5 Forslag til lov om Statens obligasjonsfond

Statens obligasjonsfond vil bli etablert etter modell av Statens pensjonsfond Norge, og utkastet til lov er i all hovedsak lik loven som ble vedtatt i 2009. Dette innebærer at fondet ikke vil være et eget rettssubjekt, men navnet på et separat statlig kroneinnskudd i Folketrygdfondet. Folketrygdfondet skal i eget navn plassere midlene i obligasjonsfondet videre i markedet i henhold til et mandat fastsatt av departementet. Folketrygdfondet vil etter dette ha to separate forvaltningsmandater, ett for Statens pensjonsfond Norge og ett for Statens obligasjonsfond. Den finansielle risikoen knyttet til verdipapirene bæres av staten. Verdien av innskuddet vil avhenge av markedsverdien til de papirene fondsmidlene er plassert i.

Lovforslaget er en rammelov, der departementet gis fullmakt til å fastsette et utfyllende regelverk. Denne lovformen vil gi en høy grad av fleksibilitet, noe som vil være nødvendig for å kunne tilpasse regelverket til skiftende behov i markedet.

Fondet fra 2009 ble avhendet i løpet av 2014, og lov 6. mars 2009 nr. 13 om Statens obligasjonsfond ble opphevet 1. januar 2015. Departementet foreslår at den nye loven også skal hensynta beredskapsbehov. Tid er en kritisk faktor i krisesituasjoner og det bør ikke legges opp til at loven skal oppheves etter at forvaltningsoppdraget som nå blir lagt til Folketrygdfondet blir avsluttet. Dersom det senere skulle oppstå kriser hvor det vil være behov for et generelt virkemiddel rettet mot obligasjonsmarkedet i tråd med avgrensningene som omtales i denne proposisjonen, vil man med en beredskapslov kunne iverksette et tilsvarende tiltak uten å måtte utarbeide og behandle et lovforslag på nytt. Stortinget vil imidlertid uansett måtte vedta finansieringen av fondet.

Behov for endringer eller tilføyelser av rammer ved senere bruk av fondskonstruksjonen loven regulerer, vil – innenfor formålet med loven – kunne sikres gjennom Stortingets behandling av forslag om finansiering av fremtidige ordninger.

Det må være en høy terskel for hva som skal anses å utgjøre en krise som utløser behov for å benytte loven som rammeverk. Finanskrisen, som utgjorde bakgrunnen for 2009-loven, og virkningene for økonomien av virusutbruddet som danner bakgrunnen for dette lovforslaget, bør danne en veiledende skranke for nivået på kriser hvor loven skal benyttes.

Fondets kapital fastsettes etter vedtak i Stortinget. Departementet vil etter forslaget ha fullmakt til å avvikle forvaltningsoppdraget når det ut fra formålet med Stortingets vedtak om finansiering av ordningen ikke lenger anser at det er behov for tiltaket. Med avvikling siktes det til at det ikke plasseres nye midler i obligasjonsmarkedet, og at fondets verdipapirer forfaller eller selges etter nærmere angitte bestemmelser fra departementet. Departementet vil redegjøre for avviklingen og erfaringene med ordningen i egnede stortingsmeldinger i etterkant.

Oppgavefordelingen mellom Finansdepartementet og Folketrygdfondet i forvaltningen av Statens obligasjonsfond vil tilsvare den oppgavefordelingen som gjelder for forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge. Følgelig vil overordnede rammer for investeringene i Statens obligasjonsfond bli fastsatt av departementet, mens Folketrygdfondet vil stå for den operative gjennomføringen av forvaltningen. Finansdepartementet vil følge opp at Folketrygdfondets forvaltning skjer i henhold til det regelverket som gjelder for obligasjonsfondet.

Rammeverket for Folketrygdfondets forvaltning av Statens obligasjonsfond vil, i tillegg til lov, bestå av et separat investeringsmandat, på lik linje med det som gjelder forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge. Mandatet for obligasjonsfondet vil bli utformet med sikte på å fremme lovens formål i størst mulig utstrekning, samtidig som det legges vekt på behovet for god styring og kontroll av risiko. Rammeverket vil i stor grad baseres på rammeverket som ble etablert i 2009, men samtidig ta hensyn til at dagens situasjon er annerledes enn under finanskrisen.

