4 Forslag om ny felles fullmaktslov om gjennomføring av sanksjoner og restriktive tiltak
4.1 Gjeldende rett
4.1.1 To generelle fullmaktslover
I dag gjennomføres FN-sanksjoner og EUs restriktive tiltak som Norge slutter opp om, i norsk rett hovedsakelig med hjemmel i to generelle fullmaktslover. Disse er henholdsvis lov 7. juni 1968 nr. 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd (heretter lov om bindende FN-vedtak) og lov 27. april 2001 nr. 14 om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler (heretter lov om iverksetting av internasjonale, ikke-militære tiltak).
De to fullmaktslovene er utformet etter samme mønster. De begrenser seg til å gi regjeringen (Kongen) nødvendig hjemmel til å gjennomføre sanksjoner ved forskrift og fastsetter regler om straff ved overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av lovene. Lov om bindende FN-vedtak inneholder i tillegg en bestemmelse om inndragning av gjenstander mv. som er blitt innført eller utført i strid med bestemmelser gitt med hjemmel i loven.
4.1.2 Særlover
Det finnes i dag fortsatt tre særlover om gjennomføring av sanksjoner og restriktive tiltak. Dette gjelder lov 6. juni 1980 nr. 18 om gjennomføring av sanksjoner mot Iran, lov 25. juni 1999 nr. 43 om særlige tiltak mot Den føderale republikken Jugoslavia og lov 27. juni 2003 nr. 58 om særlige tiltak mot Republikken Zimbabwe.
De to førstnevnte lovene er ikke lenger aktuelle. Loven om gjennomføring av sanksjoner mot Iran ble vedtatt som følge av at iranske myndigheter okkuperte den amerikanske ambassaden i Teheran i 1979 og holdt amerikanske borgere som gisler. Gjeldende forskrift om sanksjoner og tiltak mot Iran av 9. februar 2007 er hjemlet i den generelle fullmaktsloven fra 2001, og ikke i særloven fra 1980. Tiltakene mot Den føderale republikken Jugoslavia ble opphevet i 2001, med unntak for tiltakene mot Milosevic og personer tilknyttet han som først ble opphevet i 2014.
Gjeldende forskrift om restriktive tiltak mot Republikken Zimbabwe av 2003 er hjemlet i loven om særlige tiltak mot Republikken Zimbabwe. Denne forskriften kunne imidlertid i stedet ha vært hjemlet i den generelle fullmaktsloven fra 2001. Loven om særlige tiltak mot Republikken Zimbabwe er derfor overflødig.
Videre finnes lov 16. april 1937 om fullmakt for Kongen, eller den han gjev fullmakt, til å forby at norske skip blir nytta til å føra folk som eslar seg i krig, våpen, loty, fly eller partar derav til framandland. Loven er ikke en særlov om gjennomføring av internasjonale sanksjoner, men en lov som gir regjeringen fullmakt til å innføre forbud mot at norske skip frakter personer som akter å delta i væpnet konflikt, våpen, ammunisjon mv. til et annet land. Loven hjemler også adgang til å pålegge heving av en fraktavtale dersom befrakteren har brukt eller bruker skipet på en måte som er i strid med forbudet. Loven ble gitt med bakgrunn i den spanske borgerkrigen og supplerte daværende lov om eksportkontroll for å sikre at norske skip i utlandet ikke bidro til nevnte væpnede konflikt. Den har ikke vært brukt siden, og må i dag anses foreldet.
4.1.3 Gjennomføring av sanksjoner med hjemmel i annen lovgivning
Som beskrevet over, omfatter et sanksjonsregime ofte blant annet reiserestriksjoner mot enkeltpersoner og våpenembargo. Etter dagens praksis vil disse tiltakene gjennomføres med grunnlag i henholdsvis utlendingsregelverket og eksportkontrollregelverket, og ikke i forskrift gitt i medhold av fullmaktslovene.
