3 Spørsmål om straffegjennomføringsloven på ny bør få midlertidige regler om straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett

3.1 Innledning

I det høringsnotatet som departementet sendte på høring 16. juli 2021, er det foreslått at den da fortsatt gjeldende lov 11. juni 2021 nr. 71 om endringer i straffegjennomføringsloven (straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom), forlenges til 1. juli 2022. Samtidig ble høringsinstansene bedt om å uttale seg også om kapittel 3 A bør gjøres til en varig del av straffegjennomføringsloven. I høringsnotatet ga departementet uttrykk for følgende vurdering (punkt 5 i høringsnotatet):

«I Norge er vi nå i en fase av covid-19-pandemien der vaksinasjon gir stor grunn til optimisme. Det antas at hoveddelen av befolkningen over 18 år vil ha fått tilbud om én dose i løpet av sommeren 2021, og dose to høsten samme år. I tillegg er testing nå lett tilgjengelig. Videre nevnes at det er etablert et koronasertifikat som kan vise status for blant annet vaksinasjon (beskyttet/fullvaksinert), og som sammen med gyldig ID vil gi kvalitetssikret informasjon om den enkeltes risiko for å bli smittet eller være smitteførende. Bruk av koronasertifikat forutsetter imidlertid vurdering og eventuelt en egen hjemmel, jf. smittevernloven § 4 A-2.

Samtidig er det klart at pandemien ikke er over, hverken nasjonalt eller internasjonalt. Det må fortsatt påregnes lokale utbrudd, og det utvikles nye varianter av koronaviruset med foreløpig usikre egenskaper. I øyeblikket er bildet særlig preget av Delta-varianten av viruset, og usikkerhet om den videre utviklingen av denne. Etter departementets vurdering kan det ikke utelukkes at det vil være behov for særskilte regler om straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som covid-19 eller lignende også etter 1. desember 2021. Departementet foreslår derfor at dagens regler forlenges for en ny periode, frem til 1. juli 2022. Reglene krever at tiltak må være nødvendige for at de kan anvendes, og inngrep som utelukkelse fra fellesskapet kan ikke iverksettes dersom det vil være uforholdsmessig. Både vaksinasjon og enkel tilgang til testing kan derfor være av betydning for adgangen til å iverksette tiltak etter disse reglene.

Som nevnt i punkt 3.8 ovenfor, ble det i Prop. 129 L (2020–2021) foreslått at dagens kapittel 3 A skal inngå som en permanent del av straffegjennomføringsloven. I tillegg til å dekke det regelverksbehovet som covid-19 har gitt, ville reglene i så fall inngå i beredskapen for eventuelle fremtidige utbrudd av allmennfarlige smittsomme sykdommer som smitter lett, og derfor kan kreve særskilte tiltak i kriminalomsorgen. Det kan alltid utvikles nye regler, men det tar tid å få dem på plass. Etter departementets vurdering er vi derfor best tjent med å ha den regelverksmessige beredskapen som ligger i straffegjennomføringsloven kapittel 3 A. Regelverket vil fortløpende kunne justeres i takt med erfaring og antatte behov, gjennom nye lovvedtak. Slik regelverket er innrettet – som et særskilt kapittel i loven, og med krav om at Kriminalomsorgsdirektoratet må konstatere at det foreligger et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som krever tiltak etter kapittelet for at hjemlene der skal kunne benyttes i kriminalomsorgen – bør det heller ikke være fare for at hjemlene i kapittelet tas i bruk utenfor situasjoner de ment for. På denne bakgrunn bes det om høringsinstansenes uttalelse også til spørsmål om å gjøre kapittel 3 A til en varig del av straffegjennomføringsloven.»

