1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1 Sterke velferdskommuner

Sterke kommuner er en viktig del av grunnmuren i et godt norsk samfunn. Kommunene er avgjørende for gode velferdstjenester og trygge lokalsamfunn.

Norge har gjennom en lang periode stått i en økonomisk særstilling sammenliknet med andre land. Nå står vi overfor nye utfordringer. Lav oljepris, høyere arbeidsledighet og en økende flyktningstrøm er noen av utfordringene. Vi må være forberedt på strammere offentlige budsjetter i årene framover. Tiden har kommet for omstilling, både i næringslivet og i offentlig sektor. Skal vi finne nye løsninger, skape verdier og sikre velferd, trenger vi et levende lokaldemokrati og kommuner som er rustet for framtiden.

For å sette kommunene i stand til å gi gode velferdstjenester, utvikle sine lokalsamfunn og løse framtidens utfordringer har regjeringen tatt initiativ til en kommunereform. I tråd med Stortingets vedtak foreslår regjeringen også en regionreform som vil skape sterkere regioner. Regjeringen vil fortsatt sørge for en stabil, forutsigbar og god kommuneøkonomi. For å sikre en mer rettferdig inntektsfordeling foreslår regjeringen i denne proposisjonen et nytt inntektssystem for kommunene.

Kommunesektoren har et godt fundament til å møte framtidens utfordringer. Kommuneøkonomien er i balanse. Inntektsrammene de senere år har gitt handlingsrom for sektoren. Kommuner og fylkeskommuner bygger ut tjenestetilbudet. Samtidig oppnådde kommunesektoren i 2015 det beste netto driftsresultat siden 2006. Antall kommuner i ROBEK er på et stabilt, lavt nivå.

Kommunene har ansvaret for grunnleggende velferdstjenester som barnehage, skole, barnevern og helse- og omsorgstjenester. For å realisere regjeringens mål om et sterkere sosialt sikkerhetsnett, et kunnskapsløft og et bedre tilbud til syke og eldre, er det nødvendig å styrke de kommunale tjenestene. Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 3¼ og 4 mrd. kroner i 2017. Regjeringen legger opp til en vekst i frie inntekter på mellom 3¾ og 4,0 mrd. kroner, hvorav 300 mill. kroner er begrunnet med opptrappingsplanen på rusfeltet.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet. I tillegg er det rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Dersom kommunesektoren klarer å ta ut effektiviseringspotensialet i sektoren, vil det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

1.2 Utfordringer i kommunesektoren

Kommunene skal sørge for et bredt spekter av tjenester som er svært viktig for mennesker i ulike livssituasjoner og livsfaser. Den demografiske utviklingen vil gi økt behov for offentlige velferdstjenester de neste tiårene. Fram mot 2040 vil antall eldre over 67 år fordobles, og andelen personer i yrkesaktiv alder vil synke. Det er i kommunesektoren mange av de grunnleggende velferdstjenestene gis, og hvor utfordringene knyttet til endret befolkningssammensetning må håndteres. Et stort antall mennesker søker beskyttelse i Norge. Bosetting av flyktninger gir kommunene utfordringer med å skaffe boliger og velferds- og integreringstilbud.

Samtidig vil utfordringsbildet variere fra kommune til kommune. Noen kommuner opplever fraflytting og merker i større grad effektene av en aldrende befolkning. I takt med at tjenestene stadig har blitt mer komplekse, kan det være utfordrende å rekruttere og beholde arbeidstakere med etterspurt kompetanse. Andre kommuner har utfordringer knyttet til rask befolkningsvekst. Byområdene vokser og det er forventet at befolkningen vil øke kraftig i disse områdene i årene framover. Rask befolkningsvekst gir stort behov for utbygging av infrastruktur og offentlige tjenester. Kommunegrenser som skjærer gjennom tettsteder og integrerte arbeidsmarkeder kan også gjøre det utfordrende å planlegge for boligutbygging, næringsutvikling og en god utbygging av kollektivtrafikk.

Norsk økonomi er på vei inn i en krevende periode. Strammere offentlige budsjetter vil påvirke det økonomiske handlingsrommet til kommunene. Dersom det kommunale tjenestetilbudet skal kunne styrkes i årene framover, i takt med demografiske endringer, må kommunene rette oppmerksomheten mot effektiviseringspotensialet i sektoren. Produktivitetskommisjonen viser i sin første rapport (januar 2015) til analyser fra Senter for økonomisk forskning som har anslått potensialet for effektivisering i kommunesektoren. Potensialet for effektivisering anslås til 15 pst. for kommunene samlet innenfor sektorene barnehage, skole og pleie og omsorg, dersom alle kommuner blir like effektive som den mest effektive av sammenliknbare kommuner. I sin andre rapport (februar 2016) peker kommisjonen på at oppmerksomheten i offentlig sektor må flyttes fra bevilgninger til de faktiske resultatene for innbyggerne. For kommunesektoren vil god økonomistyring og planlegging være helt sentralt for å utnytte ressursene til beste for innbyggerne. En vellykket kommunereform vil legge til rette for å velge de beste løsningene.

