må spesifiseres i Statistisk sentralbyrås rapportering og budsjettforslag til departementet. Herunder må ulike utgifter, inntekter fra oppdrag mv. komme klart frem. Dette vil også inngå som en del av departementets oppfølging og styringsdialog med byrået og for departementets rapportering til Stortinget.

7.2.4.3 Andre oppdrag

Ut over hovedoppgavene som beskrives gjennom programmet for offisiell statistikk eller i et mandat for forskning og analyse, bør det etter departementets mening være et visst rom for byrået til å påta seg andre oppdrag, slik utvalget foreslår i sitt lovutkast § 4-1 tredje ledd. I utvalgets forslag presiseres det at byrået kan ta på seg slike oppdrag «i den grad disse understøtter virksomheten som nevnt i første og andre ledd». Det innebærer at de oppdragene som Statistisk sentralbyrå utfører, skal begrenses til de som støtter opp om kjernevirksomheten. Departementet er enig i dette. Det vil for eksempel fortsatt være etterspørsel etter statistikkoppdrag fra departementene eller andre deler av sentralforvaltningen som ikke faller innenfor statistikkprogrammet, men som likevel omhandler et tilgrenset område som støtter opp om hovedoppgavene.

Statistikklovutvalget peker samtidig på utfordringer med oppdragsvirksomheten og at omfanget ikke må bli for stort. Utvalget skriver blant annet at et for stort omfang av oppdrag risikerer å vri oppmerksomhet og prioriteringer bort fra kjernevirksomheten og således svekke denne. Oppdragsvirksomhet kan dessuten binde ressursbruken opp på et for detaljert nivå. Det gir en økonomisk risiko for virksomheten dersom for mange fast ansatte lønnes gjennom eksterne og usikre midler. Dersom omfanget og innholdet i bestillinger blir for omfattende og detaljerte, kan det undergrave den faglige uavhengigheten og Statistisk sentralbyrås rom for selvstendige faglige prioriteringer. I verste fall vil det ifølge utvalget kunne undergrave den allmenne tilliten til byrået. Departementet mener dette er hensyn som bør tillegges vekt.

Hva som er riktig omfang på oppdragsfinansiering er vanskelig å tallfeste nøyaktig. Det er viktig at ledelsen i Statistisk sentralbyrå har reelle muligheter til å styre virksomheten på en effektiv måte. Departementet skal ha mulighet til å føre en god etatsstyring.

Som en del av styringsdialogen kan departementet avgrense omfanget og styre den tematiske innretningen av oppdragsfinansieringen. Statistisk sentralbyrås ledelse bør gi retningslinjer for oppdragsvirksomheten for å sikre at innretningen understøtter samfunnsoppdraget og at omfanget ikke blir for stort relativt til kjernevirksomheten. Ledelsen må påse at det er gode rutiner for å kontrollere at retningslinjene følges.

Ved prioritering av oppdrag bør både oppdragsgiver og tema være av betydning. Samfunnsoppdraget skal særlig rette seg mot regjeringen og sentralforvaltningen, Stortinget og partene i arbeidslivet, jf. over. Hovedoppgavene vil gå frem av mandat, tildelingsbrev og styringsdialog for øvrig.

Departementet viser til forslag til ny statistikklov § 17.

7.3 Statistisk sentralbyrås ledelse og uavhengighet

7.3.1 Gjeldende rett

Etter statistikkloven § 4-1 første ledd er Statistisk sentralbyrå en faglig uavhengig institusjon. Finansdepartementet kan ikke instruere Statistisk sentralbyrå i faglige spørsmål, for eksempel om valg av statistiske metoder, tidspunkt for offentliggjøring av statistikk eller hvilke kilder som skal benyttes. Loven sier ikke eksplisitt hvor langt uavhengigheten strekker seg.

Beslutninger om å opprette eller legge ned enkeltstatistikker gjør Statistisk sentralbyrå etter delegasjon, jf. § 2-1. Slike beslutninger er dermed formelt sett ikke forankret i § 4-1 om faglig uavhengighet. Statistisk sentralbyrå forhører seg vanligvis med brukere før eventuelle beslutninger om statistikker skal opprettes eller legges ned. Finansdepartementet blir i dag normalt orientert om slike vedtak.

Det fremkommer av forarbeidene til dagens lov at også forsknings- og analysevirksomheten er omfattet av den faglige uavhengigheten. Det gjelder først og fremst hvordan oppgavene utføres og ikke hvilke oppgaver som skal utføres. Forsknings- og analysevirksomheten styres på overordnet nivå gjennom budsjettvedtak og tildelingsbrev. Den har dessuten et stort innslag av oppdragsfinansiering, med til dels detaljerte føringer i kontraktene. Forskning og analyse i Statistisk sentralbyrå er nærmere omtalt i kapittel 7.2 ovenfor.

7.3.2 Statistisk sentralbyrås plass i forvaltningen

Statistisk sentralbyrå er et ordinært, statlig forvaltningsorgan. Byrået er ikke et eget rettssubjekt Regjeringen har bestemt at Statistisk sentralbyrå sorterer under Finansdepartementet. Det innebærer at finansministeren har et ansvar for virksomheten. Som for andre forvaltningsorganer kan myndighet delegeres, men statsråden beholder ansvaret med rett og plikt til å instruere og føre kontroll. Statsråden står til ansvar for regjeringen, og statsråden og regjeringen står til ansvar for Stortinget.

Forvaltningsorganene er normalt gitt oppgaver i lov og forskrifter, gjennom budsjettvedtak og i annet regelverk. Innenfor slike rammer styrer ansvarlig departement virksomhetene gjennom tildelingsbrev, faste rapporteringsmøter og annen kontakt.

Statsrådens ansvar omfatter all virksomhet i forvaltningsorganene, også enkeltvedtak, med mindre Stortinget ved lov har besluttet at instruksjons- eller overprøvingsretten er begrenset.

