9 Lovhjemmel for å etablere en godkjenningsordning i bilbransjen

9.1 Innledning

Departementet foreslår en endring i arbeidsmiljøloven § 4-1 åttende ledd for å gi departementet hjemmel til å fastsette forskrift om en offentlig godkjenningsordning for bilbransjen, nærmere bestemt virksomheter som tilbyr tjenester i forbindelse med vedlikehold og reparasjon av motorvogn.

Bakgrunnen for forslaget er at deler av bilbransjen preges av store utfordringer knyttet til lovbrudd og problemer med lønns- og arbeidsforholdene. Bilbransjen har i lang tid hatt høy risiko for både helseskader, og utfordringer med useriøsitet og arbeidslivskriminalitet. Bransjen har av denne grunn blitt hyppig kontrollert av myndighetene de siste årene. Arbeidstilsynet har over tid avdekket flere brudd på kravene til helse, miljø og sikkerhet og eksempler på utfordringer med lønns- og arbeidsvilkårene.

9.2 Bakgrunn og situasjonsbeskrivelse

Samfunnsøkonomisk analyse (SØA) har på oppdrag fra treparts bransjeprogram for bilbransjen og Arbeidstilsynet kartlagt forholdene i bilbransjen. Rapporten «Kartlegging av arbeidsforhold i bilbransjen R24-2020» fra SØA i september 2020 viser at bilbransjen har store utfordringer med det som omtales som uetiske lønns- og arbeidsvilkår, og lovbrudd, blant annet brudd på arbeidsmiljøloven og skatte- og avgiftsregelverket.

SØA skriver at svart omsetning er utbredt i bransjen. Dette gjelder særlig innen bilpleie/bilvask og dekklagring/dekkskift. Når det gjelder bilvask anslår SØA at den svarte omsetningen utgjør mellom 200 og 650 millioner kroner årlig. SØA mener omfanget av svart omsetning kan være en indikasjon også på andre former for useriøsitet og lovbrudd. SØA skriver at mange virksomheter rapporterer at de opplever utfordringer med konkurranse fra kriminelle og useriøse aktører. Andelen som opplever dette er størst innen manuell bilvask og dekklagring/dekkskift. Undersøkelsene til SØA viste videre at rundt 60 prosent av virksomhetene i bransjen mente det var liten sannsynlighet for å bli oppdaget av myndighetene ved lovbrudd.

Arbeidstilsynet har gjennomført i overkant av 4 000 tilsyn i bilbransjen i perioden fra 2014 til 2019. Flest tilsyn er ført med virksomhetene innen vedlikehold og reparasjon av motorvogn. Det avdekkes og blir reagert på brudd ved en høyere andel av tilsynene i bilbransjen, sammenlignet med næringslivet samlet. Det er imidlertid betydelige forskjeller innad i bransjen med tanke på andel tilsyn hvor det er avdekket brudd og gitt reaksjoner. Virksomhetene som kategoriseres under bransjekoden «vedlikehold og reparasjon av motorvogn» utgjør den delen av bransjen som har hatt flest brudd per tilsyn utført av Arbeidstilsynet. Under disse har foretak som er godkjent som kjøretøyverksted av Statens vegvesen hatt færrest brudd, mens virksomheter innen bilpleie/bilvask har hatt flest brudd.

A-krimsenteret i Oslo foretok i 2019 en kontroll av 37 virksomheter i bilpleiebransjen. De kontrollerte virksomhetene ble valgt ut på bakgrunn av en risikovurdering. A-krimsenteret utarbeidet etter kontrollen en situasjonsbeskrivelse. Det fremgår her at det hos samtlige av de kontrollerte virksomhetene ble avdekket brudd på arbeidsmiljøloven, blant annet i form av manglende arbeidskontrakter, brudd på arbeidstidsbestemmelser og helseskadelige arbeidsforhold. Departementet vil nedenfor gjennomgå de mest sentrale funnene i A-krimsenterets situasjonsbeskrivelse etter kontrollen i 2019.