3.2 Høringsinstansenes syn

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) har opplyst at situasjonen for straffegjennomføring og varetekt per 17. oktober 2021 er normalisert, men at det lokalt fortsatt oppstår smittetilfeller og behov for tiltak for å begrense videre smittespredning. Direktoratet påpeker at det er uvisst hvor lenge samfunnet og kriminalomsorgen vil oppleve lokale utbrudd, og at de rettslige rammene for virksomheten må ta høyde for dette. Etter direktoratets syn er det derfor strengt nødvendig å forlenge varigheten av kapittel 3 A. KDI uttaler videre blant annet:

«KDI mener videre at bestemmelsene i kapittel 3A bør gjøres til en permanent del av straffegjennomføringsloven. Erfaringer fra mars 2020 gjør at KDI sterkt vil anbefale at det etableres en permanent rettslig beredskap. Det kan argumenteres mot dette ved å si at det er uheldig å innføre varige hjemler beregnet for inngrep overfor den enkelte. Erfaringer viser imidlertid at i en alvorlig krisesituasjon vil fravær av nødvendig regelverk innebære at strengt nødvendige tiltak for å verne liv og helse baseres på nødrettslige betraktninger. Hensynet til forutberegnelighet også for innsatte og domfelte tilsier derfor at dagens kapittel 3A gjøres permanent. Kun ved å vedta permanente regler kan man sørge for god beredskapsplanlegging og ha tilstrekkelig forutsigbarhet rundt framtidig krisehåndtering i tråd med dagens § 45a.»

Direktoratet opplyser at alle regionkontorene i kriminalomsorgen er enige i at reglene ikke bare bør forlenges, men også gjøres permanente.

Politidirektoratet støtter forslaget om å forlenge kapittel 3 A til 1. juli 2022, og er også positiv til å ta kapittelet inn som en permanent del av straffegjennomføringsloven.

Riksadvokaten har ikke avgjørende innvendinger mot at kapittel 3 A forlenges til 1. juli 2022, hensett til at det fortløpende skal vurderes om tiltak etter kapittelet er nødvendige. Til spørsmålet om reglene bør gjøres permanente, mener riksadvokaten at det kan være grunn til å utrede bruken av virkemidlene noe bredere, herunder hvilke psykiske og sosiale konsekvenser soningsregimet etter de midlertidige bestemmelsene har hatt.

Sivilombudet ser behovet for hjemler i straffegjennomføringsloven som legger til rette for at straff kan gjennomføres på en smittevernmessig forsvarlig måte når det er nødvendig for å ivareta liv og helse, og har ikke innvendinger mot at kapittel 3 A midlertidig forlenges, så lenge kriminalomsorgen nøye vurderer om det er nødvendig og forholdsmessig å iverksette smitteverntiltak. På generelt grunnlag er ombudet også positiv til at loven får permanente smittevernregler, og uttaler blant annet:

«Et regelverk som gir tydelige rammer for hvilke tiltak som har hjemmel i lov, og hvilke vurderinger som må tas i forkant av at slike tiltak iverksettes, vil bedre rettssikkerheten til de innsatte og bidra til at vi unngår inngripende tiltak som ikke er nødvendige og/eller forholdsmessige.»

Sivilombudet imøteser en ny høring om permanente regler når KDIs evaluering av de midlertidige reglene foreligger. Videre har høringsinstansen enkelte merknader til § 45 b om besøk i fengsel, og minner om betydningen av at begrensninger som iverksettes på grunn av pandemien blir godt begrunnet. For å sikre at nødvendige avveininger blir tatt, og at parten forstår hva avgjørelsen går ut på, er det viktig at det redegjøres for de faktiske forholdene og de hovedhensyn som har vært avgjørende.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) er positiv til å forlenge dagens kapittel 3 A til 1. juli 2022. Høringsinstansen er også positiv til at loven får et permanent kapittel om dette, og viser til at reglene styrker forutberegneligheten for personer som er under soning. Etter JURKS vurdering bør imidlertid enkelte av bestemmelsene endres før reglene gjøres permanente. JURK bemerker også at soningsforholdene for de innsatte har vært svært kritikkverdige og belastende under koronapandemien, med utstrakt bruk av isolasjon og med vesentlige begrensninger i mulighetene til å få besøk, også fra mindreårige barn.

