3 Nærmere om gjennomføring av sanksjoner og myndighetenes forvaltnings- og kontrollapparat
3.1 Generelt om sanksjoner
Sanksjonsloven gir som nevnt Kongen fullmakt til å raskt slutte opp om og gjennomføre internasjonale sanksjoner i forskrifts form.
Et hovedhensyn ved utformingen av fullmaktsbestemmelsene i sanksjonsloven §§ 1 og 2 var å ta hensyn til utviklingen som har vært når det gjelder innretningen av de ulike sanksjonsregimene, og gi tilstrekkelig fleksibilitet til raskt å kunne gjennomføre alle folkerettslig bindende tiltak vedtatt i FNs sikkerhetsråd, eller andre sanksjoner som Norge velger å slutte opp om. Fullmaktsbestemmelsene er derfor vidt formulert, og i praksis er det et bredt spekter av tiltak som kan gjennomføres i medhold av loven. Dette er særlig omtalt i punkt 5.3.3.4 i Prop. 69 L (2020–2021).
Sanksjonsregimene som er gjennomført i medhold av sanksjonsloven består av ulike typer målrettede sanksjoner. I hovedsak rettes tiltakene mot enkeltpersoner, selskaper eller andre enheter som anses ansvarlige for handlingene det reageres mot, ved at disse oppføres på en liste over personer og enheter underlagt økonomiske frystiltak og/eller reiserestriksjoner. Økonomiske frystiltak innebærer at det innføres et påbud om at listeførtes økonomiske midler skal fryses og forbud mot å stille til rådighet eller gjøre tilgjengelig penger eller formuesgoder for vedkommende. Reiserestriksjonene innebærer at listeførte skal nektes å reise inn til og gjennom Norge. I tillegg til økonomiske frystiltak og reiserestriksjoner, er de vanligste sanksjonstypene i dag våpenembargoer, som blant annet forbyr salg og relaterte tjenester, av våpen og flerbruksmateriell, og i noen tilfeller utstyr som kan brukes til intern undertrykking og overvåking. I tillegg benyttes sektorielle restriksjoner som for eksempel særskilte handelsforbud, finansieringsforbud, transportforbud og lignende. Det er vanlig at det enkelte sanksjonsregimet er spesialtilpasset situasjonen det er rettet mot.
De ulike sanksjonsregimene som er gjennomført i medhold av sanksjonsloven varierer stort i omfang. Sanksjonene mot Russland er for eksempel blitt svært omfattende og berører mange sektorer av næringslivet. Siden de konkrete sanksjonstiltakene varierer og berører ulike sektorer av næringslivet, vil også arten av oppgavene til forvaltnings- og kontrollapparatet variere.
Brudd på bestemmelser gitt i medhold av sanksjonsloven er straffebelagt, med en strafferamme på inntil tre års fengsel.
3.2 Utenriksdepartementet
Utenriksdepartementet har i dag ulike roller i tilknytning til forvaltningen av sanksjonsregelverket. Departementet har ansvaret for sanksjonspolitikken. I tillegg er departementet regelverkseier og har ansvaret for sanksjonsloven og utformingen av forskriftene som gjennomfører de konkrete sanksjonsregimene. Videre har departementet en veiledningsplikt jf. forvaltningsloven § 11 første ledd, og utøver alminnelig informasjonsvirksomhet samt veiledning i enkeltsaker knyttet til sanksjoner som er gjennomført i norsk rett.
I de tilfeller hvor forskriftene åpner opp for at det må gis nærmere tillatelser eller at det kan gis konkrete unntak, er det departementet som er beslutningsmyndighet. For FN-sanksjoner vil tillatelse til å gjøre unntak som oftest kreve samtykke fra relevant sanksjonskomité i FN.
Når det gjelder sanksjonsforskrifter som gjennomfører sanksjoner vedtatt av EU har departementet som hovedregel også en adgang til, i særskilte tilfeller, å gi dispensasjon fra forskriften dersom den får en klart utilsiktet virkning, og forutsatt at det ikke strider mot Norges folkerettslige forpliktelser eller hensynene bak sanksjonene.
