Del 3
Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

7 Nytt inntektssystem for kommunene

7.1 Innledning

I kommuneproposisjonen for 2016 ble det varslet at regjeringen vil foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene, og det ble understreket at denne gjennomgangen av inntektssystemet også skal ses i sammenheng med kommunereformen. Regjeringen legger her fram forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene, herunder endringer i kostnadsnøkkelen for kommunene, kompensasjonen for smådriftsulemper i inntektssystemet og de regionalpolitiske tilskuddene. Forslaget bygger på avtale om nytt inntektssystem for kommunene, inngått mellom Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre 21. april 2016. Nytt inntektssystem for kommunene innføres fra og med 2017.

Som varslet, blant annet i kommuneproposisjonen for 2015, er dagens kompensasjon for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon særlig vurdert i denne gjennomgangen av inntektssystemet. Regjeringen foreslår nå endringer i denne kompensasjonen, slik at man skiller mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper, og graderer kompensasjonen mellom kommunene ut fra dette. Det vil bidra til å gjøre inntektssystemet mer nøytralt med hensyn til kommunestruktur. I dag får alle kommuner full kompensasjon for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon gjennom kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen, uavhengig av om deler av disse kostnadene kan ses på som frivillige. Etter departementets vurdering bør ikke kommuner kompenseres for frivillige smådriftsulemper på kommunenivå. Det foreslås derfor at det gjøres endringer i kompensasjonen for smådriftsulemper i inntektssystemet, slik at det ikke lenger blir gitt full kompensasjon for frivillige smådriftsulemper gjennom basiskriteriet. Basiskriteriet dekker i hovedsak administrative kostnader i kommunen. Det skal fortsatt gis full kompensasjon for smådriftsulemper på tjenestenivå grunnet bosettingsmønster.

Regionalpolitiske tilskudd skal fortsatt være en viktig del av inntektssystemet, og vil være et viktig virkemiddel i distriktspolitikken for å oppnå næringsutvikling og en god samfunnsmessig utvikling. Regjeringen ønsker å knytte de regionalpolitiske tilskuddene tettere opp til den øvrige distriktspolitikken og gjøre også disse tilskuddene mer nøytrale med hensyn til kommunesammenslutninger.

Det er lagt opp til at kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen skal oppdateres om lag hvert fjerde år, og denne revisjonen av kostnadsnøkkelen er en oppfølging av dette. Kostnadsnøklene bør oppdateres jevnlig for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, levekår, reiseavstander og andre strukturelle forhold.

Forslag til nytt inntektssystem for kommunene ble sendt på høring i desember 2015, med høringsfrist 1. mars 2016. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har mottatt i overkant av 400 høringsuttalelser til forslaget, hvorav om lag 330 er fra kommuner. Departementet har gått gjennom høringsuttalelsene, og disse er oppsummert i avsnitt 7.2.

I etterkant av høringen har regjeringspartiene og Venstre kommet fram til en avtale om et justert forslag til endringer i inntektssystemet. Avtalen omfatter blant annet kostnadsnøkkelen, inklusive strukturkriteriet og gradert basistilskudd, regionalpolitiske tilskudd, skatteelementene og overgangsordning.

Mange av innspillene i høringsrunden omhandlet forslaget om å gradere kompensasjonen for smådriftsulemper (gradert basistilskudd), og flere pekte på fordelingsvirkningene. I tråd med avtalen med Venstre legger nå departementet fram en justert modell for gradert basistilskudd. Hovedprinsippene i modellen er beholdt, men fordelingsvirkningene er mindre enn i den opprinnelige modellen. Med denne modellen for gradert basistilskudd sikres alle kommuner minimum 50 pst. av fullt basistilskudd, mens tilskudd mellom 50 og 100 pst. av fullt basistilskudd graderes ut fra kommunens verdi på strukturkriteriet.

I høringsnotatet ble det lagt fram forslag til nye delkostnadsnøkler på alle sektorer som er omfattet av utgiftsutjevningen, og det ble ikke foreslått å gjøre endringer i hvilke sektorer som skal omfattes av utgiftsutjevningen. Flere høringsinstanser har i høringen påpekt at kommunale veier er en sektor som bør omfattes av utgiftsutjevningen. I henhold til avtalen med Venstre skal departementet foreta ytterligere utredninger om kommunale veier kan inkluderes i kostnadsnøkkelen, og legge fram denne vurderingen for Stortinget senest i kommuneproposisjonen for 2018. I tråd med avtalen skal departementet også foreta en ytterligere utredning av verdien på kriteriet psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, og i påvente av dette beholdes vektingen av dette kriteriet uendret i forhold til dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg. For øvrig innføres ny kostnadsnøkkel som foreslått i høringsnotatet. Etter avtalen med Venstre skal departementet også jobbe videre med delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp, og blant annet vurdere om det er mulig å konstruere et kriterium som fanger opp utfordringer knyttet til rus og psykiatri.

I høringsnotatet var det ikke lagt fram en konkret modell for de regionalpolitiske tilskuddene. Departementet legger her fram forslag til endringer i de regionalpolitiske tilskuddene, i tråd med avtalen som er inngått i Stortinget. Departementet foreslår å erstatte de tre tilskuddene Nord-Norge- og Namdalstilskuddet, distriktstilskudd Sør-Norge og småkommunetilskuddet med to nye tilskudd, ett for Nord-Norge og ett for Sør-Norge. Småkommunetilskuddet videreføres innenfor de to nye tilskuddene som et eget småkommunetillegg. I henhold til avtalen mellom regjeringspartiene og Venstre vil departementet foreta en videre utredning av hvordan disse to tilskuddene kan målrettes bedre mot kommuner med reelle distriktsutfordringer.

Som en del av avtalen innføres det en ny tilskuddsordning som vil omfatte mellomstore kommuner som slår seg sammen og dermed utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Ordningen skal omfatte kommuner som blir fra 9 000–10 000 innbyggere etter sammenslåing. Departementet vil i statsbudsjettet for 2017 komme tilbake med nærmere kriterier for tildeling og innretning av tilskuddet. Videre inngår det i avtalen at departementet skal utrede en modell der storbytilskuddet tildeles etter flere kriterier enn kun innbyggertall, og der tilskuddet dels gis som en andel per kommune, og dels som en andel per innbygger. I den forbindelse skal det særlig vurderes hvordan tilskuddet kan styrke storbyer som rammes av oljeprisfall og omstilling av økonomien, herunder Stavanger og Bergen.

I tråd med den inngåtte avtalen videreføres skatteandelen og graden av skatteutjevning på dagens nivå. Regjeringen kan årlig vurdere å øke skatteandelen og redusere utjevningen slik at kommunene i framtiden får beholde en større andel av egne skatteinntekter og blir mindre avhengig av overføringer fra staten. Overgangsordningen i inntektssystemet, inntektsgarantiordningen, videreføres som i dagens inntektssystem.

Innhold i kapittel 7

Avsnitt 7.2 gir en kort oppsummering av høringsuttalelsene, mens dagens inntektssystem beskrives i avsnitt 7.3. Avsnitt 7.4 gir en nærmere beskrivelse av utgiftsutjevningen og metodene som benyttes i utformingen av kostnadsnøkkelen. I avsnitt 7.5 beskrives dagens kompensasjon for smådriftsulemper i utgiftsutjevningen, og det legges fram forslag til endringer i denne. I avsnitt 7.6 legges det fram endringer i delkostnadsnøklene i kostnadsnøkkelen for kommunene, og analyseresultatene som ligger til grunn for forslagene er vist i vedlegg 6.

Endringer i de regionalpolitiske tilskuddene er omtalt i avsnitt 7.7, mens avsnitt 7.8 gir en omtale av skatteelementene i inntektssystemet. I avsnitt 7.9 beskrives dagens overgangsordning i inntektssystemet, og forslag til en ny overgangsordning til kommuner som slår seg sammen i perioden for kommunereformen. Fordelingsvirkninger av forslagene til endringer i inntektssystemet er omtalt i avsnitt 7.10, inkludert fordelingsvirkninger for kommunegrupper. Fordelingsvirkninger for enkeltkommuner er vist i vedlegg 7.

7.2 Oppsummering av høringen

Høringsnotat med forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene ble sendt ut på bred høring til kommuner, fylkesmenn, fylkeskommuner og andre høringsinstanser 17. desember 2015. Høringsfristen var 1. mars 2016, og departementet har mottatt i overkant av 400 høringsuttalelser. Et stort flertall av kommunene, om lag 330, har avgitt høringsuttalelse, i tillegg til KS, fylkesmenn, regionråd og andre høringsinstanser som enkelte statlige organ og ulike interesseorganisasjoner.

I dette kapitlet gis en oppsummering av innholdet i høringsuttalelsene. Samlet sett er det en tendens til at mindre kommuner er noe mer negative til de foreslåtte endringene, mens større kommuner er noe mer positive.

Kostnadsnøklene

Høringsuttalelsene gir en generell støtte til forslaget til ny kostnadsnøkkel. Merknadene til oppdateringen av kostnadsnøkkelen gjelder hovedsakelig delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg og delkostnadsnøkkelen for barnehage. En stor andel av de som har merknader til delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg mener det er uheldig å vekte ned kriteriet psykisk utviklingshemmede 16 år og over. I høringsnotatet ble det presentert to forslag til delkostnadsnøkkel for barnehage, departementets primære forslag og en alternativ modell. Blant høringsinstansene som hadde merknader til delkostnadsnøkkelen for barnehage er det en noe høyere andel som ønsker departementets alternative modell enn andelen som støtter departementets primære forslag.

Mange kommuner, inkludert KS, mener at man med dagens praksis for oppdatering av vektingen mellom de ulike delkostnadsnøklene ikke fanger opp at kostnadsveksten i de ulike sektorene varierer over tid. Etter deres syn bør derfor sektorvektene i kostnadsnøkkelen oppdateres årlig.

Strukturkriteriet og gradert basistilskudd

Forslaget om å innføre et strukturkriterium og gradering av basistilskuddet er det elementet i forslaget som har fått flest merknader, både fra kommuner og andre høringsinstanser. Et flertall av kommunene som har avgitt høringsuttalelse har merknader til strukturkriteriet. Den største andelen av kommunene som har merknad til strukturkriteriet er negative til kriteriet, men nesten like mange mener kriteriet må utredes videre. Kommunene som er kritiske til strukturkriteriet er i stor grad kritiske til det de oppfatter som innføring av et tvangselement i kommunereformen.

De største kommunene er generelt mer støttende til prinsippene bak strukturkriteriet, mens små kommuner er mer kritiske. De aller minste kommunene, som en del øykommuner, er positivt innstilt til at de på grunn av beliggenhet skjermes mot gradering av basistilskuddet. Vektes høringsuttalelsene etter innbyggertall er det noe større støtte til strukturkriteriet enn om man kun teller kommuner.

Blant mange kommuner som har merknader påpekes det spesielt at kommuner med mellom 10 000 og 20 000 innbyggere ikke må komme dårligere ut enn i dag.

Regionalpolitiske tilskudd

Et flertall av kommunene som har avgitt høringsuttalelse har merknad til forslag til endringer i de regionalpolitiske tilskuddene. Merknadene til de regionalpolitiske tilskuddene trekker i litt ulike retninger, men det er en tendens til at noen flere kommuner som har avgitt høringsuttalelse er negative enn positive til departementets forslag. Mange kommuner gir uttrykk for at det er vanskelig å gjøre seg opp en mening om forslaget, fordi det ikke foreligger noen konkret modell. Det totale antall innbyggere i kommuner som uttaler seg positivt til forslaget er langt høyere enn antall innbyggere i kommunene som er negative.

Av de kommunene som har merknad, foreslår et lite mindretall alternative modeller for regionalpolitiske tilskudd, mens om lag samme antall kommuner trekker fram viktigheten av fortsatt å ha regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet. Det er noe mer støtte for forslagene til endringer i de regionalpolitiske tilskuddene blant større kommuner, enn blant mindre kommuner.

Skatteelementene i inntektssystemet

I høringsnotatet ble det ikke foreslått konkrete endringer i skatteutjevningen eller størrelsen på skattens andel av de samlede inntektene. Mange kommuner har likevel uttalt seg om skatteelementene i inntektssystemet. Et flertall av merknadene til skattelementene gjelder departementets forslag til modell for tilbakeføring av selskapsskatt som ble presentert i Kommuneproposisjonen 2016. Et flertall av kommunene er negative til selve tilbakeføringen på prinsipielt grunnlag eller til selve modellen.

Høringsuttalelse fra KS

KS' hovedstyre har avgitt høringsuttalelse, og vedlagt uttalelsen fra KS sentralt er uttalelser fra ni fylkeslag og fylkesmøter.

I KS' hovedstyres høringsuttalelse pekes det på at inntektssystemet generelt må sikre at enhver kommune, uavhengig av størrelse, kan yte likeverdige tjenester til sine innbyggere, og at systemet må sikre muligheter for lokale prioriteringer i pakt med prinsippene om lokalt selvstyre. KS mener – i likhet med flere andre høringsinstanser – at det ved neste gjennomgang av inntektssystemet er behov for å nedsette et offentlig utvalg.

KS viser til at forslaget til nye kostnadsnøkler i hovedsak er en oppdatering av dagens kostnadsnøkler, men har enkelte merknader til departementets forslag til delkostnadsnøkkelen for barnehage og delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg.

Videre uttrykkes det skepsis til forslaget om å etablere ordninger i inntektssystemet som skiller mellom frivillig og ufrivillig små kommuner. KS påpeker også nødvendigheten av at kommuner som vedtar sammenslutning i 2016 må garanteres et rammetilskudd på nivå med inndelingstilskuddet til den nye kommunen i perioden (2017 til 2020) fram til sammenslåingstidspunktet.

7.3 Generelt om inntektssystemet for kommunene

Kommunesektoren har viktige velferdsoppgaver og forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i Norge. Det er usikkerhet i norsk økonomi, og strammere offentlige budsjetter vil påvirke det økonomiske handlingsrommet til kommunene. Innenfor dette handlingsrommet er det viktig at ressursene fordeles og forvaltes på en god måte for å oppnå mest mulig velferd. Den overordnede målsettingen med inntektssystemet er å legge til rette for et likeverdig tjenestetilbud over hele landet. For å realisere stortingsflertallets mål om en kommunestruktur med sterkere velferdskommuner er det også nødvendig å fjerne hindringer for kommunereform i inntektssystemet. For å sikre en mer rettferdig inntektsfordeling foreslår regjeringen et nytt inntektssystem for kommunene.

Den demografiske utviklingen vil gi økt behov for velferdstjenester i tiårene framover. Endringene i befolkningssammensetning vil for alvor begynne å gjøre seg gjeldende fra 2020. Det forventes da en sterk vekst i de eldre aldersgruppene, som vil gi en markant økning i etterspørselen etter omsorgstjenester. Utfordringsbildet vil variere mellom ulike typer kommuner og på tvers av regioner. Befolkningsveksten de siste årene har vært sterkest i sentrale deler av landet, og det er ventet at denne utviklingen vil fortsette. Mange kommuner vil oppleve befolkningsvekst, mens andre kommuner vil oppleve fraflytting.

7.3.1 Dagens inntektssystem for kommunene

Tabell 7.1 viser det samlede rammetilskuddet til kommunene i saldert budsjett 2016, fordelt på de ulike komponentene i rammetilskuddet. Innbyggertilskuddet utgjør den største delen av rammetilskuddet, med i overkant av 95 pst.

Innbyggertilskuddet

Innbyggertilskuddet til kommunene utgjør i 2016 119 mrd. kroner. En mindre del av innbyggertilskuddet blir gitt en særskilt fordeling (tabell C). Etter at sakene med særskilt fordeling er trukket ut, fordeles innbyggertilskuddet som et likt beløp per innbygger til alle kommuner på grunnlag av befolkningstall per 1. juli året før budsjettåret. Innbyggertilskuddet blir deretter omfordelt etter:

• Utgiftsutjevningen, basert på kostnadsnøklene

• Korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler

• Inntektsgarantiordningen

I tillegg til disse ordningene foretas den løpende skatteutjevningen gjennom budsjettåret i innbyggertilskuddet. Dette skjer i praksis ved at innbyggertilskuddet blir justert i de terminvise utbetalingene. Skatteutjevningen jevner delvis ut forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene, og omfatter inntekts- og formuesskatt fra personlige skatteytere og naturressursskatt fra kraftforetak.

Saker med særskilt fordeling

Innenfor innbyggertilskuddet finnes det midler som ikke blir fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet, men blir gitt en særskilt fordeling (tabell C). Dette gjelder blant annet oppgaver som kun et fåtall kommuner har, saker det er vanskelig å finne en god fordeling på innenfor de ordinære kriteriene i inntektssystemet og inndelingstilskuddet til kommuner som har slått seg sammen.

Inndelingstilskuddet kompenserer kommuner som slår seg sammen for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Kommunene gis full kompensasjon for bortfall av basistilskuddet og netto nedgang i samlede regionalpolitiske tilskudd. Se kap. 7.9 for en nærmere omtale av inndelingstilskuddet. Veksttilskuddet omfattes ikke av inndelingstilskuddet. Regjeringen har vurdert om veksttilskuddet bør omfattes av inndelingstilskuddet, se avsnitt 7.7.4. for en nærmere omtale av dette.

Utgiftsutjevningen

Gjennom utgiftsutjevningen får kommunene full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller. Innbyggertilskuddet korrigeres for variasjoner i kommunenes utgiftsbehov, slik at kommunene i størst mulig grad skal ha like muligheter til å tilby likeverdige velferdstjenester til sine innbyggere. Grunnlaget for denne omfordelingen er kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Utgiftsutjevningen omtales nærmere i kapittel 7.4.

Korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler

Innenfor utgiftsutjevningen er det en korreksjonsordning for elever i statlige og private skoler. Det gis egne statstilskudd utenom rammetilskuddet til elever i statlige og private skoler, og ordningen korrigerer for dette ved at kommuner med relativt mange elever i statlige og private skoler får et trekk gjennom utgiftsutjevningen etter årlige fastsatte satser. Det samlede trekket tilbakeføres til alle kommuner etter kommunens andel av utgiftsbehovet/kostnadsnøkkelen. Trekksatsene er felles for alle kommuner, og korreksjonsordningen er en ren omfordelingsordning mellom kommunene.

Inntektsgarantiordningen (INGAR)

Inntektsgarantiordningen ble innført fra og med 2009. Formålet med ordningen er å gi kommunene en helhetlig skjerming mot en brå nedgang i rammetilskuddet. Ordningen sikrer per i dag at ingen kommuner har en beregnet vekst i rammetilskuddet fra et år til det neste som er lavere enn 300 kroner per innbygger under beregnet vekst på landsbasis per innbygger, før finansieringen av selve ordningen.

Regionalpolitiske tilskudd

I dagens inntektssystem er det fem tilskudd som skal ivareta regionalpolitiske hensyn. Dette er distriktstilskudd Sør-Norge, Nord-Norge- og Namdalstilskudd, småkommunetilskudd, veksttilskudd, og storbytilskudd.

Distriktstilskudd Sør-Norge

Tilskuddet går til kommuner i Sør-Norge med en svak samfunnsmessig utvikling. Distriktsindeksen er et uttrykk for graden av distriktsutfordringer i en kommune (jo lavere verdi, jo større utfordringer), og indeksen består av indikatorer som sentralitet, reiseavstand, befolkningstetthet, befolkningsstruktur og -utvikling, status for arbeidsmarkedet og inntektsnivå1.

Distriktstilskudd Sør-Norge går til kommuner i Sør-Norge som

• har en distriktsindeks på mellom 0 og 46

• har gjennomsnittlig skatteinntekt de siste tre årene som er lavere enn 120 pst. av landsgjennomsnittet (målt per innbygger) og

• ikke mottar Nord-Norge- og Namdalstilskudd eller småkommunetilskudd

Tilskuddet gis delvis med en sats per kommune og delvis med en sats per innbygger, der satsene varierer etter kommunenes verdi på distriktsindeksen. Satsene i 2016 er vist i tabell 7.2.

Nord-Norge- og Namdalstilskudd

Nord-Norge- og Namdalstilskuddet gis med en fast sats per innbygger til alle kommuner i Finnmark, Troms, Nordland og deler av Nord-Trøndelag (Namdalen). Satsene er differensiert mellom de ulike fylkene, og i tillegg skilles det mellom kommuner innenfor og utenfor tiltakssonen i Troms. Satsene i 2016 er vist i tabell 7.3.

Småkommunetilskudd

Småkommunetilskuddet går til kommuner som har færre enn 3 200 innbyggere og har en gjennomsnittlig skatteinntekt de siste tre årene som er lavere enn 120 pst. av landsgjennomsnittet målt per innbygger. Tilskuddet gis med en sats per kommune. Kommunene i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark får tilskudd etter en forhøyet sats. Satsene i 2016 er vist i tabell 7.4.

Veksttilskudd

I 2016 tildeles veksttilskuddet kommuner som har hatt en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst som er høyere enn 1,5 pst. de siste tre årene. I tillegg må kommunene ha skatteinntekter som er lavere enn 140 pst. av landsgjennomsnittet de siste tre år, målt per innbygger. Veksttilskuddet gis som et fast beløp per innbygger ut over vekstgrensen. Satsen er 56 485 kroner i 2016 og tilskuddet utgjør til sammen 440,6 mill. kroner. Veksttilskuddet har blitt betydelig styrket de siste årene, og utgjorde til sammenlikning 61,2 mill. kroner i 2014.

Storbytilskudd

Storbytilskuddet går til de fire største byene (Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger) og blir fordelt med et likt beløp per innbygger. Satsen er 371 kroner per innbygger i 2016.

Skjønnstilskudd

Skjønnstilskuddet i inntektssystemet blir brukt til å kompensere kommunene for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet.

Hoveddelen av skjønnstilskuddet fordeles fra departementet til fylkesmannen, som fordeler midlene videre til kommunene. Fylkesmannen fordeler midlene til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet.

I tillegg holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet, en reservepott, til uforutsette hendelser i løpet av året. Den største delen av denne reservepotten går til å gi tilskudd til kommuner som får store utgifter etter naturskade.

Skatteelementer i inntektssystemet

Skatteinntekter utgjør i dag om lag 40 pst. av kommunesektorens samlede inntekter, og er slik en viktig finansieringskilde for sektoren. Skatteelementene i inntektssystemet består i hovedsak av tre elementer: fastsetting av skattens andel av de samlede inntektene, hvilke skatter som skal tilfalle kommunene og graden av utjevning av skatteinntekter mellom kommunene. Innretningen av skatteelementene i inntektssystemet vil være en vurdering av balansen mellom hensynet til lokal forankring av inntektene og hensynet til likeverdige tjenester. Hensynet til likeverdige tjenester tilsier en lavere skatteandel og/eller høyere utjevning av skatteinntektene, mens hensynet til lokal forankring innebærer en høyere skatteandel og/eller lavere utjevning. Skatteandelen fastsettes hvert år i tilknytning til kommuneopplegget i statsbudsjettet.

7.3.2 Tidligere endringer i inntektssystemet for kommunene

Etter innføringen av inntektssystemet i 1986 har systemet blitt revidert i flere omganger. Det har vært nedsatt to offentlige utvalg for å vurdere inntektssystemet, Rattsøutvalget (NOU 1996: 1 og NOU 1997: 8) og Inntektssystemutvalget, også kalt Borgeutvalget (NOU 2005: 18), og et politisk utvalg, Sørheimutvalget (2007).

Den første store omleggingen av inntektssystemet var i 1997, på bakgrunn av Rattsøutvalgets første delutredning. De siste større omleggingene skjedde i 2009 og 2011, på grunnlag av forslag fra Sørheimutvalget og Borgeutvalget.

På bakgrunn av Sørheimutvalgets utredning og departementets egen gjennomgang av de ulike delene i inntektssystemet, ble det i kommuneproposisjonen for 2009 lagt fram endringer i skatteutjevningen og regionalpolitiske tilskudd. Den daværende overgangsordningen ble også erstattet med inntektsgarantiordningen (INGAR) i 2009.

I kommuneproposisjonen for 2011 ble det lagt fram ny samlet kostnadsnøkkel for kommunene. Denne bygde i hovedsak på Borgeutvalgets forslag til kostnadsnøkkel og de analysemetoder utvalget anbefalte. I tillegg ble det gjort endringer i skatteandelen og de regionalpolitiske tilskuddene.

I kommuneproposisjonen for 2015 ble distriktstilskudd Sør-Norge lagt om, og tilskuddet ble i sin helhet basert på distriktsindeksen. Veksttilskuddet ble styrket ved at vekstgrensen ble satt ned slik at flere kommuner kvalifiserte til tilskuddet, og satsen for tilskuddet ble økt. I 2016 ble vekstgrensen satt ned ytterligere.

7.4 Utgiftsutjevningen i inntektssystemet

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke kostnader kommunene har ved å tilby disse tjenestene. Målet med utgiftsutjevningen er å utjevne disse forskjellene og å sette alle kommuner i stand til å tilby sine innbyggere likeverdige og gode kommunale tjenester. Utgiftsutjevningen omfatter velferdstjenester av nasjonal karakter, og tjenester det er knyttet sterke nasjonale føringer til. I dag inngår sektorene grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelsetjeneste, sosialhjelp, barnevern og administrasjon, landbruk og miljø i utgiftsutjevningen.

Gjennom utgiftsutjevningen får kommunene full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller. Grunnlaget for denne omfordelingen er kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen.