Reiserestriksjoner gjennomføres med hjemmel i utlendingsloven § 126. Denne bestemmelsens første ledd sier at det av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, kan treffes vedtak eller beslutning om å nekte en tillatelse eller rettighet som ellers kunne blitt gitt etter utlendingsloven eller utlendingsforskriften. Utlendingsdirektoratet gjennomfører reiserestriksjonene basert på en generell instruks fra Justis- og beredskapsdepartementet, se GI-01/2018 – Generell instruks om gjennomføring av reiserestriksjoner mot enkeltpersoner (utlendinger) som følge av sanksjoner fra De Forente Nasjoners sikkerhetsråd og restriktive tiltak fra Den europeiske union som Norge har sluttet opp om. På Svalbard gjennomføres reiserestriksjoner med grunnlag i forskrift 3. februar 1995 nr. 96 om bortvisning og utvisning av personer fra Svalbard, som er hjemlet i Svalbardloven.
Våpenembargo gjennomføres med grunnlag i flere bestemmelser i eksportkontrollforskriften med hjemmel i eksportkontrolloven. Eksportkontrollforskriften § 4 fastsetter lisensplikt for eksport av visse varer, tjenester og teknologi. Hvilke varer lisensplikten omfatter er nærmere angitt i varelistene inntatt i eksportkontrollforskriften som vedlegg I og II. Når det gjelder våpenembargo, vil varene, teknologien og tjenestene som omfattes av handelsforbudet i de fleste tilfeller stå på eksportkontrollforskriftens varelister og derfor være lisenspliktige. Dersom lisenssøknaden retter seg mot et land eller regime omfattet av en våpenembargo, vil det bli gitt avslag på søknaden med mindre det er aktuelt å gjøre unntak på humanitært grunnlag, for eksempel for eksport av militært beskyttelsesutstyr til bruk av humanitære aktører. Videre følger det av eksportkontrollforskriftens § 7 bokstav b, jf. § 3, at det er lisensplikt for enhver vare, teknologi eller tjeneste til militær bruk til områder som er underlagt våpenembargo vedtatt av FNs sikkerhetsråd eller som del av andre tiltaksregimer Norge har sluttet seg til. Det vil ikke bli gitt lisens dersom det foreligger våpenembargo.
4.2 Forslaget i høringsnotatet
For å gjøre sanksjonslovgivningen mer oversiktlig, foreslo departementet i høringsnotatet å slå de to gjeldende generelle fullmaktslovene sammen til én felles lov om gjennomføring av sanksjoner og restriktive tiltak. Som tittel på den nye loven foreslo departementet lov om gjennomføring av internasjonale sanksjoner med offisiell kortittel sanksjonsloven.
Departementet begrunnet forslaget om en ny felles lov slik:
«De to gjeldende fullmaktslovene fra 1968 og 2001 regulerer begge gjennomføring av internasjonale sanksjoner i norsk rett og har svært lik oppbygning og innhold. Det som skiller lovene er opphavet til de internasjonale sanksjonene, som er henholdsvis folkerettslig bindende vedtak av FNs sikkerhetsråd eller norsk oppslutning om tiltak med bred internasjonal støtte. Både FN-sanksjonene og EUs restriktive tiltak vil alltid være av «ikke-militær» karakter. Norske forskrifter om gjennomføring av sanksjoner og restriktive tiltak vil, i de tilfeller det er aktuelt, også omfatte både FN-sanksjoner og EU-tiltak, slik også EUs beslutninger og forordninger gjør. Dette tilsier en felles fullmaktslov.
Justisdepartementet foreslo også en slik løsning i sin høringsuttalelse til 2001-loven. Justisdepartementet mente den gang at for å gjøre lovverket mer oversiktlig og enkelt, burde man vurdere en felles lov om gjennomføring av internasjonale sanksjoner, se Ot.prp. nr. 10 (2000–01) s. 5. Utenriksdepartementet vurderte da at selv om lovstrukturelle hensyn talte for det, var en slik løsning ikke ønskelig, med den begrunnelse at gjennomføring av folkerettslig bindende vedtak om sanksjoner fra FNs sikkerhetsråd står i en annen stilling enn EUs vedtak om restriktive tiltak og nasjonale tiltak. I lys av utviklingen med stadig flere sanksjons- og tiltaksregimer, anser Utenriksdepartementet imidlertid i dag at det vil være hensiktsmessig å regulere spørsmål knyttet til nasjonal gjennomføring av internasjonale ikke-militære sanksjoner og restriktive tiltak under ett. Storbritannia, Sveits og Island har også en felles lov for nasjonal gjennomføring av FNs sanksjonsvedtak og andre restriktive tiltak, jf. henholdsvis den britiske loven om sanksjoner og anti-hvitvasking av 2018, den sveitsiske føderale loven om gjennomføring av internasjonale sanksjoner av 2002 og den islandske loven om gjennomføring av internasjonale sanksjoner av 2008.