Jussbuss støtter en videreføring av kapittel 3 A til 1. juli 2022, men understreker at tiltakene bare skal benyttes dersom det er nødvendig, og at dette bør fremgå tydelig av retningslinjer til kriminalomsorgen. Høringsinstansen mener videre at kapittelet bør suppleres med en bestemmelse om den innsattes rett til å påklage beslutninger etter samme kapittel, og at muligheten til å innvilge kompenserende tiltak på grunn av belastende smitteverntiltak (for eksempel soningsfradrag) bør utredes og lovreguleres. Jussbuss er i utgangspunktet positiv til et permanent kapittel 3 A, men mener at dette krever en ny høring.

Stine Sofies Stiftelse mener at reglene kan gjøres permanente dersom § 45 d får et tillegg som utvider spekteret av tilfeller som ikke skal omfattes av adgangen til å overføre domfelte til soning utenfor fengsel.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) mener at det bør innhentes oppdaterte vurderinger av behovet for reglene før et forslag om forlengelse eventuelt fremmes for Stortinget, og at spørsmålet om forlengelse må vurderes mer inngående for hver av bestemmelsene i kapittel 3 A. Høringsinstansen støtter ikke forslaget om å gjøre reglene til en permanent del av straffegjennomføringsloven, og mener at dette spørsmålet må ses i sammenheng med generelle vurderinger av beredskapshjemler, herunder knyttes til koronakommisjonens arbeid og oppfølgingen av Beredskapshjemmelsutvalgets utredning. De reglene som foreligger anses ikke å være egnet for varig videreføring, og det er behov for en bredere utredning av hvilke situasjoner de er ment for, og av forholdsmessigheten.

Jussformidlingen er kritisk til forslaget om å forlenge varigheten av kapittel 3 A, siden det med vaksinasjon og det aktuelle smittebildet ikke lenger er like stort behov for disse reglene. Samtidig er høringsinstansen i utgangspunktet positiv til at kapittelet inngår som en permanent del av straffegjennomføringsloven, men med merknader til enkelte av bestemmelsene der.

New Spirit Communication og 32 enkeltpersoner mener at reglene ikke bør forlenges. I høringsuttalelsene gis det blant annet gitt uttrykk for at reglene innebærer misbruk av myndighet og straffesanksjoner.

3.3 Vurdering fra Kriminalomsorgsdirektoratet

Parallelt med høringen ba departementet om Kriminalomsorgsdirektoratets vurdering av etatens praktisering av reglene i kapittel 3 A siden desember 2020, og av virkningene av disse reglene. Direktoratet ga sin vurdering i brev 15. august 2021, med følgende innhold:

«1. Generelt, for alle bestemmelsene

a) I hvilken grad har det vært behov for bestemmelsene?

KDI vurderer at bestemmelsene i kapittel 3A, samt tidligere tilsvarende bestemmelser, har vært nødvendige og avgjørende for en forsvarlig håndtering av pandemien innenfor sikre, rettslige rammer. Samtlige bestemmelser har kommet til anvendelse etter en konkret vurdering av forholdsmessighet og behov.

Ved utbrudd av pandemien i Norge i mars 2020 iverksatte kriminalomsorgen flere svært inngripende tiltak med særlige konsekvenser for innsatte i fengsel og deres pårørende. Tiltakene var uheldige, men nødvendige for å verne liv og helse. Enkelte av disse tiltakene manglet en klar rettslig forankring og måtte baseres på nødrettslige betraktninger. Straffegjennomføringsloven, i sin daværende form, tok ikke høyde for en krisesituasjon med spredning av en allmennfarlig smittsom sykdom og nedstengning av samfunnet. Med dagens kunnskap og erfaringer bør en lignende situasjon unngås i fremtiden.

Når det gjelder nødvendigheten av bestemmelsene, slutter KDI seg til følgende beskrivelse, mottatt fra et regionkontor:

‘Særlig har behovet for å begrense inn- og utganger i form av besøk, permisjon og frigang, samt mulighet til å utelukke innsatte under kartlegging eller med symptomer, vært kritisk for å opprettholde tilstrekkelig sikkerhet for å beskytte beredskapen i enhetene og ikke minst helsen til innsatte.’