7.3.3 Europeisk regelverk om uavhengighet

Den europeiske statistikkforordningen er blitt endret ved europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 2015/759. Disse endringene er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen, jf. kapittel 8. Endringsforordningen går blant annet ut på å styrke prinsippet om nasjonale statistikkbyråers faglige uavhengighet. Dette er konkretisert i ny artikkel 5a nr. 2, der det heter:

«For dette formål skal lederen av det nasjonale statistikkontoret

• a) ha eneansvaret for å treffe beslutning om prosesser, statistiske metoder, standarder og prosedyrer og om innholdet i og tidsplanen for offentliggjøring av europeisk statistikk som utvikles, utarbeides og formidles av det nasjonale statistikkontoret,

• b) ha myndighet til å treffe beslutning om alle spørsmål som gjelder den interne forvaltningen av det nasjonale statistikkontoret,

• c) handle uavhengig under utførelsen av sine statistiske oppgaver og hverken be om eller motta instruks fra regjeringer, institusjoner, organer eller noen annen instans,

• d) være ansvarlig for det nasjonale statistikkontorets statistikkvirksomhet og budsjettgjennomføring,

• e) offentliggjøre en årsrapport og kunne komme med merknader til budsjettbevilgningsspørsmål»

Av bokstav a fremgår det at spørsmål om hvilke metoder som skal benyttes, hvilke opplysninger som er nødvendige for å utarbeide statistikk og når og hvordan statistikk skal formidles, er omfattet av den faglige uavhengigheten. I slike saker kan administrerende direktør ikke instrueres.

Budsjett, regnskap, risikostyring og etterlevelse av annet regelverk er eksempler på forhold som ikke omfattes. Den faglige uavhengigheten omfatter heller ikke beslutningen om hvilken statistikk som skal utarbeides.

Bokstav b sier at lederen av det nasjonale statistikkontoret skal ha myndighet til å treffe beslutning om alle spørsmål som gjelder den interne forvaltningen av det nasjonale statistikkontoret. Det vil for eksempel gjelde spørsmål om organisering, interne ansettelser og budsjettering. Denne bestemmelsen innebærer at lederen for statistikkontoret skal få delegert nødvendig fullmakt, men departementet vil fortsatt beholde muligheten til å instruere eller overprøve beslutninger, og det kan gis føringer i budsjettvedtak. Myndigheten til å treffe beslutninger er også begrenset av annet nasjonalt regelverk som setter rammene for en etatsleders myndighetsutøvelse.

Bokstav c sier at administrerende direktør verken kan be om eller motta instruks fra andre under utførelsen av statistiske oppgaver. Dette gjelder instrukser både fra departement og fra et eventuelt styre, råd eller annet organ.

Kravene til uavhengighet er utdypet i Retningslinjer for europeisk statistikk (European Statistics Code of Practice). Retningslinjene omhandler i tillegg krav om samordning, datainnsamling, kvalitet mv.

Det europeiske statistikkregelverket legger til grunn faglig uavhengighet i statistikkproduksjonen, men gir samtidig detaljerte regler for hvilke statistikker som skal produseres og hvordan de skal utformes. Uavhengigheten skal sikre at produksjonen av den europeiske statistikken ikke påvirkes av andre interesser. Beslutningen om hvilken europeisk statistikk som skal utarbeides, ligger imidlertid til europeiske myndigheter, og ikke til de nasjonale statistikkbyråene.

For å vurdere om de europeiske retningslinjene er fulgt, foretas kvalitetsgjennomganger («peer reviews») av eksperter fra andre EU- eller EFTA-land. En gjennomgang av det norske statistikksystemet ble foretatt i 2015 av et ekspertpanel med tre uavhengige medlemmer samt en observatør fra Eurostat. Det norske systemet ble positivt omtalt på flere områder, men rapporten pekte på noen områder hvor det var behov for en klargjøring av regelverket.

Den europeiske fagfellevurderingen pekte blant annet på at det er uklarhet om styrets rolle og om styret er en del av Statistisk sentralbyrå og dermed omfattet av den faglige uavhengigheten, eller om styremedlemmene fungerer som departementets representanter. Det siste underbygges av at det er departementet som oppnevner styret. Det vises videre til at beslutningsmyndigheten til administrerende direktør i liten grad er beskrevet i statistikkloven, mens styrets beslutningsmyndighet er beskrevet. Det skaper uklarhet om administrerende direktør i realiteten har de fullmaktene som følger av det europeiske regelverket.

Panelet foreslo at det juridiske rammeverket blir justert slik at styrets rolle og fordelingen av ansvar mellom administrerende direktør og styret blir klargjort.

Det vises til nærmere omtale av endringsforordningen i kapittel 8. Spørsmålet om styre eller råd for Statistisk sentralbyrå er drøftet i kapittel 7.4.

7.3.4 Statistikklovutvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at Statistisk sentralbyrå fortsatt skal være et forvaltningsorgan som sorterer under Finansdepartementet. Det innebærer at myndighet kan delegeres, men at statsråden beholder ansvaret, med tilhørende rett og plikt til å instruere og føre kontroll. Samtidig skal Statistisk sentralbyrå ha uavhengighet i utførelsen av produksjon og formidling av statistikk. Slik uavhengighet fra myndigheter og særinteresser er ifølge utvalget grunnleggende for den troverdighet og autoritet offisiell statistikk må ha. Utvalget foreslår å klargjøre den faglige uavhengigheten på følgende måte:

• Generelt skal krav til kvalitet og uavhengigheten for statistikkvirksomheten følge det europeiske regelverket, det vil si at dette regelverket gjøres gjeldende for all produksjon av offisiell statistikk i og utenfor Statistisk sentralbyrå.

• Utvalget viser til at det for statistikkvirksomheten fremgår av de europeiske bestemmelsene at Statistisk sentralbyrå kan få i oppgave å utarbeide en særskilt statistikk, men at byrået ikke kan instrueres i metodevalg.

• Bestemmelsen om faglig uavhengighet skal også gjelde under utførelsen av forsknings- og analysevirksomhet. I denne virksomheten legges det likevel til grunn at byrået kan pålegges å gjennomføre beregninger på særskilte modeller eller med bestemte forutsetninger, og om overordnede metodevalg. Dette er i tråd med Kunnskapsdepartementets standardavtale for oppdragsforskning, som bygger på at en oppdragsgiver kan spesifisere tema og metode for forskningsoppdrag.

• Statistisk sentralbyrå bør imidlertid stå fritt til å gi råd om utformingen av slike oppdrag før de gis, og byrået bør også redegjøre for betydningen av overordnede metodevalg når resultatene legges frem. Dersom Statistisk sentralbyrå mener at metodevalgene medfører at resultatene blir misvisende, må det også være adgang til å påpeke dette.

• Statistisk sentralbyrå må ha adgang til å avvise oppdrag dersom byrået vurderer oppdraget som faglig uforsvarlig eller ikke gjennomførbart, eller for ressurskrevende i forhold til øvrige forpliktelser.

• Utvalget viser til at det følger av det europeiske regelverket at Statistisk sentralbyrå ikke kan instrueres om tidsplanen for offentliggjøring av europeisk statistikk. Det bør gjelde offentliggjøring av all offisiell statistikk, så vel som offentliggjøring av forskningsrapporter og analyser.