HMS og arbeidslivskriminalitet: Kontrollene avdekket, uten unntak, brudd på arbeidsmiljøloven med tilhørende forskrifter. I 43 prosent av virksomhetene ble det avdekket gjentagende brudd. Det er i hovedsak snakk om følgende:

• Brudd på HMS-regler: Hos 57 prosent av virksomhetene ble det påvist manglende verneutstyr eller mangler ved bruk av verneutstyr.

• Det ble avdekket flere brudd på bestemmelser om arbeidstid, timeregistrering og arbeidsplaner, samt manglende overtidsbetaling.

• Brudd på regler om innkvartering: Det ble avdekket eksempler på uverdige boforhold.

• Det var eksempler på at virksomhetene brukte ulike metoder for å omgå arbeidsgiveransvaret, blant annet ved å benytte uregistrerte arbeidstakere som ikke hadde arbeidsavtale, samt eksempler på innleie av arbeidskraft uten at det forelå et reelt innleieforhold, og registrering av arbeidstakere som aksjonærer eller deltakere i virksomheten.

Risiko for utnyttelse av arbeidskraft: Samtlige av de kontrollerte virksomhetene benyttet utenlandsk arbeidskraft. Flere av arbeidstakerne befant seg i en avhengighetssituasjon som gjorde dem sårbare for å bli utnyttet av arbeidsgiveren.

Skatte- og avgiftsunndragelser: 38 prosent av virksomhetene underrapporterte omsetning til skattemyndighetene. Videre hadde 43 prosent av de kontrollerte virksomhetene avvik ved avstemming av kontantbeholdning. Det ble også funnet flere avvik i bruk av kassaapparat.

Uregistrert arbeidskraft og svart avlønning: Ca. 50 prosent av virksomhetene hadde personer i arbeid som ikke hadde vært registrert som ansatte eller fått innberettet lønn. 40 prosent av virksomhetene hadde utbetalt mer til de ansatte enn det som var innrapportert til skattemyndighetene. Hos 46 prosent av virksomhetene ble det funnet avvik ved føring av personallister.

Brudd på øvrige krav for bransjen:

• 40 prosent av de kontrollerte virksomhetene hadde avvik knyttet til plikter etter forurensningsforskriften, enten ved manglende utslippstillatelse, manglende oljeutskiller eller at virksomheten ikke hadde levert vannprøver. Noen virksomheter hadde flere avvik.

• Flere av de kontrollerte virksomhetene tilbød verkstedtjenester hvor de manglet tillatelse fra Statens vegvesen.

SØA skriver i sin rapport at funnene fra A-krimsenterets situasjonsbeskrivelse i stor grad sammenfaller med virksomhetenes egen oppfatning av useriøsitet og kriminalitet i bransjen.

9.3 Gjeldende rett

Virksomhetene i bilbransjen er underlagt både generelle rammebetingelser som gjelder alle deler av nærings- og arbeidslivet, samt mer spesifikke krav rettet mot bilbransjen. De generelle rammebetingelsene inkluderer kravene i arbeidsmiljøloven med tilhørende forskrifter.

I § 4-1 åttende ledd har departementet hjemmel til å fastsette i forskrift at det skal gjelde et krav om godkjenning for virksomheter som tilbyr renholdstjenester, dersom hensynet til helse, miljø og sikkerhet tilsier det. Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å gi nærmere regler om innholdet i godkjenningsordningen. Bestemmelsen fastsetter videre at når det stilles krav om godkjenning, vil det være ulovlig å benytte tjenester fra virksomheter uten godkjenning. Åttende ledd i § 4-1 ble tilføyd ved lov 16. desember 2011 nr. 58. I forarbeidene er det presisert at lovhjemmelen ikke er avgrenset til å gjelde virksomheter som sysselsetter arbeidstakere, men at bestemmelsen også kommer til anvendelse for enkeltpersonforetak uten ansatte, jf. Prop. 7 L (2011–2012) punkt 4.2. En godkjenningsordning for renholdsvirksomheter er innført i forskrift 8. mai 2012 nr. 408 om offentlig godkjenning av renholdsvirksomheter og om kjøp av renholdstjenester (heretter forkortet renholdsforskriften).