Et klart rettslig rammeverk letter beredskapsarbeidet i etaten. Ved utbrudd av pandemien var de rettslige rammene uklare, noe som ble opplevd uoversiktlig og skapte usikkerhet hos innsatte, domfelte og ansatte. Med klare rettslige rammer tilgjengelig er det lettere å skape forutberegnelighet for organisasjonen.

I en krisesituasjon vil det alltid måtte foretas vanskelige avveininger. Under pandemien har det, nasjonalt og regionalt, vært flere og til dels overlappende anbefalinger og pålegg. Flere rapporterer imidlertid om at kapittel 3A har vært et viktig utgangspunkt og holdepunkt i de vurderingene som måtte gjøres, i en ellers noe uoversiktlig situasjon.

Samtlige som har gitt tilbakemelding til KDI anser bestemmelsene i kapittel 3A som nødvendige. Alle bestemmelsene har vært nødvendige og er tatt i bruk. Det har samtidig vært noe varierende behov for de ulike bestemmelsene mellom enheter. Dette indikerer at bestemmelsene er benyttet etter sitt formål, og ikke i større utstrekning enn nødvendig. Varierende bruk er naturlig ut fra et varierende smittetrykk, da noen områder har vært mer belastet enn andre over tid. Enhetene har også ulike fysiske og bygningsmessige rammer å forholde seg til, noe som også gir seg utslag i ulike behov for iverksettelse av smittebegrensende tiltak.

Samtidig er også den ulike sammensetningen av innsatte og domfelte ved enhetene utslagsgivende for bruken av de ulike bestemmelsene. § 45 d som hjemler elektronisk kontroll som tiltak for å begrense belegget i fengsel er nødvendigvis ikke like aktuell for et fengsel med høyre sikkerhetsnivå som ved en enhet med lavere sikkerhetsnivå. Buskerud overgangsbolig og friomsorgskontor rapporterer eksempelvis at overføringer etter denne bestemmelsen har fungert uproblematisk.

b) Har bruken gitt den tilsiktede effekten for kriminalomsorgen?

KDI vurderer de iverksatte tiltakene som avgjørende for det direktoratet anser som en god og forsvarlig håndtering av pandemien. Enkelte tiltak, som i stor grad har begrenset fysiske møter mellom innsatte og deres nærstående, vurderes å ha hatt stor betydning når det gjelder å begrense smittespredning. Disse tiltakene, i form av begrenset besøk, permisjon og frigang, har også forsinket den enkeltes progresjon. Videre har bruken av utelukkelse fra fellesskap ved karantene og symptomer, samt bekreftet smitte, utvilsomt vært avgjørende for å begrense smittespredningen i fengslene.

Tiltakene har imidlertid hatt effekt i tråd med den prioriteringen som måtte gjøres. I tråd med samfunnet for øvrig, og kriminalomsorgens ansvar for innsatte, domfelte og et forsvarlig arbeidsmiljø, ble hensynet til liv og helse gitt prioritet.

Et fengsel beskriver eksempelvis situasjonen på følgende måte: ‘Bestemmelsene har med stor sannsynlighet hatt tilsiktet effekt da det har vært få smittetilfeller blant innsatte, og ved påvist smitte har en forhindret spredning av smitte på enheten.’ Fengselet beskriver videre: ‘Fasilitetene på fengselet er av en slik karakter at det er stor sannsynlighet for omfattende spredning av virus dersom man får smitte inn i fengselet.’ Dette fengselet har 90 plasser, hvorav 10 plasser på dobbeltrom. Innsatte er fordelt på to bygg og har felles bespisning, felles oppholdsrom samt felles toalett og dusj.

Når det gjelder straff i samfunnet illustrerer følgende uttalelse fra et friomsorgskontor betydningen av å kunne beslutte straffavbrudd for å sikre at straffen får et reelt og hensiktsmessig innhold: ‘Dersom vi ikke hadde hatt hjemmel til å innvilge straffavbrudd i perioder de ikke har hatt oppdragsgivere, ville det vært svært vanskelig/umulig å gjennomføre eksempelvis samfunnsstraffer.’