Det vises for øvrig til redegjørelsen i NOU 2018: 7 kapittel 11.5.5.

Statistisk sentralbyrå ledes i dag av en administrerende direktør og et styre. Administrerende direktør oppnevnes av Kongen i statsråd for en periode på seks år. Han eller hun kan gjenoppnevnes én gang. Administrerende direktør er ikke nevnt i gjeldende lov. Se kapittel 7.4 for en omtale av styret.

7.3.5 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser går mot utvalgets forslag om at Statistisk sentralbyrå og andre produsenter av offisiell statistikk må sikres den nødvendige faglige uavhengighet, og de fleste uttrykker støtte til utvalgets forslag. Det er også bred støtte til forslaget om hvordan den faglige uavhengigheten for Statistisk sentralbyrås forskning og analyse er foreslått avgrenset.

Flere peker på at uavhengigheten kan påvirkes av hvordan byrået organiseres og finansieres. Folkehelseinstituttet skriver at premissene for Statistisk sentralbyrås faglige uavhengighet må ses i sammenheng med organisasjonens styrings- og finansieringsmodell. Folkehelseinstituttet støtter utvalgets formulering om at den faglige uavhengigheten først og fremst gjelder hvordan virksomhetene skal utføre sine oppgaver, ikke hvilke oppgaver de skal utføre. Forskningsinstituttenes Fellesarena (FFA) støtter dette synet. Også FFA trekker frem at faglig uavhengighet påvirkes av organisasjons- og styringsmodell og mener at organiseringen av forsknings- og analysearbeidet bør utredes videre. Dette gjelder særlig «hvordan man kan sikre at eksterne brukere av data ikke diskrimineres når det gjelder tilgang og tidsbruk i leveranser av data».

Norges forskningsråd støtter forslaget til lovtekst om faglig uavhengighet og at denne avgrenses til utførelse av oppgavene. De mener likevel at lovteksten kan gå lenger i å understreke uavhengighet og plikten til å holde høyt faglig nivå. Forskningsrådet viser her til lov om universiteter og høyskoler der faglig uavhengighet og plikt til å holde høyt faglig nivå settes i sammenheng. Forskningsrådet peker på at styring og finansiering må underbygge faglig frihet.

Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO), Sametinget og Samfunnsøkonomene støtter at faglig uavhengighet avgrenses til hvordan oppgavene utføres og ikke gjelder hvilke oppgaver som skal løses. NIBIO skriver at uavhengigheten også må gjelde i oppdragsmarkedet og innebære at Statistisk sentralbyrå kan avvise oppdrag. Det kan innebære et behov for overordnede føringer for hva slags oppdrag Statistisk sentralbyrå bør akseptere. Samfunnsøkonomene skriver at oppdragsgivere må «kunne legge rammer for forsknings- og analyseprosjekter, så lenge de som utfører prosjektarbeidet får anledning til å gjøre det klart hvilke rammer som er lagt og hvordan de påvirker resultatene av arbeidet». Det må være åpenhet rundt dette. Samfunnsøkonomene peker på enkelte hensyn rundt den interne organiseringen i Statistisk sentralbyrå som kan ha betydning for blant annet uavhengigheten.

Spekter viser til endringer i den europeiske statistikkloven for å styrke uavhengigheten for nasjonale statistikkbyråer og «mener det derfor nå er riktig å foreta en vurdering av om SSB i større grad bør ha en større selvstendighet enn i dag og en større organisatorisk fristilling ved f.eks. å være organisert som statsforetak eller AS».

Statens vegvesen er enig i at både Statistisk sentralbyrå og de andre statistikkprodusentene må sikres den nødvendige faglige uavhengigheten Den faglige uavhengigheten er særskilt viktig innenfor forsknings- og analysevirksomheten til Statistisk sentralbyrå, og det er avgjørende for byråets integritet og omdømme at denne virksomheten fungerer med de begrensninger og rammer som beskrevet i NOU-en.

De nasjonale forskningsetiske komiteene (FEK) mener forskningens uavhengighet slik den fremgår av de forskningsetiske retningslinjene bør vektlegges ved valg av modell for forskningsvirksomheten til Statistisk sentralbyrå. Dette innebærer ifølge FEK at Finansdepartementet skiller tydelig mellom den konstituerende, den strategiske og den operative styringen av byrået. Dette innebærer også at Statistisk sentralbyrå bruker Kunnskapsdepartementet standardavtale ved alle forsknings- og utredningsoppdrag, og at tilpasninger til standardavtalen ivaretar anerkjente forskningsetiske normer.

Enkelte høringsinstanser mener at utvalgets forslag om faglig uavhengighet ikke går langt nok. Statistisk sentralbyrå legger vekt på hensynet til faglig uavhengighet og tillit og skriver blant annet:

«Faglig uavhengighet er et av de bærende prinsipper både i eksisterende statistikklov, i det internasjonale rammeverket for statistikk og i forslaget til ny statistikklov. Faglig uavhengighet eksisterer ikke i et vakuum, men påvirkes på ulikt vis, blant annet av organisatorisk plassering, styreform og finansieringsform. For å gi en anbefaling for styring der faglig uavhengighet er sentralt, må elementene sees i sammenheng. Et viktig premiss for å sikre uavhengighet, er at uavhengigheten lovbestemmes, og at det går klart fram av lov og forarbeider hva denne uavhengigheten faktisk består av. SSB mener at utvalgets forslag gir klarere rammer for hva som er omfattet av uavhengigheten og dermed avskåret fra instruksjonsrett, med de presiseringer som er gitt i kapitlene 1 og 3.»

Statistisk sentralbyrå skriver videre at en forskrift ikke bør inneholde føringer på metode. Byrået mener utvalget skaper usikkerhet om dette når utvalget skriver at byrået kan pålegges å gjennomføre beregninger på særskilte modeller eller med bestemte forutsetninger, og om overordnede metodevalg. Dersom Statistisk sentralbyrå mener at metodevalgene medfører at resultatene blir misvisende, må det etter byråets syn også være adgang til å påpeke dette. Statistisk sentralbyrå mener at byrået må kunne avvise forskningsoppdrag, herunder modellkjøringer, dersom byrået vurderer dem som faglig uforsvarlige eller ikke gjennomførbare. Statistisk sentralbyrå må fritt kunne påpeke svakheter og andre relevante effekter ved modell- og metodevalg. Byrået støtter at samme faglige uavhengighet skal gjelde for eksternt finansierte oppdrag som for arbeid finansiert av grunnbevilgningen.