Bilbransjen er også underlagt mer spesifikke krav rettet mot akkurat denne bransjen. I forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) er det regler om utslipp av oljeholdig avløpsvann som blant annet vaskehaller, verksteder og bensinstasjoner er omfattet av. Det er også med hjemmel i lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk (vegtrafikkloven) fastsatt regler om godkjenning av kjøretøyverksteder, kontrollorgan for periodisk kjøretøykontroll, fartsskriververksteder og alkolåsverksteder.

9.4 Høringsforslaget

I høringen foreslo departementet både lov- og forskriftsendringer for å etablere en godkjenningsordning for bilbransjen.

Departementet foreslo at arbeidsmiljøloven § 4-1 åttende ledd skulle utvides slik at departementet gis hjemmel til å fastsette forskrift om en offentlig godkjenningsordning for «virksomheter som tilbyr tjenester i forbindelse med vedlikehold og reparasjon av motorvogn». I tillegg foreslo departementet at hjemmelen til å etablere en godkjenningsordning ikke skulle gjelde for virksomheter som er godkjenningspliktige «som verksted eller kontrollorgan etter vegtrafikkloven med forskrifter». Departementet viste her til at det vil være lite hensiktsmessig med flere, delvis overlappende godkjenningsordninger. Departementet viste også til at virksomheter som har godkjenning etter disse forskriftene allerede er innenfor ordnede systemer som bidrar til seriøsitet blant aktørene, og som gjør det lettere for særlig offentlige myndigheter å ha oversikt over aktørene og drive effektivt tilsyn, også med arbeidsmiljøregelverket.

Departementet la i det samme høringsnotatet frem et forslag til forskrift for å etablere godkjenningsordningen. Sammenlignet med det virkeområdet lovhjemmelen åpnet for – «tjenester i forbindelse med vedlikehold og reparasjon av motorvogn» – foreslo departementet i første omgang å gjøre godkjenningsordningen gjeldende for en noe snevrere gruppe. Departementet foreslo at godkjenningsordningen i forskriften i utgangspunktet skulle begrense seg til å gjelde manuelt utført renhold av motorvogn (for enkelthets skyld omtalt som bilvask), dekkskift og dekklagring. Departementet viste likevel til at lovhjemmelen burde formuleres slik at den gir departementet fleksibilitet til å gjøre forskriften gjeldende for de delene av bilbransjen der det viser seg å være nødvendig.

Departementet vurderte i høringsforslaget at en godkjenningsordning ville være i overensstemmelse med EØS-retten, sett hen til både etableringsreglene og tjenestereglene i tjenestedirektivet (direktiv 2006/123/EF om tjenester i det indre marked) og utsendingsdirektivet (direktiv 96/71/EF om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting).

9.5 Høringsuttalelsene

Høringsinstansene er i store trekk positive til departementets forslag. Ingen av høringsinstansene uttaler at de er imot forslaget om å opprette en godkjenningsordning. De fleste poengterer også eksplisitt at de støtter departementets forslag til å etablere en godkjenningsordning, herunder forslaget til hjemmel for ordningen. Dette inkluderer Landsorganisasjonen i Norge (LO), Hovedorganisasjonen Virke, Handel og Kontor, Virke Servicehandel, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Finans Norge, Bilimportørenes landsforening, Drivkraft Norge, Norges bilbransjeforbund, Advokatforeningen, Fairplay Agder, Frelsesarmeen, Møller Medvind, Norges Automobil-Forbund (NAF), Norsk elbilforening, Norsk Vann, Statens Arbeidsmiljøinstitutt (STAMI), Arbeidstilsynet, Arbeids- og velferdsetaten, Politidirektoratet, Skattedirektoratet og Statens vegvesen.

Forslag til hjemmel for å kunne etablere en godkjenningsordning

Flere høringsinstanser peker på at det er stort behov for å etablere en godkjenningsordning for å øke seriøsiteten i bransjen.

LO viser til at useriøsiteten i bilbransjen er i utvikling. LO mener derfor det er positivt at det åpnes for at godkjenningsordningen kan gjøres gjeldende for flere deler av bilbransjen.