Departementet legger nå fram forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene. Det er lagt opp til at kostnadsnøklene skal oppdateres om lag hvert fjerde år, og denne revisjonen er en oppfølging av dette. Kostnadsnøklene bør oppdateres jevnlig for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, levekår, reiseavstander og andre strukturelle forhold, og dermed gi et best mulig grunnlag for utjevning av kostnadsforskjeller mellom kommunene.

Forrige helhetlige revisjon av kostnadsnøkkelen var i 2011 og baserte seg på tall fra 2008. Dette forslaget til endringer bygger på analyser av kommunenes utgifter i 2014. For hver av sektorene som inngår i utgiftsutjevningen er det en egen delkostnadsnøkkel. I revisjonen av kostnadsnøkkelen er det foretatt nye analyser for alle disse sektorene, og de ulike delkostnadsnøklene er oppdatert i tråd med analyseresultatene. I tillegg til departementets egne analyser av de ulike delkostnadsnøklene er det gjennomført tre eksterne forskningsprosjekter etter forrige revisjon av kostnadsnøkkelen. Senter for økonomisk forskning har utført et prosjekt som så på delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg2, Telemarksforskning har vurdert delkostnadsnøkkelen for barnevern3 og Vista Analyse har utført analyser av utgiftsbehovet i kommunal landbruksforvaltning4.

Formålet med revisjonen har vært å se om dagens kostnadsnøkkel fortsatt er den beste til å fange opp variasjoner i kostnader mellom kommunene, eller om andre modeller er bedre for å gi en best mulig utjevning av kostnadsforskjellene.

7.4.1 Generelt om utgiftsutjevningen

Hoveddelen av rammetilskuddet til kommunene fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger, gjennom innbyggertilskuddet. Det er imidlertid store forskjeller i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse mellom kommunene, noe som gjør at kommunenes kostnader ved å tilby disse tjenestene varierer til dels betydelig mellom kommunene. Målet med utgiftsutjevningen er å utjevne disse forskjellene, slik at kommunene settes i stand til å tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere.

Et viktig prinsipp i inntektssystemet er at kommunene skal få full kompensasjon for utgifter ved tjenesteytingen som de selv ikke kan påvirke. Utjevningsgraden i utgiftsutjevningen er derfor 100 pst. Det er imidlertid kun de ufrivillige kostnadsforskjellene som skal utjevnes gjennom utgiftsutjevningen. Derfor baseres utgiftsutjevningen på et beregnet utgiftsbehov for den enkelte kommune, og ikke kommunenes faktiske utgifter. Utgiftsbehovet til den enkelte kommunene beregnes ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Målet med kostnadsnøkkelen er å fange opp de bakenforliggende faktorene som indirekte påvirker kommunens kostnader, slik som alderssammensetningen i befolkningen, bosettingsmønster, sosioøkonomiske forhold og kommunestørrelse.

Kostnadsnøklene er et sett med objektive kriterier og tilhørende vekter som blir brukt til å beregne en indeks for hvor dyr en kommune er å drive. Med bakgrunn i disse indeksene og et oppdatert sett med kriteriedata, blir forskjeller i beregnet utgiftsbehov fullt utjevnet mellom kommunene, ved at det blir omfordelt midler fra kommuner som er relativt billigere å drive enn gjennomsnittet til kommuner som er relativt dyrere å drive enn gjennomsnittet. Utgiftsutjevningen er et null-sum-spill, hvor tillegg for enkelte kommuner motsvares med et tilsvarende trekk for andre kommuner. Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov får en reduksjon i rammetilskuddet, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov får et tillegg i rammetilskuddet. Dermed utjevnes forskjellene mellom kommunene, slik at de i større grad er i stand til å tilby likeverdige tjenester til sine innbyggere.

Figur 7.1 illustrerer utgiftsutjevningen som foretas i innbyggertilskuddet. Ved hjelp av kostnadsnøkkelen beregnes det en indeks for beregnet utgiftsbehov for hver enkelt kommune. Kommune A i figuren har en indeks på 0,9, noe som innebærer at kommune A er 10 pst. rimeligere å drive enn landsgjennomsnittet, mens kommune B har en indeks på 1,1, og er dermed beregnet å være 10 pst. dyrere å drive enn landsgjennomsnittet. Med utgangspunkt i netto driftsutgifter til sektorene som inngår i utgiftsutjevningen beregnes det totale utgiftsbehovet for kommunene, og dette benyttes for å beregne utgiftsbehovet per innbygger. Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger, og dette korrigeres deretter for forskjeller i beregnet utgiftsbehov mellom kommunene. Kommune A har et lavere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet og får dermed et trekk i utgiftsutjevningen tilsvarende differansen mellom landsgjennomsnittet og eget beregnet utgiftsbehov. Kommune B er beregnet å være dyrere å drive enn landsgjennomsnittet og får dermed et tillegg i utgiftsutjevningen tilsvarende differansen mellom landsgjennomsnittet og eget beregnet utgiftsbehov.

Variasjoner i kommunenes utgifter til det kommunale tjenestetilbudet kan skyldes både forhold som er utenfor kommunenes kontroll og forhold som kommunene selv kan påvirke. Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986 har det vært et grunnleggende prinsipp at kommunene kun skal få kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold i tilknytning til de kommunale tjenestene.

Ufrivillige kostnadsforskjeller er forhold i kommunen som kommunen i prinsippet ikke skal kunne påvirke ved egne disponeringer. For eksempel vil mange eldre i befolkningen gi økt etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester, og lange reiseavstander vil kunne bety at kommunen må ha en desentralisert skolestruktur. Begge disse faktorene er utenfor kommunens kontroll, og skal kompenseres i utgiftsutjevningen.

Frivillige kostnadsforskjeller er derimot kostnader som er et resultat av kommunenes egne disposisjoner og er knyttet til forskjeller i standard/kvalitet og effektivitet. Å kompensere for slike frivillige kostnadsforskjeller vil svekke insentivene til kostnadseffektiv tjenesteyting. Når slike kostnadsforskjeller ikke utjevnes, betyr det at en kommune som effektiviserer sin tjenesteyting vil få beholde effektiviseringsgevinsten selv og kan benytte disse midlene til andre formål.

I dagens inntektssystem er det lagt til grunn at smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon er en ufrivillig kostnad. Det kan imidlertid diskuteres om smådriftsulemper er en ufrivillig kostnad som skal kompenseres fullt ut i utgiftsutjevningen. I hvilken grad man skal kompensere for smådriftsulemper er en avveining mellom graden av nøytralitet med hensyn til kommunesammenslutninger og hensynet til utjevning. Fram til nå har man lagt størst vekt på hensynet til utjevning, og størrelse har vært betraktet som en ufrivillig kostnad. Det vil være varierende grad av frivillighet i smådriftsulempene; geografi og avstander påvirker hvor lett det er å slå seg sammen med andre kommuner. Denne problemstillingen er nærmere omtalt i kapittel 7.5, sammen med et forslag om å skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper, og dermed gradere kompensasjonen for smådriftsulemper.

7.4.2 Krav til kriterier i kostnadsnøkkelen

For at utgiftsutjevningen skal ivareta hovedprinsippene i inntektssystemet og fungere på en god måte, må det settes strenge krav til kriteriene i kostnadsnøkkelen. Kriteriene må være

• objektive

• basert på offisiell statistikk

• mulige å oppdatere jevnlig

Siden det kun skal kompenseres for utgifter kommunen selv ikke kan påvirke i utgiftsutjevningen, må kriteriene være objektive, det vil si at kommunenes verdi på kriteriet ikke påvirkes av kommunens egne disposisjoner. Alternativet til å benytte objektive kriterier er å benytte kriterier med innebygde insentiveffekter. Kriterier med insentiveffekt vil for eksempel kunne være å benytte antall plasser eller dekningsgrad som kriterier i inntektssystemet. Dersom man bruker faktiske plasser som kriterium, vil dette bli en form for refusjonsordning hvor kommunene får tildelt midler etter aktivitet heller enn etter behov. Bruk av kriterium med insentiveffekt vil gripe inn i kommunens egne prioriteringer og vurderinger, ved at det lønner seg å bygge ut en del av tjenestetilbudet framfor et annet. Kriterier som ikke er objektive, vil kunne medføre at kommunene tilpasser tjenestetilbudet etter hva som gir mest uttelling i inntektssystemet, heller enn hva som er det faktiske behovet i kommunene. Dette vil medføre en ineffektivitet ved at ressursene ikke settes inn der de trengs, men der det lønner seg.

Utgiftsutjevningen i inntektssystemet er et null-sum-spill. En ordning med antall plasser som kriterium vil derfor bety at mange plasser og høy dekningsgrad i en kommune, finansieres ved at en annen kommune med færre plasser og lavere dekningsgrad får redusert rammetilskuddet. En slik ordning vil kunne gjøre det vanskelig for en kommune med få plasser å bygge opp tjenestetilbudet sitt, da de kun etterskuddsvis vil få kompensert for nye plasser, mens en kommune med mange plasser kan ha insentiver til å holde antallet høyt.

At kriteriene er basert på offentlig tilgjengelig statistikk er viktig for at man skal kunne se de enkelte kommuners verdier på kriteriene og dermed ha grunnlag for å kunne vurdere om den enkelte kommunes kriterieverdi er riktig. Det er også viktig at kriteriene er basert på statistikk som oppdateres jevnlig, slik at man i utgiftsutjevningen fanger opp endringer i befolkningssammensetning og andre forhold som påvirker kommunenes utgifter.

7.4.3 Typer kostnadsforskjeller – variasjoner i enhetskostnader og etterspørsel

Kostnadsforskjellene i kommunal tjenesteproduksjon skyldes både at behovet for kommunale tjenester varierer mellom kommunene, og at enhetskostnadene i kommunal tjenesteproduksjon varierer mellom kommunene. For å fastsette kriteriene i kostnadsnøkkelen må man derfor ta utgangspunkt i både kostnads- og etterspørselssiden ved kommunal tjenesteyting.

Variasjoner i enhetskostnader kan i hovedsak forklares med fem faktorer. For det første vil lokale karakteristika, slik som bosettingsmønster og graden av spredtbygdhet, kunne påvirke kommunenes kostnader ved å tilby en tjeneste, for eksempel hvordan kommunen innretter skolestrukturen. Dette er forhold det korrigeres for i utgiftsutjevningen gjennom egne bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen.

For det andre kan det være både smådriftsulemper og stordriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon (skala av produksjonen), på grunn av kommunestørrelse. Dette kan enten være smådriftsulemper knyttet til lavt innbyggertall i seg selv (utgiftene per produsert enhet øker når produksjonen går ned) eller stordriftsulemper i større kommuner (enhetskostnadene øker når produksjonen øker). I dagens inntektssystem er smådriftsulemper behandlet som en ufrivillig kostnad som det kompenseres fullt ut for gjennom basiskriteriet. Det kan imidlertid diskuteres om det er rimelig å anta at kommunestørrelse er ufrivillig. Denne problemstillingen er nærmere omtalt i kapittel 7.5.

En tredje faktor som kan påvirke enhetskostnadene er variasjoner i faktorpriser, slik som for eksempel lønnsvariasjoner. Lønnsutgifter kan være både frivillige og ufrivillige kostnader og er derfor vanskelig å behandle i utgiftsutjevningen. Eksempel på «ufrivillige» lønnskostnader er ansiennitet hos ansatte. Samtidig kan også lønnsnivået reflektere inntektsnivået i kommunen og kommunens egne valg. Det er derfor i dagens inntektssystem valgt å ikke kompensere for variasjon i faktorpriser, og det foreslås ingen endringer i dette i denne revisjonen av inntektssystemet.

De to siste faktorene som har betydning for enhetskostnadene, er variasjoner i effektivitet og variasjoner i kvalitet. Som nevnt tidligere, skal det ikke kompenseres for disse kostnadsvariasjonene gjennom utgiftsutjevningen, siden begge forholdene skyldes lokale valg og resultater av egne prioriteringer, og er frivillige kostnadsfaktorer.

Variasjoner i etterspørsel og behov etter kommunale tjenester mellom kommuner fanges i hovedsak opp gjennom to typer kriterier i kostnadsnøklene: alderskriterier og sosiale kriterier. En stor del av etterspørselsvariasjonen vil forklares av variasjoner i befolkningssammensetningen i kommunene. Om en kommune for eksempel har mange barn i grunnskolealder, vil de måtte tilby flere skoleplasser enn en kommune som har få barn. Tilsvarende vil antallet eldre i kommunen langt på vei bestemme behovet for sykehjemsplasser og omfanget av hjemmetjenester. Alderskriteriene er kriterier som på en god måte gir uttrykk for etterspørsel etter tjenester. Aldersfordelingen i kommunen har en systematisk effekt på kommunenes utgiftsbehov. Ved siden av at befolkningens alder til enhver tid er dokumentert i offentlig statistikk, er alderskriteriene også objektive i den forstand at kommunene i beskjeden grad kan påvirke alderssammensetningen i egen kommune.

Alderssammensetningen i kommunene vil ikke fange opp hele etterspørselen etter kommunale tjenester, også andre trekk ved befolkningen vil spille inn. Særlig relevant er kriterier som uttrykker forskjeller i levekår og sosiale forhold. Trekk ved befolkningen som helsetilstand og sosioøkonomiske forhold i kommunen som for eksempel antallet fattige, er relevante kriterier for å fange opp etterspørselen etter både barnevern, helsetjenester og sosialtjenester.

7.4.4 Hvilke sektorer skal inngå i inntektsutjevningen?

I dagens kostnadsnøkkel inngår sektorene grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelse, sosialhjelp, barnevern samt administrasjon, landbruk og miljø i utgiftsutjevningen. Variasjoner i kommunenes utgiftsbehov i disse sektorene fanges opp av delkostnadsnøkler for den enkelte sektor. Oppgaver som skal omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet er velferdstjenester av nasjonal karakter, og tjenester det er knyttet sterke nasjonale føringer til. Utgiftsutjevningen bør omfatte oppgaver som kommunene er pålagt å drive, eller der sterke nasjonale målsettinger er knyttet til standard og omfang av tjenestene.

Departementet foreslår ingen endringer i hvilke sektorer som skal omfattes av utgiftsutjevningen. Forslaget til ny kostnadsnøkkel inneholder, som dagens kostnadsnøkkel, delkostnadsnøkler for grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelse, sosialhjelp, barnevern, landbruk, administrasjon og miljø.

Kommunal vei

I høringsrunden har flere høringsinstanser, inkludert KS, pekt på at kommunale veier er en sektor som bør omfattes av utgiftsutjevningen. Dette har også tidligere vært drøftet, blant annet av Inntektssystemutvalget i NOU 2005: 18. Kommunale veier er viktig infrastruktur for innbyggerne og kommunene og kan i noen grad betraktes som en del av den nasjonale infrastrukturen. I motsetning til for riks- og fylkesveiene finnes det ikke nasjonale standarder for kommunale veier, og det er ikke en tjeneste der det stilles store krav til likhet mellom kommuner, i motsetning til for eksempel i grunnskolesektoren. Det finnes mange ulike typer kommunale veier, og kostnadsforskjellene ved disse er det vanskelig å fange opp i utgiftsutjevningen på en god måte.

Per i dag er kommunale veier en sektor det er vanskelig å inkludere i utgiftsutjevningen. I henhold til avtalen mellom regjeringspartiene og Venstre vil departementet foreta en ytterligere utredning av om kommunale veier kan inkluderes i kostnadsnøkkelen og legge fram en vurdering for Stortinget på egnet måte senest i kommuneproposisjonen for 2018.

7.4.5 Analyseopplegg og metoder

På samme måte som i dagens kostnadsnøkkel, og på linje med Inntektssystemutvalgets utredning (NOU 2005: 18), er statistiske metoder lagt til grunn for fastsetting av kriterier og vektingen av disse i forslaget til ny kostnadsnøkkel. Kostnadsnøkkelen er basert på analyser av det faktiske tjenestetilbudet i kommunene, i motsetning til i normative metoder der kriteriene fastsettes ut fra normer på tjenestetilbudet. En styrke ved statistiske metoder er at den ikke griper inn i kommunenes prioriteringer, men omfordeler tilskudd på bakgrunn av gjennomsnittlig, faktisk ressursbruk. Per i dag er ikke normative modeller et godt alternativ, siden det ikke finnes et tilstrekkelig regelverk for å etablere normative modeller.

I hovedsak er det benyttet regresjonsanalyser for å fastsette kriteriene og vektingen i kostnadsnøkkelen. På samme måte som i dagens kostnadsnøkkel er det i tillegg benyttet tall på ressursinnsatsen på ulike aldersgrupper fra IPLOS for å fastsette vektingen av alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg.

I dette avsnittet beskrives de ulike metodene, normative og statistiske analyser, og regresjonsanalyser og bruk av brukerstatistikk nærmere. Metoden som er benyttet i denne revisjonen av kostnadsnøkkelen er også nærmere omtalt under de ulike delkostnadsnøklene i kapittel 7.6.

Normative og statistiske analyser

Når ulikheter i utgiftsbehovet mellom kommuner skal tallfestes, må ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold identifiseres for å kunne fastsette kriterier og vekter i kostnadsnøkkelen. Metodisk kan en skille mellom to hovedtilnærminger for selve analysen:

• statistisk metode

• normativ metode

Forskjellen mellom disse metodene er hvilket informasjonsgrunnlag man benytter i tallfesting av utgiftsbehovet. Normative modeller etablerer kriterier for utjevning basert på normer for tjenestetilbudet (normerte dekningsgrader og normert ressursinnsats). Statistiske modeller tar utgangspunkt i analyser av det faktiske tjenestetilbudet (basert på blant annet brutto driftsutgifter i kommuneregnskapet og faktiske dekningsgrader).

Normativ metode

I en normativ modell rendyrkes objektive, ufrivillige kostnader, ved at man tar utgangspunkt i fastsatte normer og standarder og deretter beregner kostnaden ved å tilby samme nivå på tjenestene i alle kommuner. Dette krever at det er fastsatt normer og retningslinjer for dekningsgrader, det vil si hvilke innbyggere som skal få ulike tjenester. Det må også fastsettes en normert ressursinnsats, altså hvilken standard tjenesten skal ha. Foruten fastsettelse av ønsket dekningsgrad, kvalitet og standard, vil en slik norm også kreve at det fastsettes krav til tilgjengelighet, for eksempel må det bestemmes i hvilken avstand fra innbyggerens bolig tjenestene skal lokaliseres. Kommunene vil i en normativ modell bli tildelt midler etter de samme forutsetningene om innholdet i tjenesteytingen, både når det gjelder dekningsgrad og normert ressursinnsats per innbygger som mottar tjenester. Samtidig settes en effektivitetsnorm for kommunene. Om en kommune produserer dyrere enn det den fastlagte standarden gir rom for, må de selv ta regningen.

Å utvikle normative modeller er krevende. Et problem er at eksisterende lover og regelverk bare unntaksvis er tilstrekkelige for å danne utgangspunkt for en slik modell. Problemet blir derfor at metoden må suppleres med normer som kun benyttes i analysearbeidet. På noen områder vil det være svært vanskelig å fastsette slike normer, for eksempel hvilke forutsetninger som skal legges til grunn for ressurstildelingen på barnevernområdet. Disse «normene» som blir liggende til grunn for ressurstildelingen vil bli svært synlige. De kan i kommunene oppfattes som normer fastlagt av staten, både av kommunene selv og innbyggere, noe som lett vil gripe inn i prioriteringsdiskusjonen i kommunene. Dette bryter med et viktig mål med rammefinansieringen av kommunale tjenester, at det er de lokale prioriteringene som skal være styrende for ressursbruken i kommunene. Selv om normer er fastsatt, kan det også være ressurskrevende og metodisk utfordrende å «omsette» disse til operasjonelle kostnadsnøkler.

Statistisk metode

I statistiske modeller etableres kriterier for utjevning basert på det faktiske tjenestetilbudet i kommunene. Statistiske analyser brukes for å avdekke systematiske sammenhenger mellom faktisk ressursbruk og ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold. På bakgrunn av disse empiriske sammenhengene etableres kriterier og vekter i kostnadsnøkkelen. Det er kommunenes gjennomsnittlige tilpasning til eksisterende regelverk (det vil si hvilke forhold som forklarer den faktiske tjenesteytingen) som avdekkes gjennom analysene. Det forutsettes slik lik kvalitet og lik effektivitet mellom kommunene, det vil si ut ifra kommunenes gjennomsnittlige ressursbruk.

Styrken til de statistiske metodene er derfor at en slipper å etablere normer på områder der slike normer ikke finnes eller er vanskelige å fastsette. Kriteriene blir avledet gjennom de normer og verdier som er nedfelt i gjennomsnittlig, faktisk ressursbruk. Samtidig er statistiske metoder enkle å utføre og enkle å etterprøve sammenliknet med å utvikle normative modeller.

Regresjonsanalyser og brukerstatistikk

I analysene av de ulike sektorene er regresjonsanalyser benyttet for å avdekke betydningen av både kostnadsforhold og etterspørselsfaktorer. Ut fra en regresjonsanalyse kan man si noe om hvilke forhold som bidrar til å forklare utgiftsvariasjonene mellom kommuner. Det er benyttet multippel regresjonsanalyse, som vil si at alle forklaringsvariabler som antas å kunne påvirke kommunenes ressursinnsats på et bestemt område inkluderes samtidig i analysen. Med denne metoden kan man isolere betydningen av hver enkelt forklaringsfaktor og få et mål på nettoeffekten av de ulike kriteriene på forskjellene i kostnader (målt per innbygger) mellom kommunene.

Variablene som har forklaringskraft i disse analysene, benyttes deretter videre som kriterier i kostnadsnøkkelen. Vektingen til kriteriet avgjøres ut fra hvor mye av variasjonen i utgifter (målt per innbygger) kriteriet forklarer. I alle analyser er det i tillegg kontrollert for kommunens frie inntekter, siden kommunene ikke skal kompenseres for å ha høye utgifter på grunn av høye inntekter. Forskjeller i inntektsnivå er viktige for å forklare utgiftsvariasjoner, men inntektsnivå kan ikke inngå som et kriterium i kostnadsnøkkelen.

Utgangspunktet for valg av kriterier er teoretiske hypoteser om sammenheng mellom variablene og utgiftsnivå innen sektoren. Det er ikke tilstrekkelig med statistiske sammenhenger dersom det ikke foreligger et teoretisk resonnement om de reelle årsakssammenhenger, det vil si hvorfor det er grunn til å tro at denne faktoren har betydning for utgiftene. Det er også viktig at de teoretiske hypotesene kan testes med offentlig statistikk av god kvalitet.

Brukerstatistikk

I tillegg til regresjonsanalyser er det benyttet tall på ressursinnsatsen på ulike aldersgrupper fra IPLOS for å fastsette vektingen av alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Dette er samme metode som i dagens delkostnadsnøkkel, og i tråd med anbefalingene fra Senter for økonomisk forskning i rapporten Delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg: Analyser av enhetskostnader, dekningsgrader, utgifter og brukerbetaling5.

Tallene fra IPLOS tar utgangspunkt i opplysninger om egenskaper ved innbyggere som mottar kommunale tjenester. Denne typen brukerstatistikk gir opplysninger om gjennomsnittlig alder på mottakerne av tjenestene og ressursinnsatsen knyttet til ulike aldersgrupper, og kan gi mer robuste resultater over ressursbruken enn regresjonsanalyse når forklaringsvariablene er sterkt korrelerte, noe alderskriterier ofte er.

IPLOS-data bidrar, sammen med resultater fra regresjonsanalysene, til å tallfeste alderskriteriene innen pleie- og omsorgssektoren. Svakheten ved brukerstatistikk er at denne typen statistikk gir lite opplysninger om andre forhold enn alder som forklarer variasjoner i kostnader ved kommunal tjenesteyting i kommunene. På samme måte som i forrige revisjon av kostnadsnøkkelen er det derfor benyttet et gjennomsnitt av regresjonsanalyser og brukerstatistikk for å fastsette vektingen av alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg.

7.4.6 Simultane og partielle analyser

For å fastsette kriteriene og vektingene ut fra regresjonsanalyser kan man enten analysere en og en sektor for seg, såkalte partielle analyser, eller analysere alle sektorer samlet ved hjelp av simultane analyser. I partielle analyser blir de enkelte sektorene behandlet og analysert enkeltvis. Et alternativ til partielle analyser av den enkelte sektor er å estimere kommunenes utgiftsbehov i en simultan modell, innenfor et simultant ligningssystem. I et simultant ligningssystem blir flere sektorer behandlet under ett, og det tas hensyn til sammenhenger som gjelder på tvers av sektorer.