Det er grunn til å følge med på valgdeltakelsen som et tegn på interessen for lokalpolitikk og innbyggernes muligheter til å påvirke utviklingen i eget lokalsamfunn. Ved lokalvalget i 2015 var det en moderat tilbakegang i valgdeltakelsen. Videre er det en tendens til at unge velgere og innvandrere bruker stemmeretten i mindre omfang enn andre grupper. Samtidig er det ikke bare valgdeltakelse som er en målestokk på et levende lokaldemokrati. En viktig del av lokaldemokratiet er knyttet til samspillet mellom kommunen og innbyggerne mellom valg. Det har vært en klar utvikling de siste 20 årene at innbyggerne mellom valgene i økende grad og på ulike måter gir uttrykk for sine meninger overfor kommunene. Når det gjelder kvinnerepresentasjon i kommunestyrene er det fortsatt et stykke igjen til kjønnsbalanse. Imidlertid er det et lyspunkt at vi ser en klar økning i andelen kvinner i kommunestyrene i kommuner som i utgangspunktet hadde lav kvinnerepresentasjon.

Det lokale selvstyret påvirkes av regelverksutviklingen som skjer i EU og EØS. Dette reiser en rekke prinsipielle spørsmål som kan være rettslig krevende og hvor utfallene kan få betydning for kommunal virksomhet.

1.3 Levende lokaldemokrati

Regjeringen ønsker å fremme en samfunnsutvikling hvor samfunnet utvikles nedenfra. Det innebærer mindre statlig detaljstyring og større rom for lokaldemokratiet. Kommunereformen skal gi sterkere kommuner med flere oppgaver og utvidet lokalt handlingsrom. Innbyggerne vil dermed få mer innflytelse over saker som angår deres eget lokalsamfunn. Kommunene har et klart ansvar for å legge til rette for et levende lokaldemokrati med gode muligheter for deltakelse fra innbyggerne. En kommunereform er en god anledning for den enkelte kommune til å gjennomgå sin demokratiske praksis. Gjennom kommunereformen ønsker regjeringen å øke kommunenes muligheter for å ta egne valg innenfor flere saksområder. Velgerne vil slik kunne oppleve lokalpolitikken som mer relevant for sin hverdag og i større grad benytte stemmeretten og mulighetene til å påvirke politikken mellom valg.

Regjeringen ønsker at kommunene skal ha en mer sentral rolle i samfunnet. Da trenger vi større og sterkere kommuner. Utfordringene går ikke over. Byregionene vokser, det blir flere eldre og færre i yrkesaktiv alder. Forventningene og behovene øker, mens ressursene er begrenset. Dette innebærer at kommuner må ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å løse de oppgavene de er pålagt i dag, og til å kunne løse nye oppgaver som Stortinget ønsker å legge til kommunene i årene framover. Blant annet uttrykte stortingsflertallet (AP, H, FrP, KrF og V) ved behandlingen av primærhelsemeldingen (Meld. St. 26 (2014–2015)) at «en ny kommunestruktur med større fagmiljø kan gjøre kommunene bedre i stand til å levere helse- og omsorgstjenester av høy kvalitet i tråd med både dagens og fremtidens behov».

Dagens kommunesystem bygger på at alle kommuner skal være i stand til å løse de samme oppgavene på en forsvarlig måte. Uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn stilles det krav om at kommunene fyller de samme funksjonene knyttet til demokrati, tjenesteproduksjon, rettssikkerhet og lokale utviklingsoppgaver. Den betydelige veksten i kommunale oppgaver gjennom flere tiår har foregått innenfor dette generalistkommunesystemet. Stortinget har slått fast at generalistkommunesystemet fortsatt skal være hovedmodellen for kommunesektoren. Mange små kommuner vil kunne utfordre dette prinsippet over tid. Økt omfang av interkommunalt samarbeid for å redusere utfordringene for den enkelte kommunes oppgaveløsning, gir et komplekst styringssystem, økt byråkratisering og svekket lokaldemokrati. Interkommunalt samarbeid vil i de fleste tilfeller være en dårligere løsning enn kommunesammenslåing når kommunene må kompensere for manglende kapasitet og kompetanse på et område. Når kommuner samarbeider i så stor grad som de gjør, både om tjenester til små brukergrupper som barnevern, men også innen kvalitetsutvikling i barnehage og skole, kan det være hensiktsmessig for kommunene å slå seg sammen.