Departementet mottar også opplysninger fra banker og andre om konti og beløp som er frosset i samsvar med frysforpliktelsene som de fleste sanksjonsforskriftene inneholder. Se eksempelvis § 8 jf. § 3 i forskrift 15. august 2014 nr. 1076 om restriktive tiltak vedrørende handlinger som undergraver eller truer Ukrainas territorielle integritet, suverenitet, uavhengighet og stabilitet (Ukraina-forskriften). Utenriksdepartementet mottar også opplysninger fra banker om russiske personers innskudd, samt om pengeoverføringer til utlandet.
Et flertall av sanksjonstiltakene er imidlertid utformet som generelle forbud, som enhver må rette seg etter. Dette gjelder for eksempel Ukraina-forskriften § 17g, som blant annet fastsetter et forbud mot import til Norge av flere varer som eksporteres fra eller har opprinnelse i Russland og som er oppført i forskriftens vedlegg. Departementet mottar en rekke henvendelser knyttet til sanksjonsforskriftenes generelle forbud og påbud. I disse sakene gjelder forvaltningens alminnelige veiledningsplikt og departementet bistår med veiledning så langt det er mulig.
Utenriksdepartementet er også ansvarlig for forvaltningen av lov 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi mv. (eksportkontrolloven) og forskrift 19. juni 2013 nr. 718 om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester (eksportkontrollforskriften). Våpenembargoer, som er en del av sanksjonsregimene, gjennomføres som regel med grunnlag i flere bestemmelser i eksportkontrollforskriften. Eksportkontrollforskriften fastsetter lisensplikt for eksport av visse varer, tjenester og teknologi. Utenriksdepartementet behandler alle søknader om lisens og det vil som regel bli gitt avslag på søknad om lisens dersom produktet er listeført under et sanksjonsregime, med mindre regelverket åpner for unntak for eksempel på humanitært grunnlag.
Utenriksdepartementet har over lengre tid erfart en stor økning i enkelthenvendelser knyttet til sanksjonsregelverket. Siden Russlands fullskalainvasjon av Ukraina har departementet besvart over 2000 henvendelser fra næringslivet, men også i tidligere perioder har det tidvis vært store antall henvendelser som gjelder sanksjonsregelverket.
Regjeringen har besluttet at Utenriksdepartements forvaltningsoppgaver knyttet til eksportkontroll og sanksjoner skal overføres til det nyopprettede DEKSA, som skal være operativt 1. januar 2025. Bakgrunnen for opprettelsen av DEKSA er ønsket om å styrke arbeidet med forvaltning av eksportkontroll og sanksjoner. Styrkingen vil ventelig føre til økt samhandling med andre offentlige organer og større kontakt med private aktører.
3.3 Tolletaten
Virksomheten til Tolletaten er regulert blant annet i lov 11. mars 2022 nr. 9 om inn- og utførsel av varer (vareførselsloven).
Tolletaten skal sikre at lover og regler knyttet til grensekryssende vareførsel etterleves og kontrollerer inn- og utførsel av restriksjonsbelagte varer. Dette omfatter varer som gjennom de ulike sanksjonsforskriftene enten er underlagt import- eller eksportrestriksjoner. Tolletaten bidrar også med informasjon og veiledning om sanksjonsregelverket.
Vareførselsloven gir Tolletaten vid adgang til kontroll av vareførselen, samtidig som den pålegger både en generell og flere konkrete opplysningsplikter for importører og eksportører.
Siden de fleste sanksjonsregimene inneholder restriksjoner på eksport og/eller import av varer, spiller Tolletaten en sentral rolle i kontroll og den praktiske gjennomføringen av sanksjonsregelverket.
