5 Utforming av forskriftshjemmelen

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Forskriftshjemmelen i lov til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd

Lov til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd (lov om bindende FN-vedtak) § 1 første ledd gir Kongen fullmakt til å «treffe de bestemmelser som er nødvendig til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd».

Bestemmelsen er vidt formulert og legger etter sin ordlyd ingen begrensninger på hvilke tiltak Kongen kan gi nærmere regler om i forskrift, så lenge de er basert på et bindende vedtak fra FNs sikkerhetsråd.

Departementet vurderte ved utformingen av bestemmelsen om det var mulig å gi fullmakten klarere rammer med hensyn til hvilke tiltak som kunne gjennomføres i medhold av loven, men kom til at dette ikke lot seg gjøre. Følgende fremkommer av Ot. prp. nr. 64 (1966–67) s. 8 om bakgrunnen for utformingen av bestemmelsen:

«Hertil kommer at selv om man kan skaffe seg en viss oversikt over de forskjellige tiltak som det kan bli tale om, så kan en slik oversikt ikke bli uttømmende. Nye former for sanksjoner, som man i dag ikke kan forutse, kan plutselig bli aktuelle, ikke minst på grunn av den tekniske utvikling. En kasuistisk fremgangsmåte ved utferdigelsen av hjemmelen kan derfor medføre at man i det avgjørende øyeblikk allikevel blir stående uten hjemmel. Det synes derfor naturlig at man tar sikte på utferdigelse av en egen lov som kan fange opp ethvert tiltak som det kan bli truffet bindende vedtak om, herunder tiltak som i dag ikke kan forutses.

(…)

Departementet er derfor i likhet med utvalget kommet til at den mest hensiktsmessige form for lovhjemmel er en lov som gir Kongen fullmakt til å treffe de tiltak som er nødvendige for å gjennomføre Sikkerhetsrådets bindende vedtak. En slik fullmaktslov vil være det mest effektive redskap til å få etablert den internrettslige situasjon som vedtaket krever, på basis av en korrekt fortolkning av vedtaket.»

I proposisjonens merknader til lov om bindende FN-vedtak § 1 uttales det at bestemmelsen gir «rett til gjennomføring av ethvert bindende vedtak av Sikkerhetsrådet uansett hvilken bestemmelse i Pakten som vedtaket baserer seg på». Samtidig fremkommer det av proposisjonen at det var adgangen til å gjennomføre Sikkerhetsrådets vedtak om sanksjoner etter FN-pakten artikkel 41 loven i praksis var ment å regulere. Det er også dette den har vært brukt til. Departementet viste bl.a. til at utvalget i sin innstilling hadde konkludert med at Sikkerhetsrådet ikke hadde kompetanse til å vedta med bindende virkning for medlemslandene tiltak som går ut på bruk av militærmakt etter FN-paktens artikler 42 og 43 eller om støttetiltak for andre stater etter FN-paktens artikler 49 og 50, jf. nærmere Ot. prp. nr. 64 (1966–67) s. 4.

I lov om bindende FN-vedtak § 1 annet ledd slås det fast at Kongen avgjør hvorvidt et vedtak av Sikkerhetsrådet er bindende eller ikke. Formuleringen innebærer at domstolene ikke kan overprøve Kongens vurdering av at et vedtak fra Sikkerhetsrådet er bindende. Departementet påpekte i Ot. prp. nr. 64 (1966–67) at Utenriksdepartementet var best skikket til å foreta vurderingen samtidig som det ville være politisk uheldig om en avgjørelse fra en domstol innebar et avvikende synspunkt fra «stormaktene eller et vesentlig flertall av organisasjonens medlemsstater» mht. om Sikkerhetsrådets vedtak var folkerettslig bindende eller ikke. Departementet pekte også på at effektiviteten ved Norges bidrag til sanksjonene ville bli svekket om den enkelte kunne anlegge sak for domstolene med påstand om at Sikkerhetsrådets vedtak ikke var folkerettslig bindende, se Ot.prp. nr. 64 (1966–67) s. 9 første kolonne.

5.1.2 Forskriftshjemmelen i lov om iverksetting av internasjonale, ikke-militære tiltak

Lov om iverksetting av internasjonale, ikke militære tiltak slår i § 1 fast at «Kongen kan treffe dei føresegnene som er naudsynte for at Noreg kan slutte seg til internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler».

Hovedmotivet ved innføringen av loven var å få en internrettslig hjemmel for at Norge raskt skulle kunne gjennomføre restriktive tiltak som EU har vedtatt, og som Norge deretter slutter opp om. Det vises til Ot.prp.nr. 10 (2000–2001), hvor departementet uttalte følgende om behovet for en slik hjemmel:

«Siktemålet med lova er å gje det naudsynte internrettslege heimelsgrunnlaget for å kunne gjennomføre eigne tiltak i Noreg i samband med EUs vedtak, der dette er ønskeleg etter ei samla vurdering og etter konsultasjonar med organa i Stortinget. Eit heimelsgrunnlag vil kunne vere med på å styrkje den internasjonale handle- og reaksjonsevna til Noreg. I dei mest alvorlege tilfella vil tidsaspektet kunne ha mykje å seie. Tiltaka vil kunne vere av ein slik karakter at truverdet deira nettopp er avhengig av rask og internasjonalt samordna iverksetjing. Alternativet til ei generell heimelslov er å gjennomføre ein full lovgjevingsprosess i dei einskilde tilfella. Dette er vanlegvis tidkrevjande, og vil forseinke dei norske reaksjonsmoglegheitene samanlikna med EU-statane. Det blir derfor rekna for å vere i norske interesser å innføre ei generell heimelslov.»

Selv om lovens hovedformål var å få en nasjonal lovhjemmel til å gjennomføre i norsk rett EUs restriktive tiltak som Norge slutter opp om, er loven ikke begrenset til kun å gjelde EUs restriktive tiltak. I Innst. O. nr. 50 (2000–2001) s. 3 fremkommer det at flertallet i utenrikskomiteen kom til at loven også burde ha en åpning for at Norge gjennom forskrift kan slutte seg til tiltak med bred internasjonal tilslutning, selv om EU ikke har truffet en beslutning om slike tiltak innenfor rammen av EUs felles utenriks- og forsvarspolitikk. Forutsetningen var at det er relativt bred enighet om tiltakene blant Norges nære samarbeidspartnere, herunder de fleste EU-landene og USA. Flertallet i utenrikskomiteen uttalte følgende om dette:

«Flertallet finner det heller ikke nødvendig å knytte denne fullmakt utelukkende til norsk tilslutning til vedtak som er gjort av Den europeiske union innen EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, selv om dette som regel kan være en naturlig kontekst i lys av Norges konsultasjonsordninger med EU. Loven bør etter flertallets syn også ha en åpning for at Norge gjennom forskrift gitt av Kongen kan slutte seg til tiltak med bred internasjonal tilslutning selv om EU, for eksempel på grunn av indre uenighet, ikke har truffet noe bindende vedtak innen rammen av EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. I slike tilfeller må det etter flertallets syn forutsettes at det er relativt bred enighet om tiltakene blant Norges nære samarbeidspartnere, herunder de fleste EU-landene og USA. Dersom slik bred internasjonal oppslutning ikke foreligger, er det naturlig at man som tidligere forelegger saken for Stortinget gjennom en lovproposisjon.

