4 Behandling av personopplysninger og arbeid med oppklaring av sykdomstilfeller etter matloven

4.1 Innledning

Lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) trådte i kraft 20. juli 2018. Loven gjennomfører personvernforordningen. Personopplysningsloven og personvernforordningen stiller krav til tilstrekkelig behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger. Personvernregelverket oppstiller et generelt rettsgrunnlag for offentlige myndigheters behandling av personopplysninger, forutsatt at det foreligger et tilstrekkelig grunnlag for den konkrete behandlingen i særlov. Det vil si et eget rettsgrunnlag for å utføre en oppgave der behandling av personopplysninger er nødvendig for å utføre oppgaven, i praksis at for eksempel matloven har lagt en slik oppgave til Mattilsynet. Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) har tilsvarende krav knyttet til hjemmelsgrunnlag for det offentliges inngrep i privatlivet.

Mattilsynet er i matloven § 23 pålagt en plikt til å føre tilsyn, og gitt myndighet til å fatte nødvendige vedtak for gjennomføring av bestemmelsene gitt i eller i medhold av matloven. Som en del av denne tilsynsaktiviteten kan det være nødvendig å behandle personopplysninger. I noen tilfeller er det også nødvendig å behandle personopplysninger i tilknytning til oppklaring av årsak til sykdom hos mennesker, dersom det er mistanke om at sykdommen kan skyldes for eksempel mat, vann, dyr eller planter. Mattilsynets ansvar og oppgaver knyttet til slik oppklaring og bekjempelse av sykdom følger blant annet implisitt av matlovens formål og virkeområde, kombinert med Mattilsynets tilsynsrolle, samt delvis av Lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer (smittevernloven). Tilsynets ansvar og oppgaver knyttet til smittesporingsarbeid er nærmere beskrevet i Folkehelseinstituttets veileder for kommuneleger og Mattilsynet, for oppklaring av sykdomsutbrudd som kan skyldes smitte fra mat, vann eller dyr (utbruddsveilederen).

Ettersom Mattilsynets bidrag i arbeidet med å oppklare årsaken til sykdomsutbrudd har utviklet seg siden matloven og smittevernloven ble vedtatt, mener departementet at det er behov for å oppdatere regelverket. Dette vil være hensiktsmessig for å sørge for klart rettslig grunnlag for gjeldende praksis, og for å sikre Mattilsynet tilstrekkelig klart rettslig grunnlag for utføring av oppgaver, som kan innebære inngrep i privatlivets fred og medføre behov for behandling av personopplysninger. Videre anser departementet at det er behov for justeringer i det gjeldende hjemmelsgrunnlaget for behandling av personopplysninger, slik at det samsvarer bedre med begreper og systematikk i gjeldende regelverk om personopplysninger.

4.2 Gjeldende rett

4.2.1 Overordnet om gjeldende rett

I punkt 4.2 gjøres det rede for gjeldende regler om Mattilsynets behandling av personopplysninger og Mattilsynets ansvar og oppgaver. I det følgende omtales relevante bestemmelser i Grunnloven, Den europeiske menneskerettskonvensjon, personopplysningsloven og personvernforordningen, helseregisterloven, matloven, smittevernloven, og aktuelle forskrifter.

4.2.2 Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon

Behandling av personopplysninger kan regnes som et inngrep i de registrertes privatliv. Forutsetningen for at et inngrep i privatlivets fred skal være lovlig etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, er at det har hjemmel i lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn, av hensyn til for eksempel beskyttelse av helse eller for å beskytte andre personers rettigheter og friheter. Videre må det foretas en avveining mellom hensynet som taler for inngrep, og hensynet til borgeren som blir utsatt for en belastning som følge av inngrepet. Inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 må med andre ord ha tilstrekkelig rettslig grunnlag, forfølge et legitimt formål og være forholdsmessig. Det stilles videre krav om klart og tilgjengelig rettsgrunnlag og garantier mot vilkårlighet. Dette følger blant annet av EMK artikkel 8 nr. 2, og er understreket i praksis fra Høyesterett og Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Departementet viser blant annet til dom og kjennelse inntatt i Rt-2015-93. Kravet om at tiltaket må være forholdsmessig innebærer at det ikke må gå mer utover hensynene bak retten til privatliv, enn hva som er nødvendig for å ivareta det aktuelle og legitime formålet bak tiltaket. Krav om rettslig grunnlag følger også av legalitetsprinsippet nedfelt i Grunnloven § 113, om at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha hjemmel i lov. Kravet etter § 113 gjelder ikke bare myndighetsutøvelse i form av vedtak, men også faktiske handlinger som har karakter av inngrep.

Offentlige myndigheters tilgang til og innhenting av opplysninger fra private hjem, kan også anses å stride mot retten til respekt for privatliv og hjem, etter Grunnloven § 102 første ledd første setning og EMK artikkel 8. Slik myndighetsutøvelse må dermed ha tilstrekkelig rettslig grunnlag, forfølge et legitimt formål og være forholdsmessig. Undersøkelsene anses imidlertid ikke nødvendigvis som husransakelse, og kan derfor falle utenfor forbudet mot slike i Grunnloven § 102 første ledd andre setning. Departementet viser til at inspeksjoner og undersøkelser som ikke har til formål å avdekke straffbare handlinger, ikke omfattes av forbudet mot husransakelse. Eksempler på slike undersøkelser er brannverninspeksjoner eller våpenkontroll. Det vises til at en grunnforutsetning for at en undersøkelse skal rammes av forbudet mot husransaking etter Grunnloven § 102, er at den gjennomføres med et element av tvang og uten samtykke. En tolkningsuttalelse fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling (Lovavdelingen), som gjaldt gjennomføring av dødsstedsundersøkelse, støtter at forbudet om husransakelse i § 102 ikke er til hinder for at offentlig myndighet etter samtykke kan gjøre undersøkelser i private hjem, utenom situasjoner som gjelder kriminelle tilfeller. Det vises til Lovavdelingens tolkningsuttalelse av 18. juni 2009 (2008/7477). Videre framgår det av rettspraksis, forarbeider og rapporter om grunnlovsforbudet mot husransakelse og juridisk teori, at bestemmelsen er rettet mot undersøkelser for å avdekke kriminalitet. Det vises blant annet til dommen inntatt i Rt-2004-1723 med videre henvisninger, og omtalen av § 102 i punkt 30.2.2 i Dokument 16 (2011–2012) s. 169, og punkt 4.1 i Dokument 19 (2011–2012) s. 80-81 med videre henvisninger. I tillegg vises det til Grunnloven: Historisk kommentarutgave 1814-2020, Ola Mestad og Dag Michalsen, § 102 av Marius Stubpunkt 4.3.

4.2.3 Personopplysningsloven og personvernforordningen

Både personopplysningsloven og personvernforordningen stiller krav til behandling av personopplysninger. Kravene gjelder personopplysninger, som er opplysninger om en identifisert eller identifiserbar fysisk person, jf. definisjonen i personvernforordningen artikkel 4 nr. 1. Opplysninger som er anonyme eller som ikke gjelder fysiske personer, omfattes ikke av forordningen. Med behandling av slike opplysninger menes enhver operasjon som gjøres med personopplysninger, inkludert innsamling, registering og deling av opplysninger, jf. definisjonen i personvernforordningen artikkel 4 nr. 2. Dette innebærer at personopplysningsloven blant annet gjelder for det arbeidet Mattilsynet gjør med innhenting og videreformidling av opplysninger om enkeltpersoner. I forordningen legges det også opp til at det kan fastsettes nasjonale regler om behandling av opplysningene, eller andre tiltak som har som mål å sikre en lovlig og rettferdig behandling.

Personvernforordningen stiller nærmere krav til hvordan personopplysninger skal behandles. Artikkel 5 opplister eksempelvis overordnede prinsipper for hvordan personopplysninger skal behandles. De kan oppsummeres slik at det stilles krav til lovlighet, rettferdighet og åpenhet, formålsbegrensning, dataminimering, riktighet, lagringsbegrensning, integritet og konfidensialitet. Etter artikkel 6 vil behandlingen bare være lovlig dersom minst ett av de alternative vilkårene opplistet i artikkelen er oppfylt (behandlingsgrunnlag). Forordningen gir direkte hjemmel til å behandle opplysninger for en del tilfeller, blant annet dersom de registrerte har samtykket.

Med samtykke menes «enhver frivillig, spesifikk, informert og utvetydig viljesytring fra den registrerte», som ved erklæring eller tydelig bekreftelse har samtykket til behandling av personopplysninger om seg selv, jf. definisjonen i artikkel 4 nr. 11. Samtykket er bare frivillig dersom den registrerte har en reell valgfrihet og er i stand til å nekte eller trekke tilbake samtykket. Det følger av fortalepunkt 43 til personvernforordningen at

«[f]or å sikre at et samtykke gis frivillig bør det ikke utgjøre et gyldig rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger i et bestemt tilfelle dersom det er en klar skjevhet mellom den registrerte og den behandlingsansvarlige, særlig dersom den behandlingsansvarlige er en offentlig myndighet og det derfor er usannsynlig at samtykket er gitt frivillig med hensyn til alle omstendigheter som kjennetegner den bestemte situasjonen.»

