Del 3
Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

8 Inntektssystemet for fylkeskommunene

I kommuneproposisjonen 2015 varslet regjeringen at det skulle arbeides videre med kostnadsnøkkelen for båt og ferje fram mot kommuneproposisjonen 2016. Ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2015, i Innst. 300 S (2013–2014), ba et flertall av kommunal- og forvaltningskomiteen regjeringen om å vurdere en ordning med ferjeavløsning for fylkeskommunene i inntektssystemet. I statsbudsjettet for 2015 varslet regjeringen at en ferjeavløsningsordning skulle vurderes, og at arbeidet skulle sees i sammenheng med kostnadsnøkkelen for båt og ferje. Dette kapitelet går gjennom regjeringens forslag til ferjeavløsningsordning og arbeidet med kostnadsnøkkelen for båt og ferje.

8.1 Alternativ bruk av ferjetilskudd – ferjeavløsningsordning for fylkesveiferjer

Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygd et nytt veisamband, vanligvis en bro eller en undersjøisk tunnel med tilhørende veinett, som erstatter et ferjesamband. Ordningen med alternativ bruk av ferjetilskudd for riksveiprosjekter innebærer at innsparte drifts- og kapitalkostnader kan benyttes som delfinansiering av veiprosjekter som avløser, eventuelt innkorter, et ferjesamband. Ordningen ble innført for riksveier gjennom Stortingets behandling av St.prp. nr. 67 (2002–2003). Her ble det lagt til grunn at ferjeavløsningsmidler skulle utbetales i 15 år. Gjennom Stortingets behandling av St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2013 ble maksimal lengde for utbetaling av innsparte ferjetilskudd økt til 30 år. For nærmere redegjørelse av detaljene i ordningen for riksveiferjer vises det til disse publikasjonene.

8.1.1 Forvaltningsreformen – ferdigstilte ferjeavløsningsprosjekter

I forbindelse med forvaltningsreformen i 2010 fikk fylkeskommunene overført ansvaret for en stor del av riksveinettet med tilhørende ferjeforbindelser, herunder var det også fire ferdigstilte, statlige ferjeavløsningsprosjekter (Finnfast, Austevollsbrua, Imarsundprosjektet og Atlanterhavstunnelen) og fire påbegynte, statlige ferjeavløsningsprosjekter (Bremanger II, Dalsfjordsambandet, Ryaforbindelsen og Toventunnelen). I 2010 ble det lagt inn midler i tabell C i inntektssystemet til disse prosjektene, noe som innebærer at midlene blir gitt med en særskilt fordeling, og at de ikke omfordeles mellom fylkeskommunene etter kostnadsnøkkelen. Midlene ble delvis gitt som en del av investeringsmidlene (for ferdigstilte prosjekter) og delvis som en del av ferjemidlene (for fastlandsforbindelser som ble åpnet etter 2010). Med innføringen av det nye inntektssystemet for fylkeskommunene i 2015 ble disse midlene lagt inn i innbyggertilskuddet og fordelt etter kostnadsnøkkelen sammen med øvrige ferje- og veimidler fra forvaltningsreformen. Det betyr at pengene ble fordelt til alle fylkeskommuner, noe som framsto som et tap for fylkene med de åtte prosjektene. Det reelle tapet i 2015 er imidlertid adskillig lavere enn summen av de midlene som ble lagt i tabell C i 2010, siden mye av tapet fanges opp av overgangsordningen og tapskompensasjonen. I tillegg ble det brukt kriteriedata for 2012 for antall ferjesamband ved beregningen av utgiftsutjevningen, noe som gjør at Dalsfjordsambandet, Bremanger II og Toventunnelen som ble åpnet i 2013/2014 delvis ble kompensert. I forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2015 er det bevilget 4,9 millioner kroner for å kompensere fylkeskommunene Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal og Troms, som tapte på at midlene til ferjeavløsningsprosjektene ble lagt inn i innbyggertilskuddet, jf. Prop. 119 S (2014–2015) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2015.