(…)

Flertallet legger til grunn at dersom det ikke er bred enighet blant våre nærmeste internasjonale samarbeidspartnere, herunder de fleste EU-landene og USA, er det en indikasjon på at aktuelle sanksjonsvedtak internasjonalt er så kontroversielt at Regjeringen må trekke Stortinget inn på normal måte ved å legge fram lovproposisjon om sanksjonene.

I noen spesielle tilfeller kan det være aktuelt at Norge sammen med noen få andre land går foran, blant annet i tilfeller hvor dette kan anses positivt i arbeidet for å trekke flere land med i de internasjonale tiltakene. Også i disse tilfeller mener flertallet at det fortsatt vil være mest forsvarlig at saken legges fram som lovproposisjon.»

Loven har imidlertid i praksis bare vært brukt til å gjennomføre restriktive tiltak vedtatt av EU som Norge har sluttet opp om.

Lovens ordlyd legger ellers ingen begrensning på når forskriftshjemmelen kan benyttes, utover at det må være snakk om ikke-militære tiltak rettet mot tredjestater og bevegelser.

I forarbeidene til loven er det lagt vekt på at Stortingets utenrikskomité skulle konsulteres forut for at lovhjemmelen benyttes. I Innst. O. nr. 50 (2000–2001) s. 4 er det uttalt følgende om dette:

«Flertallet vil også understreke den forutsetning at Regjeringen konsulterer Stortingets utvidede utenrikskomité før Regjeringen benytter fullmakten til å treffe forskrifter som uten hjemmelen i denne fullmaktsloven ville forutsatt lovvedtak i Stortinget.

(…)

Komiteen vil understreke at en står overfor et prinsipielt annet spørsmål i de tilfeller hvor det ikke er gjort vedtak som er folkerettslig forpliktende for Norge, og hvor regjering og storting har et helt annet politisk handlingsrom. I slike spørsmål er det viktig at vedtak om for eksempel å avbryte betydelige økonomiske forbindelser med et annet land sikres politisk klarering i Stortinget, ettersom brudd i økonomisk samkvem med et land er en meget alvorlig handling – og en reaksjonsform som forekommer sjelden.»

Frem til 2015 ble fullmaktsloven praktisert slik, med rutinemessige konsultasjoner med Stortingets utvidede utenriks- og forsvarskomité (DUUFK) før vedtakelse av forskrifter om gjennomføring av restriktive tiltak vedtatt av EU i norsk rett. Denne praksisen ble justert i 2015 etter forutgående saksfremlegg i DUUFK og etterfølgende konsultasjoner mellom utenriksministeren og komiteens leder. Etter 2015 har praksis vært at DUUFK kun konsulteres i saker av en viss utenrikspolitisk betydning eller betydning for norske næringslivsinteresser. Som beskrevet i kapittel 3, var bakgrunnen for beslutningen at det siden loven ble vedtatt i 2001, hadde vært en stadig økning i antall EU-regimer, samtidig som tiltakene hadde blitt mer målrettede og derfor sjelden hadde karakter av å «avbryte betydelige økonomiske forbindelser» med et annet land. Den opprinnelige praksisen førte dessuten til at en lang rekke tiltaksregimer ble forelagt Stortingets utvidede utenriks- og forsvarskomité uten at de kunne anses som saker av «viktige spørsmål vedrørende utenrikspolitikken», som er kriteriet for behandling av en sak i DUUFK etter Stortingets forretningsorden § 16.

5.2 Andre stater

5.2.1 Innledning

For stater som er medlemmer av EU, gjennomføres sanksjoner i den grad de berører EUs kompetanse ved EU-lovgivning som får direkte anvendelse i medlemsstatene. Dette er tilfellet for f.eks. økonomiske sanksjoner. Det anses derfor ikke hensiktsmessig å omtale lovgivningen i EU-stater nedenfor.

5.2.2 Island

Islands lov om gjennomføring av internasjonale sanksjoner nr. 93 av 12. juni 2008 inneholder to fullmaktsbestemmelser, én til gjennomføring av FN-sanksjoner og én til gjennomføring av sanksjoner vedtatt av internasjonale organisasjoner eller grupper av stater.

Lovens artikkel 2 gir den islandske regjeringen hjemmel til å treffe de tiltak som er nødvendig for å gjennomføre resolusjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd etter FN-pakten artikkel 41. Den inneholder ingen ytterligere formålsbegrensninger utover henvisningen til FN-pakten.

Videre gir lovens artikkel 3 regjeringen, etter å ha konsulert Alltingets utenrikskomité, hjemmel til å treffe de tiltak som er nødvendig for å gjennomføre sanksjoner vedtatt av internasjonale organisasjoner eller grupper av stater. Bestemmelsen stiller som vilkår at sanksjonene har som formål å opprettholde fred og sikkerhet og/eller sikre respekt for menneskerettigheter og grunnleggende friheter.

I tillegg angir lovens artikkel 4 første ledd bokstav a til h de ulike tiltakene som kan vedtas i forskrift for å gjennomføre sanksjonene som nevnt i artiklene 2 og 3. Oppregningen omfatter (direkte oversatt fra den islandske regjeringens engelske oversettelse av bestemmelsen): forbud mot handel og investering; import- og eksportforbud, herunder våpenembargo; frys av penger og formuesgoder; forbud mot kontakt, inkludert telekommunikasjon og kulturelle forbindelser; reiserestriksjoner rettet mot individer, kjøretøy, luftfartøy og skip; forbud mot tjenesteyting og opplæring; forbud mot å yte økonomisk og teknisk bistand og forbud mot forretningsvirksomhet.

I tillegg inneholder artikkel 4 første ledd bokstav i en sekkebestemmelse som gir hjemmel for å innføre «andre lignende tiltak for å opprettholde fred og sikkerhet og/eller sikre respekt for menneskerettigheter og grunnleggende friheter».

5.2.3 Sveits

Den sveitsiske føderale loven om gjennomføring av internasjonale sanksjoner av 2002 gir i artikkel 1 nr. 1 konføderasjonen myndighet til å treffe tiltak for å gjennomføre sanksjoner vedtatt av FN, OSSE eller Sveits’ viktigste handelspartnere.

Fullmakten er etter sin ordlyd begrenset til sanksjoner som har som formål å sikre etterlevelsen av folkeretten, særlig respekt for menneskerettene.

Artikkel 1 nr. 3 angir hva tiltakene særlig kan gå ut på. Det følger av artikkel 1 nr. 3 bokstav a at tiltakene blant annet kan innebære begrensninger på: vare- og tjenestehandel, økonomiske transaksjoner, bevegelsesfriheten og vitenskapelig, teknologisk og kulturelt samarbeid. Av artikkel 1 nr. 3 bokstav b fremkommer det at tiltakene kan være utformet som forbud, lisens- eller rapporteringsplikt eller som andre begrensninger av rettigheter.