Da kommunereformen ble behandlet i Stortinget i juni 2014, ba et flertall på Stortinget om at oppgavene til fylkeskommunene ble gjennomgått parallelt med arbeidet med å gi flere oppgaver til kommunene. I Meld. St. 22 (2015–2016) legger regjeringen fram forslag til en regionreform som gjennomføres parallelt med kommunereformen. Målet er å utvikle et folkevalgt mellomnivå som spiller godt på lag med stat og kommune, som kan gripe sentrale samfunnsutfordringer og legge til rette for utvikling og vekst i alle deler av landet. For å styrke folkevalgte regioners rolle som samfunnsutvikler, er det behov for endringer i regionstruktur, virkemidler, roller og ansvar. Større regioner ses som en forutsetning både for håndtering av viktige samfunnsutfordringer og tilførsel av nye oppgaver.

For at innbyggere i ulike kommuner skal få likeverdige tjenester, er det viktig at forhold som kommunene ikke kan påvirke utjevnes gjennom inntektssystemet, og at inntektene til kommunene baseres på mest mulig oppdatert informasjon. Høsten 2015 sendte regjeringen på høring et forslag til nytt inntektssystem. Basert på høringsrunden har regjeringspartiene og Venstre forhandlet fram en avtale om endringer i inntektssystemet. Forslagene til nytt inntektssystem legges fram i denne proposisjonen.

Kommuner med sterk befolkningsvekst har særskilte utfordringer. Derfor har regjeringen styrket tilskuddet til vekstkommuner de siste årene. Regjeringen vil videreføre denne satsingen på vekstkommuner i 2017, og senker vekstgrensen for å motta veksttilskudd fra 1,5 pst. til 1,4 pst.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte 4. april 2016 på høring utredningen til kommunelovutvalget, NOU 2016: 4 Ny kommunelov. Utredningen inneholder flere lovforslag som skal bidra til å styrke det lokale selvstyret. Det foreslås å lovfeste det kommunale selvstyret, videre å lovfeste enkelte prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret, samt å styrke den kommunale egenkontrollen med sikte på å redusere behovet for statlig tilsyn.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte i januar 2016 på høring to lovforslag som skal bidra til et levende lokaldemokrati. I høringsnotatet foreslår departementet at kommuner som offentlig organ får adgang til å reise sak mot staten. Departementet foreslår også en lovendring som skal redusere adgangen en statlig klageinstans har til å prøve det kommunale frie skjønnet. Forslagene er en oppfølgning av Sundvolden-erklæringen.

Internasjonale avtaler, og da særlig EØS-avtalen, påvirker norske kommuners rammebetingelser og det lokale selvstyret. Det pågår for tiden flere viktige prosesser i departementet for å avklare problemstillinger hvor EØS-retten griper inn i, og stiller krav til kommunesektoren og kommunenes organisering. Regjeringen er opptatt av å støtte opp om det lokale handlingsrommet og å finne helhetlige løsninger for kommunesektoren på disse områdene. Det er også viktig at kommunene utnytter de mulighetene internasjonale avtaler gir for utvikling og innovasjon.

Frie, direkte og hemmelige valg er grunnleggende verdier i det norske demokratiet. Tilliten til valgordningen og valggjennomføringen er høy i befolkningen, og det er et mål at den opprettholdes. Det er kommunene og fylkeskommunene som har ansvaret for forberedelsene og gjennomføringen av valg. For å sikre åpenhet og uavhengighet i valgarbeidet også i framtiden, flyttes driftsoppgaver knyttet til valggjennomføring fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet til et eget direktorat. Valgdirektoratet ble opprettet 1. januar 2016 i Tønsberg. Direktoratet har det operative ansvaret på statlig nivå for å forberede og støtte kommuner og fylkeskommuner i gjennomføringen av stortings-, sametings-, kommunestyre,- og fylkestingsvalg, samt for valg til kommunedelsutvalg. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fremdeles det overordnede ansvaret for valgordningen og valgregelverket.