Inntektssystemutvalget (NOU 2005: 18) vurderte de to metodene i sin utredning og mente begge metoder hadde både styrker og svakheter. Fordelen med partielle metoder er at man kan gå i dybden på en sektor og dermed foreta separate analyser av kostnads- og etterspørselsforhold. Samtidig mente utvalget at det var en fare for å undervurdere effektene av forhold som er felles for flere sektorer når hver sektor analyseres hver for seg. Denne typen effekter mente utvalget simultane analyser var bedre til å avdekke. På den andre siden er det også svakheter ved simultane analyser. Selv om en gjennom denne typen analyser har mulighet til å analysere flere sektorer under ett, øker også problemene rundt feilspesifisering av analysemodellen og mulige feil i datagrunnlaget. En feil på ett område, som ikke nødvendigvis inngår i kommunenes utgiftsutjevning, vil kunne gi feil i modellresultater på alle sektorer. Slik er analyseresultatene mer sårbare fra simultane modeller enn fra partielle modeller. Utvalget benyttet en kombinasjon av disse modellene, der den simultane modellen ble benyttet for å avdekke betydningen av kostnadsforhold som er felles for flere tjenester, for eksempel bosettingsmønster og kommunestørrelse, og partielle analyser brukes på øvrige områder.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har utviklet en simultan modell der man analyserer alle sektorer under ett, KOMMODE-modellen6. Innenfor KOMMODE-modellen estimeres kommunenes utgiftsbehov innenfor sektorene administrasjon, grunnskole, barnehager, helsestell, sosiale tjenester, pleie- og omsorgstjenester, kultur og infrastruktur innenfor et simultant ligningssystem. I modellen forsøker man å skille mellom variasjoner som er et resultat av variasjoner i utgiftsbehov (kostnads- og etterspørselsforhold) og variasjoner som er et resultat av kommunenes egne valg. Modellen er utformet i overensstemmelse med regnskapsmessige sammenhenger mellom inntekter, utgifter og netto driftsresultat, slik at disse sammenhengene per definisjon er oppfylt. Det var denne modellen Inntektssystemutvalget anbefalte å legge til grunn i sin anbefaling. Når utvalget kom med sin anbefaling, var det kun resultater fra en enkelt årgang tilgjengelig, slik at det ikke kunne vurdere stabiliteten i modellen over tid.

I forrige revisjon av kostnadsnøkkelen7 ble anbefalingen fra Inntektssystemutvalget fulgt, og KOMMODE-modellen ble benyttet for å fastsette vektingen av bosettingskriteriene (sone- og nabokriteriet) og effekten av kommunestørrelse (basiskriteriet). I årene etter Inntektssystemutvalgets utredning har resultatene fra KOMMODE-modellen variert en del over tid. Resultatene fra KOMMODE-modellen over alle år fra 2001 til 2008 viste at regresjonskoeffisientene, det vil si størrelsen på effekten av den enkelte variabel, varierte til dels betydelig fra år til år. På grunn av noe usikkerhet knyttet til disse resultatene, og særlig knyttet til om modellen overvurderte resultatene på basiskriteriet og bosettingskriteriene, ble det i forrige revisjon av kostnadsnøkkelen benyttet en kombinasjon av resultatene fra modellen og departementets egne analyser for å fastsette vektingen av basiskriteriet og bosettingskriteriene.

SSB har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet oppdatert KOMMODE-modellen med tall til og med 20138. Resultatene fra KOMMODE-modellen varierer fortsatt betydelig fra år til år, og på noen sektorer har det vært en relativt sterk økning i de anslåtte effektene over tid. Departementet er derfor usikker på om noen effekter kan overvurderes enkelte år, og på påliteligheten til modellen. For å redusere disse svingningene har departementet i forslaget til kostnadsnøkkel benyttet et gjennomsnitt av effekten i KOMMODE for årene 2011–2013, og resultatene fra egne analyser når det gjelder basiskriteriet og bosettingskriteriene. Dette er parallelt med hvordan resultatene fra KOMMODE er benyttet i dagens kostnadsnøkkel. Hvordan resultatene fra KOMMODE-modellen er benyttet i de enkelte delkostnadsnøklene, er nærmere omtalt i kapittel 4.

7.4.7 Hvor ofte skal delkostnadsnøklenes vekting i samlet kostnadsnøkkel oppdateres?

Den samlede kostnadsnøkkelen for kommunene består av flere delkostnadsnøkler, en for hver sektor som inngår i utgiftsutjevningen. Hvor stor andel den enkelte delkostnadsnøkkel utgjør av den samlede kostnadsnøkkelen, bestemmes av sektorens andel av de totale netto driftsutgiftene til sektorene som omfattes av utgiftsutjevningen, målt ved regnskapstall fra KOSTRA. Hittil har vanlig praksis vært at disse sektorandelene ble oppdatert med nyere utgiftstall samtidig med en helhetlig revisjon av kostnadsnøkkelen, og at vektingen mellom de ulike delkostnadsnøklene årlig har vært korrigert for oppgaveendringer og lignende. Sektorvektingen har imidlertid ikke vært justert årlig for faktiske endringer i de faktiske utgiftene.

I høringsnotatet om forslag til nytt inntektssystem ble det varslet at departementet ville vurdere hvor ofte vektingen av de ulike delkostnadsnøklene i kostnadsnøkkelen skal oppdateres med faktiske utgiftsandeler. I høringen om nytt inntektssystem har KS og flere kommuner pekt på at det vil være ønskelig å oppdatere sektorvektingen i kostnadsnøkkelen årlig slik at man får tatt hensyn til at utgiftsveksten i de ulike sektorene utvikler seg forskjellig over tid.

Målet med kostnadsnøkkelen og utgiftsutjevningen er å utjevne kostnadsforskjellene ved å tilby kommunale tjenester mellom kommunene på en best mulig måte. En årlig oppdatering av sektorvektingen basert på de faktiske regnskapstallene vil etter departementets vurdering føre til at kostnadsnøkkelen på en bedre måte enn i dag fanger opp den faktiske fordelingen mellom sektorene, og kostnadsnøkkelen vil dermed kunne gi en mer riktig utjevning enn i dag ved at endringer i kommunesektorens utgifter fanges opp raskere enn i dag.

Departementet foreslår at vektingen av de ulike delkostnadsnøklene i kostnadsnøkkelen for kommunene fra og med 2017 skal oppdateres årlig med faktiske utgiftsandeler, fra siste tilgjengelige KOSTRA-tall.

7.5 Kompensasjon for smådriftsulemper i utgiftsutjevningen

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet kompenseres kommunene fullt ut for ufrivillige kostnadsforskjeller i kommunal tjenesteproduksjon. I dag gjelder dette prinsippet også for smådriftsulemper. Det er godt dokumentert at det er smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon, noe også denne gjennomgangen av inntektssystemet viser. I tillegg til full kompensasjon for smådriftsulempene i utgiftsutjevningen gis det også ekstra tilskudd til de minste kommunene, gjennom småkommunetilskuddet, og til kommuner med distriktsmessige utfordringer gjennom Nord-Norge- og Namdalstilskuddet og distriktstilskudd Sør-Norge. Disse tilskuddene er begrunnet med regionalpolitiske målsetninger.

Basiskriteriet er utformet slik at det fordeler et fast beløp per kommune til alle kommuner som kompensasjon for smådriftsulemper på kommunenivå. For den enkelte kommune utløser dermed basiskriteriet et høyere beløp målt per innbyggere jo færre innbyggere kommunen har. Større kommuner får et betydelig lavere beløp per innbygger etter basiskriteriet enn små kommuner. Dette svekker nøytraliteten i inntektssystemet og gir et insentiv for å opprettholde en kommunestruktur med mange små kommuner. Dette er uheldig i lys av behovet for sterkere kommuner som kan løse dagens og morgendagens velferdsoppgaver.

Regjeringen foreslår derfor at det gjøres endringer i kompensasjonen for smådriftsulemper på kommunenivå i inntektssystemet, slik at denne differensieres ut fra graden av frivillighet på smådriftsulempene. Graden av frivillighet baseres på et nytt bosettingskriterium, strukturkriteriet. Dette innebærer at det såkalte basistilskuddet, som i hovedsak dekker administrasjonskostnader, vil differensieres avhengig av kommunens verdi på strukturkriteriet. Det skal fortsatt gis full kompensasjon for smådriftsulemper på tjenestenivå, slik som at en kommune må ha en relativt dyr skolestruktur på grunn av en spredt bosetting. Dette ivaretas gjennom kriteriene for bosettingsmønster i kostnadsnøkkelen.

I høringsnotatet om nytt inntektssystem skisserte departementet en modell for å gradere kompensasjonen for smådriftsulemper mellom kommunene. I tråd med avtalen mellom regjeringspartiene og Venstre legger nå departementet fram en justert modell for gradert basistilskudd. Hovedprinsippene i modellen fra høringsnotatet er beholdt, men fordelingsvirkningene er mindre enn i den opprinnelige modellen. Med denne modellen for gradert basistilskudd sikres alle kommuner minimum 50 pst. av fullt basistilskudd, mens tilskudd mellom 50 og 100 pst. av fullt basistilskudd graderes ut fra kommunens verdi på strukturkriteriet.

7.5.1 Dagens kompensasjon for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon

I inntektssystemet i dag legges det til grunn at smådriftsulemper er en ufrivillig kostnad for kommunene. Kommunestørrelse betraktes slik som en ufrivillig kostnadsulempe som kompenseres fullt ut gjennom utgiftsutjevningen, på lik linje med andre ufrivillige kostnadsforskjeller mellom kommunene, slik som innbyggertall, befolkningssammensetning og lignende.

Smådriftsulempene i kommunal tjenesteproduksjon kan deles i to ulike typer: smådriftsulemper på kommunenivå (som skyldes få innbyggere) eller på tjenestenivå (som skyldes små skoler, små sykehjem).

På kommunenivå er smådriftsulempene i hovedsak knyttet til administrasjon, men det kan også være ekstra kostnader i andre sektorer knyttet til lavt innbyggertall. Det kan argumenteres for at smådriftsulempene på kommunenivå i hovedsak er frivillige, men trolig i litt varierende grad (avhengig av geografi og avstander). En kommune kan velge å slå seg sammen med en eller flere kommuner og slik fjerne smådriftsulemper, eller inngå i interkommunale samarbeid på en del tjenester for å kunne utnytte stordriftsfordeler.

Kompensasjonen for smådriftsulemper på kommunenivå gis gjennom basiskriteriet i kostnadsnøkkelen. Basiskriteriet inngår i delkostnadsnøklene for administrasjon, grunnskole, pleie og omsorg og kommunehelsetjenesten. Basiskriteriet har verdien én for alle kommuner, og fanger opp kostnadene ved å være en kommune ut fra eksisterende bosettingsstruktur. Alle kommuner har samme verdi på kriteriet, og kriteriet utløser dermed et likt beløp per kommune. I 2016 er dette beløpet om lag 13,2 mill. kroner per kommune, og utgjør i sum om lag 5,6 mrd. kroner. De minste kommunene får med dette et høyere beløp per innbygger enn de større kommunene. For Utsira, landets minste kommune, utgjør dette nærmere 64 000 kroner per innbygger, mens det utgjør 20 kroner per innbygger for Oslo kommune.

I tillegg til full kompensasjon for smådriftsulemper på kommunenivå, hovedsakelig knyttet til administrasjon av kommunen, er det også full kompensasjon for smådriftsulemper på tjenestenivå. Smådriftsulempene på tjenestenivå bestemmes i stor grad av bosettingsmønsteret i kommunen. Kommunen kan ikke direkte påvirke hvor folk er bosatt, det kan være vanskelig å regulere bosettingen. Dette gjør at kommunene i mange tilfeller må organisere tjenestetilbudet i mindre og mer desentraliserte enheter enn det som er mest effektivt. Slike smådriftsulemper på tjenestenivå kan ses på som ufrivillige kostnader. Kommuner med et spredt bosettingsmønster må for eksempel ha en mer spredt skolestruktur med flere små skoler enn mer tettbygde kommuner, for at ikke elevenes skolevei skal bli for lang. For smådriftsulemper på tjenestenivå vil mål på bosettingsmønster/reiseavstander innad i kommunen være kriterier som kan brukes for å fange opp denne typen smådriftsulemper. Bosettingskriteriene i kostnadsnøkkelen ivaretar kommuner med store avstander, uavhengig av kommunestørrelse.

Figur 7.2 viser hvor mye basiskriteriet i gjennomsnitt utløser i kroner per innbygger for kommunene gruppert etter kommunestørrelse. De blå søylene viser beløpet i 2016 for kommuner i de ulike kommunegruppene, mens den røde linjen viser hva basistilskuddet ville vært hvis det i sin helhet ble fordelt med et likt beløp per innbygger til alle kommuner. Kommuner med mer enn ca. 12 000 innbyggere ville kommet bedre ut hvis basistilskuddet i sin helhet ble fordelt med et likt beløp per innbygger. De minste kommunene får et betydelig høyere beløp per innbygger ved at tilskuddet gis med et fast beløp per kommune, noe som bidrar til at disse kommunene har et høyere inntektsnivå per innbygger enn øvrige kommuner.

Vurdering av kompensasjonen for smådriftsulemper i utgiftsutjevningen

Et viktig prinsipp i utgiftsutjevningen er at kommunene kun skal få kompensasjon for ufrivillige kostnadsulemper. Kommunestørrelse er i mange tilfeller en frivillig kostnadsulempe, og gjennom basiskriteriet i inntektssystemet kompenseres dermed kommunene i dag også for frivillige smådriftsulemper. Full kompensasjon for smådriftsulemper går på bekostning av at inntektssystemet skal være nøytralt med hensyn til hvordan kommunene innretter seg.

Hvordan smådriftsulemper skal håndteres i inntektssystemet er ikke en ny problemstilling i inntektssystemet, og er tidligere drøftet av både Rattsøutvalget (NOU 1996: 1) og Inntektssystemutvalget (NOU 2005: 18). Rattsø-utvalget diskuterte forholdet mellom hensynet til utjevning av økonomiske forutsetninger og nøytralitet i forhold til kommunestørrelse, og konkluderte med at hensynet til økonomisk utjevning bør veie tyngre enn hensynet til nøytralitet. Inntektssystemutvalget pekte på at smådriftsulemper i noen grad kan ses på som noe den enkelte kommune selv kan påvirke, og at inntektssystemet i utgangspunktet skal være nøytralt med hensyn til kommunestørrelse i den grad smådriftsulemper er «frivillige».

Smådriftsulempene på kommunenivå er knyttet til lavt innbyggertall og kan i mange tilfeller reduseres ved en sammenslåing, og kan dermed i stor grad ses på som en frivillig kostnad. Smådriftsulemper på tjenestenivå er som nevnt av en annen karakter. Bosettingsmønster og geografiske forhold vil ha til dels stor betydning for om kommunene kan hente ut stordriftsfordeler ved en sammenslåing eller om disse kostnadene i sin helhet er ufrivillige. Kostnadene fanges opp gjennom bosettingskriteriene i kostnadsnøkkelen, og det foreslås ingen endringer i dette utover at vektingen av kriteriene på vanlig måte oppdateres i revisjonen av kostnadsnøkkelen.

Etter departementets vurdering bør ikke kommunene kompenseres for frivillige smådriftsulemper. Inntektssystemet bør være mest mulig nøytralt med hensyn til kommunestruktur, og kommunene skal ikke kompenseres for kostnader de frivillig velger å ha. Det er særlig to ulemper knyttet til at det kompenseres for smådriftsulemper som i noen grad er frivillige. For det første svekkes insentivene til frivillige kommunesammenslutninger når kostnadsgevinsten ved en sammenslutning trekkes inn av staten i form av reduserte overføringer. For det andre blir kommunene behandlet forskjellig avhengig av hvordan de søker å begrense smådriftsulemper i tjenesteproduksjonen. Kommuner som begrenser smådriftsulemper gjennom kommunesammenslutninger får reduserte overføringer, mens interkommunalt samarbeid ikke påvirker overføringene fra staten.

Et tilskudd som i større grad fordeles per innbygger vil gi kommunene en mer likeverdig mulighet for å tilby gode tjenester. Departementet foreslår derfor å innføre en modell der basiskriteriet i kostnadsnøkkelen differensieres mellom kommunene ved hjelp av et kriterium (strukturkriteriet) som definerer graden av frivillighet/ufrivillighet i smådriftsulempene. Strukturkriteriet sier noe om avstandene for å nå et gitt antall innbyggere i de enkelte kommunene, og bygger på samme modell som Inntektssystemutvalget foreslo i sin utredning.

På oppdrag fra departementet har SSB oppdatert beregningene av strukturkriteriet med nyere tall. Metodene og grunnlagstallene bygger på produksjonen av bosettingskriteriene som benyttes i inntektssystemet i dag. De oppdaterte beregningene, som blant annet er basert på nyere informasjon om bosetting og reiseavstander, viser at strukturkriteriet på en god måte skiller mellom kommuner med store geografiske utfordringer og kommuner i mer tettbygde strøk. Departementets vurdering er at strukturkriteriet er godt egnet til å si noe om graden av frivillighet når det gjelder smådriftsulemper, og at det kan benyttes for å differensiere basiskriteriet mellom kommunene. Dermed vil kommuner som er frivillig små ikke lenger motta full kompensasjon for smådriftsulemper på kommunenivå. Basistilskuddet, som i hovedsak dekker administrasjonskostnader, vil derfor graderes etter kommunens verdi på strukturkriteriet. Det gis fortsatt kompensasjon for smådriftsulemper til tjenester.

7.5.2 Differensiering av kompensasjonen for smådriftsulemper i utgiftsutjevningen

I høringsnotatet med forslag til endringer i inntektssystemet ble det skissert en mulig modell for å gradere kompensasjonen for smådriftsulemper i utgiftsutjevningen mellom kommuner, ut fra graden av frivillighet i smådriftsulempene. Etter høringsrunden, og i tråd med avtalen med Venstre, legger departementet her fram en modell for differensiering av kompensasjonen for smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon som gis gjennom basiskriteriet. Ved hjelp av strukturkriteriet graderes basiskriteriet i utgiftsutjevningen, slik at kompensasjonen for smådriftsulemper differensieres mellom kommuner med frivillige og ufrivillige smådriftsulemper.

Om strukturkriteriet

Strukturkriteriet er et mål på bosettingsmønsteret i kommunen og områdene rundt, og sier noe om avstander og spredtbygdhet i regionen. Formålet med kriteriet er å måle reiselengde uavhengig av kommunestørrelse og kommunegrenser, til forskjell fra de tradisjonelle bosettingskriteriene som er avgrenset innad i kommunen.

Strukturkriteriet beskriver gjennomsnittlig reiseavstand per innbygger i en kommune for å nå et bestemt antall personer, uavhengig av kommunegrensen. Det er lagt til grunn en gjennomsnittlig reiseavstand for å nå 5 000 innbyggere. Bakgrunnen for denne grensen er forskning som viser at det i hovedsak er kommuner med færre enn 5 000 innbyggere som har smådriftsulemper knyttet til lavt innbyggertall. Ekspertutvalget for kommunereform9 viste blant annet til at administrasjonskostnadene per innbygger synker kraftig med økende kommunestørrelse opp til om lag 5 000 innbyggere, mens Langørgen m.fl.10 fant at stordriftsfordeler innenfor administrasjon, helse og grunnskole i stor grad er uttømt ved 5 000 innbyggere.

Strukturkriteriet beregnes ved å ta utgangspunkt i grunnkretsene i hver kommune og befolkningstyngdepunktet innen hver grunnkrets, på samme måte som i de eksisterende bosettingskriteriene i inntektssystemet. En grunnkrets er den minste geografiske enheten SSB benytter til å lage kommunestatistikk. Alle kommuner består av flere grunnkretser, og ingen grunnkretser strekker seg utover mer enn én kommune. Totalt er landet delt inn i om lag 14 000 grunnkretser. For hver grunnkrets beregnes et befolkningstyngdepunkt i grunnkretsen, ut fra koordinatene for bebodde adresser i grunnkretsen. For innbyggerne i hver grunnkrets beregnes deretter minste reiseavstand for å nå et bestemt antall personer (5 000), ut fra befolkningstyngdepunktet i grunnkretsen. I beregningene utnyttes også informasjon om vei- og rutenett, slik at det legges inn korreksjonsfaktorer (høyere verdier) hvis man for eksempel er avhengig av ferge for å nå det gitte antall personer. Figur 7.3 viser kommunenes verdi på strukturkriteriet i 2015.

Beregningene av reiselengde er uavhengig av kommunegrensene, slik at kommunestrukturen kun har betydning for hvordan reiselengden fordeler seg mellom kommunene. Siden strukturkriteriet måler reiseavstander også til personer bosatt utenfor kommunen har kriteriet klare svakheter når det gjelder å beregne kostnadsulemper ved tjenesteytingen som skyldes bosettingsmønsteret innad i kommunen, men dette vil fanges opp av de øvrige bosettingskriteriene i kostnadsnøkkelen (sonekriteriet og nabokriteriet).

Strukturkriteriet fanger opp avstander til kommunene rundt, og sier noe om kommunen ligger i sentrale eller mindre sentrale områder. Det antas å være enklere for kommuner med korte avstander for å nå 5 000 innbyggere å slå seg sammen. Spørsmålet om ny kommunestruktur må imidlertid vurderes i en mer helhetlig sammenheng, der det også legges vekt på kommunens evne til å ivareta sitt ansvar for å levere gode tjenester, og til å ivareta rollen som myndighetsutøver, samfunnsplanlegger og lokaldemokratisk arena.

Flere høringsinstanser har vært kritiske til utformingen av strukturkriteriet, og har påpekt at når kriteriet er utformet som gjennomsnittlig reiseavstand for å nå 5 000 innbyggere vil avstander innad i kommunen bli tillagt relativt stor betydning for kommuner med mer enn 5 000 innbyggere. Etter departementets vurdering fanger strukturkriteriet i stor grad opp forskjeller mellom ulike kommuner slik det nå er utformet. Det er relativt stort samsvar mellom strukturkriteriet og andre mål på bosettingsmønster i kommunene, noe som tyder på at kriteriet er godt egnet for å si noe om generelle avstandsforhold i kommunene. Like viktig for hvordan kriteriet er utformet er imidlertid utformingen av modellen. Departementet legger her fram en justert modell som reduserer omfordelingsvirkningene mellom kommunene, men som bygger på den samme utformingen av strukturkriteriet.

Gradering av basiskriteriet i kostnadsnøkkelen

Kommunenes verdi på strukturkriteriet (dvs. reiseavstandene) gir en indikasjon på i hvilken grad smådriftsulempene kan ses på som frivillige eller ufrivillige. Der avstandene er lange er smådriftsulempene i større grad ufrivillige, mens det for kommuner med korte avstander kan argumenteres for at smådriftsulempene er frivillige. Strukturkriteriet kan slik benyttes for å differensiere basiskriteriet i utgiftsutjevningen, slik at ikke alle kommuner lenger får full kompensasjon for smådriftsulemper.

Med denne metoden antas det at kommuner med gjennomsnittlig reiselengde over et visst nivå har ufrivillige kostnadsulemper, og dermed skal ha full kompensasjon for smådriftsulemper som i dag. Kommuner med reiselengde under dette nivået får en gradvis reduksjon i basiskriteriet bestemt av nivået på strukturkriteriet. Kommuner med kortere reiselengde for å nå 5 000 innbyggere får en lavere verdi på basiskriteriet, og dermed en lavere grad av kompensasjon for smådriftsulemper gjennom kostnadsnøkkelen. Kommuner med lange reiseavstander vil fortsatt få full kompensasjon, mens kommuner med kortere reiseavstander vil få lavere kompensasjon.

Kommunens verdi på basiskriteriet trappes gradvis (lineært) ned fra den øverste verdien på strukturkriteriet, slik at alle kommuner får en verdi på basiskriteriet høyere enn 0,5 (halvt basistilskudd). Med tall for 2016 utgjør dette 6,6 mill. kroner per kommune. Kommunene med de høyeste verdiene på strukturkriteriet (lange avstander) får den høyeste verdien på basiskriteriet, og dermed høyere grad av kompensasjon for smådriftsulempene. På denne måten beholdes full kompensasjon for smådriftsulemper gjennom basiskriteriet (13,2 mill. kroner i 2016) for de kommunene som har reiseavstander over en viss grense. Samtidig får vi en gradvis nedtrapping av kommunenes verdi på basiskriteriet, og dermed graden av kompensasjon for smådriftsulemper, jo kortere avstandene blir. Modellen er illustrert i figur 7.4.

For å fastsette en grenseverdi på strukturkriteriet for når en kommune får full verdi på basiskriteriet (lik 1), og når nedtrappingen skal starte, er det etter departementets vurdering fornuftig å knytte den øvre grenseverdien opp til en gjennomsnittsverdi i datamaterialet. Alternativet er å fastsette et visst antall kilometer som en definisjon på hvor stor avstand det må være før smådriftsulemper er frivillige. Inntektssystemutvalget vurderte en grense for full verdi på basiskriteriet lik gjennomsnittlig reiselengde for å nå 5 000 innbyggere for kommuner med færre enn 5 000 innbyggere. De begrunnet dette med at det først og fremst er kommuner med færre enn 5 000 innbyggere som har smådriftsulemper, og at det derfor vil være rimelig å knytte grenseverdien til gjennomsnittsverdien for disse kommunene. Departementet er enig i denne vurderingen, og legger derfor dette til grunn for graderingen av basiskriteriet.

Tabell 7.5 viser gjennomsnittlig reiseavstand for å nå 5 000 innbyggere for kommuner med færre enn henholdsvis 5 000, 10 000 og 15 000 innbyggere, samt gjennomsnittet for alle kommuner. Jo større kommunene er, jo kortere er reiseavstanden for å nå 5 000 innbyggere.

7.5.3 Departementets vurderinger og forslag til endring i kompensasjonen for smådriftsulemper

Departementet foreslår å innføre en modell der det skilles mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper, og der ikke alle kommuner lenger mottar full kompensasjon for smådriftsulempene. Smådriftsulemper på tjenestenivå vil fortsatt bli behandlet som en ufrivillig kostnad, og vil bli kompensert fullt ut gjennom bosettingskriteriene i kostnadsnøkkelen som i dag. Smådriftsulemper på kommunenivå er derimot av en annen karakter, og etter departementets vurdering bør ikke disse smådriftsulempene kompenseres fullt ut.