5.2.4 Storbritannia

Storbritannia vedtok i 2018 en ny sanksjons- og anti-hvitvaskingslov. Lovens paragraf 1 inneholder en fullmaktsbestemmelse som gir de relevante statsrådene fullmakt til å gi forskrifter for å gjennomføre FN-forpliktelser eller andre folkerettslige forpliktelser og til å gi forskrifter om tiltak som vil ivareta et av følgende nærmere angitte formål:

• a) forebygge terrorisme, i Storbritannia eller andre steder

• b) være av betydning for nasjonal sikkerhet

• c) være av betydning for internasjonal fred og sikkerhet

• d) fremme en utenrikspolitisk målsetting for den britiske regjeringen

• e) fremme løsning av væpnet konflikt og beskyttelse av sivile i konfliktområder

• f) bidra til ansvarliggjøring eller forebygging av alvorlige menneskerettsbrudd, eller på annen måte fremme respekt for menneskerettigheter

• g) fremme respekt for internasjonal humanitærrett

• h) bidra til multilateral innsats for å forebygge spredning og bruk av masseødeleggelsesvåpen og –materiale

• i) fremme respekt for demokrati, rettsstat og godt styresett.

I tillegg til at loven gir den britiske regjeringen fullmakt til å gjennomføre EUs restriktive tiltak, åpner den for at regjeringen kan vedta unilaterale sanksjoner, uten at tilsvarende sanksjoner vedtas av en gruppe andre land.

Lovens paragraf 1 angir videre hva slags tiltak som vil kunne treffes i medhold av loven. Dette inkludere finansielle sanksjoner, innreiserestriksjoner, handelsbegrensninger og begrensninger knyttet til luftfart eller shipping. Hva som faller inn under de ulike kategoriene tiltak er nærmere beskrevet i lovens paragraf 3 til 8.

5.3 Forslaget i høringsnotatet

5.3.1 Innledning

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre forskriftshjemlene i gjeldende lov om bindende FN-vedtak § 1 og i lov om iverksetting av internasjonale, ikke militære tiltak § 1 i forslag til ny sanksjonslov § 1 og § 2.

Selv om departementet foreslo å samle dagens to lover i én, var det etter departementets syn, på grunn av de særlige forhold som gjør seg gjeldende ved gjennomføring av bindende FN-vedtak, mest hensiktsmessig at loven inneholder to fullmaktsbestemmelser.

Som redegjort for under punkt 3, har både omfanget og karakteren av sanksjonene som vedtas, endret seg betraktelig siden gjeldende regelverk ble vedtatt. Departementet vurderte derfor i høringsnotatet om formuleringene og avgrensningene i gjeldende lovverk fortsatt er treffende. Under punkt 5.3.2 fremkommer departementets vurderinger slik disse var inntatt i høringsnotatet av hvordan lovforslagets § 1 om gjennomføring av bindende FN-vedtak bør utformes, og under punkt 5.3.3 hvordan lovforslagets § 2 om gjennomføring av andre internasjonale ikke-militære tiltak bør utformes.

5.3.2 Forslaget til fullmaktsbestemmelse om gjennomføring av bindende vedtak av FNs sikkerhetsråd – videreføring av 1968-loven

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre Kongens gjeldende fullmakt til å gjennomføre bindene FN-vedtak i den nye sanksjonsloven § 1. Den eneste endringen som ble foreslått sammenlignet med ordlyden i den gjeldende bestemmelsen i lov om bindende FN-vedtak, er en presisering av at fullmakten bare gjelder gjennomføring av bindende vedtak om sanksjoner etter FN-paktens artikkel 41. Departementet uttalte følgende om dette i høringsnotatet:

«Det er nødvendig å ikke innskrenke den gjeldende fullmakten av hensyn til Sikkerhetsrådet vide kompetanse etter FN-paktens artikkel 41, hvoretter Sikkerhetsrådet står svært fritt til å vedta ulike ikke-militære tiltak. Fullmaktshjemmelen bør, som i gjeldende rett, være utformet med tilstrekkelig fleksibilitet slik at man i forskrift raskt kan etablere den nødvendige internrettslige situasjon som følger av Sikkerhetsrådets bindende vedtak.

Departementet foreslår imidlertid at det i tråd med gjeldende rettstilstand presiseres i forskriftsbestemmelsen at den bare gjelder gjennomføringen av bindende vedtak om sanksjoner etter FN-paktens artikkel 41. Det er ikke aktuelt å benytte bestemmelsen i tilknytning til gjennomføringen av andre vedtak fra Sikkerhetsrådet, for eksempel vedtak om bruk av makt etter FN-paktens artikkel 42 eller andre militære tiltak. En slik presisering av at fullmaktsbestemmelsen bare gjelder bindende vedtak etter artikkel 41, innebærer også i praksis en formålsbegrensning (jf. drøftelsen i punkt 5.3.3 nedenfor vedrørende sanksjoner vedtatt av EU), siden Sikkerhetsrådets kompetanse etter artikkel 41, jf. artikkel 39, er begrenset til tiltak for å opprettholde eller gjenopprette internasjonal fred og sikkerhet.»

5.3.3 Forslaget til bestemmelse om gjennomføring av andre internasjonale, ikke-militære tiltak – videreføring av 2001-loven

5.3.3.1 Innledning

Når det gjelder fullmaktsbestemmelsen som skal erstatte dagens lov om internasjonale, ikke-militære tiltak § 1, var det etter departementets syn i høringsnotatet behov for å vurdere enkelte justeringer slik at bestemmelsen i større grad tilpasses dagens sanksjonsregimer. Som redegjort for under punkt 5.1.2, vil det ofte være en forutsetning for et effektivt sanksjonsregime at sanksjonene vedtas og iverksettes raskt. Dette tilsier at fullmaktsbestemmelsen må formuleres slik at den gir tilstrekkelig grad av fleksibilitet for å gjennomføre ulike former for sanksjoner og tiltak. Samtidig innebærer utviklingen i retning av at sanksjoner i økende grad ilegges enkeltpersoner, at rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende i større grad enn da dagens lov ble vedtatt. Dette tilsier at fullmaktshjemmelen presiseres noe mer enn det som er tilfellet i dag.

Departementet vurderte i høringsnotatet for det første om bestemmelsen bør begrenses til sanksjoner vedtatt av internasjonale organisasjoner, eventuelt nærmere bestemte internasjonale organisasjoner, eller om adgangen etter gjeldende rett til i forskrift å gjennomføre sanksjoner vedtatt utenfor rammene av en internasjonal organisasjon bør videreføres og presiseres i lovteksten, jf. forutsetningen i forarbeidene til gjeldende lov om at sanksjonene må ha «bred internasjonal oppslutning». For det andre vurderte departementet om det i bestemmelsen bør inntas en presisering av hvilke formål sanksjonene skal kunne forfølge. En tredje form for begrensning som ble vurdert i høringsnotatet er knyttet til hvilke typer tiltak forskriftshjemmelen skal åpne for. I tilknytning til det siste spørsmålet er det behov for justeringer og dels utvidelser av dagens hjemmel slik at den i større grad reflekterer de tiltakene som i dag vedtas under de ulike sanksjonsregimene.