3.4 Finanstilsynet
Finanstilsynet fører tilsyn med foretak nevnt i lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet med finansforetak mv. (finanstilsynsloven) § 1, og skal se til at disse virker på en hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov. Ny lov om Finanstilsynet, lov 21. juni 2024 nr. 41, er vedtatt og erstatter nåværende finanstilsynslov, men er ikke trådt i kraft ennå.
Finanstilsynet kan blant annet føre tilsyn med at foretak etterlever frysforpliktelser med hjemmel i sanksjonsloven, og at banker, kredittforetak, finansieringsforetak og andre foretak gjennomfører elektronisk overvåking for å identifisere transaksjoner tilknyttet personer som er underlagt internasjonale sanksjoner etter lov 1. juni 2018 nr. 23 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven) og forskrift 14. september 2018 nr. 1324 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsforskriften) § 7-3.
Finanstilsynet kan, instruert av Finansdepartementet, bistå Utenriksdepartementet med å avklare prinsipielle spørsmål om finansielle sanksjoner og forhold som berører foretak under Finanstilsynets tilsyn.
3.5 Utlendingsmyndighetene
Reiserestriksjoner gjennomføres etter lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 126. Denne bestemmelsen sier at det, av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, kan treffes vedtak eller beslutning om å nekte en tillatelse eller rettighet som ellers kunne blitt gitt etter utlendingsloven eller forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften). Det er Utlendingsdirektoratet som gjennomfører reiserestriksjoner i henhold til sanksjonsregelverket, basert på en generell instruks fra Justis- og beredskapsdepartementet: GI-13/2022 – Instruks om gjennomføring av reiserestriksjoner mot enkeltpersoner (utlendinger) som følge av sanksjoner fra De Forente Nasjoners sikkerhetsråd og restriktive tiltak fra Den europeiske union som Norge har sluttet opp om. På Svalbard gjennomføres reiserestriksjoner med grunnlag i forskrift 3. februar 1995 nr. 96 om bortvisning og utvisning av personer fra Svalbard, som er hjemlet i lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard (Svalbardloven).
3.6 Andre myndigheter
Etter omstendighetene vil også andre myndigheter bidra i kontrollen eller ha andre oppgaver eller roller tilknyttet sanksjonsregelverket.
Kystvakten bidrar til det statlige oppsynet med kysten og havområdene utenfor. Kystvaktens oppgaver følger av lov 13. juni 1997 nr. 42 om Kystvakten (kystvaktloven) kapittel 3. Blant annet fører Kystvakten kontroll med at vareførselsloven, utlendingsloven og lov 21. juni 2019 nr. 70 om havner og farvann (havne- og farvannsloven) blir overholdt.
Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) har blant annet oppgaver knyttet til fremmede fartøys anløp til norsk territorialfarvann og havner. FOH har derfor ulike roller knyttet til restriksjoner ved havneanløp.
Kystverket har en rolle i håndhevingen av havneforbudene i Ukraina-forskriften §§ 19aa og 19ab.
I tillegg kommer Fiskeridirektoratet og Kystverkets felles analyseenhet som bidrar med informasjon som er relevant for kontroll.
Luftfartstilsynet mottar søknader om overflygninger og landinger for luftfartøy som kan være underlagt sanksjoner og har i den forbindelse en rolle i å informere om regelverket. En koordinert oppfølging av søknader som både berører luftfartsregelverket og sanksjonsregelverket fordrer også at det er god informasjonsutveksling mellom de relevante myndighetene. I tillegg følger det av Ukraina-forskriften § 19 annet ledd, at Luftfartstilsynet i visse tilfeller har hjemmel til å be luftfartøysoperatørene om opplysninger.
En lignende bestemmelse følger av Ukraina-forskriften § 19b fjerde ledd som slår fast at veitransportforetak som er etablert i Norge, på anmodning fra Statens vegvesen, Samferdselsdepartementet eller Utenriksdepartementet, skal gi opplysninger om sin eierstruktur.
Politiets sikkerhetstjeneste er i henhold til lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) gitt oppgaven å forebygge og etterforske overtredelser av sanksjonsloven, jf. politilovens § 17 b.