For å differensiere kompensasjonen for smådriftsulemper mellom kommunene foreslås det å innføre en modell med gradering av basiskriteriet ved hjelp av strukturkriteriet. Med den foreslåtte modellen, vil kommuner med høye avstander målt ved strukturkriteriet beholde full kompensasjon som i dag, mens kommuner med lavere verdi på strukturkriteriet får noe mindre kompensasjon for smådriftsulempene enn i dagens system.

En slik modell vil også i større grad være nøytral med hensyn til kommunesammenslutninger. Kommuner som slår seg sammen vil fortsatt kunne tape noe gjennom basiskriteriet ved en sammenslåing, men med en lavere verdi vil også tapet bli mindre enn i dag.

Kommuner som slår seg sammen får gjennom inndelingstilskuddet beholde basistilskudd og eventuelle regionalpolitiske tilskudd de mister som følge av sammenslåingen i 15 år uavkortet etter sammenslåingen, før tilskuddet trappes ned over 5 år. Dette vil gi forutsigbarhet og god tid til omstilling for disse kommunene. I tillegg får de reformstøtte og dekning av engangskostnader ved sammenslåingen.

Forslag til endringer i kompensasjonen for smådriftsulemper i utgiftsutjevningen:

1. Smådriftsulemper til tjenester vil fortsatt kompenseres fullt ut.

2. Smådriftsulemper på kommunenivå vil ikke lenger bli sett på som en fullt ut ufrivillig kostnad, og blir dermed ikke kompensert fullt ut for alle kommuner.

3. Strukturkriteriet benyttes for å skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper, og graden av frivillighet.

4. Ved hjelp av strukturkriteriet differensieres kompensasjonen for smådriftsulemper i utgiftsutjevningen for kommunene.

5. Kommuner med en verdi på strukturkriteriet høyere enn en øvre grenseverdi får beholde fullt basistilskudd. Basistilskuddet graderes (lineært) mellom den øvre grenseverdien og en garantert minsteverdi på et halvt basistilskudd. Den øvre grenseverdien settes til gjennomsnittlig reiseavstand for å nå 5 000 innbyggere for kommuner med færre enn 5 000 innbyggere, 25,4 km i 2015-tall.

Konsekvenser av gradert basiskriterium

Kommuner med en verdi på strukturkriteriet som er høyere enn den fastsatte grenseverdien vil få beholde full verdi på basiskriteriet (full kompensasjon), som i dag. Kommuner med verdier under grenseverdien vil få en lavere verdi på basiskriteriet, og andelen vil være bestemt av verdien på strukturkriteriet. Alle kommuner med en verdi på strukturkriteriet som er under halvparten av grenseverdien på 25,4 km vil løftes opp til verdien 0,5 på basiskriteriet med den foreslåtte modellen.

Kommunens verdi på basiskriteriet vil bli bestemt som kommunens verdi på strukturkriteriet som andel av grenseverdien (verdi strukturkriteriet/grenseverdi). Hvis grenseverdien settes lik 25,4 km vil for eksempel en kommune med verdien 22,4 km på strukturkriteriet få en verdi lik 0,88 på basiskriteriet, mens en kommune med verdien 14,2 km på strukturkriteriet vil få en verdi lik 0,56 på basiskriteriet. Kommuner med en verdi på strukturkriteriet tett opptil grenseverdien vil dermed få en høyere verdi på det graderte basiskriteriet enn kommuner med en lavere verdi på strukturkriteriet. Dette gjenspeiler graden av frivillighet i smådriftsulempene.

På samme måte som i dag vil vektingen av basiskriteriet bestemmes ut fra regresjonsanalyser som inkluderer dagens basiskriterium ut fra eksisterende kommunestruktur, og det vil beregnes hva fullt basiskriterium utgjør for hver kommune. Deretter erstattes basiskriteriet for den enkelte kommune med det graderte basiskriteriet, der en del av kommunene får en lavere verdi på kriteriet enn med det tidligere basiskriteriet (verdi under 1). Når dagens basiskriterium erstattes av et gradert basiskriterium vil det totale beløpet basiskriteriet utløser gjennom kostnadsnøkkelen totalt sett reduseres, gitt at størrelsen på hva et fullt basiskriterium utgjør per kommune (størrelsen på smådriftsulempen) holdes uendret i forhold til i dag. For at ikke verdien av fullt basiskriterium skal øke for den enkelte kommune etter innføringen av gradert basiskriterium må vektingen av basiskriteriet reduseres i tråd med dette, og de resterende kriteriene må vektes tilsvarende opp.

Ved hjelp av strukturkriteriet og det graderte basiskriteriet vil man nå kunne skille mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper. Flere høringsinstanser har påpekt at ordningen med å gradere basiskriteriet ut fra verdien på strukturkriteriet vil tilføre et element av skjønn i utgiftsutjevningen, og at dette dermed bør holdes utenom kostnadsnøkkelen.

Fordelingsvirkninger

I dag mottar alle kommuner et likt kronebeløp som kompensasjon for smådriftsulemper gjennom basiskriteriet. Ved å innføre en differensiering av denne kompensasjonen vil kommuner med korte reiseavstander til nabokommuner få et lavere beløp gjennom basiskriteriet enn i dag, mens kommuner med relativt lange avstander beholder fullt basistilskudd som i dag. Siden et lavere beløp blir fordelt gjennom basiskriteriet vil en større andel fordeles etter øvrige kriterier i kostnadsnøkkelen, og komme alle kommuner til gode. Med 2015-tall utgjør dette resterende beløpet i gjennomsnitt 242 kroner per innbygger.

De aller minste kommunene vil med den foreslåtte modellen, på grunn av relativt lange avstander, i hovedsak beholde full verdi på basiskriteriet som i dag og i tillegg få en økning gjennom at et høyere beløp fordeles etter øvrige kriterier. Også de større kommunene, med over om lag 20 000 innbyggere, vil komme bedre ut enn i dag. Dette skyldes at disse kommunene i dagen mottar et relativt lavt beløp per innbygger gjennom basiskriteriet, og de vil derfor komme bedre ut når et større beløp fordeles etter de øvrige kriteriene i kostnadsnøkkelen. Kommuner der det er relativt korte avstander til omkringliggende kommuner, og som dermed har lave verdier på strukturkriteriet, vil få en lavere kompensasjon gjennom basiskriteriet enn i dag, og vil dermed komme lavere ut enn med dagens basiskriterium. Også mellomstore kommuner i tettbygde strøk, som ifølge analysene ikke har smådriftsulemper i dag, vil få reduserte overføringer med denne modellen. I forhold til modellen som ble skissert i høringsnotatet er fordelingsvirkningene halvert, ved at alle kommuner er sikret en minimumsverdi på basiskriteriet (minimum 0,5).

7.6 Kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjennomgått og oppdatert alle delkostnadsnøklene i inntektssystemet for kommunene. Departementet har tatt utgangspunkt i dagens kostnadsnøkler, og har utført nye analyser av de ulike sektorene med et oppdatert datagrunnlag. Departementet har også vurdert innspill som har kommet inn i høringen av forslag til nytt inntektssystem. I dette kapitlet redegjør departementet for arbeidet med de ulike delkostnadsnøklene og departementets forslag til nye delkostnadsnøkler og forslag til ny samlet kostnadsnøkkel.

For å fastsette kriterier og vektingen av disse er det benyttet statistiske analyser av variasjoner i kommunenes utgifter til de ulike sektorene. I hovedsak er det benyttet regresjonsanalyser, og departementet har gjennomført regresjonsanalyser på hver enkelt sektor. I tillegg er det benyttet tall for ressursinnsatsen på ulike aldersgrupper fra IPLOS11 for å fastsette vektingen av alderskriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. For å fastsette effekten av bosettingsmønsteret, og effekten av kommunestørrelse, er det også benyttet resultater fra SSBs KOMMODE-modell. KOMMODE er en simultan analysemodell hvor alle sektorer analyseres under ett.

I departementets regresjonsanalyser er det brukt konserntall på regnskapsførte utgifter fra KOSTRA fra 2014.

Se kapittel 7.4 for en nærmere gjennomgang av forutsetninger og analysemetoder, og kapittel 7.5 for en omtale av kompensasjon for smådriftsutgifter. Analysene som er lagt til grunn for forslagene til delkostnadsnøkler i dette kapitlet er vist i vedlegg 7.

7.6.1 Grunnskole

Kommunenes utgifter til det som inngår i delkostnadsnøkkelen for grunnskole føres på 6 funksjoner i KOSTRA: 202 Grunnskole, 213 Voksenopplæring, 215 Skolefritidstilbud, 222 Skolelokaler, 223 Skoleskyss og 383 Musikk- og kulturskoler. Totalt var kommunenes brutto driftsutgifter til grunnskole om lag 74,7 mrd. kroner i 2014.

Utgifter som tidligere ble ført på funksjon 214 Spesialundervisning fordeles nå på funksjon 202 Grunnskole, og den tidligere funksjonen for Skolelokaler og skoleskyss, er nå splittet opp i to funksjoner; 222 Skolelokaler og 223 Skoleskyss.

Dagens kostnadsnøkkel for grunnskole

Delkostnadsnøkkelen for grunnskole har vært uendret siden 2011 og vises i tabell 7.8. Variasjoner i kommunenes grunnskoleutgifter kan hovedsakelig forklares av variasjoner i antall barn i grunnskolealder (6–15 år), og dette kriteriet utgjør i underkant av 90 pst. av dagens delkostnadsnøkkel. Kriteriene reiseavstand innen sone og reiseavstand til nabosone fanger opp at enhetskostnadene varierer som følge av et spredt bosettingsmønster, mens basiskriteriet fanger opp variasjoner i enhetskostnader som skyldes kommunestørrelse.

I dagens delkostnadsnøkkel er bosettingskriteriene og basiskriteriet vektet inn med et gjennomsnitt av resultatene fra departementets egne analyser og resultatene fra SSBs KOMMODE-modell. Kriteriene innvandrerbarn 6–15 år og norskfødte barn 6–15 år med innvandrerforeldre ble i 2011 tatt inn i kostnadsnøkkelen på bakgrunn av en utredning fra Senter for økonomisk forskning (SØF). Utredningen viste at det er en sammenheng mellom en høy andel innvandrerbarn og høyere utgifter til grunnskole. Disse to kriteriene ble i 2011 vektet inn ut fra andelen av årstimene i grunnskolen som ble brukt til undervisning av minoritetsspråklige elever. 90 pst. av denne vekten ble lagt på kriteriet innvandrerbarn 6–15 år, og 10 pst. ble lagt på kriteriet norskfødte barn 6–15 år med innvandrerforeldre.

Analyser

Departementet har gjennomført nye analyser av kommunenes grunnskoleutgifter, som i stor grad gir de samme resultatene som i forrige gjennomgang av kostnadsnøkkelen. Innbyggere 6–15 år forklarer fortsatt det meste av variasjonen i kommunes utgifter.

Kommunestørrelse og et spredt bosettingsmønster bidrar også til kostnadsforskjeller mellom kommunene. De to bosettingskriteriene i dagens delkostnadsnøkkel, sone og nabo, har begge signifikante effekter på utgiftene i departementets regresjonsanalyser. Det er metodiske problemer med å inkludere begge disse variablene sammen i en analyse, siden kriteriene er høyt korrelert med hverandre. Departementet har derfor valgt å vekte inn disse kriteriene i delkostnadsnøkkelen på samme måte som i 2011, der vekten til det ene kriteriet (sone) fra analysene blir fordelt på de to kriteriene sone og nabo. Å kun å inkludere ett av kriteriene i analysen er også i tråd med hvordan SSB behandler bosettingskriteriene i sin KOMMODE-modell. Selv om de to kriteriene er relativt like (samvarierer i stor grad) er det også noen forskjeller i hva de fanger opp, slik at det vurderes som riktig å ha med begge kriteriene i delkostnadsnøkkelen. På samme måte som i 2011 er bosettingskriteriene og basiskriteriet vektet inn som et gjennomsnitt av resultatene fra egne analyser og SSBs KOMMODE-modell.

Det er fortsatt en sammenheng mellom antall innvandrere i aldersgruppen 6–15 år og økte utgifter til grunnskole. Vi finner derimot ikke en statistisk signifikant sammenheng mellom norskfødte barn 6–15 år med innvandrerforeldre og økte utgifter til grunnskole. Departementet foreslår derfor, i tråd med forslaget i høringsnotatet, kun å benytte kriteriet innvandrere 6–15 år som kriterium i kostnadsnøkkelen.

I løpet av de siste årene har antall timer til spesialundervisning i grunnskolen økt, og disse utgiftene varierer en del mellom kommuner. KMD har i samråd med Kunnskapsdepartementet vurdert problemstillingen, men har ikke funnet gode kriterier som kan forklare hvorfor utgiftene til spesialundervisning varierer.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for grunnskole

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for grunnskole er i tråd med forslaget i høringsnotatet og vises i tabell 7.9.

7.6.2 Pleie og omsorg

Kommunenes utgifter til pleie- og omsorgssektoren som inngår i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg føres på fire ulike funksjoner i KOSTRA: 234 Aktiviserings- og servicetjenester overfor eldre og personer med funksjonsnedsettelser, 253 Helse- og omsorgstjenester i institusjon, 254 Helse- og omsorgstjenester til hjemmeboende og 261 Institusjonslokaler. Brutto driftsutgifter til pleie- og omsorgstjenester var i 2014 på om lag 101 mrd. kroner, noe som gjør dette til den klart største sektoren i utgiftsutjevningen for kommunene.

Dagens kostnadsnøkkel for pleie og omsorg

Delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg har vært uforandret siden 2011 og er vist i tabell 7.11.

Alderskriterier utgjør over halvparten av vektingen i dagens delkostnadsnøkkel, med høyest vekting av de eldste aldersgruppene (over 67 år). Vektingen av de ulike aldersgruppene er bestemt ut fra et gjennomsnitt av resultatene fra egne regresjonsanalyser og brukerstatistikk fra IPLOS12. Vektingen fra brukerstatistikken fastsettes ved å fordele ressursbruken (utgiftene) i hhv. hjemmetjenester og institusjon etter brukernes alder. Regresjonsanalyser alene vil kunne gi et skjevt bilde av effektene av de ulike aldersgruppene, siden det er vanskelig å skille alderseffektene fra hverandre. Dersom vektingen av alderskriteriene kun baseres på ressursfordelingen vil man ikke få kontrollert for andre forhold som påvirker utgiftene, slik som f.eks. bosettingsmønster og kommunestørrelse. Derfor er det i dagens delkostnadsnøkkel benyttet et gjennomsnitt mellom regresjonsanalyser og ressursfordeling.

Helse- og omsorgstjenester i institusjon og til hjemmeboende er en stor del av pleie- og omsorgstjenestene, og det er i stor grad eldre innbyggere som er brukere av disse tjenestene. De siste årene har man imidlertid også sett en stor vekst i antallet yngre brukere (under 67 år), og i dagens kostnadsnøkkel er det flere kriterier for å fange opp dette. I tillegg til antall innbyggere under 67 år inngår dødelighetskriteriet, som sier noe om helsetilstanden i befolkningen, og antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over. I tillegg har det tidligere vært påvist kostnadsforskjeller knyttet til bosettingsmønsteret (spredt bosetting) og smådriftsulemper, som fanges opp av sonekriteriet, nabokriteriet og basiskriteriet.

Analyser

Etter forrige revisjon av kostnadsnøkkelen ble det satt ut et forskningsprosjekt for å gå gjennom pleie- og omsorgssektoren, og se på mulige alternative utforminger av delkostnadsnøkkelen. Dette prosjektet ble utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) på oppdrag fra departementet, og ble ferdigstilt i 2013. SØF finner at kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel i hovedsak fortsatt er egnet til å forklare variasjoner i kommunenes utgifter til pleie og omsorg. SØF har også vurdert hvordan alderskriteriene best mulig kan vektes inn i delkostnadsnøkkelen, og konkluderer med at det er vanskelig å oppnå presis vekting av disse basert på regresjonsanalyser. Blant annet på grunn av høy korrelasjon mellom de ulike aldersgruppene (67–79 år, 80–89 år og 90 år og over) vil en ressursfordeling fordelt på ulike aldersgrupper gi mer presis vekting enn kun regresjonsanalyser. De anbefaler derfor at vektingen av alderskriterier helt eller delvis bør baseres på ressursfordelingen fordelt på aldersgrupper fra IPLOS (brukerstatistikk).

I arbeidet med delkostnadsnøkkelen er det tatt utgangspunkt både i dagens delkostnadsnøkkel og prosjektet som ble utført av SØF, og i tillegg er andre alternative kriterier vurdert og testet i analysene.

Departementet mener det fortsatt er riktig å basere vektingen av alderskriteriene på et gjennomsnitt av effektene fra egne regresjonsanalyser og en ressursfordeling fra IPLOS. SØF foreslo i sin rapport noen mindre justeringer i beregningene av ressursfordelingen på aldersgrupper i forhold til den som ligger til grunn i dagens delkostnadsnøkkel. For det første bør det tas hensyn til brukere på korttidsopphold i institusjon, som ikke er med i dagens ressursfordeling. For det andre bør definisjonen av hjemmetjeneste begrenses til mottakere av hjemmesykepleie og praktisk bistand. Det vil si at andre tjenester som støttekontakt, matombæring og trygghetsalarm ikke inkluderes. Departementet har i dialog med Helse- og omsorgsdepartementet valgt å følge anbefalingen fra SØF, og benytte deres framgangsmåte for å beregne ressursfordelingen fordelt på aldersgrupper.

På samme måte som i dagens delkostnadsnøkkel legger departementet KOMMODE-modellen til grunn for å fastsette effekten av bosettingskriterier og smådriftsulemper. I KOMMODE-modellen inngår kun ett mål på bosettingsmønster (sonekriteriet). På samme måte som på grunnskolesektoren mener vi de to bosettingskriteriene i dagens kostnadsnøkkel (sone- og nabokriteriet) fanger opp litt ulike forhold ved kommunenes bosettingsmønster slik at begge kriteriene bør beholdes. I tillegg finner SØF i sine analyser tendenser til at det er en svak positiv effekt av nabokriteriet på kommunenes utgifter.

Bosettingskriteriene gir ikke statistisk signifikante utslag i departementets egne regresjonsanalyser, og dette kan tolkes som om effekten er lik null. Dette er også i tråd med analysene fra SØF, som i liten grad fant effekter av bosettingsmønsteret på kommunenes utgifter til pleie og omsorg. På samme måte som på øvrige sektorer er vektingen av bosettingskriteriene fastsatt som et gjennomsnitt av resultatene i KOMMODE-modellen for 2011–2013 og departementets egne regresjonsanalyser. Ved gjennomgangen i 2011 ble det heller ikke funnet effekt av bosettingskriteriene i departementets egne analyser, men da ble det lagt til grunn et gjennomsnitt av resultatene i KOMMODE, uten å vekte inn verdien null fra egne analyser.

De oppdaterte resultatene fra KOMMODE-modellen gir nesten en dobling av effekten av sonekriteriet på pleie- og omsorgssektoren i forhold til de tilgjengelige tallene i 2011. Etter departementets vurdering virker ikke dette rimelig, da man forventer at denne typen effekter bør være relativt stabile over tid. Siden departementet ikke fant signifikante effekter i sine analyser og SØF kun fant spor av utslag av bosettingskriteriene, mener departementet at det ikke er riktig å benytte samme metode som i dagens delkostnadsnøkkel for å vekte inn bosettingskriteriene fordi effekten trolig vil bli overvurdert. Departementet mener at det er riktig å regne med effekten på null fra departementets regresjonsanalyser. Dette innebærer at effekten halveres i forhold til resultatene i KOMMODE-modellen. Det blir slik benyttet et gjennomsnitt mellom egne analyser og resultatene fra KOMMODE på samme måte som på øvrige sektorer. Som i dagens delkostnadsnøkkel fordeles den beregnede vektingen til sonekriteriet med halvparten på sonekriteriet og halvparten på nabokriteriet. Også basiskriteriet vektes inn som et gjennomsnitt av resultatene fra egne analyser og KOMMODE- modellen for 2011–2013.

Helt siden innlemmingen av øremerket tilskudd til psykisk utviklingshemmede i rammetilskuddet i 1998 har antall psykisk utviklingshemmede 16 år og over vært et kriterium i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Kriteriet ble opprinnelig gitt en vekt som tilsvarte størrelsen på det øremerkede tilskuddet som ble innlemmet, og tilskuddets andel av samlede utgifter til pleie og omsorg. Senere analyser av pleie- og omsorgssektoren har vist at dette kriteriet ikke har hatt en like stor effekt på variasjonen i utgiftene som denne vektingen skulle tilsi.

I forrige gjennomgang av delkostnadsnøkkelen i 2011 ble vektingen av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede vurdert ut fra analyseresultatene i KOMMODE-modellen, og fastsatt til om lag 14 prosent. Departementets egne analyser ga en langt lavere effekt av kriteriet, men etter en samlet vurdering av usikkerheten i analysene ble effekten fra KOMMODE-analysen lagt til grunn. De oppdaterte analysene fra KOMMODE-modellen gir nå en vekt på om lag 9,7 pst. På samme måte som tidligere viser departementets analyser en langt lavere effekt. På grunn av denne usikkerheten, foreslo departementet i høringsnotatet å fastsette vektingen av kriteriet psykisk utviklingshemmede i tråd med analyseresultatene fra KOMMODE-modellen. Dette innebar en nedvekting av kriteriet fra 13,97 pst. til 9,72 pst.

I tråd med avtalen som er inngått mellom Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre på Stortinget, foreslår departementet at det skal foretas ytterligere utredninger av verdien på kriteriet for psykisk utviklingshemmede i kostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. I påvente av denne utredningen beholdes vektingen av dette kriteriet uendret i forhold til dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg.

For å fange opp eventuelle andre forhold som påvirker etterspørselen etter pleie- og omsorgstjenester er også mange ulike kriterier testet ut i analysene. Kriteriene ikke-gifte over 67 år og dødelighet har begge statistisk signifikante effekter når de inkluderes hver for seg i analysene, men effektene varierer noe når de inngår i samme analyse. Dette er samme tendens som ved forrige revisjon av kostnadsnøkkelen, og tyder på at disse to variablene fanger opp noe av de samme bakenforliggende forholdene. Departementet velger derfor å beholde begge disse kriteriene i delkostnadsnøkkelen, og vekte dem inn på samme måte som i dagens delkostnadsnøkkel. Vektingen til kriteriene fastsettes som vekten til kriteriet dødelighet, og deretter fordeles denne med halvparten av vekten på ikke-gifte 67 år og over og dødelighet.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg

I hovedsak viser analyseresultatene det samme som ved forrige revisjon av kostnadsnøkkelen, og departementet anbefaler derfor ingen store endringer i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Forslaget til ny delkostnadsnøkkel baseres derfor på samme metode som for dagens delkostnadsnøkkel. Forslag til ny delkostnadsnøkkel vises i tabell 7.12

Totalt sett går vektingen av alderskriteriene litt ned, mens vektingen av de eldste og yngste eldre reduseres noe. Endringen i vektingen av aldersgruppene har sammenheng med utviklingen i antall innbyggere i disse aldersgruppene, og hvor mye ressurser som brukes på de ulike aldersgruppene. Bosettingskriteriene (sone og nabo) får litt lavere vekt enn i dagens delkostnadsnøkkel, mens basiskriteriet vektes litt høyere. Kriteriet antall psykisk utviklingshemmede holdes uendret i påvente av ytterligere utredning. Restvekten, som legges på kriteriet innbyggere 0–66 år, reduseres derfor i forhold til forslaget i høringsnotatet. Kriteriene dødelighet og ikke-gifte 67 år og over vektes litt lavere enn i dagens nøkkel.

7.6.3 Barnehage

Barnehager grupperes på tre funksjoner i kommuneregnskapene: 201 Førskole, 211 Styrket tilbud til førskolebarn og 221 Førskolelokaler og skyss. Totalt var brutto driftsutgifter til barnehage 45,8 mrd. kroner i 2014.

Dagens delkostnadsnøkkel for barnehage

Delkostnadsnøkkelen for barnehage ble innført i 2011, samtidig med innlemmingen av de øremerkede tilskuddene til barnehager. Delkostnadsnøkkelen bygger på analyser utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) i rapporten «Barnehager i inntektssystemet for kommunene» fra 2010 . I følge SØF var den beste modellen for å forklare variasjonen i kommunenes utgifter til barnehage en modell med antall barn, antall innbyggere med høyere utdanning og barn uten kontantstøtte. Ved innlemmingen ble det sett på som viktig å velge modellen med høyest forklaringskraft for å få en best mulig fordeling av midlene som ble innlemmet (om lag 30 mrd. kroner), slik at kommunene skulle kunne møte etterspørselen etter barnehageplasser i kommunen og tilby dem som ønsker det en plass.

Etter innføringen av delkostnadsnøkkelen ble nøkkelen justert som følge av at kontantstøtten for 2-åringer ble avviklet fra og med august 2012. Kriteriet barn 1–2 år uten kontantstøtte ble endret til barn 1 år uten kontantstøtte, og kriteriet antall barn ble endret fra antall barn 3–5 år til antall barn 2–5 år. Vektingen av kriteriene ble justert ut fra andelen barn i de ulike aldersgruppene, slik at kontantstøttekriteriet fikk en lavere vekting (færre barn mottok kontantstøtte) og alderskriteriet fikk en høyere vekting. Kostnadsnøkkelen mellom 2011 og 2016 er vist i tabell 7.14.