5.3.3.2 Vilkår knyttet til sanksjonenes opprinnelse

Departementet foreslo for det første i høringsnotatet at det i fullmaktsbestemmelsen som viderefører fullmakten fra 2001-loven, inntas en presisering om at fullmakten er begrenset til å gjennomføre tiltak som er vedtatt i mellomstatlige organisasjoner eller som for øvrig har bred internasjonal oppslutning. Departementet uttalte følgende om dette i høringsnotatet:

«Dagens sanksjonslov gir Kongen fullmakt til å gi bestemmelser som er nødvendige for at Norge kan slutte seg til «internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler». Loven inneholder dermed ingen begrensninger knyttet til hvordan eller av hvem sanksjonene er vedtatt. Som redegjort for under punkt 5.1 foran, foreslo departementet opprinnelig at hjemmelen skulle begrenses til sanksjoner vedtatt av EU. Stortinget ønsket imidlertid å åpne for at Norge også skulle kunne slutte seg til andre sanksjoner med «bred internasjonal oppslutning». Dette vilkåret ble imidlertid ikke tatt inn i lovteksten. I praksis har bestemmelsen utelukkende blitt brukt til å gjennomføre sanksjoner vedtatt av EU.

Departementet har vurdert om bestemmelsen bør avgrenses til sanksjoner vedtatt av EU eller av andre internasjonale organisasjoner i tråd med det som har vært praksis under gjeldende lov. Spørsmålet dreier seg i praksis om når et sanksjonsregime skal kunne gjennomføres av Kongen ved forskrift, og når det bør gjøres på grunnlag av en egen lov vedtatt av Stortinget. Det er særlig i de tilfeller der sanksjoner er vedtatt av internasjonale organisasjoner at hensynet til en rask og effektiv gjennomføring gjør seg gjeldende, og at det derfor er behov for at et nasjonalt regelverk kan vedtas og settes i kraft raskt. Dersom sanksjonene er behandlet og vedtatt i en internasjonal organisasjon, vil det også kunne legges til grunn at det er bred internasjonal oppslutning om sanksjonene. Videre vil det innebære en viss garanti for at inngripende tiltak overfor enkeltpersoner er begrunnet og behandlet i tråd med organisasjonens rutiner og således ivaretar grunnleggende rettigheter. Dersom sanksjonene er vedtatt innenfor rammene av en internasjonal organisasjon, vil dette også sikre en felles utforming av sanksjonene blant statene.

Samtidig kan det etter departementets syn ikke utelukkes at det i enkelte situasjoner vil være vanskelig å få fattet nødvendige og hensiktsmessige vedtak i mellomstatlige organisasjoner, og at det kan oppstå behov for at Norge slutter seg til sanksjoner vedtatt av en gruppe likesinnede stater utenfor rammen av en internasjonal organisasjon. Det vises videre til at både Island og Sveits åpner for å slutte seg til sanksjoner vedtatt av grupperinger av stater i sin lovgivning. Det samme gjelder Storbritannia som i tillegg åpner for unilaterale sanksjoner i nærmere angitte situasjoner. Departementet er av den oppfatning at loven fortsatt bør åpne for at regjeringen gjennom forskrift kan slutte opp om og gjennomføre ved forskrift sanksjoner vedtatt utenfor internasjonale organisasjoner. En forutsetning for at denne type sanksjoner skal kunne gjennomføres ved forskrift bør imidlertid, som etter gjeldende rett, være at det dreier seg om sanksjoner med bred støtte internasjonalt. Som nevnt under punkt 5.1.2, følger det av forarbeidene til dagens lov at «dersom det ikke er bred enighet blant våre nærmeste internasjonale samarbeidspartnere, herunder de fleste EU-landene og USA, er dette en indikasjon på at det aktuelle sanksjonsvedtaket internasjonalt er så kontroversielt at regjeringen må trekke Stortinget inn på normal måte ved å legge frem en lovproposisjon om sanksjonene», jf. Innst. O. nr. 50 (2000–2001) side 3. Departementet anser det ikke ønskelig å utvide regjeringens fullmakt på dette punktet utover det som følger av gjeldende rett. Begrunnelsen for dette er at i tilfeller hvor sanksjonene ikke er vedtatt innenfor rammene av en internasjonal organisasjon, anses det å være behov for en grundigere nasjonal forberedelse, herunder den type offentlig debatt som normalt følger forut for vedtakelsen av en formell lov i Stortinget.

Vilkåret om at sanksjonene må ha bred internasjonal støtte bør etter departementets syn komme til uttrykk i loven. En slik begrensning kan enten formuleres som et vilkår om at sanksjonene må ha «bred internasjonal oppslutning», i tråd med forutsetningen i forarbeidene til dagens lov, eller som et krav om at sanksjonene må være vedtatt av «en gruppe stater», slik som i den islandske loven. Det siste alternativet understreker at det er en forutsetning at sanksjonene er vedtatt av andre stater, men stiller etter ordlyden ikke krav til bredden i oppslutningen. Et krav om at sanksjonene må ha «bred internasjonal oppslutning» kan på sin side etter ordlyden tolkes til å omfatte tiltak som har bred generell støtte i befolkningen og sivilt samfunn, men uten at likelydende vedtak er truffet av et visst antall andre stater. Begge disse elementene bør etter departementets syn inngå i lovens krav. En forutsetning for å gi Kongen fullmakt til å gjennomføre sanksjoner i forskrift, bør være at det dreier seg om en oppfølgning av sanksjoner vedtatt og fulgt opp av et visst antall likesinnede stater. Det er i slike situasjoner behovet for en rask nasjonal gjennomføring sterkest gjør seg gjeldende. Dersom det er aktuelt å vedta sanksjoner som ikke tilfredsstiller et slikt krav om å være besluttet i fellesskap av en større gruppe stater, er det etter departementets syn naturlig at spørsmålet behandles av Stortinget og at det gis en egen lov eller lovhjemmel tilpasset den konkrete situasjonen eller typen situasjon.

Departementet vil etter dette foreslå at loven også åpner for at Kongen i forskrift kan gi bestemmelser for å gjennomføre sanksjoner og restriktive «med bred internasjonal oppslutning», og understreker at dette skal forstås som bred oppslutning blant andre likesinnede stater. Vilkåret innebærer ikke et krav om tilslutning fra bestemte stater, og inneholder heller ikke generelle krav til antallet stater. Det vil måtte vurderes konkret i den aktuelle situasjonen om det er hensiktsmessig at sanksjonene gjennomføres med hjemmel i fullmaktsloven, eller om det er hensyn som taler for å fremme et særskilt lovforslag for Stortinget.»