For 2016 vil de åtte prosjektene fylkeskommunene overtok fra staten bli fulgt opp etter den ordningen som var gjeldende på det tidspunktet prosjektene ble vedtatt. Dette innebærer ferjeavløsningsmidler i 15 år regnet fra det året ferjetilskuddet opphørte. Dette gjøres ved å trekke midler ut av innbyggertilskuddet tilsvarende de beløpene en ferjeavløsningsordning for riksveiferjer ville gitt. Midlene tilbakeføres med en særskilt fordeling i tabell C for de gjenstående årene av 15 års-perioden. I tillegg vil det foretas noen mindre tekniske justeringer i utgiftsutjevningen. Overgangsordningen og tapskompensasjonen for endringene i inntektssystemet i 2015 blir beregnet på nytt i statsbudsjettet for 2016 slik at fylkeskommunene med ferjeavløsningsprosjekter ikke dobbeltkompenseres.

8.1.2 Ferjeavløsningsordning i inntektssystemet – framtidige prosjekter

For nye ferjeavløsningsprosjekter foreslår departementet en ordning som er parallell med statens ordning, der beløpet til ferjeavløsning beregnes på bakgrunn av tap innenfor inntektssystemet når et ferjesamband avløses av en bro eller tunnel. Fylkeskommunene vil så selv måtte utforme konkrete finansieringsopplegg i det enkelte tilfelle. Tapet i inntektssystemet beregnes ved å se på effekten av å endre kriteriedata (antall ferjesamband) i utgiftsutjevningen i inntektssystemet når et ferjesamband erstattes av en bro eller tunnel. Det beregnede beløpet justeres så for endringer knyttet til drifts- og vedlikeholdsbehovet i utgiftsutjevningen, siden en bro eller tunnel fører til økte drifts- og vedlikeholdstilskudd til veier i inntektssystemet. Drift- og vedlikeholdsbehovet fanges opp gjennom kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen, slik at fylkeskommunene blir kompensert for økte drifts- og vedlikeholdsbehov på fylkesveiene. En slik justering er det også i dagens ordning for riksveiferjeprosjekter. Ferjeavløsningsbeløpet trekkes deretter ut av innbyggertilskuddet og legges i tabell C med en særskilt fordeling til den aktuelle fylkeskommunen i inntil 30 år eller gjeldende periode for riksveiferjeprosjekter. Den enkelte fylkeskommune skal i sum ikke kompenseres for mer enn kostnaden ved prosjektet som erstatter det nedlagte sambandet. Denne løsningen vil være parallell med dagens ordning for riksveiprosjekter. I praksis innebærer ordningen at fylkeskommunene med ferjeavløsningsprosjekter ikke taper i inntektssystemet når det bygges en bro eller en tunnel, men at disse midlene inngår som et bidrag i finansieringen. For å forenkle ordningen foreslås det at beløpet «fryses» i hele perioden, i stedet for å varsle endringer ved jevnlige, ordinære gjennomganger av inntektssystemet eller ved endringer i kriteriedata. Samferdselsdepartementet vil administrere ferjeavløsningsordingen og vurdere hvilke prosjekter som skal inkluderes.