Hovedorganisasjonen Virke mener at godkjenningsordningen vil være et nytt og kraftfullt virkemiddel i kampen mot useriøse og kriminelle aktører i markedet.

Virke Servicehandel og Handel og Kontor, som har avgitt felles høringsuttalelse, støtter forslaget og legger vekt på at godkjenningsordningen vil kunne bidra til bedre og mer ryddige arbeidsforhold. Videre vil ordningen eliminere utfordringer relatert til arbeidslivskriminalitet og sørge for at arbeidsgivers plikter i større grad blir tydeliggjort, samt sikre prinsippet om konkurranse på like vilkår.

Arbeidsgiverforeningen Spekter forventer at en godkjenningsordning vil ha positiv effekt i arbeidet med å bekjempe alvorlig arbeidslivskriminalitet, noe som vil komme både samfunnet og den seriøse delen av bilbransjen til gode. Videre mener Spekter at det fremstår som tydelig at myndighetenes tilsyns- og kontrollvirksomhet ikke er tilstrekkelig for å komme den useriøse delen av bilvaskbransjen til livs. En godkjenningsordning vil gjøre det enklere for forbrukere og næringskunder som etterspør tjenester på områdene å velge seriøse aktører, noe som igjen vil eliminere markedsgrunnlaget for de som driver useriøst.

Finans Norge viser til at en godkjenningsordning vil bevisstgjøre forbrukerne. Redusert arbeidslivskriminalitet reduserer også risiko for annen type kriminalitet som har negative konsekvenser for bank- og finansnæringen.

Frelsesarmeen uttaler at arbeidsforholdene i deler av bilbransjen ligger i gråsonen for menneskehandel, og at bransjen har ulovlige og uverdige arbeidsforhold hvor sårbare personer blir utnyttet. Frelsesarmeen viser videre til en egen satsning innen denne bransjen, Såpa Bilpleie, en vask- og klargjøringsbedrift hvor mennesker som har utfordringer knyttet til rus eller psykisk sykdom kan få et arbeidsforhold. Frelsesarmeen peker på at de useriøse aktørene undergraver markedsgrunnlaget for de seriøse virksomhetene, og at dette gjør det vanskeligere for aktører som Såpa Bilpleie å lykkes. Frelsesarmeen mener godkjenningsordningen vil bidra til at useriøse aktører velges bort, samt at myndighetene kan drive mer målrettet kontroll.

Norges Automobil-Forbund (NAF) gir sin støtte til å skape en mer seriøs bransje med den hensikt å gjøre det lettere for forbrukere å identifisere seriøse aktører i markedet.

Både Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at bilbransjen har store utfordringer knyttet til useriøsitet og kriminalitet. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at de, gjennom det strategiske og operative a-krimsamarbeidet, har god kjennskap til den situasjonsbeskrivelsen departementet ga i høringsnotatet. I tillegg nevner de at ved å avdekke bruk av uregistrert arbeidskraft og svart avlønning, ser de også en forhøyet risiko for trygdebedragerier.

Skattedirektoratet mener en godkjenningsordning vil gjøre kundene bedre i stand til å velge seriøse leverandører. I tillegg vil ordningen medføre at offentlige myndigheter kan identifisere og iverksette tiltak overfor de useriøse aktørene.

Advokatforeningen uttaler at de støtter departementets vurdering i høringsnotatet av forholdet til EØS-retten. Advokatforeningen uttaler at de er enige i at den foreslåtte godkjenningsordningen er i overensstemmelse med EØS-retten, se nærmere under punkt 9.6.3 nedenfor.

Virkeområdet i lovhjemmelen

Flere høringsinstanser uttaler at de støtter departementets forslag til virkeområde i lovhjemmelen, det vil si at departementet gis hjemmel til å etablere en godkjenningsordning for virksomheter som tilbyr «tjenester i forbindelse med vedlikehold og reparasjon av motorvogn». Departementet foreslo i høringsnotatet å gjøre ordningen (forskriften) gjeldende for en snevrere gruppe enn det lovhjemmelen åpnet for, men viste samtidig til viktigheten av at hjemmelen gir fleksibilitet til å gjøre godkjenningsordningen gjeldende for de delene av bilbransjen hvor det er behov for det. De høringsinstansene som uttrykkelig uttaler at de støtter departementets forslag til formulering i lovhjemmelen er LO, Hovedorganisasjonen Virke, Virke Servicehandel, Handel og Kontor, Finans Norge, Norges bilbransjeforbund, Advokatforeningen og Arbeidstilsynet. Ingen av høringsinstansene uttaler at de er negative til departementets forslag til formulering.