5.3.3.3 Vilkår knyttet til sanksjonenes formål

Departementet foreslo for det andre i høringsnotatet at det i fullmaktsbestemmelsen som viderefører fullmakten fra 2001-loven, inntas en formålsbegrensning som presiserer at fullmakten gjelder gjennomføring av tiltak som har som formål å opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten for øvrig. Departementet uttalte følgende om dette i høringsnotatet:

«Departementet foreslår videre at det i bestemmelsen gis en anvisning på hvilke formål sanksjonene kan forfølge, slik både Island, Sveits og Storbritannia har. Når det gjelder EU-sanksjoner, ligger det også en formålsbegrensning implisitt i EUs kompetanse, siden sanksjonene må fremme et av formålene med EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, jf. punkt 3.3 foran. Formålet med de internasjonale sanksjonene Norge velger å slutte opp om basert på en politisk vurdering, vil derfor normalt være å fremme fred og sikkerhet, bekjempe terrorisme eller fremme respekt for menneskerettigheter, rettsstatsprinsipper eller demokrati. En formålsbegrensning må nødvendigvis formuleres nokså generelt, ellers er det fare for at den kan medføre utilsiktede begrensninger i regjeringens fullmakt til å gjennomføre internasjonale sanksjoner sammenlignet med gjeldende rett. I lys av utviklingen i retning av at sanksjoner i større grad rettes mot enkeltpersoner og selskaper, tilsier rettssikkerhetshensyn at fullmakten begrenses til sanksjoner vedtatt for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet, eller for å sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten forøvrig. Dette vil omfatte alle sanksjoner som i dag er vedtatt av EU. En slik formålsbegrensning vil også tillate regjeringen å slutte opp om og gjennomføre et eventuelt fremtidig EU-sanksjonsregime rettet mot fysiske eller juridiske personer eller enheter ansvarlig for grove brudd på menneskerettighetene eller folkeretten forøvrig. Dersom det i framtiden blir aktuelt å vedta sanksjoner med andre formål enn de som er nevnt ovenfor, er det etter departementets syn naturlig at spørsmålet om en eventuell utvidelse av loven utredes og vurderes på vanlig måte og forelegges Stortinget, slik at det legges til rette for en åpen og demokratisk prosess.

Vurderingen av om et sanksjonsregime er omfattet av formålene skal foretas av Kongen i tilknytning til beslutningen av om Norge skal slutte seg til sanksjonene. Om og i hvilken grad sanksjoner har som formål å opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten forøvrig, er først og fremst et utenrikspolitisk spørsmål. Det vil ikke være naturlig at domstolene overprøver Utenriksdepartementets vurdering av om vilkåret er oppfylt.»

5.3.3.4 Hvilke tiltak som kan treffes, herunder hvem sanksjonene kan rette seg mot

Departementet foreslo for det tredje i høringsnotatet en mer tidsriktig angivelse av hva sanksjoner hjemlet i i den nye sanksjonsloven § 2 kan gå ut på, herunder hvem sanksjonene kan rettes mot. Departementet uttalte følgende om dette i høringsnotatet, jf. lovforslagets § 2 annet ledd:

«Gjeldende fullmaktsbestemmelse i loven fra 2001 gir etter sin ordlyd Kongen fullmakt til å treffe de bestemmelser som er nødvendige for at Norge kan slutte seg til internasjonale, ikke-militære tiltak i form av avbrudd eller begrensing i økonomisk eller annet samkvem mot tredjestater og bevegelser («rørsler»). Begrepet tredjestater henviser til land utenfor EU/EØS-samarbeidet, mens alternativet bevegelser («rørsler») særlig tar sikte på å ramme opprørsbevegelser og terrororganisasjoner. Dette vil også omfatte tiltak mot fysiske og juridiske personer som er listeført på grunn av situasjonen i staten tiltakene er rettet mot, eller på grunn av deres tilknytning til bevegelsen som tiltakene er rettet mot.

I lys av utviklingen av EUs ulike regimer for restriktive tiltak, ser departementet et behov for å utvide fullmaktsbestemmelsen. Bakgrunnen er at EU i oktober 2018 for første gang vedtok et såkalt tematisk sanksjonsregime, som ikke er rettet mot situasjonen i en bestemt stat eller mot en bestemt bevegelse eller gruppe. Dette gjelder EUs sanksjonsregime rettet mot enkeltpersoner og andre aktører som anses ansvarlige for å være involvert i bruk eller spredning av kjemiske våpen, se EUs rådsbeslutning CFSP 2018/1544. Videre vedtok EU i mai 2019 ytterligere et tematisk sanksjonsregime, denne gang med det formål å forebygge mot eller svare på alvorlige cyberangrep, se EUs rådsbeslutning CFSP 2019/797. Ingen av disse regimene er landspesifikke, men retter seg mot enkeltpersoner og andre aktører mistenkt for å stå bak visse uønskede handlinger uavhengig av deres tilknytning til en viss stat eller bevegelse. Det pågår også diskusjoner i EU om opprettelsen av et tredje tematiske regime rettet mot aktører som anses ansvarlige for grove menneskerettsbrudd.

For at Norge skal kunne slutte opp om og gjennomføre i norsk rett denne type tematiske EU-regimer, uten å måtte gjennomføre en tidkrevende lovgivningsprosess i hvert enkelt tilfelle, noe som vil forsinke Norges reaksjonsevne og dermed effektiviteten av tiltakene, er det nødvendig å utvide hjemmelen. En mulig løsning for å sikre at loven gir hjemmel også for å slutte seg til denne type tematiske tiltak, er å tilføye «fysiske eller juridiske personer eller andre sammenslutninger» til oppregningen av hvem sanksjoner og tiltak kan være rettet mot. Informasjonsverdien av en slik bestemmelse vil imidlertid være liten, siden det i praksis vil innebære at det ikke er noen begrensninger på hvem som kan være gjenstand for restriktive tiltak etter bestemmelsen. Som det fremgår nedenfor, foreslår departementet samtidig at det fremgår klarere av bestemmelsen hvilke typer tiltak den gir hjemmel for å gjennomføre. Departementets forslag til oppregning av aktuelle tiltak vil også gi en viss veiledning når det gjelder hvem som kan være gjenstand for de ulike tiltakene. Departementet foreslår derfor at den særskilte angivelsen av hvem sanksjoner og restriktive tiltak kan være rettet mot, tas ut av bestemmelsen. Det vil fremgå av forskriftene som gjennomfører de enkelte sanksjonsregimene, hvem som er gjenstand for tiltak.

Videre foreslår departementet en presisering av bestemmelsen slik at det kommer klarere frem at den også åpner for tiltak som går ut på å fryse enkeltpersoners økonomiske midler mv. I dag er dette innfortolket i formuleringen «avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler». For å unngå at bestemmelsen blir unødig tung, foreslår departementet et nytt annet ledd som gir anvisning på hvilke typer tiltak det kan være aktuelt å treffe i medhold av fullmakten. Hva slags type tiltak som er aktuelle, kan variere med den konkrete situasjonen, og som redegjort for foran, har det også skjedd en utvikling over tid når det gjelder innretningen av sanksjonsregimene. På samme måte som når det gjelder gjennomføring av sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd, anser departementet at lovbestemmelsen bør gi tilstrekkelig fleksibilitet til raskt å kunne gjennomføre tiltak vedtatt i EU (eller andre internasjonale organisasjoner eller grupper av stater). Eksemplene på aktuelle tiltak bør derfor formuleres vidt, og i tillegg suppleres av en sekkebestemmelse som åpner for andre liknende tiltak som er nødvendige for å ivareta formålet med sanksjonene. Departementet viser til lovforslaget § 2 annet ledd.»