For to av de øvrige alternative behandlingsgrunnlagene i artikkel 6 nr. 1, stilles det krav til supplerende rettsgrunnlag i nasjonal rett for behandling av personopplysninger. Dette følger av artikkel 6 nr. 3 bokstav b. Det gjelder følgende behandlingsgrunnlag: dersom «behandlingen er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige», og dersom «behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmenhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt», jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e. Slikt supplerende rettsgrunnlag kan eksempelvis være Mattilsynets plikt til å føre tilsyn med virksomhetene i henhold til matloven § 23, eller tilsynsmyndighetens anledning til å kreve opplysninger om forhold som kan føre med seg smitte etter matloven § 14. I henhold til forordningens fortalepunkt 41 er det ikke krav om at behandlingen må framgå av formell lov, men det supplerende rettsgrunnlaget bør være tydelig og presist, og rettstilstanden skal være forutsigbar for den enkelte. Både lov- og forskriftsbestemmelser, i tillegg til vedtak fattet i medhold av lov eller forskrift, kan utgjøre supplerende rettsgrunnlag. For nærmere vurderinger av supplerende rettsgrunnlag vises det til Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2.

Når det gjelder myndighetenes behandling av personopplysninger, må personvernforordningens regler om tilstrekkelig rettslig grunnlag tolkes og anvendes i lys av kravene i Grunnloven og EMK, jf. punkt 4.2.2. Forordningens fortalepunkt 41 gir bl.a. uttrykk for at et rettslig grunnlag «bør være forutsigbar for personer som omfattes av det, i samsvar med rettspraksisen til Den europeiske unions domstol («Domstolen») og Den europeiske menneskerettighetsdomstol». Dette innebærer at kravet til det supplerende rettsgrunnlaget må tolkes i tråd med kravene til lovhjemmel for inngrep i retten til privatliv etter EMK og Grunnloven. Det innebærer blant annet et krav om at det supplerende rettsgrunnlaget som gir anledning til å behandle personopplysninger skal være tilgjengelig og forutberegnelig. Hva som er tilstrekkelig rettsgrunnlag, vil bero på en konkret vurdering, blant annet av hvor inngripende behandlingen er. Det gjelder et krav om forholdsmessighet, som betyr at jo mer inngripende behandlingen av opplysninger er for de registrerte, jo klarere må rettsgrunnlaget være.

I henhold til forordningen artikkel 9, er behandling av særlige kategorier av personopplysninger i utgangspunktet forbudt. Helseopplysninger regnes som en type særlige kategorier av personopplysninger, og gjelder personopplysninger om en fysisk persons fysiske eller psykiske helse som gir informasjon om vedkommendes helsetilstand. Dette framgår av artikkel 9 nr. 1 og artikkel 4 nr. 15. Forbud mot behandling av slike opplysninger gjelder ikke dersom den registrerte har gitt uttrykkelig samtykke til behandlingen av særlige kategorier personopplysninger, eller dersom et av ytterligere ni opplistede vilkår i artikkel 9 nr. 2 er oppfylt. For flere av disse vilkårene stilles det krav om ytterligere rettsgrunnlag. Se vilkår angitt i bokstavene b og g til j. Vilkåret i bokstav i angir at behandlingen er nødvendig av allmenne folkehelsehensyn.

Etter personvernforordningen og personopplysningsloven, er ikke lenger opplysninger om noens straffbare forhold inkludert i listen over særlige kategorier personopplysninger, jf. forordningen artikkel 9 nr. 1. Etter forordningen artikkel 10 stilles det i utgangspunktet ikke krav til særskilt grunnlag for behandling av opplysninger om noens straffbare forhold ut over det som følger av artikkel 6, i motsetning til det som gjelder for særlige kategorier personopplysninger. Forutsetningen er at behandlingen utføres under en offentlig myndighets kontroll.

Andre krav i forordningen gjelder blant annet informasjonssikkerhet, internkontroll, vurdering av personvernkonsekvenser, personvernombud og de registrertes rett til informasjon og innsyn.

Det er den behandlingsansvarlige som har ansvar for at kravene i forordningen og andre personvernregler er fulgt, og som kan trekkes til ansvar med pålegg og sanksjoner dersom kravene ikke er oppfylt. Den behandlingsansvarlige er den som bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke midler som skal benyttes, jf. artikkel 4 nr. 7.

Departementet viser ellers til Prop. 56 LS (2017–2018) for nærmere omtale av kravene etter personvernforordningen og personopplysningsloven.

4.2.4 Helseregisterloven

Lov 20. juni 2014 nr. 43 om helseregistre og behandling av helseopplysninger (helseregisterloven) supplerer personvernforordningen og personopplysningsloven. Dette følger av helseregisterloven § 5.

Det er kun behandling av helseopplysninger som omfattes av helseregisterloven. Med helseopplysninger menes «personopplysninger om en fysisk persons fysiske eller psykiske helse, medregnet om ytelse av helsetjenester, som gir informasjon om vedkommendes helsetilstand», jf. helseregisterloven § 2 bokstav a. Personopplysninger som ikke gjelder helse, regnes som helseopplysninger når det er koblet til en persons helseopplysninger.

Videre er loven begrenset til behandling av helseopplysninger som inngår i et register. Helseregister er en strukturert samling av personopplysninger som er tilgjengelige etter særlige kriterier og som inneholder helseopplysninger, jf. helseregisterloven § 2 bokstav c og personvernforordningen artikkel 4 nr. 6. Helseopplysningene må være lagret systematisk slik at opplysningene om den enkelte kan finnes igjen. Det avgjørende er om opplysningene om den enkelte er søkbare.

Helseregisterloven gjelder for Mattilsynets behandling av helseopplysninger dersom disse samles i registre, og dersom Mattilsynet behandler opplysningene som ledd i å utføre en oppgave som en del av helseforvaltningen. Dette følger av helseregisterloven § 3 jf. også formålet i § 1. Dette innebærer at Mattilsynets behandling av helseopplysninger faller inn under helseregisterlovens virkeområde i noen tilfeller. Dersom behandlingen av helseopplysninger omfattes av helseregisterloven, må Mattilsynets behandling være i samsvar med kravene i loven. Dersom Mattilsynet behandler andre opplysninger enn helseopplysninger, gjelder ikke helseregisterloven. Behandling av opplysninger i forbindelse med Mattilsynets oppgaver knyttet til forbrukerhensyn, miljø, plantehelse eller dyrehelse faller også utenfor loven, selv om det behandles helseopplysninger i forbindelse med utførelse av oppgavene.

Reglene i helseregisterloven gjelder kun dersom Mattilsynet etablerer og blir dataansvarlig for et helseregister, det vil si den behandlingsansvarlige jf. helseregisterloven § 2 bokstav d. Dersom Mattilsynet etablerer et register og det inneholder helseopplysninger, og opplysningene (skal) brukes for å fremme helse, forebygge sykdom og skade eller gi bedre helse- og omsorgstjenester, vil behandlingen av opplysninger i registeret omfattes av helseregisterloven. Dette innebærer at de tilfellene der Mattilsynet behandler helseopplysninger for å utføre oppgaver knyttet til oppklaring av årsaken til sykdom hos mennesker, og disse samles i registre, vil det anses å være helseregistre som omfattes av helseregisterloven. Det er antagelig få situasjoner der Mattilsynets registre er å betrakte som helseregistre.

Når Mattilsynet får opplysninger fra helseregistre som andre er dataansvarlige for, så får ikke reglene for helseregistre direkte betydning for Mattilsynet. Reglene om tilgjengeliggjøring i § 19 og følgende paragrafer kan imidlertid sette rammer for hvilke opplysninger Mattilsynet får. Mattilsynet vil også være bundet av taushetsplikten, jf. § 17 andre punktum. Alle som behandler helseopplysninger fra helseregistre har taushetsplikt, jf. § 17 og § 18.

Bestemmelsene om tilgjengeliggjøring og sammenstillinger i §§ 19 til 20 fastsetter en plikt for den dataansvarlige til å tilgjengeliggjøre opplysninger fra registre for databrukere som skal bruke opplysningene til formål som faller under lovens og registerets formål. Bestemmelsene fastsetter nærmere vilkår knyttet til tilgjengeliggjøringen.

Se Prop. 72 L (2013–2014) og Prop. 63 L (2019–2020) for nærmere omtale av innholdet og kravene i helseregisterloven.

4.2.5 Matloven

Hovedformålet med matloven er å sikre helsemessig trygge næringsmidler. Med dette menes det at næringsmidler må overholde kravene til næringsmiddeltrygghet, slik at de ikke forårsaker sykdommer hos mennesker. Loven skal også fremme helse, kvalitet og forbrukerinteresser langs hele produksjonskjeden, samt ivareta miljøvennlig produksjon. Videre skal den fremme god plante- og dyrehelse. Den skal også ivareta hensynet til aktørene langs hele produksjonskjeden.