Torfinn Harding og Kjell G. Salvanes, NHH, viser til utvalgets drøfting og konkluderer med blant annet:

«Det nye statistikkloven bør sterkere skjerme den faglige uavhengigheten til forskningsavdelingen enn det forslagene fra Statistikklovutvalget innebærer. Hvis ikke kan forskningen kunne svekke tilliten til statistikkproduksjonen i SSB, som Statistikklovutvalget selv argumenterer for. Kostnadene ved slik manglende tillit kan bli stor for samfunnet. Uten den nødvendige faglige uavhengigheten, vil det sannsynligvis være bedre å skille ut forskningsavdelingen fra SSB og heller opprette et eget utredningsinstitutt, eventuelt legge avdelingen inn som en utredningsavdeling i Finansdepartementet.»

Universitetet i Bergen (UiB) mener at faglig uavhengighet er helt vesentlig for å ivareta tilliten til Statistisk sentralbyrå som statistikkprodusent og forskningsutførende enhet. Dersom utvalgets forslag innebærer en svekking av byråets faglige autonomi, mener UiB at dette er problematisk, og vil kunne få negative konsekvenser for byråets omdømme.

7.3.6 Departementets vurderinger

7.3.6.1 Uavhengighet i utarbeiding, utvikling og formidling av statistikk

Offisiell statistikk er landets felles faktagrunnlag og viktig for et levende demokrati. Statistikk gir informasjon om samfunnet, dets sammenhenger og utviklingstrekk. Et slikt faktagrunnlag er grunnlag for det offentlige ordskiftet om ulike samfunnsforhold og for utformingen av politikk. I begge tilfeller er det viktig at statistikken holder høy kvalitet og at det er tillit til den. Faglig uavhengighet i produksjon og formidling av offisiell statistikk er avgjørende for tilliten. Det må være trygghet for at de som produserer statistikken, ikke er blitt instruert av politiske myndigheter eller andre.

Faglig uavhengighet i produksjon og formidling av statistikk har vært en norm helt siden statistikkbyråer ble etablert på midten av 1800-tallet. I gjeldende statistikklov er det presisert at Statistisk sentralbyrå er en faglig uavhengig institusjon. Uavhengigheten er i dag nedfelt i det europeiske regelverket. I det europeiske regelverket har statistikkprodusentene faglig uavhengighet til å bestemme hvordan statistikk skal utarbeides, utvikles og formidles. Det innebærer at de skal være skjermet fra pålegg fra andre myndigheter eller fra politisk hold, jf. kapittel 7.3.3.

Uavhengigheten gjelder imidlertid ikke hvilken statistikk som skal produseres. Det europeiske statistikkregelverket gir regler både om hvilke statistikker som skal produseres og hvordan de skal utformes. Beslutningen om hvilken europeisk statistikk som skal utarbeides, ligger dermed til europeiske myndigheter og ikke til de nasjonale statistikkbyråene. I forslag til et nasjonalt program for offisiell statistikk i Norge, foreslås det på tilsvarende måte at programmet besluttes av Kongen i statsråd, jf. kapittel 3. Statistisk sentralbyrå skal imidlertid ikke kunne instrueres i hvordan statistikk skal utarbeides, utvikles eller formidles.

Dette danner i utgangspunktet en klar avgrensning for Statistisk sentralbyrås uavhengighet. Dette utelukker imidlertid ikke at avgjørelser som ligger utenfor den faglige uavhengigheten, kan spille inn på de faglige valg byrået gjør. Eksempelvis blir Statistisk sentralbyrås budsjett fastsatt av Stortinget, ikke av byrået selv. Budsjettet vil gi en ytre ramme for ressursbruk på enkeltstatistikker, og kan dermed ha betydning for metodebruk og kvalitet i statistikken og de valgene Statistisk sentralbyrå må ta innenfor sin uavhengighet. Likeledes kan administrative føringer fra overordnet myndighet ha betydning for faglige valg. Avgjørelser om slike ytre rammer kan likevel ikke begrenses av den faglige uavhengigheten.

De samme hensynene som ligger til grunn for at et lands nasjonale statistikkbyrå skal være faglig uavhengig, gjelder også for andre offentlige myndigheter når de opptrer som produsenter av offisiell statistikk. For europeisk statistikk vil dette også følge av de europeiske statistikkreglene.

7.3.6.2 Uavhengighet for forskning og analyse

Uavhengighet for forskning og analyse er ikke regulert i det europeiske statistikkregelverket. Uavhengighet er imidlertid et avgjørende hensyn for å bevare forskningens troverdighet og et sentralt prinsipp i forskningsetiske retningslinjer. Det er dessuten viktig for å bevare institusjonens omdømme som uavhengig, når statistikk og forskning samlokaliseres i en virksomhet. Det tilsier at det også må være uavhengighet i Statistisk sentralbyrås utførelse av forskning og analyse etter forslag til § 17 annet ledd i ny statistikklov.

Statistikklovutvalget foreslår at Statistisk sentralbyrå skal kunne pålegges å gjennomføre beregninger ved bruk av særskilte modeller eller med bestemte forutsetninger og om overordnede metodevalg. Statistisk sentralbyrå og enkelte andre høringsinstanser er kritiske til dette av hensyn til byråets uavhengighet.

Departementet er enig med utvalget, men legger vekt på at det må være åpenhet rundt rammene for slike oppdrag. Det er her også en parallell til oppgaven som statistikkprodusent. Det europeiske regelverket gir klare føringer for at Statistisk sentralbyrå skal være uavhengig som produsent og formidler av offisiell statistikk. Samtidig er det de europeiske myndighetene som, etter forslag fra statistikkmyndighetene, bestemmer hvilken statistikk som skal produseres, og det kan være nokså detaljerte regler for hvordan statistikk skal utformes for å sikre sammenlignbarhet på tvers av landene i europeisk statistikk. I Norge vil offisiell statistikk etter forslaget fremkomme i et statistikkprogram som vedtas av Kongen i statsråd.

Departementet legger videre vekt på at Statistisk sentralbyrå må stå fritt til å gi råd om utformingen av oppdrag innen forskning og analyse, og byrået bør også redegjøre for betydningen av overordnede metodevalg når resultatene legges frem. Departementet deler utvalgets vurderinger her. Dersom Statistisk sentralbyrå mener at metodevalgene har stor påvirkning på resultatene eller at resultatene blir misvisende, bør dette påpekes.