Etter 2011 har departementet jevnlig gjennomført nye analyser med oppdaterte tall. Disse analysene har alle vist at dagens delkostnadsnøkkel har hatt høy forklaringskraft, og alle kriteriene har vært stabile og statistisk signifikante i hele perioden. Det har siden innføringen av delkostnadsnøkkelen i 2011 blitt stilt spørsmål ved om utdanningskriteriet er et godt kriterium til å forklare forskjeller i kommunenes utgifter til barnehage. Kriteriet har til dels blitt oppfattet som et normativt kriterium. Alle analyser siden 2011 har imidlertid vist at dette er et godt kriterium for å fange opp faktiske kostnadsforskjeller mellom kommunene.

Dagens delkostnadsnøkkel bygger på analyser av tall fra 2008. En av hypotesene fra forrige gjennomgang av barnehagenøkkelen var at etterspørselskriteriene ville få mindre betydning etter hvert som dekningsgradene ble høyere. Dekningsgraden har imidlertid fortsatt å øke også etter 2008. Andelen barn i alderen 1–5 år med barnehageplass har økt fra 87,1 pst. i 2008 til 90,2 pst. i 2014. Størst økning har det vært i dekningsgraden for de yngste barna (1–2 år), fra 74,7 pst. i 2008 til 80,1 pst. i 2014. Selv om dekningsgraden på landsbasis nå er relativt høy, er det fortsatt en god del variasjon i dekningsgrad mellom kommunene, særlig blant de yngste barna. I tillegg til en økning i dekningsgraden har det også vært en økning i oppholdstid i barnehage i perioden. Andelen av barna som har en oppholdstid på 33 timer eller mer har økt fra 88,8 pst. i 2008 til 96,5 pst. i 2014.

Analyser

Departementet har i gjennomgangen av delkostnadsnøkkelen for barnehage testet flere ulike modeller, for å se om dagens modell fortsatt er den beste modellen, eller om andre modeller er bedre eller like gode for å forklare kostnadsforskjeller mellom kommunene. Tidligere analyser har vist at det, i tillegg til variasjoner i antall barn, i stor grad er forskjeller i etterspørsel som gir forskjeller i kommunenes utgifter til barnehage. Det har ikke vært påvist forskjeller i enhetskostnader på grunn av for eksempel spredt bosetting eller kommunestørrelse i barnehagesektoren. Departementet har undersøkt både etterspørsels- og kostnadsfaktorer, og de viktigste resultatene er omtalt under.

Dagens delkostnadsnøkkel er fremdeles den analysemodellen som har høyest forklaringskraft, men forskjellene mellom modellene er relativt små. Alle kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel er fortsatt klart statistisk signifikante. Effekten av utdanningsnivå er svært stabil, og det er ikke noe som tyder på at effekten av utdanningsnivå har blitt lavere over tid. Effekten av barn uten kontantstøtte er redusert betraktelig, noe som kan ha sammenheng med endringene i kontantstøtten i perioden og reduksjonen i antall mottakere som følge av at kontantstøtten for 2-åringer ble avviklet. Antall kontantstøttemottakere svinger gjennom året og gjennomsnittlig antall mottakere gjennom året har derfor blitt benyttet som kriterium.

I høringsnotatet pekte departementet på at et alternativ til dagens modell med utdanningskriteriet er en modell med antall barn 1–5 år og antall heltidsansatte i alt. Forklaringskraften til denne modellen er noe lavere enn dagens modell, men ble vurdert som en faglig god modell.

I tillegg til å vurdere ulike etterspørselsfaktorer har departementet også vurdert om det er kostnadsforhold som påvirker enhetskostnadene i barnehagesektoren, slik som bosettingsmønster og kommunestørrelse. I likhet med departementets tidligere analyser og SØFs analyser fra 2010, gir ikke departementets nye analyser stabile effekter av bosettingsmønster i analysene, og effektene varierer betydelig mellom ulike modeller. Basiskriteriet, som er et mål på kommunestørrelse, har heller ikke effekt i analysene, og resultatene varierer mellom ulike spesifikasjoner av modellen. På bakgrunn av dette mener departementet det ikke er grunnlag for å ta inn bosettingskriterier eller kommunestørrelse som kriterium i delkostnadsnøkkelen for barnehage.

Kommuner med en høy andel barn med minoritetsbakgrunn eller barn med spesielle behov kan ha høyere utgifter enn andre kommuner. Departementet har derfor vurdert ulike kriterier som mål på dette, blant annet barn med innvandrerbakgrunn, barn i barnehage med innvandrerbakgrunn og barn med grunn- og/eller hjelpestønad. Ingen av disse variablene har hatt stabile og signifikante effekter på utgiftene, og det har heller ikke ført til store endringer i modellens samlede forklaringskraft å inkludere disse kriteriene. Det gis et øremerket tilskudd til bedre språkforståelse blant barn i barnehage, og antall barn med innvandrerbakgrunn vil trolig være et mer aktuelt kriterium dersom dette tilskuddet innlemmes i rammetilskuddet. En rekke andre variabler som fanger opp sosioøkonomiske forhold er også testet i analysene, slik som arbeidsledige, barn med enslig forsørger, personer med lav inntekt og flyktninger, men ingen av disse har hatt effekt i analysene.

I 2015 er det innført et nasjonalt minstekrav til redusert foreldrebetaling i barnehage for familier med lav inntekt og gratis kjernetid for fire- og femåringer fra lavinntektsfamilier. Fra 2016 blir ordningen med gratis kjernetid utvidet til også å gjelde treåringer fra høsten 2016. Disse ordningene medfører isolert sett at kommuner med høy andel lavinntektsfamilier vil måtte dekke en høyere andel av barnehageutgiftene enn kommuner med en lavere andel lavinntektsfamilier. Effekten av disse moderasjonsordningene er ikke fanget opp i analysene siden analysene bygger på kommunale regnskapstall for 2014. Departementet vil følge utviklingen i sektoren, for å se om disse moderasjonsordningene gir systematiske utslag i kostnadsforskjeller mellom kommunene på sikt.

Det er ulike krav til bemanning og areal i barnehagen for barn i ulike aldersgrupper (over og under 3 år), noe som tilsier økte enhetskostnader for den yngste aldersgruppen. Dette tilsier at barn i aldersgruppen 1–2 år skulle hatt en høyere vekting i delkostnadsnøkkelen enn antall 3–5-åringer. Samtidig er etterspørselen etter barnehage betydelig høyere blant de eldste barna, slik at kommunen har høyere kostnader til barnehage på grunn av at flere går i barnehage. Resultatene tyder på at disse to effektene i stor grad motvirker hverandre og at det er lite ekstra å tilføye modellen ved å splitte opp alderskriteriene. Dette er også i tråd med anbefalingene fra SØF-rapporten i 2010.

Forslag til ny kostnadsnøkkel for barnehage

Departementet la i høringsnotatet til grunn at dagens delkostnadsnøkkel for barnehage fortsatt er den beste modellen til å forklare variasjonen i utgifter til barnehage mellom kommunene. I høringsnotatet ble det også vist en alternativ modell bestående av kriteriene antall barn 1–5 år og antall heltidsansatte. Denne modellen har noe lavere forklaringskraft enn dagens modell, men ble vurdert som et godt alternativ. I høringsrunden har mange kommuner kommentert spørsmålet om modellvalg. Et flertall av de som har avgitt merknad, har uttrykt sin støtte til den alternative modellen, men forskjellene er imidlertid ikke så stor i forhold til de som har gitt støtte til dagens modell. På grunn av at dagens modell har best forklaringskraft, foreslår departementet derfor at dagens modell, med antall barn 2–5 år, antall barn 1 år uten kontantstøtte og utdanningsnivå, videreføres. Forslag til ny delkostnadsnøkkel er vist i tabell 7.15.

7.6.4 Kommunehelsetjeneste

Kommunenes utgifter til kommunehelsetjenesten føres på tre funksjoner i KOSTRA: 232 Forebygging, skole- og helsestasjonstjeneste, 233 Annet forebyggende helsearbeid og 241 Diagnose, behandling og rehabilitering. Totalt utgjør brutto driftsutgifter i underkant av 15 mrd. kroner i 2014. Funksjon 241 utgjør den største delen av utgiftene til kommunehelse og inneholder blant annet kommunenes utgifter til allmennlegetjenesten, kommunale legekontor, legevakt og kommunalt ansatte fysioterapeuter.

Dagens delkostnadsnøkkel for kommunehelse

Delkostnadsnøkkelen for kommunehelse har vært uendret siden 2011 og består av alderskriterier, dødelighet, bosettingskriteriene sone og nabo samt basiskriteriet, jf. tabell 7.17. Utgiftene på funksjon 232 er i hovedsak knyttet til helsestasjonstjenester og skolehelsetjeneste, som retter seg spesielt mot personer i aldersgruppen 0–19 år, og denne aldersgruppen (utvidet til 0–22 år for å passe til aldersgrupper som allerede ligger inne i kostnadsnøkkelen) er derfor vektet inn i dagens nøkkel ut fra hvor stor andel funksjon 232 utgjør av de totale utgiftene til kommunehelse. Basiskriteriet, sonekriteriet og nabokriteriet er bestemt ut fra et gjennomsnitt av KOMMODE-modellen til SSB og departementets egne analyser, mens vektingen av dødelighetskriteriet er hentet fra departementets analyser.

Analyser

Departementet har gjennomført nye analyser av kommunenes utgifter til kommunehelsetjenesten basert på utgiftsdata for 2014. Analysene viser at det fortsatt er kostnadsulemper knyttet til spredt bosetting og kommunestørrelse, både i KOMMODE-modellen og i departementets egne analyser. I forrige revisjon av delkostnadsnøkkelen for kommunehelse ble dødelighet tatt inn som kriterium. Kriteriet sier noe om helsetilstanden og levekår i kommunen, og det var en tendens til at det er en statistisk sammenheng mellom dødeligheten i kommunen og økte helseutgifter. Det var imidlertid noe usikkerhet knyttet til effekten av kriteriet, men det ble vurdert som et bedre kriterium enn andre variabler som ble testet.

I de oppdaterte analysene er det sett på om dødelighet og andre levekårskriterier kan forklare noe av variasjonen mellom kommunene. En rekke variabler er testet uten at de har statistisk signifikante utslag på utgiftene, slik som arbeidsledige, personer med lav inntekt, flyktninger, eneforsørgere og uføre. Variabler som har hatt signifikant effekt i analysene, er antall innbyggere i de eldste aldersgruppene, dødelighet og antall ikke-gifte over 67 år. Effekten av dødelighet varierer relativt mye mellom de ulike modellene. Dødelighetskriteriet er standardisert etter alders- og kjønnsfordelingen i befolkningen, for å korrigere bort effekten som variasjoner i kjønn og alder har på dødeligheten i befolkningen. Derfor varierer effekten av dødelighetskriteriet relativt mye når ulike aldersgrupper tas med i samme analyse. Dette gjør det også vanskelig å tolke effekten av kriteriet.

Eldre innbyggere benytter seg i større grad av helsetjenestene enn yngre aldersgrupper. Blant annet betaler en høyere andel av eldre aldersgrupper så mye i egenandeler at de får frikort for helsetjenester. Det er rimelig å anta at kommuner med en høy andel innbyggere i de eldste aldersgruppene har høyere utgifter til kommunehelsetjenester. Antall eldre innbyggere slår positivt ut i analysene. Effekten av alderskriteriet er mer stabil enn effekten av dødelighet i analysene.

Antall ikke-gifte innbyggere over 67 år slår også positivt ut i analysene, men ikke i modeller der også antall innbyggere i den samme aldersgruppen inngår. Disse kriteriene samvarierer i stor grad slik at de måler mye av det samme. Antall innbyggere i eldre aldersgrupper favner bredere og vurderes som et mer stabilt kriterium enn både dødelighet og antall ikke-gifte over 67 år.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for kommunehelse

Departementets vurdering er at innbyggere 67 år og over bør inkluderes i delkostnadsnøkkelen for helsetjenester. Kriteriet erstatter dødelighet, som foreslås tatt ut av kostnadsnøkkelen. Kriteriet er vektet inn i delkostnadsnøkkelen ut fra effekten i regresjonsanalysene.

På samme måte som i dagens delkostnadsnøkkel vektes basiskriteriet inn som et gjennomsnitt mellom egne analyser og KOMMODE 2011–2013. Sone- og nabokriteriet er vektet inn på samme måte. På grunn av stor grad av samvariasjon mellom sone- og nabokriteriet, kan ikke begge kriteriene inkluderes i samme analyse. Derfor er vektingen av kriteriene samlet bestemt ut fra effekten av sonekriteriet (både i KOMMODE-modellen og i departementets egne analyser). Deretter er de to kriteriene gitt lik vekt, siden begge har effekt når de inkluderes hver for seg. Innbyggere 0–22 år får i utgangspunktet samme vekt som andelen av de totale helseutgiftene som går til barn og ungdom, mens resterende vekting er fordelt på innbyggere i alt.

7.6.5 Barnevern

Kommunenes utgifter til barnevern grupperes på KOSTRA-funksjonene 244 Barneverntjeneste, 251 Barnevernstiltak når barnet ikke er plassert av barnevernet og 252 Barnevernstiltak når barnet er plassert av barnevernet. I 2014 utgjorde kommunenes brutto driftsutgifter til barnevernet 11,3 mrd. kroner, noe som er en økning på om lag 5,2 mrd. kroner (85 pst.) fra forrige gjennomgang av kostnadsnøklene i 2008.

Barneverntjeneste omfatter oppfølging av vedtak som gjennomføres av ansatte eller personell engasjert i barneverntjenesten, barnevernberedskap samt utgifter til sakkyndig bistand i utredning og saksbehandling. Barnevernstiltak når barnet ikke er plassert av barnevernet omfatter utgifter til tiltak i hjemmet som for eksempel råd- og veiledning, besøks- og avlastningshjem osv. Barnevernstiltak når barnet er plassert av barnevernet inkluderer alle tiltak som innebærer plassering utenfor foreldrehjemmet, som fosterhjem, barneverninstitusjoner og så videre, inkludert hjelpetiltak som er iverksatt i tillegg til plassering.

Dagens delkostnadsnøkkel for barnevern

Dagens delkostnadsnøkkel ble innført ved omleggingen av inntektssystemet i 2011, og består av alderskriteriet innbyggere 0–22 år, barn 0–15 år med enslig forsørger og personer med lav inntekt, jf. tabell 7.20.

Analyser

En utfordring med delkostnadsnøkkelen for barnevern er at modellen har lav forklaringskraft. Modellen forklarer en liten del (om lag 10 pst.) av variasjonene i kommunenes utgifter til barnevern. Etter forrige revisjon av kostnadsnøkkelen satte departementet ut et eksternt forskningsprosjekt for å evaluere dagens delkostnadsnøkkel, og for å vurdere om andre modeller kan gi økt forklaringskraft.

Telemarksforsking ble tildelt oppdraget og utførte analyser på data fra 2004 til 2011. Telemarksforsking testet dagens modell, og deres vurdering var at modellen er god og robust og at den står seg godt. For å gi modellen bedre forklaringskraft foreslo Telemarksforsking i tillegg å utvide dagens modell med antall rus- og psykiatridiagnoser. Dette kriteriet er bygget opp av data fra diagnosestatistikk i NAV (diagnose registrert ved tildeling av åtte ulike NAV-ytelser). Departementet har foretatt en vurdering av kriteriet Telemarksforsking foreslår, og er kommet fram til at det er flere problematiske forhold ved å bruke denne diagnosestatistikken i kostnadsnøkkelen slik som statistikken foreligger i dag. Det er et viktig prinsipp at kriteriene i kostnadsnøkkelen bør baseres på tilgjengelig statistikk som oppdateres jevnlig og som kommunene kan etterprøve. Dataene som lå til grunn i Telemarksforskings analyser, er fra perioden 2004–2009.

Diagnosedataene bygger på sensitive opplysninger på individnivå. Dette er data hvor man må sørge for at enkeltindivider ikke kan identifiseres. I mindre kommuner der det er få diagnoser, må data prikkes slik at en ikke får oppgitt hvor mange diagnoser som er registrert i disse kommunene. Telemarksforsking foreslo å slå sammen rus- og psykiatridiagnoser for å omgå problemstillingen med prikking av data. Det er også grunn til å tro at diagnosedataene inneholder et stort mangfold av diagnoser, fra eksempelvis utbrenthet til schizofreni. Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved treffsikkerheten til kriteriet når det gjelder å fange opp variasjoner i kommunenes utgifter til tjenester som barnevern og eventuelt sosialhjelp. Departementet vil arbeide videre for å se om det er mulig å konstruere et kriterium som kan brukes i delkostnadsnøkkelen på sikt, men per nå er ikke datakvaliteten på tilgjengelige data god nok.

Departementet har foretatt nye regresjonsanalyser på utgiftsdata fra 2014. Resultatene av analysene går hovedsakelig i samme retning som dagens kostnadsnøkkel. Telemarksforskings analyser på tidsseriedata fra 2004 til 2011 viste samme resultat; at dagens modell er solid. I departementets analyser har kriteriet barn 0–15 år med enslig forsørger positiv effekt på utgiftene til barnevern. Kriteriet ble innført i 2011 og erstattet da kriteriet skilte og separerte. Departementet foreslår at kriteriet barn med enslig forsørger videreføres, fordi det antas å ha høy gyldighet og er et målrettet kriterium for å fange opp variasjoner i utgifter til barnevern.

På samme måte som i analysene i 2011 og Telemarksforskings analyser, viser de oppdaterte analysene en tydelig effekt av lavinntektskriteriet. Dette tilsier at personer med lav inntekt også bør videreføres som kriterium i kostnadsnøkkelen for barnevern. Det er i tråd med nyere forskning innenfor barnevern der fattigdom anses som en bakenforliggende faktor.

I høringsrunden pekte noen av høringsinstansene på muligheten for kun å se på fattigdom i barnefamilier, for slik å gjøre kriteriet enda mer målrettet til barnevern. Departementet vil arbeide videre med denne problemstillingen og vil se dette i sammenheng med vurderingen av et nytt kriterium for rus og psykisk helse i kostnadsnøkkelen.

Departementet har også undersøkt om andre kriterier har effekt på utgiftene til barnevern, blant annet antall innvandrere, flyktninger uten integreringstilskudd, arbeidsledige og uførepensjonister. Det er kun antall uførepensjonister som har effekt i modellen. Dersom antall uførepensjonister inkluderes i dagen kostnadsnøkkel i tillegg til lavinntektskriteriet og antall barn med enslig forsørger, øker forklaringskraften til modellen noe. Lavinntektskriteriet omfatter også uføre med lav inntekt og fanger slik sett opp noen av de samme bakenforliggende årsakssammenhengene. Det er usikkerhet rundt hvilke andre bakenforliggende faktorer antall uføre fanger opp som ikke fanges opp av kriteriet personer med lav inntekt. I 2011 ble lavinntektskriteriet vurdert som et mer gyldig kriterium i å fange opp forskjeller i utgifter til barnevern.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for barnevern

Det er modellen med kriteriene i dagens kostnadsnøkkel som har høyest forklaringskraft og som fortsatt vurderes som den beste modellen. Forslag til ny delkostnadsnøkkel for barnevern er vist i tabell 7.21.

Som i dagens kostnadsnøkkel foreslår departementet å legge restvekten på alderskriteriet innbyggere 0–22 år, fordi barnevernloven omfatter tiltak for barn og unge opp til fylte 23 år.

7.6.6 Sosialhjelp

Kommunenes utgifter til sosialhjelp føres på følgende funksjoner i KOSTRA: 242 Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid, 243 Tilbud til personer med rusproblemer, 276 Kvalifiseringsordningen og 281 Økonomisk sosialhjelp. Samlede brutto driftsutgifter til sosialhjelp var på 14,1 mrd. kroner i 2014.

Dagens delkostnadsnøkkel for sosialhjelp

Dagens delkostnadsnøkkel består av levekårskriteriene antall uføre, antall flyktninger uten integreringstilskudd og opphopningsindeksen, jf. tabell 7.23. Opphopningsindeksen ble utviklet av Borgeutvalget og er et kriterium sammensatt av antall skilte/separerte, antall arbeidsledige og antall personer med lav inntekt. I opphopningsindeksen multipliseres kriteriene med hverandre og fanger slik opp at levekårsproblemene virker sammen og forsterker hverandre der de inntreffer samtidig. Dette fanger opp at en del levekårsutfordringer hoper seg opp i storbyer og urbane områder. I tillegg inngår urbanitetskriteriet i dagens delkostnadsnøkkel. Dette kriteriet er lik innbyggertallet i kommunen opphøyd i 1,2.

Urbanitetskriteriet ble inkludert i kostnadsnøkkelen i 2004, fordi man mente at det fanger opp forhold rundt rus og psykiatri som er vanskelig å fange opp gjennom andre kriterier. Kriteriet har god forklaringskraft og samvarierer i stor grad med utgiftene. Et problem med kriteriet er imidlertid at det ikke er valid i den forstand at det er knyttet opp til en vekst i underliggende forhold som vil slå ut i utgiftene. Ved en kommunesammenslåing vil verdien på kriteriet øke, uten at det har skjedd endringer i utgiftsbehovet for sosialhjelp. Ved mange kommunesammenslåinger vil derfor midler omfordeles til sammenslåtte kommuner, uten at disse kan vise til større levekårsutfordringer.

Borgeutvalget vurderte opphopningsindeksen som et alternativ til urbanitetskriteriet, og opphopningsindeksen ble vurdert å ha høyere validitet enn urbanitetskriteriet. Ved forrige revisjon av kostnadsnøkkelen i 2011 ble urbanitetskriteriet beholdt, samtidig som opphopningsindeksen ble tatt inn som kriterium. Det ble da vurdert at urbanitetskriteriet fanger opp noen bakenforliggende forhold som ikke fanges opp av opphopningsindeksen.

Analyser

Departementet har vurdert antall rus- og psykiatridiagnoser som en mulig erstatning for urbanitetskriteriet. Dette kriteriet ble foreslått av Telemarksforsking i delkostnadsnøkkelen for barnevern. Som nevnt under kapittel 7.6.5 Barnevern er det klare svakheter med dette kriteriet, og departementet er usikre på datakvaliteten på tallene som finnes per i dag.

Departementet har testet flere ulike modeller som alternativ til dagens modell. Den modellen som gir høyest forklaringskraft, er en ren oppdatering av dagens modell. På grunn av at urbanitetskriteriet har svakheter ved at det ikke er knyttet til underliggende forhold som påvirker kommunenes utgifter til sosialhjelp, har det vært ønskelig å finne alternative modeller til dagens modell. Den beste alternative modellen uten urbanitetskriteriet er en modell med de øvrige kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel, samt kriteriet antall aleneboende 30–66 år. Dette kriteriet fanger opp en del av utgiftsvariasjonen i utgifter til sosialhjelp siden en betydelig andel av sosialhjelpsmottakerne er aleneboende. Ved å avgrense kriteriet til aldersgruppen 30–66 år blir kriteriet mer treffsikkert enn ved å ta med alle aldersgrupper, siden studenter og alderspensjonister blir holdt utenom. En ytterligere innsnevring av aldersgruppen for kriteriet, f.eks. til aldersgruppen 30–44 år, bidrar ikke positivt til modellens forklaringskraft.

Departementet har også undersøkt om andre kriterier kan bidra til å forklare variasjonen i kommunenes utgifter til sosialhjelp. Blant annet har kriterier som antall arbeidsledige, personer på arbeidsmarkedstiltak, personer som mottar arbeidsavklaringspenger, personer med lav inntekt, enslige forsørgere, antall innvandrere (ekskl. fra Europa og Nord-Amerika), samt indikatoren for dødelighet blitt undersøkt i analysene.

Flere kommuner har i sine høringsuttalelser kommentert at det må jobbes videre med å øke forklaringskraften til delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp. Noen større kommuner har også kommentert at urbanitetskriteriet ikke må tas ut av kostnadsnøkkelen. Departementet vil arbeide videre med å utvikle et kriterium for rus og psykisk helse som kan fange opp variasjoner i utgifter til bl.a. barnevern og sosialhjelp, noe som også er i tråd med avtalen om inntektssystemet som er inngått med Venstre på Stortinget.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for sosialhjelp

Etter departementets vurdering er den alternative modellen med aleneboende 30–66 år en bedre modell enn dagens modell med urbanitetskriteriet. Forklaringskraften er noe lavere, men forskjellen er ikke veldig stor. Siden en vet at det er en tydelig sammenheng mellom antall aleneboende og sosialhjelpsmottakere, vurderes dette som et treffsikkert kriterium til å fange opp variasjoner i utgifter til sosialhjelp. Dette kriteriet fanger også opp andre bakenforliggende faktorer enn dagens kostnadsnøkkel. Den resterende vektingen foreslås på samme måte som i dag lagt på innbyggere 16–66 år. Forslag til ny delkostnadsnøkkel for sosialhjelp vises i tabell 7.24.

7.6.7 Administrasjon, landbruk og miljø

I utgiftsutjevningen er kommunenes utgifter til administrasjon, landbruk og miljøoppgaver samlet i en felles delkostnadsnøkkel. Tabellen under viser funksjonene i KOSTRA som inngår i analysegrunnlaget på delkostnadsnøkkelen for administrasjon, landbruk og miljø per i dag.