8.2 Kostnadsnøkkel båt og ferje

I kommuneproposisjonen 2015 ble det lagt fram en ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene, der delkostnadsnøkkelen for båt og ferje besto av kriteriene «fylkesfaktor båter» og «antall ferjesamband». I årene før innføringen av «fylkesfaktor båter» og «antall ferjesamband» ble midlene til båt og ferje fordelt etter kriteriene «rutenett til sjøs i 1990»» og «innbyggere bosatt på øyer uten fastlandsforbindelse». Det er store svakheter knyttet til disse kriteriene. Kriteriet «rutenett til sjøs» var foreldet, og endringer i båt- og ferjerutene siden 1990 har derfor ikke påvirket tilskuddsfordelingen gjennom inntektssystemet. Kriteriet måler kun rutenettets lengde, for eksempel vil to ruter av lik lengde med ulikt antall avganger gi samme tilskuddsfordeling i inntektssystemet. I forbindelse med LOFAST-prosjektet, der hele Lofoten ble landfast, ble det også avdekket en svakhet med kriteriet «antall innbyggere bosatt på øyer uten fastlandsforbindelse». LOFAST gjorde at kriterieverdien for Nordland fylkeskommune falt betydelig. Isolert sett påvirker dette tilskuddsfordelingen gjennom inntektssystemet i negativ retning for Nordland, men LOFAST erstattet et riksveiferjesamband og påvirket derfor ikke Nordland fylkeskommunes utgifter til båter og ferjer direkte. En oppdatering av kriteriet burde derfor ikke gitt endringer i tilskuddsfordelingen mellom fylkeskommunene. Disse eksemplene illustrerer hvorfor det var nødvendig å gjøre endringer i kostnadsnøkkelen for båt og ferje sammen med resten av inntektssystemet for fylkeskommunene i 2015. De nye kriteriene for båt og ferje, som ble innført i 2015, er en fylkesfaktor som gjenspeiler fylkeskommunenes driftsutgifter for båter, samt antall ferjesamband.

Fylkesfaktoren for båter er beregnet med bakgrunn i fylkeskommunenes driftsutgifter til båter per innbygger, basert på gjennomsnittstall for årene 2011–2013. Kriteriet innebærer at fylkeskommunene gjennom kostnadsnøkkelen får tilbake beløpet de i gjennomsnitt har rapportert å ha brukt på hurtigbåter i samme periode.

I praksis er dette et refusjonssystem, noe som i utgangspunktet ikke er ønskelig å ha innenfor utgiftsutjevningen, som skal være basert på objektive kriterier. De objektive kriteriene er faktorer som kan forklare forskjeller i utgifter til hurtigbåter mellom fylkeskommunene. Dette er forhold som knytter seg til etterspørsel, geografi, demografi og andre faktor som kan påvirke kostnadene til hurtigbåtdrift. Frivillige kostnader som standard/kvalitet og effektivitet skal i utgangspunktet ikke kompenseres.

Bakgrunnen for at fylkesfaktoren ble valgt i 2015 og ikke et objektivt kriterium, skyldes at man gjennom de statistiske analysene ikke fant statistisk signifikante kriterier som kunne fange opp forskjeller i fylkeskommunenes utgifter til båter på en tilfredsstillende måte.

Nytt kriterium for å fordele midler til ferjer i 2015 var «antall ferjesamband». Analyser viste en klar sammenheng mellom andel ferjesamband og utgifter til ferjer. Kriteriet innebærer at det fordeles et likt beløp per samband til fylkeskommunene. Fylkeskommuner med utgifter per samband over landsgjennomsnittet vil ikke få dekket sine faktiske utgifter, mens fylkeskommuner med utgifter per samband under landsgjennomsnittet vil få dekket mer enn sine faktiske utgifter. Målet med analysearbeidet fram mot kommuneproposisjonen 2016 har vært å finne modeller som differensierer mellom ulike ferjesamband for å bedre kunne fange opp forskjellene i utgiftene mellom fylkeskommunene.

I forkant av analysearbeidet til kommuneproposisjonen 2015 hadde departementet i samarbeid med KS samlet inn et stort datamateriale fra fylkeskommunene, for både hurtigbåter og ferjer. Fylkeskommunene ble bedt om å rapportere antall samband, frekvens (antall avganger), lengde på rutenettet og antall fartøy som trafikkerte det enkelte sambandet/den enkelte ruten. Datasettet var ufullstendig, og kvaliteten på datamaterialet var varierende. Det var derfor ikke faglig forsvarlig å bruke materialet i arbeidet med kostnadsnøklene. På bakgrunn av dette sendte departementet i desember ut en detaljert veileder til fylkeskommunene for hvordan de skulle gå fram for å kvalitetssikre tallene og sørge for enhetlig rapportering. Ikke alle fylkeskommuner har svart på forespørselen, men etter departementets vurdering er omfanget likevel tilstrekkelig, og kvaliteten på datamaterialet god nok til å brukes i analyser.