Kriminalomsorgen har håndtert enkelttilfeller av smitte i enhetene, men også enkelte større og langvarige utbrudd. Disse større utbruddene har vært svært krevende og dramatiske for enhetene og de berørte innsatte. Det er stor grunn til å tro at kriminalomsorgens tiltak har begrenset omfanget i veldig stor grad. Tiltakene har til sammen bidratt til at det ikke har vært flere kritiske situasjoner. Bestemmelsene har bidratt til dette samt også avverget hjemmelsutfordringer og utstrakt bruk av begrensninger og tiltak etter nødrettsbetraktninger.

Region øst, som har håndtert flere av de større utbruddene, opplever at ‘bestemmelsene har fungert godt sammen med smittevernlovgivningen og samarbeid med helse, men det tok noe tid før enhetene og kommuneoverlegene fant en praktisk tilnærming til å sammenfalle lovgivningen med tiltak’. Dette gjelder særlig ved utelukkelse fra fellesskap, hvor helsemyndighetene i enkelte tilfeller har truffet vedtak om karantene for nyinnsatte i fengslene, noe som måtte harmoneres opp mot kriminalomsorgens plikt til individuelle vurderinger.

KDI ser nå at enkelte tiltak iverksatt i forbindelse med pandemien vil innebære nye, varige løsninger i kriminalomsorgen. Digitale besøk ved bruk av nettbrett er nå, også etter normalisering av besøkssituasjonen, et viktig supplement til fysiske besøk. Digitale besøk kan ikke sidestilles med det å møtes fysisk, men oppleves å ha andre viktige fordeler. Flere innsatte som tidligere ikke hadde besøk på grunn av lang reisevei for pårørende, mottar nå digitale besøk. Denne besøksformen er også positiv ved kontakt med barn, som på den måten får mulighet til å vise fram for eksempel rommet sitt og lekene sine ved bruk av videooverføring.

c) Ser Kriminalomsorgsdirektoratet særskilte forhold som tilsier at (noen av) bestemmelsene i dagens kapittel 3 A bør endres eller ikke forlenges utover 1. desember 2021?

Med unntak av kapittel 3A, tar straffegjennomføringsloven sikte på å regulere straffegjennomføringen i en normalsituasjon. KDI vil sterkt anbefale at varigheten av bestemmelsene i kapittel 3A forlenges. Det bør arbeides for å etablere et permanent rettslig rammeverk for håndtering av krisesituasjoner, herunder spredning av allmennfarlige smittsomme sykdommer. Dette er også den unisone tilbakemeldingen fra etaten for øvrig. Kriminalomsorgen er sårbar ved at mange innsatte og domfelte er nødt til å oppholde seg i relativt små og begrensede arealer, samtidig som de ikke har valgfrihet med hensyn til hvilke personer de har nærhet til og kontakt med. Det er også kjent at innsatte og domfelte er overrepresentert når det gjeler forekomst av underliggende medisinske risikotilstander.

Det er krevende, og til dels umulig, å vurdere på hvilket tidspunkt kriminalomsorgen igjen vil trenge særskilte, utvidede hjemler. I en beredskapssammenheng er det imidlertid viktig at det nødvendige rettslige rammeverket er tilgjengelig ved behov. Dette for å unngå usikkerhet, unødvendig tidsbruk og i størst mulig grad basere inngripende tiltak på et solid rettslig grunnlag fremfor nødrettsbetraktninger.

Tilbakemeldinger fra enheter og regioner vitner om stor bevissthet rundt nødvendighets- og forholdsmessighetsbetraktninger ved praktiseringen av de inngripende hjemlene i kapittel 3A. Sammen med begrensningen av anvendelsesområdet som angis i § 45a, gjør dette bestemmelsene i kapittel 3A forsvarlige som en permanent ordning.