Dagens delkostnadsnøkkel for administrasjon, landbruk og miljø

Dagens delkostnadsnøkkel for administrasjon, landbruk og miljø ble opprettet etter at de øremerkede tilskuddene til kommunal landbruksforvaltning og kommunale miljøvernledere ble innlemmet i inntektssystemet i 1997. Analyser av tilskuddene viste at kommunenes utgifter til miljø i hovedsak kunne forklares med variasjoner i antall innbyggere og at mindre kommuner hadde smådriftsulemper som kunne fanges opp av basiskriteriet. Det ble utformet et eget landbrukskriterium, sammensatt av flere delkriterier, som fanget opp variasjonene i kommunenes utgifter til landbruksforvaltning. På grunn av at det var vanskelig å skille disse utgiftene fra kommunenes administrasjonsutgifter ble de tre sektorene sett under ett, og de er også i dag inkludert i en felles delkostnadsnøkkel. Som de øvrige delkostnadsnøklene ble også denne delkostnadsnøkkelen revidert i 2011.

Dagens delkostnadsnøkkel for administrasjon, landbruk og miljø består av tre kriterier: antall innbyggere (85,2 pst.), basiskriteriet (11,7 pst.) og landbrukskriteriet (3,1 pst.), jf. tabell 7.26. Landbrukskriteriet er igjen sammensatt av fire delkriterier: antall landbrukseiendommer, totalt areal i kommunen, antall driftsenheter og dyrket areal. Landbrukskriteriets vekting i delkostnadsnøkkelen for administrasjon, landbruk og miljø ble holdt uendret i revisjonen av kostnadsnøkkelen i 2011.

Analyser av kommunenes utgifter til landbruksforvaltning

I 2008 ble det innført en egen funksjon i KOSTRA for kommunenes utgifter til landbruk. Denne funksjonen er nå godt innarbeidet, og i 2014 var brutto driftsutgifter til landbruk i underkant av 750 mill. kroner. Vista Analyse utførte i 2013 et prosjekt på oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet for å se nærmere på kommunenes utgifter til landbruksforvaltning og hvordan en delkostnadsnøkkel for landbruk kan utformes. Formålet med undersøkelsen var å få fram et bedre kunnskapsgrunnlag om hva som påvirker kommunenes utgifter til landbruk og forslag til hvordan utgiftsvariasjonene på en best mulig måte kan fanges opp i inntektssystemet. Departementet har oppdatert disse analysene med nyere tall og vurdert de ulike modellene fra rapporten i tillegg til dagens landbrukskriterium.

Den beste modellen ut fra departementets analyser er en modell med kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel, utenom dyrket areal. I sin rapport fra 2013 anbefalte Vista en modell med kriteriene antall jordbruksbedrifter og produktivt skogareal. Denne modellen har noe lavere forklaringskraft, og modellen vil gi en kostnadsnøkkel som legger nesten all vekt på antall driftsenheter. Verdien av å legge til et nytt kriterium (skogareal) vil dermed i praksis være veldig liten. Basert på dette foreslår departementet et landbrukskriterium med disse kriteriene:

• Antall jordbruksbedrifter i kommunen (67,9 pst.)

• Antall landbrukseiendommer i kommunen (27,6 pst.)

• Kommunens areal (4,5 pst.).

De ulike variablene vektes inn i landbrukskriteriet ut fra hvor stor del av variasjonen de forklarer i analysene.

Siden det nå er mulig å skille ut kommunenes utgifter til landbruk fra de øvrige administrasjonsutgiftene, foreslår departementet å behandle landbrukskriteriet som en egen delkostnadsnøkkel når de ulike nøklene skal vektes sammen til en felles kostnadsnøkkel. Landbruksutgiftene utgjorde om lag 0,2 pst. av de totale netto driftsutgiftene i 2014.

Analyser av kommunenes utgifter til miljøoppgaver

Kommunene spiller en nøkkelrolle i arbeidet med å nå nasjonale miljømål. Kommunenes miljøoppgaver favner vidt. Blant annet har kommunene ansvar innenfor klima, naturmangfold, miljøvern og forurensning. Karakteristisk for miljøoppgavene er at de griper inn i og er en integrert del av flere av kommunenes ansvarsområder.

I 2009 gjorde Telemarksforsking, på oppdrag fra det daværende Miljøverndepartementet, en vurdering av om det finnes kriterier som fanger opp kommunenes utgifter innen miljøområdet på en bedre måte enn dagens kriterier. Her ble det blant annet påpekt at spesifikke natur- og miljøoppgaver trolig er ført på mange funksjoner i KOSTRA og at det er vanskelig å skille disse utgiftene fra andre utgifter.

Det har etter 2009 ikke vært noen vesentlige endringer i regnskapsføringen av natur- og miljøoppgaver i KOSTRA. Miljøoppgaver er sektorovergripende, og det finnes ikke noe konkret grunnlag for å analysere hvilke faktorer som eventuelt kan fange opp variasjonen i kommunenes miljøutgifter. Departementet legger til grunn at miljøoppgaver behandles på samme måte som tidligere i utgiftsutjevningen. Det vil si at miljøvern fremdeles er en del av administrasjonsnøkkelen, hvor det tas utgangspunkt i utgifter til funksjonene 100–130 og 180 i KOSTRA. I departementets analyser forklarer en modell med basiskriteriet om lag 88 pst. av variasjonen i kommunenes utgifter til administrasjon. Andre variabler som er testet i disse analysene, er ulike mål på bosettingsmønsteret i kommunen og kommunens areal. Disse kriteriene har litt usikre effekter på variasjonene i utgifter, og det er også vanskelig å gi en tolkning av hvorfor for eksempel kommunenes areal har innvirkning på administrasjonskostnadene.

På samme måte som på andre sektorer er vektingen av basiskriteriet beregnet som et gjennomsnitt av resultatene i departementets egne analyser og et gjennomsnitt av resultatene i KOMMODE-modellen i perioden 2011–2013. Resterende vekting i delkostnadsnøkkelen legges som i dag på antall innbyggere i alt. Forslag til ny delkostnadsnøkkel for administrasjon og miljø vises i tabell 7.28.

7.6.8 Samlet kostnadsnøkkel

De ulike delkostnadsnøklene vektes til slutt sammen til en samlet kostnadsnøkkel, basert på størrelsen til de ulike sektorene. Den enkelte sektors andel av totalen er bestemt av sektorens andel av totale netto driftsutgifter til sektorene som inngår i utgiftsutjevningen. Utgiftstallene er hentet fra KOSTRA 2014, som er siste tilgjengelige tall, og deretter er tallene korrigert for oppgaveendringer og innlemminger etter 2014 som påvirker sektorenes størrelse. Det er korrigert for oppgaveendringer og innlemminger til og med forslag til statsbudsjett for 2016. Tabell 7.29 viser hvor stor andel de ulike delkostnadsnøklene utgjør av den samlede kostnadsnøkkelen i dagens kostnadsnøkkel og i forslaget til ny kostnadsnøkkel. Grunnskolenøkkelen får mindre vekt i den nye kostnadsnøkkelen, mens delkostnadsnøklene for pleie og omsorg, sosialhjelp, barnevern, kommunehelse og barnehage vektes noe opp. Disse endringene gjenspeiler at kommunene bruker en mindre andel av sine utgifter på grunnskole i 2014 enn de gjorde da kostnadsnøkkelen sist ble revidert (basert på 2008-tall), og en større andel på pleie og omsorg, sosialhjelp, barnevern, kommunehelse og barnehage.

Ser man samlet på administrasjon, landbruk og miljø, bruker kommunene en mindre andel av sine utgifter på disse sektorene i 2014 enn de gjorde i 2008.

Nøkkelandelene (sektorvektene) blir justert hvert år i tråd med endringer i rammetilskuddet som korrigeres på den enkelte kostnadsnøkkel. Det har imidlertid ikke blitt beregnet nye nøkkelandeler med oppdaterte netto driftsutgifter fra KOSTRA hvert år. Praksis har vært at sektorvektene har blitt oppdatert samtidig med øvrig oppdatering av kostnadsnøkkelen. Sektorvektene ble derfor sist oppdatert i 2011. Da var sammenvektingen basert på utgiftstall fra KOSTRA for 2008. Departementet foreslår at sektorvektene i kostnadsnøkkelen for kommunene oppdateres årlig fra og med 2017. Slik vil kostnadsnøkkelen i større grad gjenspeile kostnadsutviklingen i de ulike sektorene, og dermed gi et riktigere grunnlag for utgiftsutjevningen mellom sektorene. I 2017 vil sektorvektene bli beregnet ved hjelp av regnskapstall for 2015.

Kriteriene i de ulike delkostnadsnøklene vektes deretter sammen til en samlet kostnadsnøkkel, der kriteriets vekt i den enkelte delkostnadsnøkkel multipliseres med sektorens andel av den samlede kostnadsnøkkelen. For kriterier som inngår i flere delkostnadsnøkler, summeres vektingen for de ulike sektorene. Tabell 7.30 viser dagens kostnadsnøkkel. I forslaget til ny kostnadsnøkkel utgjør alderskriterier om lag 70,4 pst., mot om lag 69,6 pst. i dag. Basiskriteriet får også en noe høyere vekting, mens bosettingskriteriene, sonekriteriet og nabokriteriet får mindre betydning enn i dag.

7.7 Regionalpolitiske tilskudd inkl. veksttilskuddet

De regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet er viktige virkemidler for å nå regional- og distriktspolitiske mål, blant annet om å opprettholde bosettingsmønsteret, bevare levedyktige lokalsamfunn og bidra til næringsutvikling og en god samfunnsmessig utvikling i distriktene.

De regionalpolitiske tilskuddene foreslås videreført. Småkommunetilskuddet videreføres som et eget småkommunetillegg og knyttes tettere opp til øvrig distriktspolitikk.

I tråd med avtalen som er inngått på Stortinget mellom regjeringspartiene og Venstre, foreslår departementet her noen endringer som gjør tilskuddene mer målrettede mot kommuner med distriktsutfordringer og mer nøytrale med hensyn til kommunesammenslåinger. Avtalen peker også fram mot en utredning av hvordan de regionalpolitiske tilskuddene kan målrettes bedre mot kommunenes reelle distriktspolitiske utfordringer. Som det inngår i avtalen, foreslår departementet også en ny tilskuddsordning som f.o.m. 2017 vil omfatte mellomstore kommuner som slår seg sammen og dermed utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region.

7.7.1 Dagens regionalpolitiske tilskudd

I dagens inntektssystem er fem tilskudd regionalpolitisk begrunnet: distriktstilskudd Sør-Norge, Nord-Norge- og Namdalstilskuddet, småkommunetilskuddet, storbytilskuddet og veksttilskuddet. De regionalpolitiske tilskuddene utgjør i sum om lag 3,9 mrd. kroner i 2016, noe som tilsvarer 3,1 pst. av samlet rammetilskudd. Til sammen mottar 321 av landets 428 kommuner ett eller flere regionalpolitiske tilskudd i 2016. For noen kommuner utgjør regionalpolitiske tilskudd en betydelig del av rammetilskuddet.

Distriktsindeksen

I dagens inntektssystem er ett av de regionalpolitiske tilskuddene knyttet opp mot distriktsindeksen. Distriktsindeksen er et uttrykk for graden av distriktsutfordringer i en kommune eller region. Indeksen fanger opp ulike dimensjoner ved utviklingen i en kommune knyttet til geografi (sentralitet, reisetid, befolkningstetthet), demografi (befolkningsvekst, kvinneandel, andel eldre), arbeidsmarked (sysselsettingsvekst, andel yrkesaktive) og levekår (inntekt). Indeksen varierer fra 0 til 100, der kommuner med den laveste indeksen har de største distriktsutfordringene. Om lag 46 pst. av kommunene i Sør-Norge og 57 pst. av alle landets kommuner har en distriktsindeks på 46 eller lavere.

Distriktsindeksen brukes for å kunne sammenlikne kommuner og regioner. Indeksen brukes blant annet som et verktøy i avgrensningen av det distriktspolitiske virkeområdet og i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Indeksen blir utarbeidet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og er basert på offentlig tilgjengelig statistikk. Indeksen oppdateres årlig.

Distriktstilskudd Sør-Norge

Distriktstilskudd Sør-Norge ble innført som et nytt tilskudd i inntektssystemet fra og med 2009. Tilskuddet ble innført for å ivareta kommuner i Sør-Norge med en svak samfunnsmessig utvikling, blant annet med hensyn til fraflytting, store avstander, få nyetableringer av arbeidsplasser og lav yrkesaktivitet.

Tildelingen av tilskuddet tar utgangspunkt i distriktsindeksen, og tilskuddet er dermed i større grad enn de andre tilskuddene knyttet opp mot kriteriene som brukes i den øvrige distriktspolitikken. Distriktstilskudd Sør-Norge blir tildelt kommuner i Sør-Norge som ikke mottar småkommunetilskudd og som har en distriktsindeks på 46 eller lavere. Satsene for tilskuddet er differensiert etter kommunenes verdi på indeksen. Grenseverdien på 46 ble anbefalt av Sørheimutvalget etter skjønnsmessige vurderinger. For å motta tilskuddet må kommunene i tillegg ha skatteinntekter de siste tre årene under 120 prosent av landsgjennomsnittet (målt per innbygger).

Tilskuddet gis delvis med en sats per kommune og delvis med en sats per innbygger. I 2016 blir om lag 56 pst. av samlet tilskudd fordelt etter satsene per innbygger. Satsene varierer etter kommunenes verdi på distriktsindeksen. Satsene er vist i tabell 7.32.

Nord-Norge- og Namdalstilskudd

Nord-Norgetilskuddet er en videreføring av skatteutjevningsordningen som eksisterte før innføringen av inntektssystemet. Før 1994 ble kommunene i Nord-Norge gitt en høyere grad av inntektsutjevning enn de øvrige kommunene, noe som ga kommuner i Nord-Norge et høyere inntektsnivå enn andre kommuner. Denne ordningen var historisk begrunnet, dels med at en heving av inntektsnivået i landsdelen var nødvendig på grunn av det lave utbyggingsnivået etter andre verdenskrig, og dels med at kommuner i Nord-Norge hadde merkostnader knyttet til klimatiske og strukturelle forhold som ikke ble fanget opp gjennom utgiftsutjevningen.

I 1994 ble den særskilte behandlingen av Nord-Norge i inntektsutjevningen avviklet, og Nord-Norgetilskuddet ble opprettet som kompensasjon for dette. I 2009 ble Nord-Norgetilskuddet utvidet til også å omfatte 14 kommuner i Namdalen i Nord-Trøndelag. Begrunnelsen var at disse kommunene i stor grad har de samme utfordringene som kommuner i Nordland.

Nord-Norge- og Namdalstilskuddet gis med en fast sats per innbygger til alle kommuner i Finnmark, Troms, Nordland og deler av Nord-Trøndelag (Namdalen). Satsene er differensiert mellom de ulike fylkene, og i tillegg skilles det mellom kommuner innenfor og utenfor tiltakssonen i Troms.

Småkommunetilskudd

Dagens småkommunetilskudd ble innført ved omleggingen av inntektssystemet i 1997. På grunnlag av analyser utført av Rattsøutvalget, ble kompensasjonen for smådriftsulemper i kommunal administrasjon redusert gjennom en halvering av vekten til basiskriteriet i utgiftsutjevningen. Dette medførte en betydelig omfordeling fra små kommuner til større kommuner. For å sikre at små kommuner skulle kunne opprettholde samme nivå på tjenestetilbudet som tidligere, ble det opprettet et regionaltilskudd (dagens småkommunetilskudd) til kommuner med under 3 000 innbyggere. Det nye tilskuddet ble begrunnet med at små utkantkommuner fortsatt skulle kunne opprettholde et bedre tjenestetilbud enn øvrige kommuner. Tilskuddet ble gitt med et fast beløp til alle kommuner som oppfylte vilkårene, slik at det fikk størst betydning per innbygger for de minste kommunene.

I dagens inntektssystem er smådriftsulemper fullt ut kompensert gjennom utgiftsutjevningen, og småkommunetilskuddet kommer i tillegg til denne kompensasjonen. Tilskuddet går i dag til kommuner som har færre enn 3 200 innbyggere og gjennomsnittlig skatteinntekt de siste tre årene på under 120 pst. av landsgjennomsnittet (målt per innbygger). Tilskuddet går til kommuner i hele landet, så lenge kravene til innbyggertall er oppfylt, og har dermed ikke noen klar distriktspolitisk forankring. Tilskuddet gis med en sats per kommune. Kommunene i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark får tilskudd etter en forhøyet sats.

Storbytilskudd

Storbytilskuddet ble innført i 2011 og erstattet det tidligere hovedstadstilskuddet, som ble innført i 2009. Begrunnelsen for storbytilskuddet var at de største kommunene hadde særlige utfordringer knyttet til urbanitet og høy befolkningskonsentrasjon, som ikke ble fanget godt nok opp i kostnadsnøkkelen. Dette gjaldt særlig sosiale forhold og levekår, rus og psykiatri og tilrettelegging av infrastruktur og arealbruk.

Storbytilskuddet går i dag til de fire største kommunene (Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger), og blir fordelt med et likt beløp per innbygger. Satsen per innbygger i 2016 er 371 kroner.

Veksttilskudd

Veksttilskuddet er begrunnet med at kommuner med høy befolkningsvekst på kort og mellomlang sikt kan ha problemer med å tilpasse tjenestetilbudet til en raskt voksende befolkning. Det kan være vanskelig å finansiere de nødvendige investeringene uten at det virker inn på tjenestetilbudet.

Veksttilskuddet for 2016 tildeles kommuner som har hatt en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst høyere enn 1,5 pst. de siste tre årene. I tillegg må kommunene ha skatteinntekter på under 140 pst. av landsgjennomsnittet de siste tre årene, målt per innbygger. Veksttilskuddet gis som et fast beløp per innbygger ut over vekstgrensen. Satsen i 2016 er 56 485 kroner.

Veksttilskuddet har blitt betydelig styrket de siste årene. Veksttilskuddet ble endret i 2015 med ny vekstgrense og sats. Vekstgrensen ble da endret fra en relativ grense på 175 pst. av befolkningsveksten på landsbasis til en absolutt grense på 1,6 pst. Satsen ble økt fra 46 575 kroner i 2014 til 55 000 kroner i 2015. Til sammen økte veksttilskuddet fra 61,2 mill. kroner i 2014 til 393,4 mill. kroner i 2015.

Se avsnitt 7.7.4 for en nærmere omtale av veksttilskuddet.

7.7.2 Vurdering av dagens tilskudd

Det er fremdeles behov for tilskudd i inntektssystemet som er regionalpolitisk begrunnet, blant annet for å styrke områder i landet med svak distriktsutvikling. Dette ble også understreket av mange høringsinstanser i høringsrunden. De tre tilskuddene Nord-Norge- og Namdalstilskuddet, distriktstilskudd Sør-Norge og småkommunetilskuddet er alle i utgangspunktet begrunnet ut fra distriktspolitiske mål. Disse tilskuddene skal tilgodese kommuner i områder med særlige distriktsutfordringer. Styrkingen av inntektene til distriktskommunene er et virkemiddel for å opprettholde bosettingen og for å stimulere til nærings- og samfunnsutvikling.

Departementet mener at tilskuddene i større grad bør rettes inn mot kommuner som faktisk har distriktsutfordringer. De ulike tilskuddene er per i dag i varierende grad målrettet mot kommuner med reelle utfordringer. Distriktstilskudd Sør-Norge tildeles bare kommuner som har distriktsutfordringer målt med distriktsindeksen, og satsene for tilskuddet varierer med graden av utfordringer. Nord-Norge- og Namdalstilskuddet er ikke direkte knyttet til mål for distriktsutfordringer, men de fleste av kommunene som mottar tilskuddet har likevel en lav verdi på distriktsindeksen. Satsene på tilskuddet gjenspeiler også i noen grad variasjoner i distriktsutfordringer, ved at kommunene i Finnmark har høyest sats mens kommuner i Nordland og Namdalen har lavest sats.

Småkommunetilskuddet er i liten grad distriktspolitisk forankret, i og med at det tildeles kommuner kun ut fra kommunestørrelse. Mange av kommunene som mottar småkommunetilskuddet ligger i sentrale strøk og har en god samfunnsutvikling. Med unntak av kommunene i Finnmark og Nord-Troms som får tilskudd etter en høyere sats, får alle kommuner med under 3 200 innbyggere tilskudd etter samme sats, uavhengig av graden av distriktsutfordringer.

Departementet mener videre at tilskuddene i større grad enn i dag bør baseres på antall innbyggere, og i mindre grad tildeles som et fast beløp per kommune. Dette vil både gi kommunene en mer likeverdig mulighet for å gi sine innbyggere gode tjenester, og gjøre tilskuddene mer nøytrale med hensyn til kommunesammenslåing. Ved tilskudd som fordeles med en sats per kommune, vil to kommuner som mottar regionalpolitiske tilskudd og som vurderer sammenslåing, få mer hver for seg enn de får sammen som én kommune. Selv om kommunene kompenseres for dette bortfallet gjennom inndelingstilskuddet, kan det svekke insentivene til at å slå seg sammen. Et tilskudd som gis per innbygger vil ikke påvirkes av en sammenslåing, og er dermed nøytralt ved sammenslåinger.

Småkommunetilskuddet, Nord-Norge- og Namdalstilskuddet og distriktstilskudd Sør-Norge er i ulik grad nøytrale ved kommunesammenslåinger. Småkommunetilskuddet gis som et beløp per kommune, og er dermed ikke nøytralt ved kommunesammenslåinger. Nord- Norge- og Namdalstilskuddet gis i sin helhet med en fast sats per innbygger og er derfor nøytralt ved sammenslåinger. Distriktstilskudd Sør-Norge gis delvis med en sats per kommune og delvis per innbygger. To kommuner som mottar distriktstilskudd Sør-Norge, vil dermed få noe mindre i tilskudd sammen enn de ville fått hver for seg.

Selv om inntektssystemet i størst mulig grad bør være nøytralt ved kommunesammenslåinger, har mange små kommuner basert tjenestenivået på tilskuddene som i dag gis per kommune. Endringer i tilskuddene i retning av å fordele mer etter satser per innbygger og mindre per kommune, bør derfor gjøres gradvis.

Innretningen på de regionalpolitiske tilskuddene ble trukket fram i høringssvarene fra mange kommuner og andre høringsinstanser. Høringssvarene gir imidlertid ikke noe entydig bilde, og innspillene trekker i ulike retninger. Mens mange kommuner ønsker få eller ingen endringer i de regionalpolitiske tilskuddene, er det også mange som støtter forslagene om å knytte småkommunetillegget til distriktsindeksen og å fordele noe mer av tilskuddene etter satser per innbygger. Det er allikevel en tendens til at noen flere kommuner er negative enn positive til departementets forslag.

7.7.3 Forslag til endringer de regionalpolitiske tilskuddene

I tråd med avtalen som er inngått på Stortinget mellom regjeringspartiene og Venstre, foreslår departementet å slå sammen de tre tilskuddene Nord-Norge- og Namdalstilskuddet, distriktstilskudd Sør-Norge og småkommunetilskuddet til to nye tilskudd, ett for Nord-Norge og ett for Sør-Norge. Småkommunetilskuddet videreføres innenfor de to nye tilskuddene som et eget småkommunetillegg. Departementet vil i henhold til avtalen foreta en videre utredning av hvordan disse to tilskuddene kan målrettes bedre mot kommuner med reelle distriktsutfordringer.

Som en del av avtalen vil det også bli innført en ny tilskuddsordning for mellomstore kommuner som slår seg sammen og dermed utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region.

Videre vil modellen for storbytilskuddet gjennomgås fram til statsbudsjettet for 2017. Kommunesammenslåinger og eventuelle endringer i kriteriene for tilskuddet kan føre til at det blir utvidet til å omfatte flere kommuner.

Nytt Sør-Norgetilskudd

Departementet foreslår at Sør-Norgetilskuddet i enda større grad enn i dagens tilskudd målrettes mot kommuner med distriktsutfordringer, ved at også tilskuddssatsene for småkommunetillegget knyttes til distriktsindeksen.

Hele småkommunetillegget gis med en sats per kommune, slik at de minste kommunene fremdeles gis mest i tilskudd per innbygger. Tilskuddet for kommuner i Sør-Norge med 3 200 innbyggere eller mer gjøres mer nøytralt med hensyn til kommunesammenslåinger, ved at noe mer fordeles etter satser per innbygger, og mindre per kommune.

Det nye Sør-Norgetilskuddet tildeles kommuner i Sør-Norge som:

• har under 3 200 innbyggere eller en distriktsindeks på 46 eller lavere

• har gjennomsnittlige skatteinntekter per innbygger de siste tre årene på under 120 prosent av landsgjennomsnittet

• ikke mottar Nord-Norgetilskudd.

Kriteriene innebærer at alle kommuner som mottar distriktstilskudd Sør-Norge eller småkommunetilskudd etter dagens kriterier, også vil motta det nye Sør-Norgetilskuddet.

Den høyeste satsen for småkommunetillegget settes likt med dagens småkommunetilskudd, og gis til kommuner med under 3 200 innbyggere og en distriktsindeks på 35 eller lavere. Kommuner med en høyere verdi på distriktsindeksen får tilskudd etter en lavere sats, slik at kommuner med under 3 200 innbyggere og en distriktsindeks over 46 mottar halvparten av full sats. Differensieringen etter distriktsindeksen følger samme inndeling som dagens distriktstilskudd Sør-Norge. Satsene er vist i tabell 7.35.