Matlovens virkeområde er formulert vidt for å fange opp hele kjeden fra fjord/jord til bord, og for å kunne fange opp alle forhold som har direkte eller indirekte innvirkning på næringsmidler og innsatsvarer. Etter § 2 omfatter loven alle forhold i forbindelse med produksjon, bearbeiding og distribusjon av innsatsvarer og næringsmidler, herunder drikkevann. Dette skal forstås som produksjonsledd fra og med primærproduksjon til overlevering til sluttforbruker.

Den primære plikten til å sørge for at maten er trygg ligger på virksomhetene. Dette gjenspeiles i hvem som angis som pliktsubjekter etter bestemmelsene i loven. Mattilsynet er imidlertid også tildelt et viktig ansvar etter loven, bl.a. som tilsynsmyndighet og for innhenting av opplysninger ved mistanke om forhold som kan få vesentlige samfunnsmessige konsekvenser.

Etter matloven § 13 skal virksomheter gi tilsynet uhindret adgang til steder for inspeksjon og avgi nødvendig prøvemateriale. Dette vil for eksempel også gjelde der det er mistanke om at forhold på stedet eller varer i lokalene kan være årsak til spredning av sykdom. Paragrafen er avgrenset til plikter for virksomheter, med unntak for tilfeller der det er tale om smittsom dyresykdom eller planteskadegjører som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser. I disse tilfellene har enhver plikt til å gi tilsynsmyndigheten adgang og til å avgi prøvemateriale mv. Med «enhver» menes ethvert foretak og enhver person, også privatperson i eget hjem. Smittsom dyresykdom omfatter zoonoser, også der dyrene bare er smittebærere uten selv å være syke. Dette framgår av Ot.prp. nr. 100 (2002–2003) om matloven punkt 9.4.4., der det står at «Dyrehelselovgivningen skal sikre god dyrehelse gjennom tiltak for å forebygge, overvåke og bekjempe dyresykdommer, samt smittestoffer som kan overføres fra dyr til menneske selv om de ikke gir sykdom hos dyret». Videre står det at offentlig regulering av dyrehelse også «har til hensikt å forebygge introduksjon og spredning av sykdommer som smitter mellom dyr og mennesker på annen måte enn via mat (eksempelvis rabies og ringorm)». Paragraf 13 kan imidlertid ikke forstås slik at den hjemler prøvetaking m.m. hos mennesker. Plikten i § 13 innebærer at det skal gis uhindret adgang, for eksempel til det å ta ut prøver i en matbutikk eller et serveringssted. Det å hente ut en prøve av næringsmidler fra privates hjem omfattes ikke, når de driver aktivitet i privat og ikke-kommersielt øyemed.

Videre, etter matloven § 14 første ledd, pålegges virksomheter å gi eller sende inn nødvendige opplysninger og prøvemateriale når Mattilsynet krever det. Tilsvarende gjelder enhver som er i besittelse av dyr, planter eller andre gjenstander eller organismer som kan føre med seg smitte. Etter matloven § 14 annet ledd kan enhver bli pålagt å fremlegge eller sende inn opplysninger og prøvemateriale når dette er nødvendig av hensyn til kontroll med import eller av hensyn til smitteovervåkning. Denne bestemmelsen dekker delvis at Mattilsynet kan få tilgang til opplysninger i sammenheng med spredning av sykdom. Bestemmelsen gir imidlertid ikke hjemmel for å pålegge private som er i besittelse av næringsmidler, eller opplysninger om disse, å fremlegge eller sende inn opplysninger og prøvemateriale, når de driver aktivitet i privat og ikke-kommersielt øyemed.

I matloven § 23 første ledd, fastslås Mattilsynets personelle kompetanse til å føre tilsyn og fatte nødvendige vedtak. Oppramsingen av ulike tiltak i loven er ikke ment å være uttømmende. Eksempler det vises til er å forby import, eksport og omsetning, pålegge tilbaketrekning fra markedet, isolasjon, avlivning, destruksjon, kassasjon, båndlegging, merking eller særskilt behandling. Mattilsynets oppgaver ved oppklaring av årsaken til sykdom hos mennesker er ikke omtalt i eksemplene. Det framgår imidlertid av matloven § 27 første ledd at dersom det er «mistanke om at det kan oppstå fare for menneskers ellers dyrs helse knyttet til inntak av næringsmidler eller fôr», skal Mattilsynet på eget initiativ «gi allmennheten relevant informasjon». Mattilsynets rolle i forbindelse med å trygge helse framgår derfor slik sett indirekte av §§ 23 og 27 og matlovens formålsparagraf i § 1, men er ikke uttrykkelig lovfestet i dagens matlov.

Matloven har i dag ingen generell bestemmelse om behandling av personopplysninger, men § 29 gir hjemmel for tilsynsmyndigheten til å opprette dataregistre eller knytte seg til eksisterende dataregistre, når det er nødvendig av hensyn til lovens formål, eller for å oppfylle internasjonale avtaler. Med det siste siktes det særlig til EØS-avtalen som er sentral på dette området. Bestemmelsen omfatter både behandling av personopplysninger og opplysninger som ikke regnes som personopplysninger. Lovbestemmelsen er formulert slik at den gir rettslig grunnlag for å innhente opplysninger direkte, uten krav om samtykke fra de opplysningene gjelder. Det er gjort unntak for særlige kategorier av personopplysninger omfattet av personvernforordningen artikkel 9 nr. 1. For slike opplysninger er bestemmelsen formulert slik at det kreves innhenting av samtykke fra de opplysningene gjelder. Tidligere gjaldt sistnevnte krav også opplysninger om straffbare forhold, fordi disse var regnet som «sensitive opplysninger», jf. den da gjeldende personopplysningloven. Dette ble endret med ny personopplysningslov av 2018, da opplysninger om straffbare forhold ikke ble omfattet av «særlige kategorier personopplysninger».

Når det gjelder Mattilsynets behov for opplysninger, pålegger matloven § 23 fjerde ledd andre offentlige myndigheter på anmodning fra Mattilsynet å gi nødvendige opplysninger, uten hinder av taushetsplikt. Politi, tollvesen, kystvakt og kommuner skal på anmodning bistå Mattilsynet.

Personvernforordningen artikkel 6 gir som tidligere nevnt Mattilsynet hjemmel til å behandle personopplysninger for å ivareta nødvendige oppgaver som har tilstrekkelig grunnlag i matloven. Et slikt grunnlag kan være matloven § 23 om at Mattilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i loven blir overholdt.

4.2.6 Smittevernloven og MSIS-forskriften

Smittevernloven har i § 1-1 til formål å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land. Med smittsom sykdom menes en sykdom eller smittebærertilstand som er forårsaket av mikroorganismer eller andre smittestoff som kan overføres fra, til eller mellom mennesker, jf. § 1-3.

Smittevernloven § 4-10 første ledd har bestemmelser om plikt for blant annet Mattilsynet til å ha særlig oppmerksomhet mot smittsomme sykdommer, og til å bistå med gjennomføring og overholdelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av smittevernloven. Hva som ligger i dette er noe nærmere beskrevet i merknadene til § 4-10 i Ot.prp. nr. 91 (1992–93) Del IV. Der framgår det blant annet at Mattilsynet skal ta hensyn til og tilrettelegge egen virksomhet og myndighetsutøvelse for å forebygge opptreden eller motvirke overføring av en smittsom sykdom. Om bistandsplikten står det at den omfatter bistand på utstyr- og personellsiden, og at den aktuelle situasjonen vil være avgjørende for omfanget av bistanden. Nærmere beskrivelse av omfanget og innholdet av bistandsplikten følger imidlertid ikke av smittevernloven eller matloven, men er beskrevet nærmere i utbruddsveilederen. En sentral del av den praktiske bistandsplikten er at Mattilsynet bistår med smittesporing av mistenkte matbårne utbrudd hos mennesker. Da skjer det etter delegering fra kommunelegen, som i utgangspunktet har ansvaret for dette i henhold til smittevernloven § 3-6. I tilknytning til utføring av oppgaven må Mattilsynet ha tilgang til opplysninger om personer, blant annet for å kunne finne og oppsøke dem, og helseopplysninger som for eksempel innsykningstidspunkt, for å kunne utføre smittesporingen. Denne behandlingen av personopplysninger skjer da også i henhold til delegering fra kommunelegen.