5.4 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten bemerker i sin høringsuttalelse at forslaget til ny forskriftshjemmel representerer en ikke ubetydelig utvidelse på flere nivåer sammenlignet med dagens lovverk. Riksadvokaten viser i denne forbindelse til at lovforslaget ikke bare gir hjemmel til å gjennomføre sanksjoner eller restriktive tiltak vedtatt av FN eller EU etter forhåndsdefinerte prosedyrer, men også gir regjeringen fullmakt til sammen med en gruppe andre land å innføre nokså vidtrekkende restriksjoner. Etter en avveining av de ulike hensynene som gjør seg gjeldende, konkluderer Riksadvokaten likevel med at lovforslaget kan få embetets tilslutning. Riksadvokaten understreker imidlertid at dette krever at det stilles særlige krav til klarhet og ivaretakelse av rettssikkerhetshensyn i forskriftsarbeidet. Riksadvokaten uttaler i sin helhet følgende om dette, jf. også Riksadvokatens uttalelse gjengitt under punkt 7.3 om straffebestemmelse:

«Forslaget til ny forskriftshjemmel representerer en ikke ubetydelig utvidelse på flere nivåer sammenlignet med dagens lovverk.

Inngangsterskelen/grunnvilkåret i andre ledd åpner for at ikke bare sanksjoner eller restriktive tiltak som er vedtatt av FN eller EU etter forhåndsdefinerte prosedyrer omfattes. Også «sanksjoner…som har bedre internasjonal oppslutning» skal nå kunne hjemle inngripende tiltak. Departementets begrunnelse er at «…det ikke kan utelukkes at det i enkelte situasjoner vil være vanskelig å få fattet nødvendige og hensiktsmessige tiltak i mellomstatlige organisasjoner.» Formålsbegrensningen er vidt formulert, og viser blant annet til «…folkeretten for øvrig». I sum betyr dette at lovforslaget ikke oppstiller absolutte begrensninger knyttet til hvordan eller av hvem sanksjonene vedtas. Utvidelsen har skjønnsmessig preg som åpner for ulike tolkninger, og utfordrer klarhetskravet i lovgivningen. Det åpnes for en praksis hvor noen land kan innføre restriksjoner om «det meste».

Forskriftsadgangen som foreslås favner vidt, jf. § 2 annet ledd bokstav a-e. I bokstav e nevnes eksempelvis «andre tiltak». Avgrensningen vil i praksis samsvare med formålsbegrensningen beskrevet i § 2 første ledd. Regjeringen gis i realiteten vide fullmakter til å innføre konkurransevridende og markedshemmende tiltak overfor bedrifter og enkeltpersoner.

Nytt er at enkeltindivider og juridiske personer omfattes. En naturlig konsekvens er at et fremtidig sanksjonsregime har potensiale til å treffe dagliglivet på en helt annen måte enn i dag. Utviklingen aktualiserer de nevnte avgrensningsutfordringene.

Riksadvokaten har forståelse for at Norge må tilpasse seg den internasjonale utviklingen og samhandlingen, og på en rask og ansvarlig måte skal kunne gi sin tilslutning til internasjonale sanksjoner. Samtidig må utgangspunktet være at man utviser varsomhet med å kriminalisere nye handlinger. I tillegg må bruken av restriksjoner og straff fremstå som berettiget og hensiktsmessig. Som vi kommer tilbake til i det følgende er vår konklusjon, etter en grundig og krevende avveining av de ulike hensynene som gjør seg gjeldende, at lovforslaget kan få vår tilslutning, men at det må stilles særlige krav til klarhet og ivaretakelse av rettssikkerhetshensyn i forskriftsarbeidet.»

Den norske Helsingforskomité støtter departementets forslag til forskriftshjemmel, herunder at forskriftshjemmelen utvides slik at Norge kan slutte seg til EUs tematiske sanksjonsregimer og at det også skal være en åpning for at Norge kan slutte seg til sanksjoner vedtatt av en gruppe likesinnede stater utenfor rammen av en internasjonal organisasjon. Helsingforskomiteen mener imidlertid at regjeringen også bør fremme lovgivning som muliggjør at den på egen hånd kan innføre såkalte unilaterale menneskerettssanksjoner. Helsingforskomiteen uttaler følgende om dette:

«Vi ønsker også å komme med en generell betraktning rundt konteksten for lovforslaget, som når det gjelder menneskerettighetssanksjoner har både:

1) en internasjonal dimensjon med etablering av unilaterale regimer for menneskerettighetssanksjoner i et økende antall likesinnede land (blant annet i USA, Canada, Storbritannia og de baltiske landene) og med arbeidet innenfor EU for å etablere en ordning for slike sanksjoner, og

2) en nasjonal dimensjon med debatt gjennom flere år om hvordan Norge skal forholde seg til spørsmålet om å etablere ordninger for menneskerettighetssanksjoner, i et samarbeid med likesinnede land, og med Granavolden-plattformen som et politisk gjennombrudd, hvor regjeringen forpliktet seg til å «[u]trede hvordan Norge, som del av en bred felleseuropeisk løsning, kan bidra til utvikling av et sanksjonsregime mot personer for grove brudd på menneskerettighetene».

For det første er Den norske Helsingforskomité positiv til utviklingen beskrevet under punkt 1). Vi er opptatt av at slike regimer må oppfylle rettssikkerhetsgarantier og at de fungerer best når et stort antall likesinnede land koordinerer sine sanksjoner rettet mot personer og foretak som har begått grove brudd på menneskerettighetene uten at de blir straffet for det på hjemmebane.

Vi har derfor argumentert for at Norge sammen med andre demokratiske land bør etablere en ordning for slike sanksjoner med høy grad av rettssikkerhet, slik blant annet Europarådets parlamentarikerforsamling har anbefalt (se nedenfor). En ordning i EU – med norsk tilslutning – eller i et samarbeid for eksempel mellom nordiske og baltiske land vil være et viktig gjennombrudd i så måte.

Vi ser på lovforslaget som et nødvendig steg for å gjøre Norge i stand til raskt å slutte seg til og effektivt gjennomføre slike sanksjoner.

Norge har allerede praksis for å slutte seg til EUs geografiske og tematiske sanksjoner der dette ikke kommer i konflikt med norsk medvirkning til freds- og forsoningsprosesser (jfr. høringsnotatet side 5). Men siden det ennå er uklart hvordan EUs sanksjonsordning for grove brudd på menneskerettighetene vil se ut, om det for eksempel vil være mulig for enkeltland å legge ned veto mot listeføringer, er det imidlertid viktig at norsk lov ikke avgrenser seg til bare å muliggjøre tilslutning til sanksjoner når de er vedtatt i EU – i tillegg til folkerettspliktig gjennomføring av Sikkerhetsrådets sanksjoner.

Norge bør i tillegg ha mulighet og effektive ordninger for å samarbeide med en gruppe av likesinnede enkeltland når det gjelder menneskerettighetssanksjoner. Derfor er vi positive til at forslaget muliggjør gjennomføring av sanksjoner som er «vedtatt i mellomstatlige organisasjoner eller som for øvrig har bred internasjonal oppslutning.» (…) En viktig begrunnelse er at det ikke kan utelukkes «at det i enkelte situasjoner vil være vanskelig å få fattet nødvendige og hensiktsmessige vedtak i mellomstatlige organisasjoner, og at det kan oppstå behov for at Norge slutter seg til sanksjoner vedtatt av en gruppe likesinnede stater utenfor rammen av en internasjonal organisasjon» (…).