2. Særlig om besøk, utelukkelse fra fellesskapet, og permisjon og frigang:

a) Hvilke virkninger oppfatter Kriminalomsorgsdirektoratet at bruken av bestemmelsene har medført for de innsatte, og for innsattes kontakt med familie og andre utenfor fengselet?

Bruken av bestemmelsene har utvilsomt hatt negative konsekvenser for innsattes kontakt med pårørende. Dette gjelder både begrensninger i adgangen til besøk og permisjoner. Tiltak har måttet iverksettes raskt. Permisjoner og besøk har måttet avlyses på kort varsel som følge av smitteutbrudd. Fengslene rapporterer imidlertid om stor forståelse for dette. Bergen fengsel uttaler eksempelvis at ‘Det har vært mindre utfordringer og frustrasjon knyttet til restriksjoner som følge av smittevern enn hva fengselet forventet.’

KDI ser mest alvorlig på de begrensninger som har vært i kontakten mellom innsatte og deres barn. Kontakten med barn har følgelig vært prioritert ved digitale besøk og bruk av telefon, samt ved gjennomføring av fysiske besøk.

Videre har begrensingene i frigang i noen grad vanskeliggjort enkelte tilbakeføringsprosesser. Det er imidlertid søkt å begrense disse negative effektene i så stor grad som mulig.

Videre har pandemien medført økning i bruk av utelukkelse fra fellesskapet på grunn av symptomer, karantene og påvist smitte. Denne bruken av utelukkelse har vært uunngåelig, men like fullt uheldig. Kriminalomsorgen er svært bevisst de negative virkningene av isolasjon og har innenfor rammene av forsvarlig smittevern søkt å motvirke skadevirkninger. Forebyggende arbeid og skadebegrensende tiltak har vært prioritert.

Inntrykket er stort sett at innsatte og pårørende har vist forståelse for nødvendigheten av iverksatte tiltak. De berørte har sett at tiltakene har hatt sammenheng med situasjonen i samfunnet for øvrig. Kriminalomsorgen har imidlertid mottatt enkelte krav om kompensasjon i form av redusert soningstid som følge av merbelastninger under pandemien, herunder ved utelukkelse fra fellesskap ved beslutning om karantene i henhold til smittevernloven. Disse kravene er avvist under henvisning til at det ikke er rettslig grunnlag for slik avkortning i straff.

b) I hvilken grad er det iverksatt kompenserende tiltak?

KDI har siden utbruddet av pandemien i mars 2020 vært bevisst de negative konsekvensene av iverksatte tiltak og arbeidet aktivt for bruk av kompenserende tiltak. Samtidig vil direktoratet fremheve følgende tilbakemelding fra Buskerud overgangsbolig og friomsorgskontor: ‘Vi opplever at regelverket gir rom for at vi kan ta gode skjønnsmessige vurderinger, og vi mener at dette har begrenset negative konsekvenser for de innsatte under pandemien. Det har imidlertid vært svært ressurskrevende saksbehandling.’

Enhetene har iverksatt ulike kompenserende tiltak, basert på lokale forhold og innsattes og domfeltes behov. Samtlige fengselsenheter har hatt adgang til videobesøk ved bruk av nettbrett og økt ringetid for innsatte. KDI gikk i mars 2020 til anskaffelse av 800 nettbrett, noe prinsipielt helt nytt innenfor kriminalomsorgen. De kompenserende tiltakene er ellers i stor grad tilpasset lokale forhold, eksempelvis i form av omfordeling av personale internt i enhetene for å kunne iverksette ekstra aktiviteter og meningsfull menneskelig kontakt. Tiltakene har ellers vært eksempelvis trening, aktiviteter og spill, utvidet tilbud om bruk av TV, kursvirksomhet mv. For enheter hvor dette har latt seg gjøre har også turer for rekreasjon i nærområdet, samt utendørs besøk vært gode løsninger.

Noen enheter har hatt betydelige konsekvenser av pandemien også i 2021, eksempelvis på Østlandet, mens enkelte enheter andre steder i landet i stor grad har kunnet drifte normalt gjennom store deler av 2021 så langt.