Ansatte i Mattilsynet skal etter § 4-10 andre ledd uten hinder av lovbestemt taushetsplikt underrette kommunelegen når de har en sterk mistanke om en allmennfarlig smittsom sykdom, eller når de oppdager et tilfelle av en slik sykdom. Det samme gjelder når de blir oppmerksomme på forhold som kan medføre en nærliggende fare for overføring av en slik sykdom, og det åpenbart er nødvendig med hjelp eller tiltak fra helse- og omsorgstjenesten. Hvis kommunelegen ikke er til stede, skal ansatte underrette Folkehelseinstituttet. Etter § 4-10 tredje ledd skal Mattilsynet også straks underrette kommunelegen og Folkehelseinstituttet ved mistanke om eller tilfelle av smittsom dyresykdom som kan utgjøre en fare for mennesker, eller ved mistanke om smittsom sykdom som formidles til mennesker via næringsmidler. Folkehelseinstituttet sin utbruddsveileder gir også konkret veiledning til Mattilsynet og kommuneleger ved oppklaring av sykdomsutbrudd som kan skyldes smitte fra mat, vann eller dyr.

Varsling motsatt vei, fra helsemyndighetene til Mattilsynet, er ivaretatt gjennom forskrift 20. juni 2003 nr. 740 om Meldingssystem for smittsomme sykdommer (MSIS-forskriften). Der følger det av §§ 3-9 og 3-10 at kommuneleger som får opplysninger om mistenkt eller påvist smittsom sykdom som kan skyldes smitte fra næringsmidler eller dyr, skal varsle det lokale Mattilsynet. Bestemmelsene gir ikke uttrykkelig beskrivelse av rollen til Mattilsynet, men dette er nærmere beskrevet i merknadene til bestemmelsene, der det blant annet framgår at «[k]ommunelegen og det lokale mattilsynet kan samarbeide om å oppklare smitteforholdene».

4.3 Tilsynets tilgang til opplysninger fra privatpersoner

4.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet nye bestemmelser i matloven § 13 femte ledd og § 14 tredje ledd. I § 13 ble det foreslått en ny bestemmelse om plikt for privatpersoner til å gi Mattilsynet adgang til private hjem og til å avgi prøvemateriale mv. I § 14 ble det foreslått en ny bestemmelse om plikt for privatpersoner til å sende inn opplysninger og prøvemateriale til Mattilsynet. Forutsetningen for begge bestemmelsene, var at dette måtte være nødvendig for å forebygge eller oppklare utbrudd av alvorlig sykdom hos mennesker som kan skyldes næringsmidler.

Forslagene skulle sikre tilsvarende hjemler for innhenting av relevante opplysninger fra privatpersoner ved matbårne utbrudd som i dag gjelder ved mistanke om smittsom dyresykdom eller planteskadegjører som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser. Videre skulle forslagene sikre at hjemler for tiltak i Mattilsynets smittesporingsarbeid kom tydelig fram i loven. Forslagene skulle dermed også bidra til å tilfredsstille kravene til tilstrekkelig rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene er kritiske til forslagene om nye bestemmelser i matloven § 13 femte ledd og § 14 tredje ledd.

Mattilsynet stiller spørsmål ved om departementet ved arbeidet med forslaget om endringer i matloven § 13 har vurdert ordlyden og tolkningen av matloven § 2 om lovens virkeområde. Mattilsynet viser til at matloven gjelder alle forhold i forbindelse med produksjon, bearbeiding og distribusjon av innsatsvarer og næringsmidler, og presiserer at med det menes forhold knyttet til alle leddene i produksjonskjeden fram til forbruker. Det følger videre av uttalelsen at Mattilsynet «mener at det må gå tydelig frem at plikten etter § 13 nytt femte ledd gjelder for enhver selv om de ikke foretar aktivitet etter loven».Videre har Mattilsynet i etterkant av høringen kommet med en tilleggsuttalelse. I denne skriver tilsynet at basert på erfaringene fra arbeidet med smittesporing og oppklaring av matbårne smitteutbrudd, vurderer de det slik at forslaget om å gi privatpersoner plikt til å gi Mattilsynet adgang til private hjem og avgi prøvemateriale med mer, ikke vil bidra til vesentlig bedre oppklaringsevne enn hva som er tilfelle med dagens praksis og rettstilstand.

Kjøtt- og fjørfebransjens landsforbund stiller spørsmål ved nødvendigheten av den nye hjemmelen i § 13 femte ledd om plikt for privatpersoner til å gi Mattilsynet adgang til private hjem og til å avgi prøvemateriale mv. Høringsinstansen mener at det fra et smittevernfaglig ståsted er vanskelig å se at et så inngripende tiltak hos privatpersoner kan rettferdiggjøres. Det vises til at sykdommer som skyldes næringsmidler i liten grad smitter mellom mennesker, og at det er mange andre måter å oppklare sykdomsutbrudd enn ved å innhente matvarer fra private hjem. De mener også at bestemmelsen blir for omfattende når den gir hjemmel til å benytte slike tiltak hvis det er nødvendig for å forebygge utbrudd.

Sjømat Norge mener at hjemmelen som foreslås i § 13 ikke er nødvendig for Mattilsynets arbeid, og at tiltaket den gir hjemmel for ikke er forholdsmessig sett opp mot hensikten som er å få tatt prøver av næringsmidler. Høringsinstansen viser til at det er vesentlige forskjeller mellom henholdsvis konsekvensene av sykdomsutbrudd knyttet til plante- eller dyrehelse og næringsmiddelbårne utbrudd. Mens smittsomme sykdommer blant dyr eller planter i private husholdninger kan spre seg i resten av samfunnet og muligens komme ut av kontroll, gjelder ikke dette på samme måte for næringsmiddelbårne sykdommer. Høringsinstansen savner en grundig vurdering av hvordan forslaget står seg opp mot grunnlovsbeskyttelsen av «retten til respekt for boligen eller privatlivet». Det vises også til at begrepet «forebygge» blir feil i denne sammenhengen og bør byttes ut med begrepet «stoppe». Videre skriver Sjømat Norge at det ikke er «utredet hva forslaget om å utvide sykdomsbegrepet til også å gjelde ikke-smittsomme sykdommer, vil innebære hverken relatert til § 27, § 13 eller § 14». Sjømat Norge gir også uttrykk for at det forholdet at hjemmelen skal kunne tas i bruk ved utbrudd av alvorlig sykdom synes utilstrekkelig utredet i forhold til kravene i utredningsinstruksen. De viser til at hjemlene knyttet til plante- og dyresykdommer er «klart begrenset til spesifikke alvorlige sykdommer listet i eget regelverk».

NHO Mat og Drikke viser til at det gjennom endringsforslagene gis hjemmel til inngripende tiltak i private forhold uten at det er gjort drøftelser av bestemmelsene om vern av privatlivet i Grunnloven eller menneskerettigheter mv. Sykdom hos mennesker sidestilles med dyre- og plantesykdommer uten noen reell begrunnelse. Det følger videre at:

«Terskelen som bygges inn for å kunne ta hjemlene i bruk jf. alvorlig sykdom er også svært vag, og selv med en henvisning til utbruddsveilederen, er det få konkrete holdepunkter for når dette vilkåret er oppfylt. Dersom det er et reelt behov for å kunne gjennomføre disse inngripende tiltakene der det kan være årsakssammenheng mellom sykdom og inntak av næringsmidler, er det heller ikke uten videre gitt at hjemmelen bør være matloven og myndigheten tillegges Mattilsynet. Etter vårt syn er det så vidt store mangler ved utredningen av disse forslagene, at de foreslåtte endringene ikke bør gjennomføres slik de nå står.»

NHO Mat og Drikkemener videre at flere av forslagene i høringsforslaget er svakt utredet, blant annet forslagene til endringer i § 13 og § 14. De savner blant annet «en nærmere problemanalyse, drøftelse av prinsipielle spørsmål og alternative tiltak». De mener at den manglede utredningen har ført til at høringsinstansene ikke har fått tilstrekkelig grunnlag til å vurdere de foreslåtte endringene. Se punkt 3.2.2 hvor det gis en mer utfyllende omtale av høringsinnspillet.

I en supplerende merknad i etterkant av høringen, skriver Den Norske Advokatforening at man i høringsnotatet i større grad kunne «vurdert behovet for den utvidede adgangen til private hjem opp mot vernet om privatlivet, herunder den grunnlovfestede retten til privatliv og vernet om private hjem, jf. Grunnloven § 102». Videre etterlyser Advokatforeningen en bedre begrunnelse for behovet for lovendringen i § 13.

4.3.3 Departementets vurderinger

Etter en nærmere vurdering av høringsforslagene og synspunktene som har kommet i høringen, og den etterfølgende debatten, anser departementet at det ikke er ønskelig å gå videre med forslagene om endringer i § 13 og § 14. Departementet anser at de foreslåtte hjemlene ville være svært inngripende sett opp mot retten til privatliv. Videre at de ville innebære en uønsket utvidelse av tilsynets myndighet. I tillegg anses gjeldende praksis å være tilstrekkelig for å oppnå det som forslaget var ment å dekke, som var å sikre tilsynsmyndigheten tilgang til opplysninger som er nødvendige i arbeid med oppklaring av årsaken til sykdom. Gjeldende praksis, med innhenting av relevante opplysninger basert på samtykke, anses dermed tilstrekkelig og vil være det minst inngripende tiltaket for å oppnå resultatet. Departementet går derfor ikke videre med forslagene om å fastsette en plikt for privatpersoner til å gi Mattilsynet tilgang til å ta ut prøver m.m. fra private hjem.