Dette er viktig for å hindre at det i praksis gis en slags «vetorett» mot sanksjoner til enkelte medlemmer av EU eller andre mellomstatlige organisasjoner.

Vi er også positive til den nærmere presiseringen av denne betingelsen i høringsnotatet, nemlig at «bred internasjonal oppslutning» må forstås som «bred oppslutning blant andre likesinnede stater. Vilkåret innebærer ikke et krav om tilslutning fra bestemte stater, og inneholder heller ikke generelle krav til antallet stater» (…). Det er også viktig om det er oppslutning i sivilt samfunn (i Norge og internasjonalt) og i befolkningen for sanksjonene.

For det andre mener vi at Norge også må utvikle en egen stemme når det gjelder menneskerettighetssanksjoner. Lovforslaget er en nødvendig del av de tiltakene som følger av forpliktelsen i Granavolden-plattformen, men ikke hele svaret, slik vi ser det.

Det er særlig to dimensjoner til som må på plass: Regjeringen bør også fremme ny lovgivning som muliggjør at den kan innføre unilaterale sanksjoner (…), og den bør ha en politikk som både etablerer et effektivt system for å håndtere slike sanksjoner (for eksempel i et slags uavhengig «etikkråd» for menneskerettighetssanksjoner eller et fast organ i Utenriksdepartementet) og være en aktiv aktør i å identifisere saker som kan føre til listeføring i samarbeid med likesinnede land.

Målsettingen bør være at Norge aktivt bidrar til at demokratiske land innfører felles sanksjoner mot enkeltindivider og juridiske personer som står bak de alvorligste formene for menneskerettighetsovergrep («gross violations of human rights»), og ikke bare er en medspiller når internasjonale organisasjoner og grupper av land tar slike initiativ.

Hensikten med en lov som muliggjør unilaterale sanksjoner vil være å signalisere og muliggjøre en slik aktiv rolle fra norsk side; ikke at Norge utvikler sanksjonslister på egenhånd (som vi er enige i vil ha begrenset effekt).

Vi frykter at uten en slik lov vil Norge ha begrenset troverdighet som en pådriver for menneskerettighetssanksjoner.»

For øvrig sier Helsingforskomiteen seg enig med departementet i at spørsmålet om norsk tilslutning til et internasjonalt sanksjonsregime grunnleggende sett er et politisk spørsmål som ikke bør kunne overprøves av domstolene. Helsingforskomiteen understreker imidlertid at domstolsprøving derimot bør være mulig i enkeltsaker i form av behandling av klager i henhold til tvisteloven, i tråd med departementets forslag.

Helsingforskomiteen støtter også uttrykkelig forslaget til «sekkebestemmelse» i lovforslaget § 2 annet ledd bokstav e om at Kongen i forskrifter kan gi bestemmelser om «andre tiltak som har som formål å opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten for øvrig». Helsingforskomiteen uttaler at sekkebestemmelsen er viktig fordi det skjer en stadig utvikling når det gjelder hvilke tiltak som brukes for å fremme fred og sikkerhet eller respekt for menneskerettigheter, rettsstat og demokrati, og at det derfor er viktig at regjeringen forløpende har mulighet til å vurdere andre tiltak enn dem som er oppregnet i lovforslagets § 2 bokstav a til d.

Under henvisning til anbefalinger i Europarådets parlamentarikerforsamlings resolusjon 2252 (2019), Sergey Magnitsky and beyond – fighting impunity by targeted sanctions, stiller Helsingforskomiteen videre følgende spørsmål:

«1. Burde bestemmelsen i § 2 om at Kongen i forskrift kan gjennomføre «sanksjoner eller restriktive tiltak vedtatt i mellomstatlige organisasjoner eller som ellers har bred internasjonal oppslutning» suppleres med en setning om at «sanksjonene må være vedtatt i en rettferdig og gjennomsiktig prosedyre» (Resolusjonen 13.2)? En slik bestemmelse ville skjerpe Regjeringens vurdering om å gjennomføre sanksjoner (som ikke er vedtatt av Sikkerhetsrådet) og vil kunne bidra til å øke kvaliteten på det internasjonale sanksjonsarbeidet ved at Norge vil stille krav i tråd med bestemmelsen.

(…)

3. Bør loven indikere at regjeringen i forskrift kan invitere relevante aktører til å uttale seg om berettigelsen av sanksjonene. Ikke-statlige organisasjoner og forskningsinstitusjoner kan sitte på omfattende materiale som vil kunne bidra til å kvalitetssikre vurderingen av om Norge bør gjennomføre konkrete internasjonale sanksjoner. En slik invitasjon vil også kunne øke oppmerksomheten om sakene som sanksjonene er knyttet til, som er et viktig poeng for å øke effekten av dem (jfr. Resolusjonen 13.4).»

Finans Norge støtter forslaget til utvidelse av forskriftshjemmelen slik at regjeringen kan slutte seg til internasjonale sanksjoner rettet mot fysiske eller juridiske personer som anses ansvarlige for overtredelser av grunnleggende internasjonale normer. Finans Norge uttaler at en slik utvidelse vil medføre at Norge kan gjennomføre flere av EUs restriktive tiltak, og at rettsharmoni i EØS på området anses som fornuftig. Finans Norge understreker samtidig betydningen av kommunikasjon fra myndighetene til finansnæringen og andre relevante aktører dersom adgangen til å gjennomføre sanksjoner vedtatt av andre enn EU benyttes, slik at rapporteringspliktige skal ha en reell mulighet til å innrette seg.

5.5 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet til formulering av forskriftshjemlene i lovforslagets § 1 om fullmakt til å gjennomføre bindende FN-vedtak og § 2 om fullmakt til å gjennomføre andre internasjonale ikke-militære tiltak, og de vurderingene formuleringen av disse bestemmelsene bygger på, jf. nærmere departementets vurderinger i høringsnotatet inntatt under punkt 5.3.2 og 5.3.3 ovenfor. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til forslaget til formulering av forskriftshjemlene i lovforslaget §§ 1 og 2. Riksadvokaten har riktignok gitt uttrykk for noen betenkeligheter mht. rekkevidden av fullmakten i lovforslaget § 2, som vil bli omtalt nærmere nedenfor, men embetet har likevel kommet til at det kan gi departementets forslag sin tilslutning.

Riksadvokaten har uttrykt en viss bekymring over at departementets lovforslag ikke bare gir hjemmel til å gjennomføre sanksjoner eller restriktive tiltak vedtatt av FN eller EU etter forhåndsdefinerte prosedyrer, men også gir regjeringen fullmakt til sammen med en gruppe andre land å innføre omfattende restriksjoner. Riksadvokaten understreker at dette krever at det stilles særlige krav til klarhet og ivaretakelse av rettssikkerhetshensyn i forskriftsarbeidet. Finans Norge har også bemerket at hvis hjemmelen til å innføre sanksjoner som ikke er vedtatt av FN eller EU, blir anvendt, er det viktig med god kommunikasjon til rapporteringspliktige slik at de har mulighet til å innrette seg etter sanksjonene. Helsingforskomiteen på sin side har uttrykkelig støttet at forskriftshjemmelen også bør omfatte tiltak «som ellers har bred internasjonal oppslutning» og begrunner dette med at enkeltland i EU ikke bør gis mulighet til å blokkere for innføring av sanksjoner som det ellers er bred enighet om blant likesinnede stater.