Bruken av de kompenserende tiltakene har vært til dels ressurskrevende, men viktig under pandemien. Bergen fengsel uttaler eksempelvis at ‘… det har vært stort fokus på kompenserende tiltak. Både lokalt, regionalt og sentralt har det vært bidratt med både innspill og ressurser knyttet til kompenserende tiltak. […] Mange viktige og gode tiltak har vært benyttet i forståelse / aksept for økt ressursbruk, noe som har vært viktig i håndteringen av pandemien’.

3. Særlig om straffavbrudd fra gjennomføring av samfunnsstraff, bøtetjeneste eller program mot ruspåvirket kjøring:

a) Hvilke virkninger oppfatter Kriminalomsorgsdirektoratet at bruken av bestemmelsen har hatt for de domfelte/botlagte?

Virkningen av straffavbrudd som ikke skyldes domfeltes behov er ofte negativ som følge av påført forsinkelse av straffegjennomføringen. Kriminalomsorgen har likevel stort sett opplevd forståelse for avbruddet fra domfeltes side. Sysselsettingstilbudene har mange steder vært stengt eller svært begrenset. I disse tilfellene hvor straffegjennomføring ellers ville vært svært vanskelig/umulig jf. ovenfor, er muligheten for straffavbrudd en mekanisme for å sikre at straffegjennomføringen faktisk har et reelt innhold. Særlig for domfelte som gjennomfører program mot ruspåvirket kjøring er dette viktig. Denne gruppen har opplevd det som krevende å måtte vente på iverksettelse av straffen.

Flere enheter har imidlertid erfart at digital oppfølging alene av domfelte på narkotikaprogram med domstolskontroll (ND) og program mot ruspåvirket kjøring (RK) har sine begrensninger. Mangel på fysiske oppmøter har vært negativt for sårbare domfelte med stort oppfølgingsbehov og det ble derfor etter hvert åpnet for at disse i større grad kunne møte fysisk for kriminalomsorgen. KDI anser digital teknologi for å være et egnet supplement til fysiske oppmøter i fremtiden, men at teknologien, som ventet, ikke kan erstatte fysiske møter mellom domfelte og kriminalomsorgen.

Etter noe tid har straffavbrudd vist seg å være krevende for enkelte domfelte. Den manglende kontakten med kriminalomsorgen, at ‘livet ble satt på vent’ og at man ble ‘isolert’ hjemme ble av enkelte opplevd som belastende. Særlig i disse tilfellene ble det arbeidet for å legge til rette for en smittevernmessig forsvarlig straffegjennomføring for å begrense bruken av straffavbrudd. Enkelte domfelte har imidlertid også vært bekymret for å bevege seg ute i samfunnet under pandemien og har dermed satt pris på muligheten for avbrudd.

b) I hvilken grad er det oppnådd å unngå straffavbrudd for personer under 18 år?

KDI har ikke iverksatt særskilte manuelle rapporteringsrutiner når det gjelder straffavbrudd for personer under 18 år, men er pr. nå ikke kjent med at dette er iverksatt. Om dette skulle være tilfelle, legges det til grunn at dette gjelder et svært lavt antall innsatte. Det har generelt vært fokus på ikke å benytte straffavbrudd mer enn nødvendig og hensynet til mindreårige har vært et gjennomgående tema. Oslo friomsorgskontor, som har en stor andel av de mindreårige domfelte som gjennomfører straff i samfunnet, har eksempelvis etablert en egen ‘tiltakspakke’ for domfelte under 18 år, hvor også hensynet til barnets beste inngår.»