Departementet vil imidlertid understreke nødvendigheten av at myndighetene får relevant informasjon for å kunne drive effektiv oppklaring av årsaken til sykdomstilfeller hos mennesker, også når det er mistanke om at sykdommen skyldes forhold omfattet av matlovens område. Dette er viktig av hensyn til samfunnets behov for å finne årsakene til sykdomsutbrudd, slik at de kan stoppes og dermed hindre at flere blir syke. Det kan eksempelvis være behov for å ta prøvemateriale av mistenkte produkter, eller innhente emballasje eller kvittering med opplysninger som kan være avgjørende for å finne fram til det konkrete produktet som er årsaken til sykdomstilfeller. Ifølge Mattilsynet vil det ikke alltid være tilstrekkelig å ta prøver hos de aktuelle næringsmiddelvirksomhetene. I noen tilfeller kan det derfor være behov for å få adgang til opplysninger fra privatpersoner og tilgang til privatpersoners eiendom for å hente ut prøver eller andre relevante opplysninger.

Adgangen til private hjem for å innhente opplysninger anses i disse tilfellene ikke som husransakelse etter Grunnloven § 102. Departementet viser til at dette er undersøkelser som ikke har til formål å avdekke straffbare handlinger, jf. beskrivelsen ovenfor i punkt 4.2.2. Slike undersøkelser kan likevel ha en inngripende karakter. Departementet mener derfor at gjeldende praksis knyttet til Mattilsynets rolle og bidrag ved oppklaring av årsaken til sykdomstilfeller hos mennesker, bør ha en klar og tydelig lovhjemmel. Dette for å sikre et tilgjengelig og forutberegnelig rettsgrunnlag for gjeldende praksis. Matloven har i dag ikke lovhjemler som tydeliggjør dette. Dagens praksis med at Mattilsynet bistår helsemyndighetene med smittesporing forankres ved samtykke og følger delvis av smittevernloven § 4-10, og av nærmere beskrivelser i merknader til MSIS-forskriften og utbruddsveilederen. Departementet mener at forhold knyttet til oppklaring av årsaken til sykdom som omfatter matlovens område og Mattilsynets ansvar knyttet til dette, bør forankres i matloven. Dette vil etter departementets syn bidra til å sikre helhetlig regulering av området. Med bakgrunn i dette, og behovet for å ivareta forutberegneligheten for de involverte, mener departementet derfor at Mattilsynets oppgaver knyttet til oppklaring av årsaken til sykdomstilfeller hos mennesker bør synliggjøres bedre i matloven. Dette følges opp i forslag til ny § 27 a tredje ledd i matloven. Nærmere om dette nedenfor, i punkt 4.4.3.3.

4.4 Mattilsynets rolle og ansvar knyttet til forhold som kan gi sykdom hos mennesker

4.4.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet en ny bestemmelse i matloven § 27 a som presiserer Mattilsynets overordnede ansvar for å være oppmerksom på forhold knyttet til lovens virkeområde som kan gi alvorlig sykdom hos mennesker, og til å bidra til forebygging, oppklaring og håndtering av slike sykdommer, eventuelt i samarbeid med helsemyndighetene. Forslaget innebar en presisering av dette ansvaret etter mønster fra smittevernloven § 4-10 første ledd.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Mattilsynet påpeker i sitt høringssvar at:

«Mattilsynet alltid har hatt den rollen og de oppgavene som framgår av den foreslåtte bestemmelsen».

Tilsynet oppfatter at forslaget til ny § 27 a kun er en presisering og «kodifisering» av allerede etablert praksis. Videre understreker de at Mattilsynet også skal fortsette å ha sin oppmerksomhet rettet mot plante- og dyresykdommer, og at viktigheten av god plante- og dyrehelse og beredskapsarbeid ved utbrudd av plante- og dyresykdommer ikke skal begrenses av forslaget.

NHO Mat og Drikke og Sjømat Norge er kritiske til forslaget. De mener at ordlyden er svært vid og at bestemmelsen går langt i å tillegge Mattilsynet et ansvar for håndtering av sykdom hos mennesker. De mener videre at det er vanskelig å forstå rekkevidden av bestemmelsen og at det er uklart hva det innebærer å «ha sin oppmerksomhet rettet mot». Begge skriver videre at:

«Dersom dens virkeområde først og fremst er relatert til Mattilsynets rolle i håndtering av konkrete hendelser, så mener vi at bestemmelsen bør omhandle bidrag til oppklaring av sykdom og alltid i samarbeid med helsemyndighetene».

Videre skriver Sjømat Norge:

«Det ser ut som forslaget legger opp til en dobbelthjemling i grensesnittet mellom matloven og smittevernloven uten at konsekvensene er utredet bl.a. hva dette betyr når det gjelder grensesnittet mellom de respektive forvaltningsmyndighetene. Det er heller ikke utredet hva forslaget om å utvide sykdomsbegrepet til også å gjelde ikke-smittsomme sykdommer, vil innebære hverken relatert til § 27, § 13 eller § 14».

Sjømat Norge understreker at de:

«mener at det ikke er behov for en slik hjemmel for at Mattilsynet skal kunne utføre en viktig oppgave i forbindelse med oppklaring av næringsmiddelbårne sykdomsutbrudd».

NHO Mat og Drikkemener at manglende utredning av blant annet forslaget til ny § 27 a har ført til at høringsinstansene ikke har fått tilstrekkelig grunnlag til å vurdere dette. Se punkt 3.2.2 hvor det gis en mer utfyllende omtale av høringsinnspillet om manglende utredning.

4.4.3 Departementets vurderinger

4.4.3.1 Mattilsynets oppgaver og ansvar i ny § 27 a

Departementet anser at det er behov for å tydeliggjøre den rollen og det ansvaret Mattilsynet har for forhold på matlovens område som kan gi sykdom hos mennesker. På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om en ny bestemmelse i ny § 27 a i matloven, i noe omskrevet form. Innholdet i det som opprinnelig inngikk i ett og samme ledd i høringsforslaget til ny § 27 a, foreslås nå delt i et første og andre ledd med noen språklige justeringer. Videre foreslår departementet kodifisering av samtykkebasert innhenting av opplysninger fra privatpersoner i et tredje ledd. Forslaget til ny § 27 a skal synliggjøre og klargjøre gjeldende praksis og hvilke rettslige rammer som gjelder for praksisen. Departementet anser at dette vil bidra til å styrke den enkeltes rettsvern, og samtidig klargjøre Mattilsynets rolle og overordnete ansvar for å sikre helsemessig trygge næringsmidler og fremme helse jf. matlovens formål. Forslaget vil etter departementets vurdering ikke medføre at Mattilsynets tilsyns- og forvaltningsvirksomhet blir mer inngripende enn i dag.

Den primære plikten til å sørge for at maten er trygg ligger på virksomhetene. Lovforslaget vil ikke endre dette. Mattilsynet har imidlertid også et viktig ansvar i forbindelse med oppklaring av årsaken til sykdom og koordinering av tiltak ved mistanke om fare for menneskers helse knyttet til inntak av eller kontakt med næringsmidler eller dyr. Matloven har ikke hatt en direkte omtale av Mattilsynets ansvar og oppgaver innen smittevern eller andre oppgaver med å beskytte menneskers helse. Se punkt 4.2.5 om omtalen av matloven. At Mattilsynet har slike oppgaver også i dag går imidlertid indirekte og delvis fram av tilsynshjemmelen i matloven § 23, plikten til å informere allmennheten om fare for helsen etter matloven § 27, og smittevernloven § 4-10. Utbruddsveilederen til Folkehelseinstituttet, instrukser og tildelingsbrev gitt av departementene til Mattilsynet, gir også uttrykk for dette. Av Mattilsynets generelle instruks framgår det blant annet at tilsynet skal overvåke status og utvikling på området og ha god beredskap for håndtering av hendelser og kriser. Mattilsynets ansvar går dermed lenger enn å føre tilsyn med at den enkelte virksomhet gjør det den skal for å oppfylle lovens krav. Dersom det for eksempel ved tilsyn i en bedrift, oppdages at man har brukt en råvare som kan være skadelig for folks helse og som kan tenkes å ha blitt brukt også i andre bedrifter, vil det være Mattilsynets oppgave å følge opp dette funnet og håndtere det med informasjon, sporing og andre koordinerte tiltak. Det er derfor ikke riktig at den foreslåtte bestemmelsen gir Mattilsynet nye oppgaver, slik enkelte av høringsinstansene påpeker.