Statistisk sentralbyrå må, slik utvalget foreslår, ha adgang til å avvise oppdrag dersom byrået vurderer oppdraget som faglig uforsvarlig eller ikke gjennomførbart, eller for ressurskrevende i forhold til øvrige forpliktelser. Det er her viktig å presisere at byrået ikke kan avvise oppgaver fra overordnet departement av ressurshensyn, men det kan be om at overordnet departement prioriterer mellom oppgaver det gir.

Det vises til forslaget til ny lov om offisiell statistikk § 18 første ledd.

7.3.6.3 Administrerende direktør

I dag ansettes administrerende direktør av Kongen i statsråd for en periode på seks år. Han eller hun kan gjenoppnevnes én gang. Dette er ikke lovfestet i gjeldende lov.

Departementet foreslår, i tråd med utvalgets forslag, at det i ny lov nedfelles at administrerende direktør ansettes av Kongen i statsråd. Det vil bidra til å sikre direktørens formelle rolle og uavhengighet fra departementet. Det europeiske regelverket angir at ansettelsen må skje gjennom åpne prosedyrer og være basert på faglige kriterier. Det vil være i samsvar med kvalifikasjonsprinsippet i statsansatteloven § 3.

Departementet foreslår at administrerende direktør ansettes for en periode på seks år, med mulighet for gjenoppnevning én gang for inntil seks år.

Departementet viser til forslag til ny statistikklov § 18 annet ledd.

7.4 Råd for Statistisk sentralbyrå

7.4.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende statistikklov § 4-1 annet ledd ledes Statistisk sentralbyrå av et styre og en administrerende direktør. Statistikkloven § 4-2 angir arbeids- og kompetansefordeling mellom dem. Styret skal behandle og fastsette byråets langtidsprogram, budsjettforslag og årlig arbeidsprogram etter forslag fra administrerende direktør. I tillegg skal styret føre alminnelig tilsyn med virksomheten. Kongen kan gi forskrift om styrets og direktørens oppgaver.

Administrerende direktør ansettes av Kongen i statsråd, men det går ikke frem av loven. Oppnevning av styret er delegert fra Kongen til Finansdepartementet. Departementet har fastsatt en instruks til Statistisk sentralbyrå og en egen instruks til styret.

Det meste av styringsdialogen foregår direkte mellom administrasjonen i Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet, og i liten grad direkte mellom styret og departementet. Styret har normalt ikke deltatt på møtene med departementet. Dette ble endret fra og med årsrapportmøtet for 2017, da styreleder møtte sammen med direktøren.

7.4.2 Statistikklovutvalgets vurderinger

Statistikklovutvalget skriver blant annet følgende i sin utredning:

«Statistisk sentralbyrå ledes i dag av en administrerende direktør og et styre med stor formell beslutningsmyndighet. Denne modellen er vanskelig å forene med det europeiske regelverket, og bør ikke videreføres. Innen norsk forvaltningsskikk er det heller ikke åpenbart at en institusjon som Statistisk sentralbyrå skal ha et styre; utenom faglige spørsmål skal byrået styres fra departementet som et vanlig forvaltningsorgan. Det kan likevel være nyttig å understøtte ledelsen av byrået med et kollegialt organ, og det bør derfor opprettes et råd for Statistisk sentralbyrå. Dette organet skal gi råd til administrerende direktør, og slik legge til rette for bedre beslutninger. Det viderefører dermed en viktig funksjon dagens styre har hatt. Det bør være mest mulig åpenhet om rådgivningen; da vil rådet også fungere som et ombud for andre interessenter.»

Rådet for Statistisk sentralbyrå skal ifølge utvalget videreføre styrets funksjon med å styrke ledelsen av byrået ved å gi tilgang på ekstern kompetanse og gi anbefalinger og vurderinger før administrerende direktør fatter viktige beslutninger. Det vil understøtte byråets evne til å opptre faglig uavhengig. Slike tilrådninger vil ikke være bindende for byrået og påvirker følgelig ikke styringslinjen fra departementet til Statistisk sentralbyrå. En slik løsning vil ifølge utvalget både være i tråd med det europeiske regelverket og med norsk forvaltningspraksis. Administrerende direktør skal be om råd i alle saker av særskilt viktighet, herunder strategi, budsjettforslag og virksomhetsplan, sentrale beslutninger om opplysningsplikt og forslag til flerårig program for offisiell statistikk. I tillegg kan rådet på eget initiativ ta opp saker. Rådgivningen skal fortrinnsvis være på strategisk nivå. Rådet bør ikke gå inn i mindre saker eller løpende saksbehandling.

Anbefalinger og vurderinger fra rådet bør ifølge utvalget være kjent for offentligheten. Det vil bidra til at andre interessenter får et bedre grunnlag for å vurdere Statistisk sentralbyrås virksomhet og om samfunnsoppdraget ivaretas. Det vil ifølge utvalget «igjen bidra til å sikre den faglige uavhengigheten».

Rådet skal årlig avlegge en offentlig rapport. Denne skal inneholde en overordnet vurdering av Statistisk sentralbyrås virksomhet, med særlig vekt på hvordan byrået løser sitt samfunnsoppdrag. Rapporten skal redegjøre for rådets anbefalinger og bakgrunnen for disse. Den skal også redegjøre for bruken av opplysningsplikt og omfang av rapporteringsbyrden. Rådet skal bestå av syv medlemmer.

Utvalget viser også til ordningen med et styre ledet av administrerende direktør, slik det er i Danmark. Utvalget anbefaler ikke denne løsningen.

Det vises for øvrig til statistikklovutvalgets redegjørelse i NOU 2018: 7 kapittel 11.5.5.

7.4.3 Høringsinstansenes syn

Brorparten av høringsinstansene støtter utvalgets forslag om at styret i Statistisk sentralbyrå skal erstattes med et råd. Følgende høringsinstanser støtter utvalgets forslag: Abelia, Akademikerne, Arbeidstilsynet, Difi, Forskningsinstituttenes Fellesarena – FFA, Paul Hofseth, Hovedverneombudene i Statistisk sentralbyrå, Landsorganisasjonen Norge (LO), Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV), Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU), Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Sametinget og Samfunnsøkonomene.