8.2.1 Båter

I analysearbeidet skilles det mellom båter og ferjer, på samme måte som KOSTRA skiller mellom utgifter til båter (funksjon 732) og utgifter til ferjer (funksjon 731). Båtene frakter primært passasjerer og trafikkerer gjerne øyer og fastlandspunkter der det ikke går vei eller der alternativ transportvei på land medfører betydelige ulemper. Ferjene er i større grad en del av veinettet, og binder sammen veier over fjorder og til øyer, og er dimensjonert for å frakte kjøretøy.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjort omfattende analyser av det innsamlede datamaterialet, som også er supplert med KOSTRA-tall og andre relevante data. Målet har vært å finne faktorer som kan forklare hvorfor utgifter til hurtigbåter varierer mellom fylkeskommunene. Avhengig variabel i analysene har vært bruttodriftsutgifter eksklusive bruttodriftsinntekter og avskrivninger.

Følgende faktorer er undersøkt i arbeidet med kostnadsnøkkelen for hurtigbåter:

• Utseilt distanse i kilometer (KOSTRA)

• Utseilt distanse i km, basert på tall rapportert til KMD

• Antall samband, basert på tall rapportert til KMD

• Antall fartøy, basert på tall rapportert til KMD

• Lengde kystlinje (fastland + øyer)

• Befolkning på øyer uten fastlandsforbindelse

• Antall passasjerkilometer (KOSTRA)

• Antall reiser (KOSTRA)

Departementet har beregnet ulike samleindekser basert på overnevnte variabler, for å undersøke om dette kan fange opp forskjeller i utgifter mellom fylkeskommunene. Eksempler på slike indekser er:

• Indeks konstruert som gjennomsnitt av samlet utseilt distanse i kilometer per innbygger, antall samband per innbygger og antall fartøy per innbygger.

• Indeks konstruert av samlet produksjon i kilometer per innbygger, antall fartøy per innbygger og lengde kystlinje (fastland og øyer) per innbygger.

Selv om datamaterialet er av god nok kvalitet til å bruke i analyser, vil man på grunn av få enheter (9 fylkeskommuner i analysene) og ulike statistiske måleproblemer ikke kunne bruke statistiske modeller (regresjonsmodeller) med flere enn 1-2 forklaringsvariabler, pluss frie inntekter som kontrollvariabel. Frie inntekter per innbygger brukes i analysene for å kontrollere for hvilken effekt fylkeskommunenes inntektsnivå har på fylkeskommunenes utgifter.

Enheter (fylkeskommuner) med verdien 0 på utgifter eller en av produksjonsvariablene er ikke tatt med i analysene. Oslo har rapportert produksjon, men ikke kostnader i KOSTRA, og er derfor ikke tatt med. Vest-Agder har rapportert kostnader i KOSTRA (og utseilt distanse), men har ikke rapportert data til departementet, og er heller ikke tatt med i analysene. For Hordaland mangler data når det gjelder kilometer rutenett og frekvens. Tall fra KOSTRA er derfor brukt for samlet produksjon for Hordalands del.

Frie inntekter i kroner per innbygger er ikke statistisk signifikante i noen av modellene, noe som delvis skyldes få enheter og at variablene i analysen i for stor grad fanger opp det samme forholdet, det vil si at de som har høye inntekter også har mange samband, fartøy osv. Det er heller ingen av forklaringsvariablene (unntatt lengde kystlinje i antall kilometer per innbygger) som er signifikante i modeller der samtlige fylkeskommuner med driftsutgifter til båter tas med i analysene.