Etter departementets vurdering vil forslaget til ny § 27 a bidra til et helhetlig regelverk for matlovens område, og bedre forutberegnelighet for enkeltpersoner som har kontakt med Mattilsynet i forbindelse med sykdom. I tillegg til en tydeligere ansvarsbeskrivelse for Mattilsynet som relevant tilsyns- og forvaltningsmyndighet på matlovens område. Departementet vil understreke at innlemming av en slik hjemmel i matloven ikke vil innebære en endring i ansvaret eller ansvarsfordelingen som framgår av smittevernloven og som er nedtegnet i utbruddsveilederen. Bestemmelsen er en kodifisering av det ansvaret og de oppgavene Mattilsynet har og gjør i dag.

4.4.3.2 Nærmere om ny § 27 a første og andre ledd

I ny § 27 a første ledd, foreslår departementet en plikt for Mattilsynet til å ha «oppmerksomhet rettet mot forhold innenfor lovens virkeområde som kan gi sykdom hos mennesker». Departementet mener at en ny bestemmelse som synliggjør dette, vil kunne bidra til at Mattilsynet i sin tilsyns- og forvaltningsvirksomhet og planlegging retter oppmerksomhet mot forhold på de områdene de fører tilsyn med som kan medføre sykdom hos mennesker. Lovbestemmelsen tydeliggjør at Mattilsynet har et selvstendig «følge-med» ansvar. Dette innebærer at Mattilsynet skal ta hensyn til og tilrettelegge både egen virksomhet og myndighetsutøvelse slik at hensynet til lovens formål om å sikre helsemessig trygge næringsmidler og fremme helse blir ivaretatt. I dette ligger et ansvar om å forebygge at sykdom oppstår og forebygge spredning av sykdom, altså hindre at noe som er sykdomsfremkallende spres til mennesker. Forebyggingskravet innebærer både en plikt til å handle før en sykdom er påvist og etter at det er rapportert om sykdomstilfeller, som tilsier at produkter ikke er trygge for helsa til mennesker.

Videre, i andre ledd, foreslår departementet en bestemmelse om at «Mattilsynets arbeid med oppklaring og håndtering av årsaken til sykdomstilfeller hos mennesker skal skje i samarbeid med helsemyndighetene». Forslaget innebærer ikke at Mattilsynet skal håndtere sykdom hos mennesker, men bidra i å undersøke hvorfor de har blitt syke, med formål om å hindre at andre blir syke. Forutsetningen er at det allerede har oppstått sykdomstilfeller hos mennesker. Departementet mener bestemmelsen vil bidra til å understreke Mattilsynets ansvar knyttet til helsevesenets oppklaring av årsaken til slike sykdommer. Departementet anser det ikke som nødvendig å gjenta avgrensningen om at bestemmelsen kun gjelder på matlovens område, slik det er understreket i første ledd. Bestemmelsen må leses i lys av det som står i første ledd. Det vil si at Mattilsynet kun har en rolle og et arbeid i forbindelse med oppklaring og håndtering av årsaken til sykdomstilfeller, dersom det er mistanke om at sykdommen kan skyldes forhold på matlovens område.

Noe av innholdet i forslaget til ny § 27 a er dekket av Mattilsynets plikter i smittevernloven § 4-10. Departementet anser imidlertid at det er hensiktsmessig med en selvstendig bestemmelse i matloven fordi denne loven bør regulere forhold som omfatter næringsmiddelområdet. Forslaget går i tillegg lenger enn smittevernloven § 4-10, ved at det også omfatter sykdommer som ikke er smittsomme. Smittevernloven og oppgavene beskrevet i utbruddsveilederen er begrenset til smittsom sykdom og dekker derfor ikke alt innenfor matlovens område som kan gi sykdom, som for eksempel forgiftninger. For å unngå misforståelser og uklarhet om ansvarsfordeling ved mistanke om sykdom, er formuleringene og oppbygningen noe justert etter det opprinnelige høringsforslaget.

4.4.3.3 Nærmere om ny § 27 a tredje ledd

Tredje ledd kodifiserer dagens praksis når det gjelder Mattilsynets innhenting av opplysninger og materiale hos privatpersoner. Forslaget følger opp departementets vurdering om behovet for å synliggjøre Mattilsynets bidrag til helsemyndighetenes smittevernarbeid i matloven. Det vises til omtale over, i punkt 4.3.3, om at Mattilsynet i enkelte situasjoner kan ha behov for opplysninger fra privatpersoner for å kunne bidra tilstrekkelig i arbeid med oppklaring av årsaken til sykdomstilfeller. Disse oppgavene, og samarbeidet mellom Mattilsynet og helsemyndighetene i disse situasjonene, er nærmere beskrevet i utbruddsveilederen. Det er dermed ikke riktig, som enkelte av høringsinstansene antyder, at det fra et smittevernfaglig ståsted ikke er relevant å innhente opplysninger fra privatpersoner for å stanse eller forebygge utbrudd av alvorlig sykdom som skyldes næringsmidler.

Departementet anser at innhenting av opplysninger og gjenstander eller prøver av potensielle sykdomskilder fra privatpersoner er inngripende og bør ha en tydelig lovhjemmel, som nevnt i punkt 4.3.3. Samtykke er i mange tilfeller ikke tilstrekkelig grunnlag når det er en offentlig myndighet som griper inn i privatlivets fred. I de tilfellene Mattilsynet involveres for å oppklare årsaken til sykdom, vurderer departementet at samtykke alene ikke vil være tilstrekkelig for å innhente opplysninger fra private hjem. Myndighetsoppgaven må derfor ha en selvstendig og tydelig lovhjemmel.

Departementet mener at forhold knyttet til oppklaring av årsaken til sykdom som omfatter matlovens område og Mattilsynets ansvar knyttet til dette, bør forankres i matloven. Dette vil etter departementets vurdering bidra til å sikre helhetlig regulering av matlovens område uten at nåværende praksis endres.

Videre anser departementet at forslaget vil sikre en klar rettslig forankring av Mattilsynets adgang til å be om å innhente relevante opplysninger fra privatpersoner, som for eksempel innhenting av kvitteringer, matemballasje eller prøver av næringsmidler fra deres hjem, når det er nødvendig for å oppklare årsaken til sykdom hos mennesker. I tillegg vil det bidra til å sikre klarere hjemmel for slik myndighetsutøvelse knyttet til oppklaring av ikke-smittsomme sykdomstilfeller. Selv om de fleste tilfellene av oppklaring av årsaken til sykdom dreier seg om smitte gjennom mat, kan det også forekomme tilfeller der årsaken viser seg å være forgiftninger. Et slikt tilfelle vil kunne falle utenfor smittevernloven siden den er begrenset til smittsomme sykdommer. Dessuten er det ikke tydelig hjemmel for innhenting og prøvetaking av næringsmidler hos privatpersoner for å fastslå årsak til sykdom hos mennesker i matloven eller smittevernloven. Dette til forskjell fra opplysnings- og rapporteringsplikten i § 14, som ikke tilstrekkelig dekker disse tilfellene. Det vises til nærmere omtale i punkt 4.2.5.

Departementet anser at formålet om å beskytte andre mot sykdom, og i noen tilfeller svært alvorlig sykdom eller død, oppfyller kravet om legitimt formål og at inngrepet anses forholdsmessig, jf. kravene som stilles for inngrep i retten til privatliv. Forslaget vil for øvrig ikke medføre at Mattilsynets virksomhet blir mer inngripende enn i dag.

Etter departementets syn bør en lovhjemmel formuleres slik at den baseres på Mattilsynets nåværende praksis, med innhenting av relevante opplysninger fra privatpersoner etter samtykke. Samtykkekravet vil bidra til å begrense tiltakets inngripende karakter. Departementet anser at det ikke er nødvendig å stille nærmere krav til samtykket i bestemmelsen, som krav til skriftlighet. Det må imidlertid forutsettes at vedkommende har fått informasjon om formålet med innhentingen og eventuelle konsekvenser av dette, for at samtykket skal være gyldig. Samtykket må være informert.

Av hensyn til at slik innhenting av opplysninger kan være inngripende for de det gjelder, bør bestemmelsen formuleres slik at det er tydelig hvilke tilfeller Mattilsynet kan be om opplysninger. Bestemmelsen angir derfor at dette er knyttet til situasjoner der «Mattilsynet bistår helsemyndighetene med å oppklare sykdomstilfeller hos mennesker» og «det er mistanke om at de er forårsaket av forhold innenfor matlovens virkeområde». Videre er adgangen til opplysninger begrenset til forhold «som kan bidra i oppklaringen».