Statens obligasjonsfond er ment å være rettet mot det norske markedet og mot alle bransjer. Departementet vil i tråd med dette utarbeide et mandat som åpner for plassering i obligasjoner utstedt av ikke-finansielle selskap, banker mv. En betydelig andel av fondets midler skal investeres i ikke-finansielle selskap. Videre vil fondet bare kunne investeres i obligasjoner utstedt av selskap hjemmehørende i Norge. Et selskap skal anses hjemmehørende i Norge dersom det har hovedkontor i Norge eller på kontinentalsokkelen, jf. foretaksregisterloven § 1-2. Hvilke valutaer obligasjonene kan være denominert i vil bli nærmere regulert i mandatet. Det legges videre opp til at Folketrygdfondet skal ha en viss grad av fleksibilitet i gjennomføringen av forvaltningsoppdraget. Det vil derfor ikke bli lagt restriksjoner på hvorvidt Folketrygdfondets plasseringer skal skje i første- eller annenhåndsmarkedet. Ringvirkningene av tiltaket blir større når Folketrygdfondet også handler i annenhåndsmarkedet, ettersom dette bidrar til økt likviditet og dermed gjør markedet mer attraktivt også for andre investorer. Det legges også opp til at Folketrygdfondet kan investere fondet i ulike gjeldsinstrumenter.

Statens obligasjonsfond er et viktig tiltak for å styrke kredittobligasjonsmarkedets evne til å formidle kreditt mer generelt og for å bidra til at store norske selskap som er rammet av inntektssvikt som følge av virusutbruddet får tilgang på finansering. For å sikre risikospredning vil det samtidig bli fastsatt rammer i mandatet for hvor stor andel av obligasjonsfondet som kan investeres i ulike sektorer.

Sammensetningen av kredittmarkedet og hensynet til operasjonell risiko tilsier at en betydelig andel av investeringene i Statens obligasjonsfond vil være i obligasjoner med moderat risiko, såkalt investment grade. Med bakgrunn i de vanskelige forholdene, vil flere selskaper kunne få en lavere kredittvurdering som følge av virusutbruddet. Det åpnes derfor for at en betydelig andel også kan være i obligasjoner med høyere risiko, såkalt high yield. Dette innebærer at en må være forberedt på store variasjoner i avkastningen av de ulike investeringene fondet gjør, samt i fondets avkastning over tid.

Investeringsrammen for Statens obligasjonsfond er fastsatt slik at tiltaket skal kunne være et viktig bidrag til økt likviditet og kapitaltilgang i markedet. Omfanget av investeringene vil i stor grad avhenge av de økonomiske utsiktene og betydningen av at tilgangen på kreditt er redusert samt risikobildet rundt dette. Investeringenes omfang er derfor usikkert, men departementet foreslår at Statens obligasjonsfond etableres med en ramme på inntil 50 mrd. kroner. Investeringsaktivitetene vil avhenge av markedsforholdene.

Obligasjonsfondet skal ikke være et statsbankliknende tiltak, men stimulere til at også andre investorer tar del i obligasjonsmarkedet. Investeringer i nye kredittobligasjonslån skal skje sammen med andre investorer og på samme vilkår (markedsinvestorprinsippet)1. Tilgang på flere kjøpere er normalt nødvendig for å få stilt en markedsmessig riktig pris, slik at investeringene ikke innebærer ulovlig statsstøtte. For å sikre at obligasjonsfondets investeringer i nye kredittobligasjonslån skjer på markedsmessige vilkår, samtidig som en ivaretar behovet for en viss grad av fleksibilitet knyttet til innfasingen av investeringene, tar departementet sikte på å stille krav om at Folketrygdfondet skal kunne dokumentere at kravet til markedsmessig prising av investeringer er oppfylt når fondet kjøper en større andel av et enkelt lån i førstehåndsmarkedet. Markedsmessig prising er viktig ikke bare for å unngå at tiltaket anses som statsstøtte, men også for å sikre at Folketrygdfondet forblir en profesjonell kapitalforvaltningsorganisasjon med en forretningsmessig målsetting, og som holdes til ansvar for sine finansielle resultater.

Hensynet til å ha en viss fleksibilitet i utformingen av tiltaket tilsier at en ikke utelukker muligheten for salg av verdipapirer mellom Statens obligasjonsfond og Statens pensjonsfond Norge. Også slike transaksjoner må eventuelt gjennomføres i tråd med markedsinvestorprinsippet.

Statens obligasjonsfond er ment å være et midlertidig tiltak. Departementet ser for seg en gradvis avvikling av forvaltningsoppdraget i takt med at obligasjonene forfaller og ved salg i takt med normalisering av markedssituasjonen. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å ta inn en tidsbegrensning i mandatet til forvalter. Det er betydelig usikkerhet knyttet til hvor lenge likviditeten i kredittmarkedet vil være problematisk. Det legges opp til en mer fleksibel ordning ved at Folketrygdfondet skal, etter nærmere forespørsel fra departementet, forelegge en plan for avvikling av forvaltningen til godkjenning av Finansdepartementet.