Hovedorganisasjonen Virke, Virke Servicehandel og Handel og Kontor uttaler at lovhjemmelen bør utformes slik at man i fremtiden kan inkludere en større del av bilbransjen i godkjenningsordningen dersom det viser seg å være hensiktsmessig.

Advokatforeningen uttaler at de på prinsipielt grunnlag har betenkeligheter med å gi lovhjemmelen et for omfattende virkeområde, men har samtidig forståelse for at tilpasnings- og omgåelseshensyn innenfor en bransje som oppfattes preget av utfordringer knyttet til lovbrudd og problemer med lønns- og arbeidsforholdene, tilsier at det sikres en lovhjemmel som er vid nok til at flere bilrelaterte tjenester kan omfattes hvis det viser seg nødvendig. Advokatforeningen støtter derfor ordlyden i forslaget.

Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at det er behov for godkjenningsordninger i alle bransjer som bærer de samme kjennetegnene som renholds- og bilpleiebransjen, og at departementet bør vurdere å gi arbeidsmiljøloven en bestemmelse som gir hjemmel for dette. Som et eksempel nevnes varebilbransjen.

Forslaget om at hjemmelen ikke skal gjelde for virksomheter som er godkjenningspliktige etter vegtrafikkloven

Enkelte høringsinstanser har merknader til departementets forslag om å avgrense hjemmelen til å innføre en godkjenningsordning mot virksomheter som er godkjenningspliktige som verksted eller kontrollorgan etter vegtrafikkloven med forskrifter.

LO støtter forslaget om å avgrense godkjenningsordningen mot virksomheter som er godkjenningspliktige som verksted eller kontrollorgan. Også Drivkraft Norge støtter avgrensningen. Drivkraft Norge uttaler likevel at for å unngå misforståelser om hvilke virksomheter som må søke om godkjenning, må departementet gi en klar og entydig avgrensning av hvilke arbeid som omfattes av godkjenningsordningen og hva som omfattes av godkjenningspliktig arbeid etter vegtrafikkloven. Advokatforeningen uttaler at en vid formulering i lovhjemmelen avhjelpes med forslaget om å unngå krav om dobbel godkjenning.

Arbeidstilsynet stiller spørsmål ved forslaget om å avgrense lovhjemmelen mot virksomheter som er omfattet av vegtrafikkloven med tilhørende forskrifter. Arbeidstilsynet oppfatter at regler om godkjenning av kjøretøyverksteder, kontrollorgan for periodisk kjøretøykontroll, fartsskriververksteder og alkolåsverksteder, ikke oppstiller samme krav eller ivaretar samme hensyn som godkjenningsordningen departementet har foreslått. Arbeidstilsynet ser det ikke som problematisk om verkstedsvirksomheter skulle vært omfattet av ulike godkjenningsordninger, såfremt kravene som stilles innenfor de ulike ordningene ikke er overlappende. En avgrensning mot verksteder og kontrollorganer vil etter Arbeidstilsynets vurdering innebære en risiko for omgåelser. Arbeidstilsynet antar at det vil være tilstrekkelig å ha en eventuell avgrensning mot verksteder og kontrollorganer i forskriften heller enn i lovhjemmelen.

Skattedirektoratet mener det bør vurderes om ordningen bør gjelde hele bransjen slik at man får en mer helhetlig, enklere og mer effektiv ordning. Skattedirektoratet skriver at bilbransjen er en sammensatt bransje og at utfordringene med blant annet lønns- og arbeidsforholdene, og med arbeidslivskriminalitet, finnes i bransjen generelt. Hvis departementet likevel ønsker å avgrense ordningen, bør dette fremgå av forskriften, ikke av loven. På den måten vil det være mulig å utvide ordningen dersom erfaringer tilsier at det er hensiktsmessig.