Som det fremgår av det siterte, har det variert mellom de ulike enhetene i kriminalomsorgen hvor stort behov det har vært for å benytte de hjemlene som lå i kapittel 3 A. Når det er iverksatt tiltak, har disse utvilsomt vært en belastning for de innsatte. Begrensninger i besøk og permisjon har hatt negative konsekvenser for innsattes kontakt med pårørende, herunder for kontakten med egne barn. Manglende mulighet til frigang har medført forsinkelse i den progresjonen i straffegjennomføringen som normalt ville skje, og i noen grad vanskeliggjort prosessen med tilbakeføring til samfunnet. Videre har utelukkelse fra fengselsfellesskapet hatt som konsekvens at mange innsatte har vært alene på egen celle det aller meste av døgnet. For dem som gjennomfører samfunnsstraff, bøtetjeneste eller program mot ruspåvirket kjøring, har straffavbrudd og tilhørende forsinkelse av straffegjennomføringen vært en belastning, og i noen grad medført en isolert hjemmetilværelse uten fysiske møtepunkter med kriminalomsorgen.

Koronatiltakene har vært en belastning også for kriminalomsorgen, blant annet ved at det har vært ressurskrevende å foreta gode skjønnsmessige vurderinger av tiltak. Samtidig mener KDI altså at bestemmelsene i kapittel 3 A har vært nødvendige og avgjørende for en forsvarlig håndtering av pandemien innenfor sikre, rettslige rammer, og anbefaler sterkt at de aktuelle bestemmelsene videreføres.

3.4 Departementets vurdering

I henhold til KDI var situasjonen for straffegjennomføring og varetekt fullt ut normalisert per 17. oktober 2021. Samtidig oppstår det fortsatt tilfeller av smitte av covid-19 lokalt i noen fengsler. Generelt i befolkningen har smittetallene steget til et høyt nivå den siste tiden, og det oppstår nye varianter av viruset. Covid-19 kan forårsake alvorlig sykdom og død. Med utbredt vaksinering er konsekvensene av smitte mindre nå enn tidligere. Men det er fortsatt usikkerhet om hvordan koronapandemien vil utvikle seg videre, herunder om hvor mange som, tross vaksine, vil få behov for helsehjelp.

Kriminalomsorgen må til enhver tid ivareta de menneskene som den har i sin forvaring. Hvis situasjonen krever det, vil kriminalomsorgen etter omstendighetene måtte iverksette tiltak på nødrettslig grunnlag. Nødrett er imidlertid et lite oversiktlig rettsgrunnlag å skulle basere virksomheten på. Kriminalomsorgsdirektoratet anser reglene i det nå opphevede kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven som nødvendige for en forsvarlig håndtering av pandemien innenfor sikre rettslige rammer.

Departementet ser med stort alvor på de belastninger som tiltak etter straffegjennomføringsloven kapittel 3 A har medført for innsatte og domfelte, og for pårørende til, og barn av, innsatte. Kompenserende tiltak som bruk av nettbrett som substitutt for fysisk kontakt, har gitt gode erfaringer, men veier ikke opp for det som går tapt ved iverksetting av tiltak etter straffegjennomføringsloven kapittel 3 A. Spørsmålet er imidlertid ikke om kriminalomsorgen skal kunne iverksette smitteverntiltak, men om etaten – dersom behovet oppstår – skal iverksette tiltakene på basis av en særskilt regulering som i kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven, fremfor på nødrettslig grunnlag. Når vi nå fortsatt står i en pandemi, og det rent faktisk er utformet lovgivning som gir rammer for håndteringen, mener departementet at det klart beste er å videreføre de aktuelle reglene. Det foreslås imidlertid enkelte mindre justeringer sammenlignet med de reglene som gjaldt til 1. desember 2021, jf. nedenfor.

Spørsmålet om i hvilken grad vi bør ha særskilte regler om straffegjennomføring under en pandemi, er del av et større spørsmål om hvilken regelverksmessig beredskap samfunnet bør ha for slike sitasjoner. Det følger av Hurdalsplattformen at regjeringen vil iverksette et bredere arbeid knyttet til kriselover, med vekt på å sikre at viktige rettsstatlige prinsipper ivaretas også i kriser. På denne bakgrunnen foreslår departementet at de særskilte reglene om straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom også ved denne anledningen gis for en begrenset tid. Det kan vise seg å bli behov for ytterligere forlengelse, avhengig av hvordan smittesituasjonen utvikler seg, men ved denne anledningen foreslås det at bestemmelsene skal vare til 1. juli 2022.