Difi viser blant annet til veileder om bruk av styrer i staten og St.meld. nr. 19 (2008–2009), og skriver:

«Etter vår oppfatning er det lite hensiktsmessig med styrer for ordinære forvaltningsorganer. Slike styrer har som regel ikke tilstrekkelige fullmakter til å operere som ordinære styrer. Det skyldes først og fremst at direktør/øverste leder for virksomheten normalt utnevnes av regjeringen. For ordinære forvaltningsorganer er det også som regel et behov for en direkte styringslinje mellom departementet og virksomheten. Det vil innebære hyppig kontakt mellom departement og øverste leder, noe som ofte innebærer at styret kobles av styringsdialogen, selv om for eksempel styreleder til tider deltar i den formelle styringsdialogen (etatsstyringsmøter). Dersom virksomheten har styre, innebærer det et ekstra styringsnivå, og det kan føre til uklare styringslinjer og uklare ansvarsforhold, spesielt i mer spissede situasjoner.»

På den annen side kan mange virksomheter ifølge Difi ha nytte av et faglig sammensatt råd for å gi innspill, særlig til virksomhetens faglige oppgaver. Rådene bør bli offentlig kjent. Rådet skal ifølge utvalget også kunne bringe enhver sak inn for departementet. Difi mener dette vil kunne skape uklarhet om hvem organet skal gi råd til, og bidra til uklarhet i forholdet mellom departement og byrået. Difi mener derfor det bør vurderes å ta ut denne bestemmelsen av paragrafen når lovforslaget fremmes for Stortinget.

Akademikerne mener et råd i større grad vil sikre faglig uavhengighet for Statistisk sentralbyrå. Samfunnsøkonomene legger vekt på at et råd fremfor styre vil gi klarere styringslinjer.

Flere av de som støtter forslaget om å opprette et råd for Statistisk sentralbyrå er opptatt av hvordan rådet settes sammen og av rådets bidrag til åpenhet om virksomheten. Abelia mener et råd bør ha representanter fra forskningsinstitutter og næringsliv og dermed to av byråets store brukergrupper. Dette er ifølge Abelia også viktig i lys av rådets ombudsfunksjon. Forskningsinstituttenes Fellesarena – FFA mener styrket brukerorientering i Statistisk sentralbyrå er viktig og viser til utvalgets uttalelse om rådets ombudsfunksjon som et argument for at forskningsinstitutter og næringsliv bør sikres representasjon i rådet.

Landsorganisasjonen Norge (LO) skriver at flere utviklingstrekk kan tilsi behov for klarere rammer for statistikksystemet og mer styring. For å løse problemet med at dagens styre oppfattes å være i strid med europeisk regelverk om faglig uavhengighet, ser LO at det kan være hensiktsmessig å gjøre styret om til et råd. Da vil den viktige ombudsrollen kunne ivaretas.

Sametinget støtter utvalgets vurdering om at et styre med daglig leder som styreleder ikke vil sikre den tilsyns- og ombudsrollen som et rådgivende organ kan ha. Det er ifølge Sametinget viktig at medlemmene i rådet representerer brede samfunnsinteresser, og at et av rådsmedlemmene som departementet utpeker må ha god kompetanse på samiske samfunnsforhold i tillegg til erfaring med bruken av offentlig statistikk og analyse. Dette bør etter Sametingets syn tas inn i eventuelle forskrifter om rådets sammensetning. Sametinget ønsker å bli konsultert om forslag til forskrifter for rådet og i forbindelse med departementets oppnevning av en slik representant.

Akademikerne, LO, Samfunnsøkonomene og Hovedverneombudene i Statistisk sentralbyrå skriver i sine høringsuttalelser at ansatte i Statistisk sentralbyrå bør være representert i rådet.

Norges forskningsråd tar ikke stilling til styringsform, men peker på at et eventuelt råd må ha bred representasjon og reflektere brukerinteresser, herunder forskningsinstitusjonene. Heller ikke Statens arbeidsmiljøinstitutt (Stami) tar stilling til om styret skal erstattes av et råd, men skriver at «STAMI ser det som naturlig at forvaltningsorganet på arbeidsmiljøfeltet er representert i rådet for SSB».

Følgende høringsinstanser støtter ikke utvalgets forslag om å erstatte styret med et råd: Forskerforbundet, Handelshøyskolen ved Universitetet i Stavanger, Norges Bank, Statistisk sentralbyrå, NTL Statistisk sentralbyrå, Torfinn Harding og Kjell G. Salvanes ved NHH, Universitetet i Bergen (UiB) og Universitets- og høgskolerådet. Det er her delte meninger om styret bør ledes av administrerende direktør eller ha en ekstern styreleder.

Forskerforbundet mener et styre med ansatterepresentasjon valgt av de ansatte og en ekstern styreleder er den beste løsningen. Det vil etter Forskerforbundets mening i størst grad sikre Statistisk sentralbyrås uavhengighet. Handelshøyskolen ved Universitetet i Stavanger mener at Statistisk sentralbyrå bør ledes av et styre som ledes av administrerende direktør og at en slik modell «best sikrer byråets faglige uavhengighet».

Norges Bank legger vekt på viktigheten av effektive styringsorganer med klare ansvars- og rapporteringslinjer. I tillegg til å styrke driften kan det også bidra til å sikre en faglig uavhengighet som er avgjørende for tillit til statistikkproduksjonen. Norges Bank mener at for Statistisk sentralbyrå vil et styre ledet av administrerende direktør ivareta disse hensynene bedre enn den foreslåtte modellen med et råd.

Statistisk sentralbyrå mener at utgangspunktet bør være at styringsmodellen for byrået gir klare ansvarslinjer og sikrer faglig uavhengighet, demokratisk legitimitet og åpenhet. Det er også viktig at Statistisk sentralbyrå organiseres slik at det fattes gode beslutninger og at det er et godt tilsyn med virksomheten. Et styre vil ifølge Statistisk sentralbyrå blant annet bidra til å sikre uavhengighet og at brukerbehov blir ivaretatt bedre. Et styre vil ifølge byrået også bidra til å bedre evnen til å fatte gode beslutninger samtidig som hensynene til tilsyn og effektiv drift blir ivaretatt. Statistisk sentralbyrå skriver videre:

«Føringene i det europeiske regelverket gir lederen for statistikkbyrået eneansvar for beslutninger om prosesser, statistiske metoder, standarder og prosedyrer og om innholdet i og tidsplanen for offentliggjøring av europeisk statistikk som utvikles, utarbeides og formidles av det nasjonale statistikkbyrået. Etablering av et styre krever derfor en klar avgrensning av styrets beslutningsmyndighet. Avgrensningen må frata styret beslutningsmyndighet i saker som SSB ved administrerende direktør skal kunne beslutte på et faglig, uavhengig grunnlag. En måte å sikre dette på vil være at styrets mandat avgrenses og formaliseres gjennom lov og instrukser som tar tilstrekkelig hensyn til dette.»

