2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Behovet for revisjon av lov om politimyndighet i Forsvaret

Den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa er vesentlig forverret siden Russlands annektering av Krim i 2014. Etter invasjonen av Ukraina i 2022 må det forventes at den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa, og i våre områder, vil være krevende og usikker i lang tid fremover. Tiltakende stormaktrivalisering og geopolitiske motsetninger preger også andre regioner i verden. Alt dette gjør det mer relevant og viktigere enn på lenge å kunne beskytte Norges forsvar og militære evne, og å forebygge og hindre at landets forsvarsevne og beredskap usettes for uønskede hendelser, spionasje, sabotasje eller lignende. Militær politimyndighet er et av Forsvarets viktigste verktøy for å kunne skjerme og beskytte egen operativ evne i fredstid.

Militær politimyndighet er også viktig for å kunne opprettholde et godt sikkerhetsnivå for å forebygge og forhindre ulykker (HMS). Ro, orden og sikkerhet i områder hvor det foregår potensielt farlig aktivitet som skyteøvelser eller manøver med stridskjøretøyer bidrar til å redusere risikoen for ulykker eller skader, både for de militære som deltar i aktivitetene og for befolkningen. Den militære politimyndigheten henger også sammen med disiplinærreglene og mulighetene for å forebygge, oppdage eller forhindre brudd på militær ro, orden og sikkerhet innad i Forsvaret. De skjerpede sikkerhetspolitiske forholdene stiller økte krav til opprettholdelse av disiplin og orden internt i militære avdelinger, fordi dette utgjør en av hjørnesteinene i den militære stridsevnen. Militær politimyndighet på militære områder og ovenfor militært personell gjør det mulig for Forsvaret å forebygge og forhindre uønskede eller skadelige handlinger mot rikets sikkerhet, Forsvaret, Forsvarets personell og beredskapen.

Etter at arbeidsgruppen leverte sin rapport i mars 2021, og etter at høringen ble avsluttet i oktober 2021, har den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa forverret seg vesentlig gjennom Russlands angrepskrig mot Ukraina. Departementet mener at arbeidsgruppens forslag i det alt vesentlige er tilpasset også mer krevende og skjerpede sikkerhetspolitiske tider. Departementet har likevel funnet grunn til å foreslå noen endringer i arbeidsgruppens forslag i den hensikt å fremheve lovens viktige funksjon, som er å beskytte Forsvarets sikkerhet og beredskap.

I det samlede regelverket som regulerer militær politimyndighet i dag, er det betydelige uklarheter. Regelverket er fragmentert og vanskelig å sette seg inn i for utenforstående. Det er et vesentlig formål med lovforslaget å klargjøre rettstilstanden, samle regler som tidligere har fulgt av en rekke ulike rettskilder og til dels av sedvane og praksis. Samlet sett vil en ny og oppdatert lov styrke rettssikkerheten og forutberegneligheten. Den vil også kunne bidra til en enklere og mer effektivisert anvendelse av loven og tidligere uavklarte rettsspørsmål løses.

Opprettholdelse av militær disiplin, orden og sikkerhet forutsetter evne og myndighet til å etterforske lovbrudd og håndheve lover og bestemmelser, så vel som å undersøke mindre pliktstridige forhold. Også på dette området har det vært en utvikling innenfor rettspraksis fra blant annet EMD, som tilsier strengere krav til uavhengighet i etterforskning som gjennomføres i det militære system. Det har derfor vært behov for å vurdere spørsmål knyttet til lov om politimyndighet i Forsvaret og etterforskningskompetansen til militære befalingsmenn og militærpoliti. Det er særlig nødvendig med en vurdering av hvorvidt militære etterforskere bør underlegges påtalemyndigheten ved etterforskning.

2.2 Arbeidsgruppens mandat og tilleggsmandat

Arbeidsgruppen var ledet av tidligere Generaladvokat, Lars Morten Bjørkholt, og besto for øvrig av representanter fra Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Generaladvokatembetet, Riksadvokatembetet og Forsvaret.

Arbeidsgruppen fikk i mandat å fremme forslag til en revidert disiplinærlov, i lys av dagens oppgaver og organiseringen av Forsvarets virksomhet. Arbeidsgruppen skulle særskilt vurdere (arbeidsgrupperapporten, punkt 2.2):

• Militære sjefers rolle ved kontroll av ilagte refselser

• Refselsesmidlene

• Om sivilt ansatte skal kunne refses disiplinært

• Om man skal redusere eller fjerne skillet mellom krigs- og fredstidsbestemmelsene

• Om klage- og kontrollordningen kan forenkles og digitaliseres

• Påtalemyndighetens rolle ved behandling av disiplinærsaker

Arbeidsgruppen fikk videre i mandat å, i lys av dagens oppgaver og organisering av Forsvarets virksomhet, foreslå nødvendige endringer i lov om politimyndighet i det militære forsvar. I tillegg skulle arbeidsgruppen vurdere nyere EMD-praksis knyttet til effektiv etterforskning og krav til uavhengighet, spesielt følgende forhold:

• Foreslå endringer som sikrer tilstrekkelig uavhengighet ved etterforskning som gjennomføres av militært tilsatte. Vurdere hvordan etterforskningen kan underlegges påtalemyndighetens faglige styring.