Departementet fastholder forslaget om å videreføre Stortingets føringer i forarbeidene til den gjeldende fullmaktsloven om at det også bør være åpning for at regjeringen skal kunne slutte opp om og gjennomføre i norsk rett sanksjoner vedtatt utenfor rammene av mellomstatlige internasjonale organisasjoner, forutsatt at tiltakene har bred oppslutning blant likesinnede stater (jf. vilkåret «bred internasjonal oppslutning» i lovforslaget § 2). Dette vil tillate at regjeringen kan innføre sanksjoner som det er bred enighet om blant likesinnede stater, men som blokkeres av noen få stater i EU, uten å måtte gå veien om en tidkrevende lovprosess. Et krav om en lovprosess i en slik situasjon vil kunne medføre at de aktuelle tiltakene ikke lenger er aktuelle når tiltakene kan innføres i Norge, noe som vil gå utover deres effektivitet.

Departementet understreker imidlertid at selv om Kongen skulle gis fullmakt til å innføre sanksjoner som har bred oppslutning blant likesinnede stater, men som ikke er vedtatt innenfor rammene av en mellomstatlig organisasjon, vil det likevel etter omstendighetene kunne være naturlig at det fremmes en lovproposisjon om dette. Hvorvidt det bør fremmes et lovforslag om innføring av et sanksjonsregime vedtatt utenfor rammene av en mellomstatlig organisasjon, vil måtte vurderes bl.a. utfra hvor omfattende tiltak det er tale om å innføre, om den nærmere utformingen av tiltakene er utarbeidet i nært samarbeid med andre land slik at det vil være tale om innføring av felles standarder eller ikke, om tiltakene reiser særlige rettssikkerhetsmessige utfordringer, hvorvidt tiltakene kan være kontroversielle nasjonalt og i hvilken grad en lovprosess vil svekke tiltakenes aktualitet og effektivitet.

Departementet minner også om at hvis det er tale om sanksjoner av en viss utenrikspolitisk eller nasjonal betydning, skal Stortingets utvidede utenriks- og forsvarskomité (DUUFK) konsulteres før sanksjonsforskrifter vedtas, se nærmere under punkt 5.1.2 vedrørende konsultasjoner med DUUFK. Hvis et sanksjonsregime er utviklet utenfor rammene av en mellomstatlig organisasjon, vil det også kunne være mer aktuelt å sende sanksjonsforskriften på alminnelig høring før den vedtas, forutsatt at dette ikke vil gå utover tiltakenes effektivitet.

Den norske Helsingforskomité har tatt til orde for at regjeringen også bør fremme lovgivning som gir den fullmakt til å kunne innføre sanksjoner på egen hånd (såkalte unilaterale sanksjoner). Norge har ingen tradisjon for å gjennomføre unilaterale sanksjoner. Innføring av slike sanksjoner vil normalt være kontroversielt og vil kunne reise særlige rettssikkerhetsmessige problemstillinger. Slike sanksjoner vil kreve en langt grundigere nasjonal forberedelse og debatt og demokratisk forankring enn oppslutning om tiltak som er grundig forberedt innenfor rammene av en internasjonal organisasjon eller i nært samarbeid med en større gruppe likesinnede stater. Tiltak som griper inn i den enkeltes rettigheter og friheter, må også ha en klar lovhjemmel. Dette tilsier at unilaterale sanksjoner eventuelt bør hjemles i en egen spesialtilpasset særlov.

Dette var også Stortingets syn ved vedtakelsen av den gjeldende fullmaktsloven fra 2001, jf. nærmere under punkt 5.1.2. Stortinget uttalte den gang at dersom det ikke var bred enighet blant våre nærmeste internasjonale samarbeidspartnere ville det være en indikasjon på at det aktuelle sanksjonsvedtaket internasjonalt var så kontroversielt at regjeringen måtte trekke Stortinget inn på normal måte. Stortinget uttalte videre at i noen spesielle tilfeller kunne det være aktuelt at Norge sammen med noen få andre land gikk foran, blant annet i tilfeller hvor dette kunne anses positivt i arbeidet for å trekke flere land med i de internasjonale tiltakene. Stortingsflertallet mente imidlertid at også i disse tilfellene ville det være mest forsvarlig at saken ble lagt frem for Stortinget som en lovproposisjon.

Departementet opprettholder på denne bakgrunn sitt syn om at dersom det skulle bli aktuelt å vedta sanksjoner som det ikke er bred oppslutning om blant andre likesinnede stater, er det naturlig at spørsmålet behandles av Stortinget, og at det gis en egen lov eller lovhjemmel tilpasset den konkrete situasjonen eller typen situasjon man står ovenfor.

Når det gjelder spørsmålet om innføring av et menneskerettssanksjonsregime, vedtok EU 7. desember 2020 et slikt sanksjonsregime, uten at EU så langt har listeført noen under regimet. Departementet mener at det er naturlig å fortsette å ha nær kontakt med EU og nærstående land i EU om dette og ev. innføre tilsvarende tiltak som EU i norsk rett med hjemmel i den nye sanksjonsloven.

Helsingforskomiteen har foreslått å tilføye i lovforslaget § 2 at «sanksjonene må være vedtatt i en rettferdig og gjennomsiktig prosedyre». Departementet foreslår ikke å ta inn et slikt vilkår i forskriftshjemmelen. Det vil være uklart hva som ev. skal legges i et slikt vilkår. I dag brukes forskriftshjemmelen til å gjennomføre EUs restriktive tiltak i norsk rett. Departementet legger til grunn at EUs prosedyrer for listeføring i utgangspunktet er tilfredsstillende, jf. punkt 10.4.3 om disse. Når Norge gjennomfører tiltakene i norsk rett, vil det være klarhet i hvem som er listeført, og hvilken begrunnelse EU har gitt for listeføringen. Norge gjør en selvstendig vurdering av hvorvidt personene og enhetene skal være listeført etter norsk forskrift, men vil ha begrenset innsikt i EUs prosess som førte frem til listeføringene. Dette er også en av grunnene til at departementet har foreslått å lovfeste en klageadgang for fysiske eller juridiske personer som mener seg urettmessig listeført, med sikte på at listeførte kan imøtegå listeføringen og be om å bli avlistet. Klageretten vil bl.a. i utgangspunktet være ledsaget av en rett til partsinnsyn, jf. nærmere punkt 10.6.2 og merknadene til lovforslagets § 6 om dette.

Helsingforskomiteen har også foreslått at «loven indikerer at regjeringen i forskrift kan invitere relevante aktører til å uttale seg om berettigelsen av sanksjonene». Heller ikke dette forslaget anser departementet det hensiktsmessig å forfølge. Det er ikke nødvendig med en lovhjemmel for at regjeringen skal kunne innhente synspunkter på berettigelsen av innføring av sanksjoner når det er relevant, f.eks. i form av en høring, jf. det som er sagt ovenfor om dette.