Samtlige modellvarianter som departementet har sett på gir store omfordelingsvirkninger sammenlignet med hvordan driftsutgiftene fordeler seg mellom fylkeskommunene (dvs. sammenlignet med fordeling etter fylkesfaktoren i dagens kostnadsnøkkel for hurtigbåter). En kostnadsnøkkel vil i utgangspunktet ikke være samsvarende med hvordan utgiftene faktisk fordeler seg. For eksempel vil forskjeller i utgifter også kunne ha sammenheng med variasjoner i standard, kvalitet, effektivitet o.l. Dette er frivillige kostnader som det ikke skal kompenseres for i utgiftsutjevningen. Samtidig er det viktig at analyseresultatene er troverdige og at man klarer å fange opp alle relevante forhold som kan forklare utgiftsfordelingen. Ut i fra tilgjengelig datamateriale er det vanskelig å finne gode forklaringer på hvorfor det er så store forskjeller mellom faktiske utgifter og utslagene de ulike modellene gir. Dette kan tyde på at det er forhold som påvirker utgiftsfordelingen som vi ikke klarer å fange opp i analysene. Det kan også være feil i regnskapstallene, eller det kan være ulik rapportering fra fylkeskommunene.

Tabell 8.1 viser driftsutgifter 2013 (eksklusive avskrivninger og driftsinntekter) til hurtigbåter for de ulike fylkene delt på antall samband, utseilte 1 000 kilometer og antall fartøy.

Tallene viser at det er stor variasjon i utgifter per samband og utgifter per 1 000 km utseilt distanse. Samtidig er forskjellene så store at de vanskelig kan forklares kun ut fra opplysninger om frekvens, sambandenes utseilte distanse eller andre data som departementet har tilgang til. Variasjonen kan også skyldes at det er ulik praksis når det gjelder klassifiseringen av samband.

Et spørsmål kan være om ulike ruter i et område regnes som ett samband med flere strekninger, eller som flere ulike samband. Selv om den samme definisjonen av et samband legges til grunn for rapportering vil det likevel være stor grad av skjønn involvert i klassifiseringen. Det kan gjøre det problematisk å bruke antall samband som kriterium for båter, siden fylkeskommunene kan påvirke verdien ved å omdefinere strekninger til samband. I noen fylker er det svært mange samband, men utgiftene per samband er små og utseilt distanse er relativt liten.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet ser derfor på den nåværende fylkesfaktoren i kostnadsnøkkelen som det beste alternativet for å fordele midler til hurtigbåter mellom fylkeskommunene på dette tidspunktet. I det videre arbeidet vil det være behov for å gå ytterligere inn i regnskapstallene som fylkeskommunene rapporterer i KOSTRA for å vurdere om det rapporteres likt. For å komme lengre i arbeidet trengs det også flere opplysninger om de ulike sambandene og fartøyene. Eksempelvis oversikt over hvilket fartsområde båtene trafikkerer (åpent hav og lavere fartsområder krever ulike bemanningsnormer), antall anløpssteder, størrelse på fartøyene, åpningstider og passasjerbelegg. Det tas sikte på å komme tilbake med en ny vurdering i kommuneproposisjonen for 2017.

8.2.2 Ferjer

I dagens kostnadsnøkkel (2015) er det kriteriet «antall ferjesamband» som fordeler midler til ferjer mellom fylkeskommunene. Kriteriet innebærer at det fordeles et likt beløp per samband til fylkeskommunene gjennom kostnadsnøkkelen. Selv om antall ferjesamband gir en høy forklaringskraft i analysene, skiller ikke kostnadsnøkkelen på lokale forhold som kan gi utslag i utgiftsvariasjoner fylkeskommunene.

Målet med arbeidet fram mot kommuneproposisjonen 2016 har vært å finne modeller som differensierer mellom ulike ferjesamband, for bedre å kunne fange opp forskjellene i utgiftene mellom fylkeskommunene.

Statistisk sentralbyrå sin kostnadsindeks for nærsjø og innenriksfart, delindeks ferjer, er bygd opp med følgende fordeling av kostnader: mannskapskostnader med om lag 45 pst. av totalkostnader, drivstoffkostnader med om lag 20 pst. og andre variable kostnader, herunder løpende vedlikehold og administrasjonsutgifter med om lag 17 pst. og kapitalkostnader med 18 pst. Faktiske kostnader i ferjedriften vil avvike fra dette, og variere fra samband til samband. Ved å gjøre analysene på sambandsnivå, og ikke på fylkeskommunenivå, ville vi fått flere observasjoner i analysene. Her mangler det imidlertid bla. detaljerte regnskapstall for de ulike sambandene.