Virkeområdet for selve godkjenningsordningen

Enkelte høringsinstanser har merknader til hva som bør være det nærmere virkeområdet til godkjenningsordningen i forskriften. For eksempel mener flere høringsinstanser at godkjenningsordningen ikke bare burde gjelde manuell bilvask, men også automatvask og selvvask. Dette inkluderer Hovedorganisasjonen Virke, Handel og Kontor, Virke Servicehandel, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Finans Norge og Norsk elbilforening. Møller Medvind mener ordningen også bør gjelde kosmetisk klargjøring av nye og brukte biler og lakkforsegling. Enkelte høringsinstanser trekker frem viktigheten av at departementet gir en tydelig beskrivelse av hvilke tjenester som vil falle innenfor godkjenningsordningen.

9.6 Departementets vurdering og forslag

9.6.1 Hjemmel for godkjenningsordningen

Bilbransjen preges av store utfordringer og har i lang tid hatt høy risiko for helseskader, og utfordringer med useriøsitet og arbeidslivskriminalitet. Bransjen har av denne grunn blitt hyppig kontrollert av myndighetene de siste årene. Arbeidstilsynet har over tid avdekket flere brudd på kravene til helse, miljø og sikkerhet og eksempler på utfordringer med lønns- og arbeidsvilkårene i bransjen, der svart omsetning også er utbredt.

Høringsinstansene er samlet svært positive til forslaget om å gi departementet hjemmel til å fastsette forskrift om godkjenningsordning for virksomheter som tilbyr tjenester i forbindelse med vedlikehold og reparasjon av motorvogn. Høringsinstansene gir i stor grad sin tilslutning til departementets situasjons- og problembeskrivelse. Flere peker også på at det er viktig at en godkjenningsordning kommer raskt på plass for å bøte på den useriøsiteten som i dag preger bransjen.

Departementet mener både forholdene i bilbransjen slik de er beskrevet ovenfor, og den klare støtten for forslaget i høringsrunden viser at det er behov for en godkjenningsordning for bilbransjen. Departementet foreslår at en hjemmel for ordningen tas inn i arbeidsmiljøloven § 4-1 åttende ledd.

Flere høringsinstanser uttaler at de støtter departementets forslag til virkeområde for lovhjemmelen. Departementet foreslo i høringsnotatet at det gis hjemmel til å fastsette en godkjenningsordning for virksomheter som tilbyr «tjenester i forbindelse med vedlikehold og reparasjon av motorvogn», selv om forslaget til virkeområde for forskriften var noe smalere. Ettersom det er store utfordringer i flere deler av bilbransjen, og fordi utfordringene kan endre seg over tid, mener departementet det er viktig å sikre fleksibilitet i lovhjemmelen slik at forskriften kan gjøres gjeldende for de delene av bilbransjen hvor det er behov for det. Departementet holder derfor fast ved at lovhjemmelen bør åpne for at godkjenningsordningen kan gjøres gjeldende for virksomheter som tilbyr «tjenester i forbindelse med vedlikehold og reparasjon av motorvogn». Departementet viser til at dette omfatter flere bilrelaterte tjenester, herunder bilpleie. Bilpleie inkluderer bilvask, men også andre tjenester som service og vedlikehold av lakkerte og ulakkerte overflater, reparasjon og vedlikehold av interiør i bilen, samt reparasjon av småskader som ripeskader og steinsprut. Lovhjemmelens ordlyd omfatter også skift og lagring av dekk/hjul. Lovhjemmelen omfatter videre godkjenningspliktig verkstedarbeid etter verkstedforskriften.

Enkelte høringsinstanser har merknader til hva som burde være det nærmere virkeområdet for godkjenningsordningen. Det trekkes blant annet frem at godkjenningsordningen bør omfatte automatvask og selvvask, samt kosmetisk klargjøring og lakkforsegling. Etter departementets vurdering er disse delene av bransjen dekket av forslaget til lovhjemmel.