Et annet alternativ kan etter Statistisk sentralbyrås syn være å fortsette med dagens styre med en ekstern styreleder. Med en tilstrekkelig presisering av styrets rolle der det tydelig fremkommer at styret ikke har beslutningsmyndighet i statistikkfaglige spørsmål, er det ifølge byrået ikke opplagt at en slik modell vil være i konflikt med det europeiske regelverket.

NTL Statistisk sentralbyrå viser til de argumentene som byrået beskriver i sin høringsuttalelse. NTL Statistisk sentralbyrå skriver at hvis styret skal «kunne drive tilsyn med SSB, vil ekstern styreleder være en fordel. Derfor mener vi, i motsetning til SSB, at ekstern styreleder er å foretrekke framfor at administrerende direktør leder styret.» NTL Statistisk sentralbyrå mener «antall ansattrepresentanter bør økes fra én til to, og at disse blir direkte valgt av de ansatte».

Torfinn Harding og Kjell G. Salvanes, NHH, skriver at et reelt styre for Statistisk sentralbyrå vil kunne bidra til et uavhengig Statistisk sentralbyrå på faglig grunnlag. Universitetet i Bergen (UiB) mener at det viktigste kriteriet må være at ledelsesformen understøtter virksomheten på en effektiv måte, og at den sikrer en grad av institusjonell autonomi i forholdet til eier. Slik sett virker videreføring av styremodellen etter UiBs syn mer hensiktsmessig. Særlig i lys av etableringen av et program for offisiell statistikk og Statistisk sentralbyrås økte ansvar, er det ifølge UiB viktig å ivareta og helst forsterke tilsynsrollen.

Universitets- og høgskolerådet (UHR) er usikre på om en styrking av direktørrollen og omgjøring av styret til et råd vil styrke byråets faglige uavhengighet. For en institusjon med flere, til dels kryssende aktiviteter som skal balanseres, kan det etter UHRs syn være hensiktsmessig med et styre hvor ulike roller, meninger og interesser kan komme frem. UHR mener av denne grunn at Statistisk sentralbyrå fortsatt bør ledes av et styre, og samtidig at representanter for forskningsmiljøene, som viktige brukergrupper, bør være representert i styret.

7.4.4 Departementets vurderinger

7.4.4.1 Et styre eller et råd

Statistisk sentralbyrå har i dag et styre som ivaretar viktige funksjoner. Styret har bidratt både som en støtte og et korrektiv for administrerende direktør i byrået. Styret har også bidratt som en støtte for departementet og hatt en viktig tilsynsfunksjon. Som i andre forvaltningsorganer innebærer det å ha et styre samtidig noen utfordringer i styringsdialogen mellom departementet og byrået, slik også Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) peker på i sin høringsuttalelse. I forvaltningsorganer er det ofte behov for direkte kontakt mellom departementet og administrerende direktør, og her kan et styre komme inn som et kompliserende mellomledd.

Utvalget foreslår at dagens styre erstattes med et råd for Statistisk sentralbyrå. Et slikt råd kan ifølge utvalget fungere som et rådgivende organ og en støtte for administrerende direktør på områder som i stor grad tilsvarer styrets ansvar i dag. Utvalget mener at dette vil gi en kontinuitet i styringen i byrået. Mange høringsinstanser støtter utvalgets forslag, mens enkelte tar til orde for å ha et styre i byrået, jf. over.

Departementet støtter utvalgets vurderinger og mener at styret i Statistisk sentralbyrå bør erstattes med et råd for Statistisk sentralbyrå. I statsforvaltningen bør styrer bare benyttes i den utstrekning det har en særskilt begrunnelse, for eksempel dersom statsforvaltningsorganet har en særskilt faglig eller økonomisk uavhengighet.

Etter at gjeldende statistikklov ble vedtatt i 1989, har det europeiske regelverket blitt endret ved at den statistikkfaglige uavhengigheten nå skal legges til administrerende direktør i de europeiske statistikkbyråene. Direktøren skal verken be om eller motta instruks fra andre i statistikkfaglige saker, heller ikke fra et styre eller et flertall i et styre som han eller hun leder. Det betyr at myndigheten til et eventuelt styre i Statistisk sentralbyrå i ny lov ville måtte avskjæres fra betydelige deler av byråets virksomhet. Med en begrenset myndighet vil nytten av et styre etter departementets mening begrenses tilsvarende.

Regjeringens og ansvarlig statsråds ansvar for Statistisk sentralbyrås virksomhet vil være upåvirket av om det er et styre eller ikke. Omfanget av departementets styring og kontroll med byrået vil derfor være uavhengig av om det er et styre eller ikke i byrået. Detaljeringsgrad og form på tildelingsbrev og styringsdialog må tilpasses virksomhetens oppgaver og ansvar. Med et styre ville imidlertid styringssignaler fra departementet dels gå til administrerende direktør og dels til styret. Tilsvarende ville det være to ansvars- og rapporteringslinjer fra byrået til departementet. Et styre ville dermed bidra til å komplisere styrings- og ansvarslinjene.

Et råd for Statistisk sentralbyrå vil ikke ha besluttende myndighet. Styrings- og ansvarslinjen mellom departementet og Statistisk sentralbyrå vil dermed være klar. Rådet vil bidra til å styrke ledelsen i byrået ved å gi tilgang på ekstern kompetanse og faglig støtte til administrerende direktør. Administrerende direktør skal ha plikt til å forelegge viktige saker for rådet, og rådet skal ha plikt til å gi sine vurderinger.

7.4.4.2 Rådets oppgaver

Rådet skal kunne bistå administrerende direktør i både statistikkfaglige spørsmål og i spørsmål om forskning og analyse. Administrerende direktør skal be om råd i alle saker av særskilt viktighet, herunder om strategi, sentrale beslutninger om opplysningsplikt og forslag til flerårig program for offisiell statistikk. I tillegg kan rådet på eget initiativ ta opp saker. Administrerende direktør skal normalt delta i alle rådets møter.

Rådet skal bidra til at de oppgavene som tillegges byrået, utføres på en best mulig måte. Rådgivningen skal fortrinnsvis være på strategisk nivå, jf. over. Rådet bør ikke gå inn i mindre saker eller drive løpende saksbehandling.

Rådet må ha tilgang til all nødvendig dokumentasjon fra virksomheten, og det skal kunne be administrerende direktør legge frem saker for rådet. Administrerende direktør skal sørge for at byrået fungerer som rådets sekretariat. Rådet må ha mulighet til å innhente informasjon og vurderinger fra de ansatte for å understøtte sitt arbeid, dersom rådet mener det er nødvendig for å få nyansert eller nødvendig informasjon. I saker som berører de ansatte, skal rådet innhente synspunkter fra de ansatte.