Det er rimelig å anta at variasjoner mellom fylkeskommunene i utgifter til fylkesveiferjer er knyttet til forskjeller i antall ferjesamband (pga. høye faste kostnader), men også forskjeller i produsert mengde (f.eks. utseilt distanse, passasjerkilometer), forskjeller i etterspørsel (f.eks. antall reiser, antall fraktede kjøretøy, åpningstider) og ytre forhold (f.eks. fartsområde, kystlinje, værforhold og bølgehøyde).

Departementet har undersøkt følgende variabler i arbeidet med kostnadsnøkkelen for ferjer:

• Utseilt distanse

• Passasjerkilometer

• Antall reiser

• Antall fraktede kjøretøy

• Antall fartøy

• Lengde kystlinje

• Diverse samleindekser basert på overnevnte variabler (samme metode som for hurtigbåter, jf. avsnitt 8.2.1)

• Årsdøgntrafikk, åpningstider og fartsområde

Som for hurtigbåter er det også problemer med få observasjoner i analysene av driftsutgifter til ferjer, og dermed de samme statistiske måleproblemene.

Departementet har undersøkt flere ulike analysemodeller med samme metoder som for hurtigbåter, og har blant annet vurdert ulike samleindekser. Antall samband har i analysene fortsatt god forklaringskraft.

Imidlertid oppstår mange av de samme problemene som for båtanalysene. Modellene samsvarer dårlig med faktiske utgifter, uten at det er gode forklaringer på forskjellene. Også for ferjer kan variasjoner i standard, kvalitet, effektivitet o.l. påvirke forskjeller i utgifter mellom fylkeskommunene. Det mangler detaljerte data for bl.a. fartsområde og overfartstid, slik at det ikke har vært mulig å bruke dette i arbeidet nå. For ÅDT (gjennomsnittlig årsdøgntrafikk) og åpningstider er kvaliteten på KOSTRA-tallene varierende, noe som trolig skyldes at 2013 er første rapporteringsåret for disse tallene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet har i arbeidet ikke funnet egnede kriterier som kan supplere «antall ferjesamband» i kostnadsnøkkelen, og foreslår derfor å beholde «antall ferjesamband» som kriterium inntil videre for fordeling av midler til ferjer i utgiftsutjevningen.

Når det gjelder kostnadsnøkkelen for ferjer vil departementet komme tilbake med en ny vurdering i kommuneproposisjonen for 2017.

9 Inntektssystemet for kommunene

Inntektssystemet for kommunene fordeler rammetilskuddet mellom kommunene og omfordeler skatteinntekter. Inntektssystemet består av flere elementer, slik som kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen, de regionalpolitiske tilskuddene og de ulike skatteelementene. Regjeringen vil foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene som legges fram i kommuneproposisjonen for 2017. I denne gjennomgangen vurderes alle elementene i inntektssystemet. Inntektssystemet vil også ses i sammenheng med kommunereformen. I årets kommuneproposisjon foreslår regjeringen en ny kommunal inntekt basert på vekst i lokal verdiskapning. Forslaget er omtalt i dette kapitlet.

9.1 Tilbakeføring av selskapsskatten til kommunene

I Sundvolden-plattformen fastslår regjeringen:

Regjeringen vil la den enkelte kommune beholde mer av sine egne skatteinntekter. Blant annet skal kommunene få beholde en del av selskapsskatten der verdiene er skapt.

Regjeringen følger nå opp dette med å foreslå en ny kommunal inntekt basert på lokal verdiskapning.

Hensynet til det lokale selvstyret innebærer at kommunesektorens inntekter bør ha lokal forankring. Skatteinntektene, som i dag utgjør om lag 40 pst. av kommunesektorens inntekter og anslagsvis om lag 174 mrd. kroner for kommunesektoren, har en sterkere lokal forankring enn rammeoverføringene. Ved å la en andel av lokale skatteinntekter tilfalle lokalsamfunnet styrkes koblingen mellom de som betaler skatten, de lokale beslutningstakerne og de som mottar de kommunale tjenestene.