Flere høringsinstanser peker på at godkjenningsordningen bør evalueres etter en bestemt tidsperiode. Departementet er enig i at dette kan være hensiktsmessig, og vil ta sikte på å gjennomføre en slik evaluering en tid etter at ordningen har trådt i kraft.

9.6.2 Avgrensning mot godkjenningsplikt etter vegtrafikkloven

Departementet foreslo i høringsnotatet å avgrense hjemmelen til å innføre en godkjenningsordning mot virksomheter som er godkjenningspliktige som verksted eller kontrollorgan etter vegtrafikkloven med forskrifter. Departementet foreslo at dette skulle tas inn i § 4-1 åttende ledd andre punktum. Arbeidstilsynet og Skattedirektoratet peker på at godkjenningsordningene etter vegtrafikkloven ivaretar andre hensyn enn godkjenningsordningen etter arbeidsmiljøloven.

Departementet har etter en ny vurdering kommet til at det ikke er nødvendig å avgrense lovhjemmelen for en godkjenningsordning slik som foreslått i høringen. En slik avgrensning vil uansett være mulig i forbindelse med fastsettelse av forskriften som etablerer godkjenningsordningen.

9.6.3 Vurdering av forholdet til EØS-retten

Innledning

For utenlandske virksomheter som ønsker å yte tjenester eller etablere seg i Norge og som faller innenfor virkeområdet for en etablert godkjenningsordning, vil ordningen kunne utgjøre en restriksjon på adgangen til fri bevegelighet. Utgangspunktet er at myndighetene ikke kan pålegge slike restriksjoner, med mindre de er begrunnet i lovlige hensyn som følger av EØS-retten. Etter departementets vurdering vil en godkjenningsordning med hjemmel i § 4-1 åttende ledd være i overensstemmelse med EØS-retten.

Forholdet til etableringsreglene

Det følger av tjenestedirektivet (direktiv 2006/123/EF), som er gjennomført i norsk rett i lov 19. juni 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven), at det er adgang til å innføre tillatelsesordninger som utgjør en restriksjon på retten til etablering dersom ordningen ikke utgjør en forskjellsbehandling av vedkommende tjenesteyter, jf. artikkel 9 nr. 1 bokstav a. Videre må behovet for tillatelsesordningen begrunnes i tvingende allmenne hensyn, jf. bokstav b. Det er også et krav at det ønskede mål ikke kan nås ved hjelp av et mindre restriktivt tiltak (er forholdsmessig), jf. bokstav c.

En godkjenningsordning vil gjelde for alle som tilbyr de aktuelle tjenestene i Norge, og innebærer således ingen forskjellsbehandling av tjenesteyterne.

Behovet for godkjenningsordningen er også begrunnet i tvingende allmenne hensyn. Et sentralt hensyn er å sikre helse, miljø og sikkerhet for de aktuelle arbeidstakerne. Ordningen skal også ivareta mer overordnede hensyn knyttet til å motvirke sosial dumping, useriøsitet og kriminalitet i bilbransjen. Departementet mener en godkjenningsordning er egnet til å oppnå disse hensynene. Ordningen vil kunne bidra til å styrke arbeidstakernes HMS-forhold ved at virksomhetene må dokumentere at de oppfyller sentrale arbeidsrettslige krav for å få godkjenning. Godkjenningsordningen og et register over hvem som er godkjent, vil gi brukere av tjenestene mulighet til å identifisere seriøse aktører i markedet samtidig som offentlige myndigheter får bedre verktøy for å kunne føre effektivt tilsyn.

Departementet mener en godkjenningsordning ikke vil være unødvendig byrdefull eller gå lenger enn det som er nødvendig. Tilsyn med bransjen har over tid vist at et system kun basert på etterfølgende kontroll ikke har vært tilstrekkelig. Departementet viser her til at det gjennom kontroller blant annet er avdekket brudd på sentrale arbeidsmiljøbestemmelser om arbeidstid og innhold i arbeidsavtaler, samt gjentagende brudd på reglene for håndtering og merking av kjemikalier. Godkjenningsordningen skal videre i minst mulig grad innebære en ekstra byrde for virksomheter som har til hensikt å drive lovlig og seriøst. Departementet viser for øvrig til at ordningen har bred støtte fra både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden i høringen. Bransjen har således ikke gitt uttrykk for at en godkjenningsordning synes belastende.