Rådet skal være uavhengig av Finansdepartementet, men kan likevel gi råd til departementet, enten på forespørsel eller på eget initiativ. Departementet skal innhente rådets overordnede synspunkter om krav til ny administrerende direktør før stillingen lyses ut. Rådet bør også kunne ha en rolle med å organisere eksterne evalueringer av Statistisk sentralbyrås utvikling, utarbeiding og formidling av offisiell statistikk og av byråets forskning og analyse.

Både utvalget og flere høringsinstanser legger vekt på at et råd for Statistisk sentralbyrå vil bidra til åpenhet om virksomheten. Departementet er enig i dette. Rådet skal offentliggjøre de råd og vurderinger som gis til administrerende direktør og slik legge til rette for at andre interessenter får et bredere grunnlag for å vurdere virksomheten. Samtidig er det viktig at regjeringen og ansvarlig statsråd må kunne ivareta sitt konstitusjonelle og parlamentariske ansvar gjennom ordinære kanaler for styringsdialog med byrået og rapportering til Stortinget, og administrerende direktør må ha rammer til å kunne styre virksomheten på en hensiktsmessig måte. Om svært mange løpende saker skal diskuteres offentlig gjennom året, vil administrerende direktørs reelle uavhengighet kunne svekkes.

Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag om at rådet rapporterer én gang i året til departementet. Rapporten skal være offentlig og skal inneholde rådets vurderinger av Statistisk sentralbyrås virksomhet, med særlig vekt på hvordan byrået løser sitt samfunnsoppdrag. Rapporten skal redegjøre for rådets anbefalinger og bakgrunnen for disse. Den skal også redegjøre for bruken av opplysningsplikt og omfang av rapporteringsbyrden. Departementet rapporterer til Stortinget på vanlig måte, der rådets vurderinger er en del av informasjonsgrunnlaget.

Det foreslås at departementet kan gi forskrift om rådet.

7.4.4.3 Rådets sammensetning

Utvalget foreslår at rådet skal være bredt sammensatt og at medlemmene særlig bør ha god forståelse for Statistisk sentralbyrås rolle og samfunnsoppdrag. Departementet er enig i dette. Rådet bør etter departementets mening bestå av personer med kompetanse som dekker ulike sider ved norsk samfunnsliv. Det er viktig både med statistikkfaglig kompetanse i rådet og kunnskap om hvordan statistikk og forskning benyttes av ulike aktører. Erfaring fra organisasjonsarbeid, næringsliv, forskning og offentlig forvaltning vil styrke rådets bredde. Medlemmene bør oppnevnes i kraft av egen kompetanse og ikke som representanter for en organisasjon eller virksomhet.

Det foreslås at rådet har syv medlemmer, tilsvarende størrelsen på dagens styre. Rådet skal ikke fatte beslutninger, og det er etter departementets mening ikke behov for vararepresentanter. I dag oppnevnes styret av departementet etter delegering fra Kongen. Utvalget foreslår at dette bør gjelde også for rådet. Statistisk sentralbyrå har en sentral rolle for mange i samfunnet, og departementet mener at det i ny lov bør fremgå at rådets medlemmer, i likhet med administrerende direktør, bør oppnevnes av Kongen i statsråd. Det foreslås at medlemmene av rådet oppnevnes for en periode på fire år, med mulighet for gjenoppnevning for en samlet periode på inntil tolv år. Utvalget foreslår at det skal være mulig med én gjenoppnevning, mens det for dagens styre ikke er angitt en bestemt øvre grense for antall gjenoppnevninger i loven. Med mulighet for to gjenoppnevninger vil det være mulig å ha en samlet periode på tolv år dersom det viser seg hensiktsmessig. Det vil ivareta hensyn til kontinuitet, samtidig som det gir fleksibilitet til å kunne endre sammensetningen hvert fjerde år.

Et flertall i utvalget mener det vil være unødvendig med ansatterepresentanter i et råd, men et mindretall mente dette er nødvendig. Akademikerne, LO, Samfunnsøkonomene og Hovedverneombudene i Statistisk sentralbyrå støtter mindretallet.

Det er ikke noe særskilt regelverk for oppnevning av ansattes representanter til styrer for forvaltningsorganer. Det er likevel en praksis for dette flere steder. Det er ikke like naturlig med ansatterepresentanter i et råd. Rådet skal ikke fatte beslutninger, og det vil være administrerende direktør som eventuelt skal ta avgjørelser på områder hvor rådet kan ha uttalt seg. De ansattes medvirkning vil i den sammenheng, i likhet med hva som gjelder ellers, være sikret gjennom blant annet Hovedavtalen i staten. For å sikre at rådet har informasjon om de ansattes syn i administrative saker, legger departementet opp til at synspunkter fra de ansattes organisasjoner skal følge med sakspapirene.

7.4.4.4 Tilsyn

Det er viktig at Statistisk sentralbyrå fortsatt skal ha et godt tilsyn, selv om dagens styre ikke videreføres. Styrets tilsynsansvar i dag er definert i styreinstruksen § 5 og er i det alt vesentlige sammenfallende med pliktene som etter økonomiregelverket er lagt til virksomhetsleder i andre statlige forvaltningsorganer. Riksrevisjonen fører ekstern kontroll med virksomheten på vegne av Stortinget.

For å styrke tilsynet, mener departementet at byrået bør vurdere å etablere en internrevisjon i Statistisk sentralbyrå. Retningslinjene i staten er at virksomheter med samlede utgifter eller samlede inntekter på over 300 mill. kroner skal vurdere om de bør bruke internrevisjon. Statistisk sentralbyrås driftskostnader er på mellom 800 til 900 mill. kroner. Et flertall av statlige virksomheter av Statistisk sentralbyrås størrelse har i dag etablert en slik internrevisjon.

En internrevisjon skal være uavhengig og objektiv og bidra til å bedre organisasjonens styring og kontroll. Internrevisjonen skal ifølge bestemmelser om økonomistyring i staten (Finansdepartementets rundskriv R-117) være knyttet til og rapportere til virksomhetslederen, eller eventuelt til styret i virksomheter som har dette. Internrevisjonens mandat skal fastsettes i instruks fra virksomhetslederen, med mindre overordnet departement fastsetter internrevisjonsinstruksen. Internrevisjonsinstruksen skal legge til rette for funksjonens uavhengighet og avklare ansvar og myndighet.

Departementet viser til forslag til ny statistikklov § 19.