For kommuner med 3 200 innbyggere eller mer reduseres den høyeste satsen som gis per kommune med 66 pst., mens den høyeste satsen per innbygger økes med 55 pst. Kommuner med en verdi på distriktsindeksen på 35 eller lavere gis tilskudd etter full sats, mens kommuner med høyere verdi på indeksen får tilskudd med henholdsvis 80, 60, 40 og 20 pst. av full sats. Med disse justeringene vil om lag 84 pst. av tilskuddet til kommuner i Sør-Norge med over 3 200 innbyggere tildeles etter satser per innbygger, mot om lag 56 pst. i dagens distriktstilskudd Sør-Norge. Satsene er vist i tabell 7.35.

Nytt Nord-Norgetilskudd

Nord-Norge- og Namdalstilskuddet og småkommunetilskuddet for kommuner i Nord-Norge og Namdalen slås sammen til ett tilskudd. Departementet foreslår ingen endringer i satsene og innretningen på dagens Nord-Norge- og Namdalstilskudd.

Småkommunetillegget til kommuner i Nord-Norge gis etter de samme kriteriene og satsene som i Sør-Norgetilskuddet, men kommuner i Finnmark og tiltakssonen i Nord-Troms vil fremdeles få tilskudd etter en høyere sats. Den høyeste satsen for småkommunetillegget i Finnmark og tiltakssonen i Nord-Troms videreføres på dagens nivå for kommuner med en distriktsindeks på 35 eller lavere. Kommuner med en høyere verdi på distriktsindeksen får småkommunetillegg etter en lavere sats. Ingen kommuner i Troms og Finnmark med under 3 200 innbyggere har hatt en distriktsindeks på over 35 de siste tre årene.

Storbytilskuddet

Storbytilskuddet vil fortsatt tildeles de fire største kommunene i landet etter innbyggertall. Tilskuddet gis med utgangspunkt i de særskilte utfordringene storbyene har knyttet til urbanitet og den sentrale rollen de har for samfunnsutviklingen i sin region. Kommunesammenslåinger og eventuelle endringer i kriteriene for tilskuddet kan føre til at det blir utvidet til å omfatte flere kommuner. En storkommune med Kristiansand vil kvalifisere for storbytilskudd etter en sammenslåing.

I henhold til avtalen mellom Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, vil departementet utrede en modell der storbytilskuddet tildeles etter flere kriterier enn antall innbyggere, og der tilskuddet gis dels som en andel per kommune, og en andel per innbygger. I den forbindelse vil det særlig bli vurdert hvordan tilskuddet kan styrke storbyer som rammes av oljeprisfall og omstilling av økonomien, herunder Bergen og Stavanger.

Departementet vil komme tilbake til eventuelle endringer i tilskuddet i statsbudsjettet for 2017.

Nytt regionalpolitisk tilskudd

Departementet foreslår å opprette en ny tilskuddsordning for mellomstore kommuner som slår seg sammen og dermed utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Ordningen vil også omfatte kommuner som har mer enn 9 000 innbyggere etter sammenslåing. Det settes av 100 mill. kroner til ordningen i 2017 (halvårsvirkning). Departementet vil i statsbudsjettet for 2017 foreslå nærmere kriterier for tildeling og innretning.

7.7.4 Veksttilskuddet

Endringer i veksttilskuddet

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2016 hadde et flertall i kommunalkomiteen følgende merknad i Innst. 16 S (2015–2016):

«Fleirtalet (H, FrP, KrF og V) viser til at vekstkommunetilskotet må sjåast i samband med teljedato for utgiftsutjevninga som er 1. juli året før. Det betyr at fråflyttingskommunane får behalde inntekter frå innbyggjarar som har flytta, i snitt eit år etter flytting, medan tilflyttingskommunar får tilsvarande forseinking i inntekter sjølv om tilflyttingskommunen sine utgifter kjem med ein gong. I dette lys er vekstkommunetilskottet eit viktig tilskot, og fleirtalet ser gjerne ein vidare opptrapping av tilskottet.»

Departementet har vurdert behovet for å øke satsen for veksttilskuddet utover prisjustering. Det samlede veksttilskuddet har økt betydelig i størrelse siden 2014. I 2014 utgjorde veksttilskuddet 0,05 pst. av rammetilskuddet, og satsen var 46 575 kroner per nye innbygger utover vekstgrensen. I 2016 utgjør veksttilskuddet 0,35 pst. av rammetilskuddet, og satsen er økt til 56 485 kroner. Satsen per nye innbygger utover vekstgrensen ble økt betydelig i 2015, og departementet mener at det ikke er behov for å øke satsen ytterligere utover prisjustering.

Veksttilskuddet tildeles i dag kommuner som har hatt en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst høyere enn 1,5 pst. de siste tre årene. En noe lavere befolkningsvekst de siste årene innebærer at færre kommuner vil kvalifisere til veksttilskudd i 2017 hvis dagens vekstgrense opprettholdes. Med uendret vekstgrense vil samlet bevilgning over veksttilskuddet gå ned med i overkant av 100 mill. kroner nominelt fra 2016 til 2017, og antall kommuner som mottar tilskuddet vil reduseres fra 64 til 54. For å opprettholde det samlede tilskuddet på dagens nivå, foreslår departementet å justere vekstgrensen til 1,4 pst. Dette vil innebære at 61 kommuner mottar veksttilskudd i 2017, og samlet bevilgning over tilskuddet reduseres nominelt med om lag 20 mill. kroner fra nivået i 2016.

Vurdering av forholdet til inndelingstilskuddet

Videre hadde flertallet i kommunalkomiteen følgende merknad:

«Fleirtalet (H, FrP, KrF og V) viser til at sidan vekstkommunetilskottet er basert på prosentvis vekst, vil det oppstå ein utilsikta effekt dersom ein vekstkommune i kommunereformen slår seg saman med ein nabokommune utan vekst. Den delen av den nye kommunen med vekst vil ha same utfordring som før, men slik tilskottet i dag er innretta vil slike døme koma dårlegare ut økonomisk etter kommunereformen. Fleirtalet meiner det ikkje er hensikten og ber regjeringa sjå på modellar for å hindre det slik at dette ikkje vert eit argument mot elles fornuftige og ønska kommunesamanslåingar.»

Inndelingstilskuddet i inntektssystemet kompenserer sammenslåtte kommuner for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Kommunene gis full kompensasjon for tap av basistilskuddet, som er et fast beløp per kommune, og netto nedgang i samlede regionalpolitiske tilskudd. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år, før tilskuddet deretter trappes ned over fem år. Veksttilskudd omfattes ikke av inndelingstilskuddet. Dersom en ny sammenslått kommune oppfyller kravene til å motta veksttilskudd vil kommunen få dette på vanlig måte.

Begrunnelsen for veksttilskuddet er at dette er et tilskudd til kommuner som i perioder opplever særlig høy befolkningsvekst. Om to kommuner slår seg sammen, og den ene har veksttilskudd året før sammenslåingen, vil den nye kommunen ikke nødvendigvis motta veksttilskudd etter sammenslåingen. Befolkningsveksten i den nye kommunen kan i sum være lavere enn i den ene kommunen som tidligere mottok tilskudd.

Hvis den nye kommunen samlet har høy nok befolkningsvekst vil den nye kommunen motta veksttilskudd på samme måte som alle andre kommuner. Veksttilskuddet svinger mye fra år til år, og det er også hensikten med tilskuddet at man fanger opp kommuner som i perioder har særlig høy befolkningsvekst. Hvis tilskuddet inngår i inndelingstilskuddet vil det i praksis kunne bety at en kommune får beholde veksttilskuddet i 15 + 5 år etter en sammenslåing, noe som ikke er i tråd med begrunnelsen for veksttilskuddet.

Veksttilskuddet er ikke nøytralt når det gjelder kommunestruktur, og avhenger av hvor kommunegrensene går. Det er flere kommuner i dag som har sterk vekst i deler av kommunen, men som likevel ikke kvalifiserer til vekstilskudd. Veksttilskuddet gis på kommunenivå uavhengig av hvordan veksten fordeler seg innad i kommunen. Den sammenslåtte kommunen vil også ha bedre muligheter til å flytte ressurser innad i kommunen dersom det er behov, slik lignende kommuner med stedvis stor vekst har i dag.

Det er få kommuner som har mottatt vekstilskuddet over flere år, og som kan planlegge og budsjettere med å motta tilskuddet langt fram i tid. Det kan gi en ikke tilsiktet effekt at en kommune som mottar veksttilskuddet skal få «fryst» fast tilskuddet i 15 + 5 år fram i tid ved en sammenslåing, når kommunen allerede året etter kunne ha mistet tilskuddet. Slik skiller også veksttilskuddet seg vesentlig fra småkommunetilskuddet og basistilskuddet ved at den er av en kortvarig karakter. En liten kommune som mottar småkommunetilskuddet og basistilskuddet kan i prinsippet budsjettere med å motta disse i lang tid framover, og det er derfor mer naturlig at disse inngår i inndelingstilskuddet.

På denne bakgrunn mener departementet at vekttilskuddet ikke bør inkluderes i inndelingstilskuddet.

7.7.5 Konsekvenser av endringene i regionalpolitiske tilskudd

Kommuner i Nord-Norge og små kommuner i hele landet vil fortsatt ha et betydelig høyere inntektsnivå enn andre kommuner også med de nye regionalpolitiske tilskuddene. Fordelingsprofilen i regionalpolitikken i inntektssystemet vil i hovedsak bli som i dag, selv om småkommunetillegget knyttes til distriktsindeksen.

Innenfor de nye Sør- og Nord-Norgetilskuddene vil småkommunetillegget reduseres med om lag 90 mill. kroner sammenliknet med dagens småkommunetilskudd. Sør-Norgetilskuddet for kommuner med over 3 200 innbyggere økes med om lag 10 mill. kroner i forhold til dagens distriktstilskudd Sør-Norge. Veksttilskuddet reduseres med om lag 20 mill. kroner i forhold til nivået i 2016. De midlene som frigjøres gjennom endringer i de regionalpolitiske tilskuddene fordeles tilbake til kommuner i hele landet gjennom en økning i innbyggertilskuddet.

I tillegg vil det nye tilskuddet til mellomstore kommuner som slår seg sammen og utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region, bety en økning i de regionalpolitiske tilskuddene på 100 mill. kroner (halvårsvirkning i 2017). Med innføringen av dette tilskuddet vil det samlede nivået på de regionalpolitiske tilskuddene være om lag det samme i 2017 som i 2016.

7.8 Skatteelementer i inntektssystemet

Et av prinsippene for finansieringen av kommunesektoren er hensynet til det lokale selvstyret. Dette innebærer at kommunesektoren bør ha økonomisk selvstendighet og mulighet for å beholde en andel av inntekter og verdier som skapes i eget lokalsamfunn. Dette tilsier at en andel av inntektene bør komme fra lokale skatter. Et annet prinsipp er at kommunene skal settes i stand til å gi likeverdige tjenester til sine innbyggere, noe som tilsier at det ikke bør være for store forskjeller i inntekter mellom kommunene. I skatteelementene i inntektssystemet tas det hensyn til begge prinsipper. Mekanismer som regulerer fordelingen av skatteinntekter mellom kommunene er hvilke skatter kommunene får beholde en andel av, hvor stor andel skatteinntektene utgjør av samlede inntekter og i hvor stor grad skatteinntektene blir utjevnet mellom kommunene.

Kommunenes skatteinntekter omfatter i dag skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere, naturressursskatt fra kraftselskaper, eiendomsskatt og andre produksjonsskatter, dvs. konsesjonsavgift som betales til kommuner som er berørt av vannkraftutbygging eller -regulering.

I kommuneopplegget i statsbudsjettet bestemmes hvert år hvor stor del av skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere som skal tilfalle kommunesektoren. Dette skjer i praksis gjennom vedtak om den kommunale (og fylkeskommunale) maksimalskattøren. Skattørene settes med utgangspunkt i ønsket skatteandel, dvs. hvor stor del av kommunesektorens samlede inntekter som skal utgjøres av skatt. I 2016 er skatteandelen 40 pst. I skatteandelen inngår alle kommunale skatter, men vedtak om maksimalskattøren gjelder personskatten. Størrelsen på naturressursskatt, eiendomsskatt og konsesjonsavgift anslås i kommuneopplegget, men påvirkes av skattelovgivningen. Skatteandelen settes innenfor en gitt totalramme på kommunesektorens inntekter på landsnivå. En endring i skatteandelen, dvs. en økning eller reduksjon i den kommunale skattøren, vil motsvares av en reduksjon eller økning i rammetilskuddet. Rammetilskuddet er i utgangspunktet fordelt med et likt beløp per innbygger, mens skattegrunnlaget varierer mye fra kommune til kommune. Skatteandelen påvirker derfor fordelingen av frie inntekter mellom kommunene.

Fordelingen av inntektene mellom kommunene påvirkes også av i hvor stor grad skatteinntektene blir utjevnet mellom kommunene, dvs. inntektsutjevningen. I dag inngår kommunenes inntekter fra personskatt og naturressursskatt i inntektsutjevningen. Det er frivillig om kommunene vil innføre eiendomsskatt, og denne blir ikke utjevnet mellom kommunene.

Dagens inntektsutjevning er en symmetrisk modell hvor kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet, målt per innbygger, blir kompensert for 60 pst. av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet blir trukket for 60 pst. av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. I tillegg blir skattesvake kommuner ekstra ivaretatt gjennom inntektsutjevningen, ved at kommuner med skatteinngang under 90 pst. av landsgjennomsnittet per innbygger blir kompensert for 35 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 pst. av landsgjennomsnittet per innbygger. Gjennom inntektsutjevningen ble det i 2015 omfordelt 7,7 mrd. kroner. Før utjevningen varierte kommunenes skatteinntekter fra personskatt og naturressursskatt per innbygger mellom 60 og 274 pst. av landsgjennomsnittet, mens etter utjevning varierte skatteinntektene mellom 93 og 168 pst.

Innretningen av skatteelementene i inntektssystemet vil være en vurdering av balansen mellom hensynet til lokal forankring av inntektene og hensynet til likeverdige tjenester. Etter departementets syn ivaretas begge hensyn tilfredsstillende i dagens inntektssystem. Det foreslås derfor ingen endringer i skatteandelen eller inntektsutjevningen nå.

Regjeringen vil årlig vurdere om skatteandelen kan økes og inntektsutjevningen reduseres, slik at kommunene får beholde en større andel av egne skatteinntekter.

7.9 Overgangsordninger

7.9.1 Inntektsgarantiordningen

Dagens overgangsordning i inntektssystemet, inntektsgarantiordningen, skal gi kommunene en helhetlig skjerming mot en brå nedgang i rammetilskuddet fra et år til det neste. Ordningen sikrer at ingen kommuner har en beregnet vekst i rammetilskuddet fra et år til det neste som er mer enn ett fastsatt kronebeløp per innbygger lavere enn beregnet vekst på landsbasis. Ordningen finansieres med et likt trekk per innbygger fra alle kommuner.

Gjennom inntektsgarantiordningen får kommuner kompensasjon uavhengig av om den lave veksten skyldes innlemminger av øremerkede tilskudd, systemendringer i inntektssystemet, nedgang i innbyggertallet, endringer i kriteriedata eller endringer i regionalpolitiske tilskudd. Endringer knyttet til skatteelementene i inntektssystemet inngår ikke i beregningen av inntektsgarantiordningen, det gjør heller ikke endringer i tilskudd som er begrunnet ut fra særskilte formål eller for en tidsavgrenset periode, slik som endringer i skjønnstilskuddet, veksttilskuddet eller saker med særskilt fordeling.

Det foreslås ingen endringer i inntektsgarantiordningen fra og med 2017. Ordningen videreføres som tidligere, og grenseverdien holdes uendret på 300 kroner per innbygger.

7.9.2 Overgangsordning for kommuner som er vedtatt sammenslått

Nytt inntektssystem for kommunene skal innføres fra og med 1.1.2017. Et av forslagene til endring er en gradering av basistilskuddet i utgiftsutjevningen, slik at alle kommuner ikke lenger får det samme beløpet i basistilskudd.

Basistilskuddet er et av elementene i inntektssystemet som gis med et beløp per kommune, og ikke per innbygger. Dette betyr at to kommuner som slår seg sammen vil miste ett basistilskudd som følge av sammenslåingen. Inndelingstilskuddet i inntektssystemet kompenserer sammenslåtte kommuner for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen, og basistilskuddet er et av elementene som inngår i inndelingstilskuddet.

Den nye kommunen får basistilskudd etter gjeldende inntektssystem på sammenslåingstidspunktet, mens inndelingstilskuddet gir kommunene full kompensasjon for tap av basistilskudd som følge av sammenslåingen. Inndelingstilskuddet kompenserer også for netto nedgang i samlede regionalpolitiske tilskudd. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år, før tilskuddet deretter trappes ned over fem år.

For kommuner som slår seg sammen i kommunereformperioden vil størrelsen på inndelingstilskuddet bli beregnet ut fra i inntektssystemet i 2016. Det vil si at differansen mellom det de to kommunene ville fått hver for seg og det den nye kommunen ville fått i basistilskudd og regionalpolitiske tilskudd i 2016 vil utgjøre inndelingstilskuddet til den sammenslåtte kommunen. Ved at inndelingstilskuddet til kommuner som slår seg sammen i reformperioden beregnes på grunnlag av inntektssystemet i 2016 gis disse kommunene en garanti for størrelsen på inndelingstilskuddet, men ikke for endringer i de øvrige delene av inntektssystemet. Endringer i inntektssystemet i perioden mellom 2017 og sammenslåingstidspunktet vil derfor ikke påvirke størrelsen på inndelingstilskuddet.

Med innføringen av nytt inntektssystem vil også kommuner som har vedtatt sammenslåing, på lik linje med øvrige kommuner, kunne få et lavere basistilskudd fra og med 2017 enn de får med inntektssystemet i 2016. Hele, eller deler av, denne reduksjonen i inntekt vil kommunene få tilbake gjennom inndelingstilskuddet på sammenslåingstidspunktet, siden inndelingstilskuddet beregnes på inntektssystemet i 2016. Fra og med tidspunktet for sammenslåingen får også den nye kommunen basistilskudd på vanlig måte etter gjeldende inntektssystem.

I tråd med avtalen mellom regjeringspartiene og Venstre foreslås det å innføre en overgangsordning for kommuner som slår seg sammen i reformperioden, og som får lavere basistilskudd fram til sammenslåing iverksettes og inndelingstilskuddet utbetales. Kommunene skal få en kompensasjon for reduksjon i basistilskuddet i perioden fra sammenslåing er vedtatt og fram til de mottar inndelingstilskudd som en ny kommune. I 2017 vil disse kommunene motta kompensasjonen gjennom skjønnstilskuddet (jf. kapittel 10). Endelig modell og omfang for en slik kompensasjonsordning legges fram i statsbudsjettet for 2017.

7.10 Samlede fordelingsvirkninger

Dette kapitlet viser anslag på fordelingsvirkningene av forslagene til endringer i inntektssystemet for kommunene gruppert etter innbyggertall og fylkestilhørighet. Tall for enkeltkommuner er vist i vedlegg 7. Tabellene viser fordelingsvirkninger av forslag til ny kostnadsnøkkel, endret kompensasjon for smådriftsulemper i utgiftsutjevningen og endringer i de regionalpolitiske tilskuddene.

Fordelingsvirkningene som vises her er foreløpige, og den endelige fordelingen av rammetilskuddet for 2017 vil ikke foreligge før i statsbudsjettet til høsten. Fordelingsvirkningene er oppgitt i kroner per innbygger, basert på innbyggertall per 1.1.2015.

Etter forrige revisjon av inntektssystemet i 2011 ble det lagt inn en egen tapskompensasjon i skjønnstilskuddet til kommunene. Denne kompensasjonen har ligget fast i årene etter 2011, og det ble varslet at denne skal avvikles i neste revisjon av inntektssystemet. Kompensasjonen til kommuner som tapte på endringene i inntektssystemet i 2011 avvikles fra og med 2017. Denne endringen er ikke synliggjort i fordelingstabellene i dette kapitlet eller i vedlegg 7.

Endelig innretning på storbytilskuddet og det nye tilskuddet til mellomstore kommuner som slår seg sammen og utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region skal vurderes fram mot Statsbudsjettet for 2017, og dette er derfor ikke hensyntatt i disse beregningene av fordelingsvirkningene. For effekten av endringer i veksttilskuddet, omtalt i kapittel 7.7, vises det til vedlegg 8.

Tabellforklaring

Kolonne 1

Kolonne 1 viser innbyggertall per 1.1.2015.

Kolonne 2

Kolonne 2 viser anslag på frie inntekter, etter saldert budsjett 2016.

Kolonne 3

Kolonne 3 viser den samlede fordelingsvirkningen av forslaget til ny kostnadsnøkkel for kommunene, ekskl. virkningene av gradert basistilskudd. Fordelingsvirkningene er beregnet på kriteriedata og utgiftsbehov fra 2014.

Kolonne 4

Kolonne 4 viser den isolerte effekten av modellen for gradering av basiskriteriet. I sum vil et lavere beløp bli fordelt gjennom basistilskuddet enn i dag, og det resterende beløpet er tilbakeført til alle kommuner med et likt beløp per innbygger. Dette er en illustrasjon av hvordan effektene av forslaget vil bli.

Kolonne 5

Kolonne 5 viser fordelingsvirkningene av forslag til endringer i Distriktstilskudd Sør-Norge, Nord-Norge- og Namdalstilskuddet og småkommunetilskuddet. I beregningene er det tatt utgangspunkt i de regionalpolitiske tilskuddene i 2016. De tre tilskuddene er foreslått samlet i to tilskudd, ett for Nord-Norge og ett for Sør-Norge. Småkommunetilskuddet videreføres innenfor de to nye tilskuddene som et eget småkommunetillegg. I forhold til i 2016 er disse tilskuddene redusert med i underkant av 80 mill. kroner, og dette beløpet tilbakeføres til innbyggertilskuddet med et likt beløp per innbygger (15 kroner per innbygger).

Kolonne 6

Kolonne 6 viser den totale systemvirkningen av endringene i inntektssystemet. Kolonnen er summen av endringene i kolonne 3, 4 og 5.

Kolonne 7

Kolonne 7 viser den isolerte effekten av inntektsgarantiordningen, inkludert finansiering. Kommuner som isolert sett taper mer enn 300 kroner per innbygger vil få kompensert det de taper ut over denne grenseverdien. Ordningen finansieres med et likt beløp per innbygger for alle kommuner, anslått til 48 kroner per innbygger. Kolonnen gir et anslag på tilskudd gjennom inntektsgarantiordningen, begrenset til endringene i inntektssystemet. Andre forhold, slik som befolkningsendringer, endringer i befolkningssammensetning eller andre kriteriedata, oppgaveendringer og innlemminger, vil påvirke endelig beløp i inntektsgarantiordningen for 2017. Dette vil ikke være endelig kjent før i statsbudsjettet til høsten.

Kolonne 8

Kolonne 8 viser en illustrasjon av førsteårsvirkningen av endringene i inntektssystemet, inkludert inntektsgarantiordningen og anslått vekst i frie inntekter. Det er lagt til grunn en anslått vekst i frie inntekter på 3,45 mrd. kroner, og denne veksten er fordelt med et likt beløp per innbygger (668 kroner per innbygger). Dette gir en illustrasjon av hvordan effekten for den enkelte kommune vil bli i 2017, men hvordan kommunene kommer ut i alt vil i tillegg avhenge av endringer i befolkningstall og øvrige kriteriedata, utgiftsbehovet for kommunene og veksten i de frie inntektene for 2017. Stortinget vedtar kommunenes økonomiske rammer i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2017, og departementet vil på vanlig måte publisere endelige tall for rammetilskudd og anslag på vekst i frie inntekter for den enkelte kommune i forslag til statsbudsjett for 2017.

8 Inntektssystemet for fylkeskommunene

I kommuneproposisjonen for 2016 presenterte departementet en ferjeavløsningsordning for fylkeskommunene i inntektssystemet, og flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen sluttet seg til hovedtrekkene i ordningen (jf. Innst. 375 S (2014–2015)). Departementet har i ettertid utarbeidet retningslinjer for ordningen i samarbeid med Samferdselsdepartementet. I kommuneproposisjonen for 2016 varslet departementet også at det ville komme en ny vurdering av delkostnadsnøkkelen for båt og ferjer i kommuneproposisjonen for 2017.

I 2013 forbedret SSB metoden for avgrensning av tettsteder i sin statistikk. Dette ga utslag for kriteriet innbyggere bosatt spredt, som inngår i delkostnadsnøkkelen for buss og bane. Departementet har i 2015 og 2016 benyttet kriteriedata for 2012. Fra og med 2017 vil departementet benytte de sist tilgjengelige tallene for innbyggere bosatt spredt.

Dette kapittelet presenterer retningslinjene for ferjeavløsningsordningen og går gjennom arbeidet med delkostnadsnøkkelen for båt og ferje. Kapittelet presenterer også et forslag om å oppdatere sektorvektene hyppigere med utgangspunkt i nyere regnskapstall.