• Sporvalg – rapporteringsplikt til påtalemyndigheten. Vurdere ordning for rapporteringsplikt fra Forsvaret til påtalemyndigheten, herunder håndtering av saker som befinner seg i skjæringspunktet mellom det disiplinære og det strafferettslige sporet.

• Særskilte spørsmål som knytter seg til etterforskning i internasjonale operasjoner og militær aktivitet i utlandet.

• Utarbeide regelverk for avklaring av om en sak skal behandles som straffesak eller som disiplinærsak.

Arbeidsgruppen skulle i tillegg vurdere lovfesting av retten til militær inspeksjon, samt foreslå nødvendige endringer i andre lover og forskrifter som følge av forslag til endringer av disiplinærloven og lov om militær politimyndighet.

Den 16. desember 2019 mottok arbeidsgruppen følgende tilleggsmandat:

«På bakgrunn av arbeidsgruppens forslag til endringer i disiplinærloven og konsekvensene disse har for Generaladvokatembetet, skal arbeidsgruppen vurdere regelverket for den påtalemessige behandlingen av militære straffesaker. Herunder skal arbeidsgruppen utrede om det er behov for endringer i det saklige virkeområdet for reglene om militære straffesaker i straffeprosessloven og i bestemmelsene om påtalekompetanse i slike saker, samt vurdere en hensiktsmessig fremtidig organisering av den militære påtalemyndighet.

Arbeidsgruppen skal vurdere behovet for lovendringer og komme med konkrete forslag til endringer. Arbeidsgruppen skal se hen til forslagene i NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov kapittel 23 (lovutkastet kapittel 42) og Morten Ruuds utredning «Gjennomgang av ordningen med generaladvokat og krigsadvokater».»

2.3 Arbeidsgruppens rapport – Lov om militær disiplinærmyndighet, lov om politimyndighet i Forsvaret og påtalemessig behandling av militære straffesaker

Arbeidsgruppen avga sin rapport 1. mars 2021. Rapporten er enstemmig. Arbeidsgruppen anbefaler endringer i reglene om militær disiplinærmyndighet, en ny lov om politimyndighet i Forsvaret og endringer i påtalemessig behandling av militære straffesaker.

Arbeidsgruppens forslag om disiplinærmyndighet og påtalemessig behandling av militære straffesaker er lagt frem i egen proposisjon, se Prop. 133 L (2022–2023) Endringer i forsvarsloven mv. (militær disiplinærmyndighet).

For militær politimyndighet foreslår arbeidsgruppen i rapportens punkt 1.3 at det vedtas en ny lov om militær politimyndighet, ettersom regelverket for den militære politimyndighet i dag er til dels fragmentert, og en rekke regler fremgår av forskrift og interne instrukser. Arbeidsgruppen skriver også at dagens krav til lovhjemmel for inngrep overfor den enkelte tilsier at flere regler bør tas inn i lov, og at en slik endring vil styrke rettssikkerheten og forutberegneligheten.

Arbeidsgruppen foreslår å lovfeste gjeldende rett, som i dag følger av enten forskrift, instruks eller sedvane. Dette gjelder blant annet lovfesting av definisjonen av militært område og momenter for vurderingen av hva som er umiddelbar nærhet til militært område, i tillegg til særskilte inngrepshjemler og objektsikring i væpnet konflikt. Arbeidsgruppen foreslår også å lovfeste gjennomføring av enkelte bestemmelser i NATO SOFA.

Arbeidsgruppen foreslår å videreføre gjeldende rett når det gjelder hvem som har militær politimyndighet, overfor hvem den skal kunne utøves og i hovedsak hvor den kan utøves. Arbeidsgruppen foreslår også å videreføre adgangen til innledende etterforskingsskritt i enhver straffesak.