Departementet mener etter dette at en godkjenningsordning for bilbransjen, med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 4-1 åttende ledd, vil være i overensstemmelse med de kravene som oppstilles i tjenestedirektivet artikkel 9. I tjenestedirektivet artikkel 10 stilles det krav til hvilke nærmere vilkår en tillatelsesordning kan bygge på. Departementet vil vurdere forholdet til tjenestedirektivet artikkel 10 ved vurdering av de enkelte kravene som oppstilles i godkjenningsordningen.

Forholdet til tjenestereglene

Departementet vurderer at en godkjenningsordning ikke bare vil kunne utgjøre en restriksjon på retten til etablering, men at den også vil kunne utgjøre en restriksjon for retten til å yte tjenester over landegrensene.

Etter utsendingsdirektivet (direktiv 96/71/EF), som er gjennomført i norsk rett i arbeidsmiljøloven § 1-7 med tilhørende forskrifter, skal statene sørge for at utsendte arbeidstakere sikres de lønns- og arbeidsvilkårene som gjelder i vertslandet, jf. artikkel 3 i direktivet. Krav til helse, miljø og sikkerhet er kjernen av vilkår som statene skal gi anvendelse også for utsendte arbeidstakere.

Statene har etter utsendingsdirektivet både en rett og plikt til å fastsette tiltak som er egnet til å sikre at direktivet etterleves, jf. artikkel 5. Tiltaket må være ikke-diskriminerende, begrunnet i allmenne hensyn, samt egnet og nødvendig for å oppnå de aktuelle formålene. Denne vurderingen bygger i stor grad på den samme vurderingen som etter tjenestedirektivet ovenfor. Departementet mener en godkjenningsordning i bilbransjen er egnet og nødvendig for å oppnå formålet med å sikre utsendte arbeidstakere de samme lønns- og arbeidsforholdene som gjelder for arbeidstakere ellers. Formålet med godkjenningsordningen er nettopp å sikre arbeidstakerne forsvarlige arbeidsforhold. Departementet vurderer ordningen til å ikke være mer inngripende enn nødvendig.

Departementets vurdering er at en godkjenningsordning også er forenlig med håndhevingsdirektivet (direktiv 2014/67/EU om håndheving av direktiv 96/71/EF om utsending av arbeidstakere i forbindelse med tjenesteyting). Departementet mener at kontrolltiltakene som en godkjenningsordning innebærer, er både begrunnede og forholdsmessige.

Ettersom en godkjenningsordning vil omfatte flere tjenesteytere enn de som kommer inn under utsendingsdirektivet, typisk selvstendige oppdragstakere, vil ordningen også måtte vurderes etter reglene om midlertidige tjenesteytelser i tjenestedirektivet. For å kunne oppstille restriksjoner på adgangen til å yte midlertidige tjenester, må tiltaket oppfylle krav til likebehandling, være begrunnet i allmenne hensyn og forholdsmessig. En viktig forskjell, sammenlignet med vurderingene over, er likevel hvilke hensyn som lovlig kan begrunne godkjenningsordningen. Etter tjenestedirektivet vil ordningen måtte begrunnes i hensynet til offentlig orden og sikkerhet, jf. artikkel 16 nr. 1 b.

På bakgrunn av at en godkjenningsordning for bilbransjen i tillegg til HMS-hensyn også skal ivareta mer overordnede hensyn som beskyttelse av arbeidstakere og bekjempelse av useriøsitet og ulovlige forhold i bransjen, herunder sosial dumping, svart arbeid og andre lovbrudd, mener departementet at ordningen også kan begrunnes i hensynet til offentlig orden og sikkerhet. Departementet viser til at bilbransjen har hatt store utfordringer med blant annet arbeidslivskriminalitet og svart omsetning. En utfordring i bilbransjen har vært at det er vanskelig å få oversikt over og føre tilsyn med virksomhetene. Departementet mener en godkjenningsordning vil føre til en mer lovlydig bransje.