8.1 Ferjeavløsningsordningen for fylkesveiferjer

Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygd en ny veiforbindelse, vanligvis en bro eller en undersjøisk tunnel med tilhørende veinett, som erstatter et ferjesamband. Ferjeavløsningsordningen innebærer at fylkeskommunene kan delfinansiere slike prosjekter med midlene de får for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Ordningen ble lagt fram i kommuneproposisjonen for 2016. Fra før finnes det en tilsvarende ordning for riksveiferjer.

8.1.1 Hovedprinsipper for ferjeavløsningsordningen

Hovedprinsippene for ordningen ble fastsatt i kommuneproposisjonen for 2016. Størrelsen på ferjeavløsningsmidlene beregnes på bakgrunn av tap i inntektssystemet når et ferjesamband blir avløst av en bro eller tunnel. Tapet blir beregnet ved å se på effekten av å endre kriteriedata i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. I inntektssystemet for 2016 utgjør et ferjesamband om lag 19,5 mill. kroner.

Det beregnede beløpet blir justert for endringer i drifts- og vedlikeholdsbehov til fylkesvei, siden en bro eller tunnel fører til en økning i kompensasjonen i inntektssystemet for drifts- og vedlikeholdsutgifter til veier. Dette gjøres for å hindre at fylkeskommunene får dobbel kompensasjon gjennom inntektssystemet, og innebærer at den årlige utbetalingen av ferjeavløsningsmidler vil bli lavere enn beløpet et ferjesamband utgjør i inntektssystemet.

Det kan gis ferjeavløsningsmidler for en periode på inntil 40 år, men i sum skal det ikke gis mer i kompensasjon enn kostnaden ved prosjektet som erstatter det nedlagte ferjesambandet.

8.1.2 Retningslinjer for ordningen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet har utarbeidet retningslinjer som gir noen nye avklaringer. Retningslinjene er vist i vedlegg 9, og er også publisert på nettsidene til Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet.

I kommuneproposisjonen for 2016 varslet departementet at ordningen ville innføres fra 2016. I retningslinjene er det spesifisert at ordningen gjelder for fylkeskommunale veiprosjekter som avløser fylkeskommunale ferjesamband som var i ordinær drift per 1. januar 2016. Dette betyr at mange prosjekter som er på ulike stadier i planleggingsprosessen vil falle inn under ordningen. Konkretiseringen innebærer dermed at dette er en romslig ordning.

Retningslinjene spesifiserer at beregningen av ferjeavløsningsmidlene vil bli gjort med utgangspunkt i inntektssystemet slik det er på det tidspunktet søknaden blir behandlet. Beløpet blir ikke justert hvis det senere gjøres endringer i inntektssystemet. Dette sikrer fylkeskommunene forutsigbarhet når de skal utarbeide endelig finansieringsplan for ferjeavløsningsprosjekter.

Retningslinjene gir også informasjon om hvordan søknadsprosessen er organisert. Prosessen starter med at fylkeskommunen får en forhåndsavklaring fra Samferdselsdepartementet av om veiprosjektet faller inn under ordningen. Fylkeskommunen får i den forbindelse også et anslag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet på hvor mye et ferjeavløsningsprosjekt kan utløse i midler.

Når et prosjekt har fått forhåndsavklaring fra Samferdselsdepartementet, kan fylkeskommunen utforme endelig finansieringsplan og søknad. Endelig søknad sendes til Statens vegvesen regionalt.

Det er Samferdselsdepartementet som fatter endelig vedtak om hvilke prosjekter som skal omfattes av ordningen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet beregner endelig beløp til ferjeavløsningsmidler, og lengden på utbetalingsperioden, når prosjektet er godkjent av Samferdselsdepartementet.

8.1.3 Innkorting av ferjesamband

Retningslinjene presiserer at veiprosjekter som innkorter et ferjesamband, uten å avløse det helt, ikke er omfattet av ordningen. I dagens kostnadsnøkkel er kriteriet for ferjedrift «antall ferjesamband», og ferjeavløsningsmidlene blir beregnet ved å se på hvor mye fylkeskommunen taper i inntektssystemet ved å endre på kriteriedata. Med dagens kostnadsnøkkel vil en innkorting av et samband ikke gi noen endring i kriteriedata, og fylkeskommunen vil dermed ikke tape i inntektssystemet på at ferjesambandet kortes inn. Det betyr at innkorting av et ferjesamband heller ikke utløser ferjeavløsningsmidler.

Fylkeskommunen vil med dagens kostnadsnøkkel likevel få en form for ferjeavløsningsmidler gjennom kriteriedata i inntektssystemet, siden fylkeskommunen fortsatt vil få det samme for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Med denne ordningen vil fylkeskommunen i tillegg få kompensasjon for økte utgifter til drift og vedlikehold på veinettet, siden en bro eller tunnel og lengre veinett vil føre til økt tilskudd gjennom veinøkkelen i inntektssystemet. For prosjekter som inkluderes i ferjeavløsningsordningen, vil disse utgiftene bli trukket fra når ferjeavløsningsmidlene blir beregnet.

Departementet vil vurdere hvordan innkorting av ferjesamband skal håndteres i ferjeavløsningsordningen når kriteriet for ferjer i inntektssystemet eventuelt endres.

8.1.4 Utbetalingsperiode for nåværende ferjeavløsningsprosjekter

Ifølge retningslinjene skal nye ferjeavløsningsprosjekter og lengden på utbetalingsperioden presenteres i kommuneproposisjonen for det første året ferjeavløsningsmidlene skal utbetales. Departementet presenterer her utbetalingsperioden for de prosjektene som ligger inne i ordningen fra før, men som ikke er synliggjort i tidligere kommuneproposisjoner, jf. tabell 8.1.

Det blir i dag utbetalt midler gjennom inntektssystemet for åtte veiprosjekter som ble vedtatt med ferjeavløsningsmidler mens de var riksveiferjesamband. Utbetalingsperioden for disse prosjektene går fram av vedtakene som er gjort i det enkelte prosjekt.

8.2 Delkostnadsnøkkelen for båt og ferje

I kommuneproposisjonen 2015 ble det lagt fram en ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene, der delkostnadsnøkkelen for båt og ferje besto av kriteriene «fylkesfaktor båter» og «antall ferjesamband». Analyser viste en klar sammenheng mellom antall ferjesamband og utgifter til ferjer. Kriteriet innebærer at det fordeles et likt beløp per ferjesamband gjennom utgiftsutjevningen.

Fylkesfaktoren for båter er beregnet ut fra fylkeskommunenes netto driftsutgifter til båter de tre siste årene. Kriteriet innebærer at fylkeskommunene gjennom kostnadsnøkkelen i prinsippet får tilbake beløpet de i gjennomsnitt har rapportert å ha brukt på hurtigbåter de siste årene. Bakgrunnen for at fylkesfaktoren og ikke et objektivt kriterium ble valgt i 2015, er at de statistiske analysene ikke ga noen statistisk signifikante kriterier som kunne fange opp variasjoner i fylkeskommunenes utgifter til båter på en tilfredsstillende måte.

Departementet har arbeidet videre med delkostnadsnøkkelen for båt og ferje ved å kvalitetssikre kriteriedataene som brukes i delkostnadsnøkkelen ytterligere og ved å gjøre nye analyser på oppdaterte tall.

8.2.1 Kvalitetssikring av data

Kriteriedataene som brukes i kostnadsnøkkelen for båt og ferjer er basert på offentlig tilgjengelig statistikk og rapportering fra fylkeskommunene direkte til departementet. Antall fylkeskommunale ferjesamband er basert på tall fra Ferjedatabanken, fylkeskommunenes rapportering i KOSTRA og rapportering direkte til departementet. Netto driftsutgifter til båter er basert på fylkeskommunenes rapportering i KOSTRA.

Antall ferjesamband

Et ferjesamband består av én eller flere strekninger som til sammen utgjør et sammenhengende ruteområde for ett eller flere fartøy. I noen tilfeller har det vært reist spørsmål ved om et ruteområde bestående av flere strekninger bør regnes som ett eller flere samband. Siden et ferjesamband utløser et betydelig beløp i utgiftsutjevningen, har departementet fått Vegdirektoratet til å kvalitetssikre listen over fylkeskommunale samband. I kvalitetssikringen er det lagt særlig vekt på å avklare de tilfellene der det kan være tvil om et ruteområde bør regnes som ett eller flere samband. Den kvalitetssikrede listen over samband som vil inngå i kriteriedata for 2017 er vist i vedlegg 10.

Vegdirektoratet har funnet noen ferjestrekninger som tidligere ble regnet som to enkeltsamband, men der det er vesentlig sambruk av fartøy mellom strekningene i de to sambandene. For å sikre en lik praksis for hele landet for hvordan et ferjesamband skal defineres, vil disse strekningene bli slått sammen til ett samband i kriteriedata for 2017. Dette gjelder strekningene Horn-Igerøy og Igerøy-Tjøtta i Nordland og strekningene Øksfjord-Bergsfjord-Sør-Tverrfjord og Øksfjord-Tverrfjord i Finnmark.

Kriteriedata for 2017 vil også bli justert for ferjesamband som er nedlagt de siste årene. Kommunale samband som mottar noe støtte fra fylkeskommunen, vil ikke lenger telle med i kriteriedata. Til sammen innebærer endringene at antall samband som inngår i utgiftsutjevningen reduseres fra 106 til 100, noe som betyr at hvert enkelt samband vil utgjøre et noe større beløp i inntektssystemet.

I kvalitetssikringen er det funnet flere tilfeller av bilførende båtruter, og noen tilfeller der ferjer brukes i båtruter. Departementet vil fram mot statsbudsjettet for 2017 avklare om noen av disse sambandene bør telles med i kriteriedata for ferjer, eller om de inngår i regnskapstallene og kriteriedata for båter. Dette kan føre til endringer i listen over ferjesamband i inntektssystemet for 2017.

Regnskapstall i KOSTRA

Departementet har også sett nærmere på fylkeskommunenes rapportering av regnskapstall i KOSTRA. I de tilfellene der det er særlig store variasjoner i rapporterte utgifter fra år til år, er fylkeskommunenes regnskaper og årsberetninger undersøkt for å finne forklaringer på svingningene. I de aller fleste tilfellene er det gode forklaringer på variasjoner i utgifter fra år til år, men i ett tilfelle er det en betydelig underrapportering av faktiske driftsutgifter. Dette vil bli korrigert i kriteriedata for 2017.

Regnskapsreglene innebærer at overtredelsesgebyrer, bøter og liknende blir ført som driftsutgifter i KOSTRA, noe som betyr at fylkeskommuner har fått refusjon for slike kostnader innen båtsektoren gjennom inntektssystemet. Departementet vil etablere rutiner for å unngå at overtredelsesgebyrer, bøter o.l. tas med i kriteriedata for båter i framtiden.

Troms fylkeskommune ble i 2013 ilagt et overtredelsesgebyr på 15,2 mill. kroner av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) for en ulovlig direkte anskaffelse av hurtigbåttjenester. Fylkeskommunens netto driftsutgifter til båter i 2013 vil derfor bli nedjustert med 15,2 mill. kroner i kriteriedata for 2017.

Samlet sett innebærer kvalitetssikringen at kriteriedata for båt og ferjer i enda større grad vil gjenspeile faktiske utgifter i båt- og ferjefylkene.

8.2.2 Oppdaterte analyser

Ferjekriteriet i delkostnadsnøkkelen for båt og ferje er basert på analyser som ble gjennomført til kommuneproposisjonen for 2015, med utgangspunkt i data for årene 2010–2012. Nye analyser på data for 2013 ble gjennomført til kommuneproposisjonen for 2016. Kriteriet «antall ferjesamband» hadde god forklaringskraft i analysene for alle årene.

Departementet har gjort oppdaterte analyser på kvalitetssikrede data for årene 2013–2015, for å undersøke om kriteriet antall ferjesamband fremdeles har god forklaringskraft. Kriteriene «utseilt distanse» og «transporterte personbilkilometer (PBEkm)» er også testet ut.13 Analysene viser at det er en klar sammenheng mellom utgifter til ferjer og alle kriteriene som er testet i analysene. Antall ferjesamband per innbygger er fremdeles det kriteriet som samsvarer best med faktiske utgifter, og departementet foreslår derfor å beholde «antall ferjesamband» som kriterium for fordeling av midler til ferjer i utgiftsutjevningen.

Det er ikke et mål at det skal være fullt samsvar mellom hva fylkeskommunene bruker innen en sektor og hva de får i kompensasjon gjennom utgiftsutjevningen. På enkeltsektorer vil det som regel være noe avvik mellom faktiske utgifter og kompensasjon gjennom delkostnadsnøklene. Dette kan skyldes variasjoner i effektivitet og ulike prioriteringer i fylkeskommunene, og forhold som ikke blir godt nok fanget opp av delkostnadsnøklene. Målet med utgiftsutjevningen er at den samlede kostnadsnøkkelen over tid gir en rimelig fordeling mellom fylkeskommunene.

Departementet har også gjort nye analyser på oppdaterte tall for fylkeskommunenes utgifter til båter. Analysene viser en sammenheng mellom netto driftsutgifter til båter (fylkesfaktor båter) og utseilt distanse og lengden på kystlinjen. Det er likevel betydelige avvik mellom faktiske kostnader og en kostnadsnøkkel med utseilt distanse og kystlinje som kriterier. Departementet foreslår derfor ingen endringer i båtkriteriet i denne omgang.

Departementet har satt ut et prosjekt for å få innspill fra eksterne fagmiljøer til hvordan en kostnadsnøkkel for båt og ferje kan utformes. Departementet tar sikte på å presentere prosjektet i kommuneproposisjonen for 2018.

8.3 Oppdatering av sektorvektene

Hvor stor vekt den enkelte delkostnadsnøkkel skal ha i samlet kostnadsnøkkel, blir beregnet ut fra sektorens andel av totale netto driftsutgifter (ekskl. avskrivinger) til sektorene som inngår i utgiftsutjevningen. Dagens sektorvekter i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene er i hovedsak basert på regnskapstall for et gjennomsnitt for årene 2010–2012, og er justert for oppgaveendringer og andre korreksjoner etter 2012.

Sektorvektene har til nå ikke blitt oppdatert med utgangspunkt i nyere regnskapstall hvert år. Praksis har vært at sektorvektene er blitt oppdatert sammen med øvrig oppdatering av kostnadsnøkkelen. Dette innebærer at sektorvektene ikke nødvendigvis vil fange opp de faktiske kostnadene i sektorer som har en sterkere kostnadsvekst enn øvrige sektorer i utgiftsutjevningen.

Departementet har beregnet de ulike sektorenes andel av totale netto driftsutgifter til sektorene som inngår i utgiftsutjevningen med utgangspunkt i regnskapstall for årene 2010–2015. Tallene for 2015 er foreløpige regnskapstall, og for noen fylkeskommuner mangler tall for enkelte funksjoner. Beregningene viser at kostnadsutviklingen over tid varierer en del mellom de ulike sektorene. Departementet foreslår derfor at sektorvektene fra 2017 oppdateres årlig på bakgrunn av nyere regnskapstall, for å bedre fange opp variasjoner i kostnadsutviklingen.

Departementets beregninger viser at det kan være relativt store svingninger i sektorvektene fra år til år. En årlig oppdatering av sektorvektene basert på siste tilgjengelige regnskapstall kan dermed føre til større uforutsigbarhet for fylkeskommunene. Departementet foreslår derfor å basere sektorvektene på et gjennomsnitt av netto driftsutgifter for de siste tre tilgjengelige årene, for å unngå store endringer i kostnadsnøkkelen fra år til år. Dette vil bidra til at endringer i driftsutgiftene gradvis vil slå igjennom i sektorvektene i kostnadsnøkkelen.

Sektorvektene i kostnadsnøkkelen for 2017 vil bli beregnet på bakgrunn av endelige regnskapstall for årene 2013–2015. Endelige regnskapstall for 2015 foreligger ikke før i juni, og det er derfor per i dag ikke mulig å beregne med sikkerhet hvordan oppdateringen av sektorvektene vil slå ut. Beregninger med utgangspunkt i foreløpige og ufullstendige regnskapstall for 2015 tyder på at sektorvektene til delkostnadsnøklene for båt/ferje og buss/bane kan bli vektet en del opp sammenliknet med dagens kostnadsnøkkel, mens delkostnadsnøklene for fylkesveier og tannhelse kan bli vektet en del ned. For delkostnadsnøkkelen for videregående opplæring ligger det an til å bli mindre endringer.

9 Skjønnstilskuddet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet, etter retningslinjer gitt av departementet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2017 blir satt til 2 360 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 1 651 mill. kroner til kommunene, og 709 mill. kroner til fylkeskommunene.

Basisrammen

Basisrammen utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmannen etter retningslinjer for skjønnstildeling gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmeside etter framleggelsen av statsbudsjettet.

Basisrammen til kommunene settes til 1 191 mill. kroner i 2017. Dette er en reduksjon på 100 mill. kroner sammenliknet med 2016.

Rammetilskuddet til kommunene bør i størst mulig grad fordeles etter faste kriterier, og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. Reduksjonen i basisrammen til kommunene overføres til innbyggertilskuddet, som dermed sikrer en fordeling etter faste kriterier og større forutsigbarhet for kommunene. I dag er det store forskjeller i skjønnsrammene mellom fylkene. En del av disse forskjellene kan forklares med forskjeller i utgiftsbehov som ikke i tilstrekkelig grad fanges opp av de andre tilskuddene under rammetilskuddet, men noe av forskjellene har ikke en objektiv begrunnelse. Det foreslås derfor å gradvis utjevne forskjellene i basisrammen mellom fylkene.

Basisrammen til fylkeskommunene settes til 509 mill. kroner i 2017, som er en reduksjon på 9 mill. kroner sammenliknet med 2016. Det ble varslet i kommuneproposisjonen for 2016 at basisrammen til Oppland fylkeskommune skal reduseres med totalt 44 mill. kroner over en periode på fem år fra og med 2016. Oppland fylkeskommune fikk en sterk økning i skjønnsrammen i perioden 2001 til 2005. Denne økningen skyldes blant annet kompensasjon for sykehusreformen i 2003. Oppland fylkeskommune har derfor en betydelig høyere fylkesramme enn sammenliknbare fylkeskommuner, uten at dette lenger har en faglig begrunnelse. Basisrammen til Oppland fylkeskommune ble redusert med 9 mill. kroner i 2016, og vil reduseres med ytterligere 9 mill. kroner i 2017. Fordeling av basisrammen på den enkelte fylkeskommune vil som vanlig legges fram i statsbudsjettet.

Kompensasjonen for differensiert arbeidsgiveravgift til fylkeskommunene videreføres nominelt fra 2016, og vil utgjøre 139 mill. kroner av basisrammen i 2017.

Omdisponering av tapskompensasjon

Siden 2011 har om lag 400 mill. kroner i skjønnsmidler blitt benyttet til å kompensere kommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 2011. Til sammen 154 kommuner har hvert år mottatt denne kompensasjonen. Ordningen skulle ligge fast inntil neste revisjon av inntektssystemet. I 2017 innføres det et nytt inntektssystem, så tapskompensasjonen fra 2011 avvikles fra med 2017. I tråd med avtalen med Venstre i Stortinget foreslås disse midlene omdisponert. For det første foreslås det å flytte 100 mill. kroner fra skjønnsrammen til en ny tilskuddsordning. Denne tilskuddsordningen vil omfatte mellomstore kommuner som slår seg sammen og dermed utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Se nærmere omtale om dette tilskuddet under kapittel 7.7.

For det andre, ved innføring av nytt inntektssystem 2017, vil kommuner som har gjort vedtak om sammenslåing kunne få redusert basistilskudd. Kommuner som slår seg sammen i kommunereformperioden er garantert inndelingstilskudd på bakgrunn av inntektssystemet i 2016. For å unngå at disse kommunene får en midlertidig reduksjon i rammetilskuddet før sammenslåingen trer i kraft, settes det av 300 mill. kroner av skjønnsmidlene i 2017 til kompensasjon for dette tapet. Kommunesammenslåingene vedtas først i 2017, så omfanget av kommuner som skal kompenseres vil være ukjent ved inngangen av 2017. Disse kommunene vil derfor kompenseres med skjønnsmidler i 2017. I 2018 og 2019 legges denne kompensasjonen inn i innbyggertilskuddet. Kompensasjonen gis i løpet av 2017.

Infrastrukturtiltak i kommuner som slår seg sammen

I tråd med avtalen med Venstre i Stortinget settes det av 100 mill. kroner i 2017 innenfor fylkeskommunenes skjønnsramme til tilskuddsordningen for kommuner som skal slå seg sammen. Ved behandling av statsbudsjettet for 2016 vedtok Stortinget å opprette en bevilgning til fylkesveier og andre infrastrukturtiltak i kommuner som søker sammenslåing. Det ble satt av 50 mill. kroner til denne ordningen. Tilskuddsordningen ble utlyst i februar 2016 og omfatter tilskudd til veier, bredbånd og andre digitaliseringstiltak for kommuner som fatter vedtak om kommunesammenslåing innen 1. juli 2016.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Kommunal- og moderniseringsdepartementet holder hvert år tilbake en del av skjønnsmidlene til uforutsette hendelser. Storsamfunnet skal stille opp når lokalsamfunn rammes av naturskade eller andre ekstraordinære hendelser. Samtidig har kommunene og fylkeskommunene et eget ansvar for å håndtere uforutsette utgifter. Kommunene må ta høyde for dette i sine plan- og budsjettprosesser, og drive godt forebyggende arbeid for å redusere skadeomfanget.

De tilbakeholdte midlene går hovedsakelig til kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter flom, ras og annen naturskade, men kan også kompensere for utgifter grunnet andre ekstraordinære hendelser. Fylkesmennene blir også bedt om å holde tilbake deler av basisrammen til uforutsette hendelser. I 2017 skal fylkesmennene holde tilbake fem pst. av basisrammen til naturskade og andre uforutsette hendelser.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan tildele skjønnsmidler til kommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser for håndtering av den akutte krisesituasjonen og/eller til reparasjoner av kommunal infrastruktur til opprinnelig standard. I tilfeller hvor det gis kompensasjon for reparasjoner, skal dette i hovedsak dekke kritisk kommunal infrastruktur, det vil si infrastruktur som er kritisk for kommunen for å kunne yte de lovpålagte tjenestene. Kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger kan få en kompensasjon som dekker halvparten av de medgåtte utgiftene. Om utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunen få dekket alle utgifter over 250 kroner per innbygger.

Når det gjelder fylkeskommunene vil departementet vurdere behovet for skjønnsmidler etter naturskade eller andre ekstraordinære hendelser i hvert enkelt tilfelle.

Kommuner som er rammet av naturskade som medfører utgifter av ekstraordinær størrelse kan søke om skjønnsmidler gjennom fylkesmannen. Fylkeskommuner kan søke departementet direkte.

Prosjektskjønnsmidler

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter som fordeles av departementet. Målgruppen for tilskuddet er kommunesektoren, men prosjekter i regi av departementet og/eller KS finansieres også via prosjektskjønnet.

Prosjektskjønnet foreslås satt til 40 mill. kroner i 2017, noe som er en reduksjon på 14 mill. kroner fra 2016. Reduksjonen skyldes i hovedsak at tilskudd til informasjon og folkehøring i forbindelse med kommunereformen utbetales i 2016, og at programmet Sammen om en bedre kommune er avsluttet.

Innenfor prosjektskjønnsrammen er det blant annet satt av midler til tilskudd til KS til prosjektstøtte til videreutvikling av IKT i kommunesektoren, og til pågående prosjekt om klarspråk i kommunesektoren. Det er også satt av midler til et nytt prosjekt om utvikling og fornying av lokaldemokratiet i kommuner som har gjort vedtak om sammenslåing. Departementet utreder muligheter for nye samarbeid med partene i arbeidslivet.

Følgende kriterier for prosjektskjønnet gjelder for 2017:

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan på grunnlag av søknader gi tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter i kommuner og fylkeskommuner. Prosjektene skal ha overføringsverdi til andre kommuner og fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet. Søknader fra flere kommuner og fylkeskommuner i samarbeid prioriteres framfor søknader fra enkeltkommuner/-fylkeskommuner. For å sikre åpenhet og tverrpolitisk involvering lokalt skal søknader om utviklings- og fornyingsprosjekter fra kommuner og fylkeskommuner være behandlet i kommunestyret/fylkestinget.

• Tilskudd kan også gis der kommuner og fylkeskommuner samarbeider med andre organisasjoner om prosjektet, men kommunen eller fylkeskommunen må stå som søker.

• Tilskudd kan gis til KS på grunnlag av søknad til utviklings- og fornyingsprosjekter, utredninger og forskning, herunder kommunereform, og til konferanser og andre formidlingsarenaer. Prosjekter skal være i samarbeid med kommuner/fylkeskommuner og konferanser skal være åpne for alle kommuner/fylkeskommuner.

• Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

• Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer, dersom prosjektet er i tråd med kriteriene for prosjektskjønnet.

• Tilskudd kan ikke gis til ordinært omstillings- eller omorganiseringsarbeid som er en del av kommunenes og fylkeskommunenes løpende utviklingsarbeid.

• Tilskudd kan ikke gis til kommuner og fylkeskommuner til rene utredninger.

• Kommuner kan søke om tilskudd til gjennomføring av lokale prosesser i kommunereformen, for å dekke kostnader til faktainnsamling og høring av innbyggere, jf. Inndelingsloven § 10.

• Prosjektskjønnet kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres via prosjektskjønnet.