Det at bestemmelsen i tredje ledd retter seg mot «enhver», avviker fra systemet i matloven som i utgangspunktet har virksomheter som pliktsubjekter. Privatpersoner som i en forbrukerrolle er i besittelse av næringsmidler, faller utenfor matlovens generelle virkeområde gjengitt i § 2. Den foreslåtte bestemmelsen angår imidlertid situasjoner som har nær sammenheng med de forhold som reguleres i loven, og den skal bidra til å fremme lovens formål om å sikre helsemessig trygge næringsmidler ved at informasjonen som fremkommer også brukes til å forhindre nye sykdomstilfeller. I henhold til virkeområdebestemmelsen i matloven omfatter matloven «alle forhold i forbindelse med produksjon, bearbeiding og distribusjon av innsatsvarer og næringsmidler, herunder drikkevann». Det følger av forarbeidene at med dette forstås «produksjonsledd fra og med primærproduksjon til overlevering til sluttforbruker». Etter departementets syn underbygger dette nødvendigheten av at tiltak rettet mot privatpersoner og virksomheter som ikke driver aktivitet omfattet av loven, bør nedfelles tydelig i loven. Dette for å unngå tvil dersom den aktuelle bestemmelsen tolkes opp mot virkeområdebestemmelsen i § 2.

4.4.3.4 Nærmere om sykdomsbegrepet i ny § 27 a

I høringsrunden ble det stilt spørsmål ved bruk av begrepet «utbrudd av alvorlig sykdom hos mennesker» til høringsforslagene om endringer i § 13 og § 14. I høringsforslaget til ny § 27 a ble begrepet «alvorlig sykdom hos mennesker» brukt. Departementet ser at bruk av begrepet «alvorlig» kan medføre en uhensiktsmessig terskel og innstramming i de oppgavene Mattilsynet allerede har i dag. Dette var ikke hensikten, da bestemmelsen er ment som en kodifisering av gjeldende praksis. Videre ser departementet at begrepet «utbrudd» har tett sammenheng med smittevernvirksomhet, med de begrensninger som følger av det. Departementet anser det derfor ikke som hensiktsmessig å benytte utbruddsbegrepet i det endelige lovforslaget. Etter en ny vurdering anser departementet at det er mest hensiktsmessig å benytte «sykdomstilfeller hos mennesker» i ny § 27 a. Dette for å unngå å innføre en alvorlighetsterskel i Mattilsynets nåværende praksis, og for å unngå en begrensning i referansen til begreper benyttet til smittevernarbeidet. Departementet anser at det verken er mulig eller hensiktsmessig å gi en uttømmende regulering av ved hvilke sykdommer det kan være aktuelt å benytte bestemmelsen. Det vil måtte gjøres en konkret vurdering av hvorvidt det i det enkelte tilfellet dreier seg om en sykdom som krever særskilt forebygging eller oppfølging.

I høringen etterlyses en utredning av hva forslaget om å utvide sykdomsbegrepet til også å gjelde ikke-smittsomme sykdommer, vil innebære. Departementet vil understreke at det ikke er nytt at Mattilsynet skal ha et ansvar og oppmerksomhet knyttet til næringsmiddelbåren sykdom som ikke er smittsom, som for eksempel forgiftninger. Det vises blant annet til arbeidet Mattilsynet og deres samarbeidspartnere gjør med å forebygge sykdom knyttet til inntak av sjømat, som blåskjell og østers, som kan forgifte den som inntar slik mat. Eksempelvis ved blåskjellvarsel på matportalen.no og i egen applikasjon. Et annet eksempel er Mattilsynets anbefaling på matportalen.no om å ikke gi riskaker til små barn for å unngå for høyt inntak av uorganisk arsen. Forslaget innebærer derfor ikke en utvidelse av sykdomsbegrepet slik det i dag praktiseres innenfor Mattilsynets ansvarsområde.

4.4.3.5 Nærmere om forholdet til personvernregelverket

En del av arbeidet som gjøres for å hindre sykdom, innebærer at Mattilsynet må behandle personopplysninger. Denne behandlingen må være i samsvar med personvernkravene. Blant annet må behandlingen ha rettslig grunnlag. Se punkt 4.2.3. Synliggjøringen av disse oppgavene i matloven vil etter departementets vurdering gi et tydeligere grunnlag for behandling av personopplysninger. Se nærmere om dette i punkt 4.5.

4.5 Mattilsynets behandling av personopplysninger

4.5.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet endringer i matloven § 29 og at det gis en ny bestemmelse i ny § 29 a. Forslaget innebar at bestemmelsen om adgangen for Mattilsynet til å opprette eller knytte seg til dataregistre videreføres i § 29, mens tilsynsmyndighetens adgang til å behandle personopplysninger skulle reguleres i ny § 29 a. Videre at det ikke lenger skal gjelde et krav om samtykke som grunnlag for behandling av særlige kategorier personopplysninger. Departementet foreslo også en forskriftshjemmel i ny § 29 a andre ledd, som gir anledning til å fastsette nærmere regler om behandlingen av personopplysninger i forskrift. Forslaget til ny § 29 a innebar at bestemmelsen i matloven om behandling av personopplysninger blir likelydende med tilsvarende bestemmelser som gir generelle hjemler for offentlige myndigheters behandling av personopplysninger i en rekke andre lover. Det vises blant annet til utlendingsloven, en rekke lover på arbeids- og velferdsfeltet, samt dyrevelferdsloven og kosmetikklova, jf. forslagene om endringer i kosmetikklova omtalt nedenfor i punkt 5.5.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som uttalte seg om forslaget er positive til at det foreslås bestemmelser som tydeliggjør rettsgrunnlaget for at Mattilsynet kan behandle personopplysninger. De er videre positive til oppdatering av matloven i tråd med rettsutviklingen på personvernområdet.

NHO Mat og Drikke skriver blant annet at de

«støtter at loven harmoniseres og klargjøres i relasjon til personopplysningsloven og personvernforordningen».

Kripos skriver at

«[f]orslagene legger opp til klare lovhjemler for når behandling av personopplysninger er tillatt. Det antas at dette vil kunne avskjære en del tvils- og tolkningsspørsmål som følger av dagens rettslige utgangspunkt som er samtykke som den store hovedregel».

Datatilsynet er også positive og skriver at de er enig i vurderingene i høringsnotatet knyttet til å gå bort fra samtykke som behandlingsgrunnlag. De skriver blant annet

«at samtykke ikke er egnet som behandlingsgrunnlag når tilsynet trenger opplysninger for å utøve offentlig myndighet».

Datatilsynet mener imidlertid at lovbestemmelsene om behandling av personopplysninger bør omfatte regulering av flere forhold enn det som følger av høringsforslaget. De savner en mer utfyllende vurdering av ulempereduserende tiltak og viser til at

«[t]iltak som er nødvendige for å redusere personvernulempen for de registrerte bør også komme til uttrykk i lovteksten».

Datatilsynet mener at det er avgjørende at de registrerte får informasjon om blant annet hvordan personopplysningene behandles, hvor lenge de lagres, hvem de utleveres til og hva de skal brukes til. De viser til at det også kan etableres spesifikke bestemmelser om begrensing av bruken av opplysningene, lagringstid for visse opplysninger og begrenset rett til å utlevere personopplysninger til andre formål. De mener videre at en del grunnleggende plikter for den behandlingsansvarlige bør presiseres i lovbestemmelsen. De viser videre til at

«[p]likten til å sørge for tilstrekkelig informasjonssikkerhet og å ha internkontroll, herunder system for avvikshåndtering og et system for å håndtere henvendelser fra de registrerte jf. personvernforordningen artikkel 32 og 24 er viktige plikter som med fordel kan inntas i de respektive lovene slik at det tydelig framgår at den som skal forstå hvilke plikter mattilsynet er pålagt også må sette seg inn den behandlingsansvarliges plikter etter personvernforordningen.»

Datatilsynet mener at det også bør vurderes om det er behov for bestemmelser som regulerer adgangen til å utlevere personopplysninger til andre offentlige myndigheter.

4.5.3 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget om endring av § 29 og forslaget om ny bestemmelse om behandling av personopplysninger i ny § 29 a. Dette innebærer blant annet at det ikke lenger skal være et krav om samtykke som grunnlag for behandling av helseopplysninger og andre særlige kategorier personopplysninger.

Mattilsynet behandler personopplysninger som ledd i utføring av sine oppgaver. Behandlingen vil ha behandlingsgrunnlag i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e når behandlingen er «nødvendig for å utføre en oppgave i allmenhetens interesse». Selv om oppgavene i dag i hovedsak er lovpålagte, og behandlingen derfor forutsetningsvis allerede må antas å følge av nasjonal rett, jf. artikkel 6 nr. 3 om supplerende rettsgrunnlag, mener departementet at matloven bør gi en tydeligere hjemmel for behandling av personopplysninger. Dette er i tråd med personvernforordningens krav til tydelighet og forutsigbarhet. En slik hjemmel vil også kunne bidra til å skape større bevissthet rundt behandlingen i de enkelte tilfellene.

At det ikke lenger vil gjelde krav om samtykke som behandlingsgrunnlag, vil innebære personvernmessige konsekvenser for enkeltpersoner ved at de ikke lenger har fullt ut mulighet til å kontrollere Mattilsynets behandling av slike opplysninger. Departementet anser imidlertid at endringen er nødvendig for å ivareta de allmenne interesser som matloven skal ivareta, fordi det i praksis ikke alltid vil være mulig å innhente samtykke som vil være gyldig etter personvernforordningen. Departementet viser her særlig til kravet om frivillighet som ikke nødvendigvis vil være oppfylt når Mattilsynet som offentlig myndighet innhenter personopplysninger. Selv om samtykkekravet for behandling av særlige kategorier personopplysninger oppheves, vil Mattilsynet som behandlingsansvarlig fortsatt måtte forholde seg til andre krav knyttet til behandling av slike opplysninger.