1.4 Fornye, forenkle og forbedre

Regjeringen har satt i gang et bredt og målrettet arbeid med å fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor. Innbyggerne skal møte en effektiv og brukerrettet offentlig forvaltning som er opptatt av resultater og gjennomføring. Modernisering innebærer i tillegg til å forenkle også forbedring av arbeidsformer og oppgaver. Vi vil skape en kultur for kontinuerlig fornyelse. Forvaltningens tjenester og myndighetsutøvelse må til enhver tid være tilpasset endringer i samfunnet og samsvare med de forventninger innbyggere og næringsliv har.

Den teknologiske utviklingen skaper nye muligheter. Regjeringen er opptatt av digitalisering i offentlig sektor og har lagt fram en stortingsmelding om IKT-politikk våren 2016. En av regjeringens hovedprioriteringer i IKT-politikken er å sette brukeren i sentrum og å få en effektiv digitalisering av offentlig sektor. Ved å ta utgangspunkt i brukernes behov kan det offentlige lage tjenester som brukerne har nytte av og som dekker et reelt behov. Målet er at de digitale løsningene er så gode at de aller fleste velger bort manuelle kanaler. Gjennom informasjons- og kommunikasjonsteknologi vil regjeringen skape et enklere møte med en døgnåpen offentlig sektor, høyere kvalitet i tjenestene, økt verdiskaping og bedre beslutninger.

Et eksempel på en ny digital tjeneste er overgangen til sikker digital post. Dette innebærer at også viktig post, som ikke kan sendes på e-post, kan sendes digitalt fra offentlig sektor til innbyggere. Stadig flere kommuner inngår avtaler om å koble seg på løsningen. Overgangen til digital post gjør hverdagen enklere for innbyggerne og vil innebære betydelige besparelser for offentlig sektor i årene framover. Effektiviseringsgevinstene knyttet til økt digitalisering i det offentlige kommer imidlertid ikke av seg selv. Gevinsten må realiseres i både stat og kommune. Offentlig sektor har mye å hente på ytterligere digitalisering av arbeidsprosesser og virksomhetsutvikling gjennom digitalisering. Mange oppgaver løses i dag på tvers av statlig og kommunal sektor. Gode offentlige tjenester, for eksempel innenfor helse og omsorg, arbeid og velferd, forutsetter et godt samarbeid mellom stat og kommune. Gode IKT-løsninger er viktig for å lykkes. Her er offentlig sektor ikke i mål. Regjeringen vil at de statlige virksomhetene framover tar et større ansvar for å utvikle helhetlige digitale løsninger som ikke bare staten, men også kommunesektoren kan benytte. Selv om staten tar en større rolle, har imidlertid kommunene et selvstendig ansvar.

Regjeringen vil legge til rette for private og frivillige initiativ og slippe flere til også innen velferdstjenestene. Det vil skape mer innovasjon, større valgfrihet og et mer variert tilbud til brukerne. Private og frivillige skal i større grad kunne levere velferdstjenester. På den måten vil brukere av offentlige tjenester få et mer variert tilbud og større valgfrihet. For å legge til rette for at brukerne kan få økt valgfrihet og dermed større innflytelse over egne liv, har regjeringen laget en veileder for brukervalg innenfor kommunale tjenester. Regjeringen ønsker også mer samarbeid mellom kommunene og frivilligheten. De beste løsningene finnes ofte lokalt, og det gjelder også for samarbeid mellom kommunen og frivillige. Regjeringen lanserte høsten 2015 et inspirasjonshefte om hvordan kommunene og frivillige organisasjoner kan samarbeide bedre.

Enklere regelverk vil gi et viktig bidrag til en enklere hverdag for folk. En rekke forenklinger i lover, forskrifter og annet regelverk er allerede gjennomført eller er under gjennomføring. Effekten treffer i mange tilfeller innbyggerne direkte. For eksempel er regler endret slik at det er lettere å gjennomføre små byggetiltak på egen eiendom uten å søke kommunen. Andre endringer dreier seg først og fremst om å forenkle regler og prosedyrekrav innenfor forvaltningen og gjøre arbeidet der mer effektivt. Dermed får medarbeiderne mer tid til sine faglige oppgaver.

Regjeringen er opptatt av å fremme klart språk i offentlig forvaltning. Dette gjør vi fordi uklart språk i brev, lovtekster og skjemaer gjør forståelsen og kommunikasjonen mellom forvaltningen og brukerne vanskelig. Dette fører i sin tur til unødvendig bruk av tid og ressurser i forvaltningen, hos innbyggerne og i næringslivet.

Å fjerne tidstyver er en del av regjeringens arbeid med å skape en mer effektiv offentlig sektor. Staten samarbeider med kommunesektoren om en verktøykasse for kommunal tidstyvjakt og vurderer også om det er andre tidstyvtiltak som staten og kommunesektoren kan samarbeide om.