Loven vil måtte uformes noe ulikt når det gjelder FNs sanksjoner og EUs restriktive tiltak som Norge slutter opp om, jf. nærmere under punkt 5 nedenfor om dette. Departementet mener imidlertid at disse ulikhetene mest hensiktsmessig kan ivaretas ved at det innføres to separate fullmaktsbestemmelser i den nye sanksjonsloven, en fullmaktsbestemmelse til gjennomføring av bindende FN-sanksjoner og en til gjennomføring av andre internasjonale tiltak Norge slutter opp om.»
Departementet foreslo videre å oppheve tre eksisterende særlover om gjennomføring av sanksjoner. Departementet uttalte følgende om dette:
«Lov 6. juni 1980 nr. 18 om gjennomføring av sanksjoner mot Iran og lov 25. juni 1999 nr. 43 om særlige tiltak mot Den føderale republikken Jugoslavia hjemler i dag ikke noe tiltaksregime. De er ikke lenger aktuelle og må oppheves. Lov 27. juni 2003 nr. 58 om særlige tiltak mot Republikken Zimbabwe bidrar til et unødvendig fragmentert og uoversiktlig regelverk, all den tid dette sanksjonsregimet kan hjemles i den generelle fullmaktsloven. Denne loven bør derfor også oppheves.»
Departementet presiserte i høringsnotatet at lovforslaget ikke var ment å ha konsekvenser for gjeldende praksis når det gjelder gjennomføring av sanksjoner med grunnlag i annen lovgivning, som utlendingslovgivningen eller eksportkontrollovgivningen, jf. punkt 4.1.3 ovenfor.
Departementet foreslo også å oppheve lov 16. april 1937 om fullmakt for Kongen, eller den han gjev fullmakt, til å forby at norske skip blir nytta til å føra folk som eslar seg i krig, våpen, loty, fly eller partar derav til framandland. Departementet uttalte følgende om dette:
«Som redegjort for under punkt 4.1.2, har denne fullmaktsloven ikke vært brukt siden den ble vedtatt i 1937 i forbindelse med den spanske borgerkrigen, og må anses foreldet. Dersom det i situasjoner av væpnet konflikt eller uro skulle være bred internasjonal enighet om å innføre den type tiltak som er dekket av 1937-loven, vil regjeringen kunne gjøre dette med hjemmel i forslaget til sanksjonslov. Skulle det oppstå behov utover det som kan hjemles i sanksjonsloven, bør lovforslag måtte forelegges Stortinget.»
4.3 Høringsinstansenes syn
Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til departementets forslag om å samle sanksjonslovgivningen i én felles sanksjonslov og oppheve eldre særlover. Forsvarsmateriell, Finans Norge og Norges Rederiforbund støtter dette uttrykkelig under henvisning til at det vil gi et mer oversiktlig regelverk, mens PST og Riksadvokaten uttrykker seg generelt positiv til departementets lovforslag. Norges Rederiforbund støtter uttrykkelig forslaget om å oppheve foreldet lovverk spesielt rettet mot skipsfarten.
4.4 Departementets vurdering
Departementet opprettholder forslaget om at det vedtas en ny sanksjonslov og at de to gjeldende generelle fullmaktslovene til gjennomføring av sanksjoner samt fire særlover oppheves, jf. lovforslaget § 8. De høringsinstansene som har uttalt seg om dette, støtter forslaget, under henvisning til at det vil bidra til et mer oversiktlig sanksjonsregelverk.