Ny § 29 a foreslås formulert tilsvarende som forslaget til ny § 17 a i kosmetikklova (omtalt i punkt 5.5.2) og gjeldende § 36 a i dyrevelferdsloven. Av bestemmelsene framgår det at tilsynsmyndigheten kan behandle personopplysninger når det er nødvendig for å utføre lovpålagte oppgaver. Departementet anser det som hensiktsmessig at kosmetikklova, dyrevelferdsloven og matloven har like hjemler for behandling av personopplysninger, ettersom Mattilsynet er tilsynsmyndighet etter alle lovene. Det kan sikre lik praksis og fortolkning. Videre foreslås en likelydende forskriftshjemmel som i de øvrige regelverkene. Denne vil blant annet åpne for å gi nærmere forskrifter dersom det skulle bli behov for dette, eksempelvis om behandling av personopplysninger, formålet med behandlingen, behandlingsansvar osv.

Det understrekes at bestemmelsen i ny § 29 a ikke skal anvendes alene, men at den i de enkelte tilfellene må holdes opp mot øvrige bestemmelser i lov eller forskrift som tillegger Mattilsynet myndighet eller pålegger tilsynet oppgaver. I lys av kravet om nødvendighet vil disse bestemmelsene være vesentlige for å fastlegge nærmere i hvilken utstrekning det kan behandles personopplysninger. Dette gjelder for eksempel bestemmelser om planlegging og gjennomføring av tilsyn etter matloven § 23 og relevante forskrifter hjemlet i loven, og ulike godkjenningsordninger hjemlet i loven eller i forskrift med hjemmel i loven.

Når det gjelder Mattilsynets behandling av særlige kategorier personopplysninger, vil det være aktuelt å hjemle behandlingen i personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstavene g og i, om at behandlingen må være nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser eller allmenne folkehelsehensyn. Det kan for eksempel være nødvendig for Mattilsynet å behandle opplysningene så de kan iverksette tiltak for å hindre videre distribusjon av næringsmidler som ikke er trygge. Videre kan det være behov for å behandle opplysninger om at en dyreeier er utsatt for en zoonose, slik at Mattilsynet kan iverksette eventuelle nødvendige tiltak for å beholde kontroll med sykdommen og hindre spredning til andre mennesker og/eller dyr. Vilkårene i bokstav g og i krever, som nevnt i punkt 4.2.3, at det stilles ytterligere krav til rettsgrunnlaget for Mattilsynets behandling av særlige kategorier personopplysninger. Videre må det også tas hensyn til krav til hjemmelsgrunnlaget for det offentliges inngrep i den enkeltes privatliv i henhold til Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. På denne bakgrunn anser departementet at det er hensiktsmessig å presisere i ny § 29 a, at Mattilsynet også kan behandle slike særlige kategorier personopplysninger.

Forslaget omfatter også behandling av personopplysninger om straffbare forhold som er særlig regulert i personvernforordningen artikkel 10 (behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser). Artikkel 10 krever ikke at det fastsettes nasjonale eller særskilte lovbestemmelser for behandling av slike personopplysninger. Det er derfor ikke krav om at det lovfestes eksplisitt for Mattilsynets behandling av slike opplysninger. Departementet mener imidlertid at det er hensiktsmessig å vise uttrykkelig til artikkel 10 i ny § 29 a, for å tydeliggjøre at Mattilsynet kan behandle slike personopplysninger og sikre den registrerte større forutberegnelighet. Behandling av slike opplysninger kan være aktuelt for Mattilsynet der de behandler lovovertredelser og anmelder saker til politiet eller vurderer opptrappende virkemiddelbruk, samt ved planlegging av tilsyn.

Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å presisere ytterligere i ny § 29 a hvilke personopplysninger som kan behandles, hvem det behandles personopplysninger om, hvor lenge personopplysningene kan lagres eller hvilke andre ulempereduserende tiltak som skal gjelde, slik Datatilsynet foreslår. Hvilke personopplysninger som kan behandles og hvem det behandles personopplysninger om med videre, vil bero på en konkret vurdering av hva som er nødvendig for at Mattilsynet kan gjennomføre sine lovpålagte oppgaver. Departementet anser at lovligheten av behandlingen avgrenses tilstrekkelig gjennom vilkåret om at behandlingen må være nødvendig for å utføre oppgaver etter matloven. Videre viser departementet til at personopplysningsloven, personvernforordningen og helseregisterloven stiller nærmere krav til hvordan personopplysninger skal behandles, se punkt 4.2.3 og 4.2.4. Mattilsynet vil som behandlingsansvarlig være bundet av disse reglene i sin behandling av personopplysninger. I tillegg må den behandlingsansvarlige på selvstendig grunnlag vurdere behandlingen opp mot retten til privatliv. Det innebærer blant annet en vurdering av om behandlingens formål oppfyller kravet om legitimitet, og om inngrepet som behandlingen innebærer anses forholdsmessig. Den behandlingsansvarlige må dermed foreta en avveining mellom hensynet som taler for inngrepet og hensynet til borgeren som blir utsatt for en belastning som følge av inngrepet. Dette følger av kravene som stilles for inngrep i retten til privatliv, nærmere omtalt i punkt 4.2.2.

Departementet mener videre at det ikke vil være hensiktsmessig å gi bestemmelser i ny § 29 a som gjentar forhold som er regulert i personvernforordningen artikkel 24 og 32, slik Datatilsynet gir uttrykk for i sitt høringssvar. Ny § 29 a er foreslått utformet på samme måte som tilsvarende bestemmelser i en rekke andre lover av nyere dato. Departementet mener at det ikke bør gis mer detaljerte bestemmelser i matloven § 29 a enn i de andre lovene. Det er ikke hensiktsmessig å gjenta bestemmelser som følger av personvernforordningen artikkel 24 og 32.

Selv om departementet her foreslår tydeliggjøring av rettsgrunnlaget for Mattilsynets behandling av personopplysninger, er det avgjørende at oppgaven som medfører slik behandling følger av matloven eller forskrift hjemlet i loven. Bestemmelsen må dermed tolkes i lys av hvilke oppgaver Mattilsynet har etter matloven. Videre må forslaget til ny § 29 a leses i sammenheng med øvrige forslag i denne lovproposisjonen, om tydeliggjøring av enkelte av Mattilsynets oppgaver innenfor matlovens område.

Vurdering av ulempereduserende tiltak kan bidra til å begrense hvor inngripende behandlingen av personopplysninger er. Når det nå legges opp til å fjerne kravet om samtykke for å behandle særskilte kategorier personopplysninger, vil inngrepet være større. Departementet mener at det derfor er viktig å vurdere særlige tiltak som kan bidra til å gjøre behandlingen mindre inngripende og tiltak som kan bidra til ytterligere å sikre personvernet til den registrerte, for eksempel regler om hvordan opplysningene behandles (lagringstid, delingsadgang osv.). Dette følger også av krav om å sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser eller friheter, nedfelt i personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstavene g og i. Mattilsynet har i dag på plass flere sikkerhetstiltak som sikrer vern av personopplysninger. Tiltakene for å beskytte personopplysninger er sammensatt av fysiske, systematiske og organisatoriske- og administrative tiltak. Departementet vil videre understreke at opplysningene må innhentes, behandles og lagres i henhold til gjeldende regler om behandling av personopplysninger. Videre gjelder forvaltningslovens og helseregisterlovens regler om taushetsplikt for Mattilsynet og de opplysningene som tilsynet behandler. Nærmere krav om tiltak vil kunne fastsettes i forskrift med hjemmel i matloven ny § 29 a andre ledd, dersom det anses behov for det.

Når det gjelder Datatilsynets innspill om at det bør vurderes om det er behov for bestemmelser som regulerer adgangen til å utlevere personopplysninger til andre offentlige myndigheter, vises det til at dette ikke har vært hørt i denne runden. I tillegg til unntakene fra taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 b, har vi flere bestemmelser om Mattilsynets utlevering av taushetsbelagte opplysninger tilknyttet enkelte oppgaver på andre forvaltningsområder. Det vises blant annet til alkoholloven § 6-5, serveringsloven § 11 og skatteforvaltningsloven § 10-5. Helseregisterloven §§ 19 flg. har også regler om rett og plikt til å dele opplysningene, blant annet med andre offentlige etater. Dersom det er behov for ytterligere hjemler om Mattilsynets deling av taushetsbelagte opplysninger, krever det nærmere utredning. I høringen har det ikke framkommet behov for nye særlige hjemler, og departementet fremmer ikke forslag om dette nå.