Arbeidsgruppen foreslår å videreføre adgangen til å etterforske enkelte straffesaker ved bruk av militære etterforskere. For å sikre at den militære etterforskningen er tilstrekkelig effektiv og uavhengig, foreslår arbeidsgruppen at utpekte militære etterforskere underlegges påtalefaglig styring i enkeltsaker, i tråd med straffeprosessloven. I tillegg til å justere omfanget av hvilke lovbrudd som militære etterforskere kan etterforske, foreslås det en generell adgang for påtalemyndigheten til å beslutte etterforskning i Forsvaret når det for øvrig anses hensiktsmessig. Ved mistanke om lovbrudd som kan kvalifisere til straff, foreslår arbeidsgruppen at Forsvaret skal ha en plikt til å forelegge saker for påtalemyndigheten (sporvalg). Arbeidsgruppen foreslår videre at Riksadvokaten gis hjemmel til å gi retningslinjer om hvilke forhold som skal forelegges for påtalemyndigheten.

I tillegg foreslår arbeidsgruppen å lovfeste retten til militær inspeksjon i Forsvaret i tråd med gjeldende, instruksfestet praksis. Inspeksjonsadgangen foreslås regulert i lov om militær politimyndighet.

2.4 Høringen

Arbeidsgruppens rapport med forslag til revisjon av lov om militær disiplinærmyndighet, lov om politimyndighet i Forsvaret og påtalemessig behandling av militære straffesaker ble sendt på alminnelig høring 24. juni 2021, med frist 6. oktober 2021. Departementets høringsnotat ble publisert på regjeringens hjemmeside slik at det var allment tilgjengelig.

Høringsnotatet ble sendt direkte til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Arbeidstilsynet

• Arkivverket

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Datatilsynet

• Digitaliseringsdirektoratet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Direktoratet for økonomistyring

• Domstoladministrasjonen

• Etterretningstjenesten

• Forsvarets høgskole

• Forsvarsbygg

• Forsvarsstaben

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Forsvarsmateriell

• Generaladvokaten

• Helsedirektoratet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Kripos

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Luftfartstilsynet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Politihøgskolen

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Sametinget

• Sivil klareringsmyndighet

• Skattedirektoratet

• Spesialenheten for politisaker

• Statens pensjonskasse

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statistisk sentralbyrå

• Sysselmannen på Svalbard

• Tolldirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Økokrim

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk senter

• DIXI Ressurssenter for voldtatte i Oslo og Stavanger

• Institutt for forsvarsstudier

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Norsk Utenrikspolitisk Institutt

• Peace Resarch Institute Oslo

• Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste

• Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret (Ombudsnemnda)

• Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (Sivilombudet)

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Befalets fellesorganisasjon (BFO)

• Den norske advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den norske legeforening

• Fellesforbundet

• Fellesskap mot seksuelle overgrep

• Folk og Forsvar

• Forsvarets seniorforbund

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juristforbundet

• Jussbuss

• Jussformidlingen

• Kommunesektorens organisasjon

• Krigsskoleutdannede offiserers landsforening (KOL)

• Landsrådet for Heimevernet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Legeforeningen

• Mediebedriftenes landsforening

• Militært kvinnelig nettverk

• Norges forsvarsforening

• Norges idrettsforbund

• Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon (NITO)

• Norges lotteforbund

• Norges offisers- og spesialistforbund (NOF)

• Norges Politilederlag

• Norges veteranforbund for internasjonale operasjoner (NVIO)

• Norsk forening for kriminalreform

• Norsk Journalistlag

• Norsk militærjuridisk forening

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Norske reserveoffiserers forbund

• Norsk tjenestemannslag (NTL)

• Norsk tjenestemannslag Forsvaret (NTL Forsvaret)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Organisasjon mot offentlig diskriminering

• Parat

• Parat Forsvar

• Personellforbundet

• Politiets fellesforbund

• Redd Barna, Rettighetssenteret

• Rettspolitisk forening

• Røde kors

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Stiftelsen for en Kritisk og Undersøkende Presse

• Unio

• Tekna

• Tillitsvalgtordningen i Forsvaret (TVO)

• Veteranforbundet SIOPS

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)

Følgende høringsinstanser hadde merknader:

• Etterretningstjenesten

• Forsvarsbygg

• Forsvarsstaben

• Generaladvokaten

• Politidirektoratet (POD)

• Riksadvokaten

• Domstoladministrasjonen

• Universitetet i Bergen (UiB)

• Befalets Fellesorganisasjon (BFO)

• Norges offisers- og spesialistforbund (NOF)

• Norsk militærjuridisk forening

• Tillitsvalgtordningen i Forsvaret (TVO)

• To privatpersoner

Følgende høringsinstanser avga høringssvar uten merknader:

• Helse- og sosialdepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Skattedirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Den norske Dommerforening (Dommerforeningen)

• Norges forsvarsforening

• Veteranforbundet SIOPS