Regjeringen ønsker å bygge opp under et levende lokaldemokrati, der det blant annet legges vekt på hva kommunene og deres innbyggere skaper av vekst. For å gi kommunene et sterkere insentiv til å legge til rette for lokal næringsutvikling og føre en mer aktiv næringspolitikk, bør de få tilført en andel av verdiskapningen som skjer lokalt.

I kommuneproposisjonen for 2015 ble det varslet at ulike modeller for tilbakeføring av deler av selskapsskatten til kommunene skulle vurderes fram mot kommuneproposisjonen for 2016. Departementets vurdering er at tidligere modeller for kommunal selskapsskatt har klare svakheter. I stedet foreslås det at en del av den lokale verdiskapningen tilbakeføres til kommunene gjennom en indirekte modell basert på endring i lønnssum i private foretak. Slik oppnås et mer stabilt grunnlag for den nye inntekten enn ved den tradisjonelle selskapsskatten, samtidig som økt verdiskapning lokalt kommer hele lokalsamfunnet til gode.

9.1.1 Tidligere modeller for selskapsskatt

Selskapsskatten var en del av kommunenes inntekter i perioden fram til 1999 og i perioden 2005–2008. Fram til 1999 fikk kommuner og fylkeskommuner tilført en andel av den samlede overskuddsskatten fra selskapene. Fordelingen av selskapsskatten mellom kommuner var da knyttet til reglene for stedbunden beskatning, der inntekter og utgifter på selvangivelsen til selskapene ble fordelt mellom selskapets virksomheter i ulike kommuner. Selskapene sendte selvangivelse til kommunen hovedkontoret lå i, og kopi til likningskontorene i alle de kommunene selskapet var involvert, og måtte gi opplysninger om hvordan ulike poster kunne fordeles mellom enkeltkommuner. Likningskontorene i hver kommune beregnet en nettoinntekt basert på selskapets drift i vedkommende kommune, delvis basert på skjønn og lokalkunnskap. Dette var arbeidskrevende både for likningsmyndigheter og for selskapene. Etter 1990-tallet er det i skattelovgivningen lagt mindre vekt på stedbunden beskatning, og antall lokale skattekontorer er redusert, noe som gjør det vanskeligere å fordele skatten til selskaper på enkeltkommuner. For noen typer næringsvirksomhet, som overskuddsskatt fra finansnæringen, vil det også være vanskelig å finne en kommunevis fordeling av skatten.

I perioden før 1999 ble en uforholdsmessig stor del av selskapsskatten tilført kommunene der hovedkontorene i selskapene lå. Da selskapsskatten igjen ble tilbakeført til kommunene i 2005 var et av kravene at det i større grad skulle tas hensyn til hvor arbeidsplassene var lokalisert. Det ble foretatt omfattende beregninger i Skattedirektoratet, hvor skattedata for hvert enkelt foretak ble koblet sammen med sysselsettingsdata. Den kommunevise fordelingen av data var basert på de sysselsattes arbeidssted og ikke bosted. Kommunene fikk tilbakeført selskapsskatten indirekte som en del av rammetilskuddet med et tidsetterslep på tre år.

For mange kommuner svingte selskapsskatten mye fra år til år, men fordi Skattedirektoratets beregninger inneholdt taushetsbelagte opplysninger om hvert enkelt foretak kunne ikke kommunene få innsyn i og kunnskap om hvorfor inntekten varierte fra år til år.

Regjeringen ønsker en forenkling for både næringslivet og offentlig sektor. Næringslivet skal bruke mer tid på verdiskapning og mindre tid på utfylling av skjemaer til myndighetene. Når det gjelder innsyn i likningsdata om det enkelte foretak, vil det fremdeles være en restriktiv holdning til taushetsbelagte opplysninger. Det har ikke skjedd lovendringer som tilsier at kommunene kan få innsyn i slike data.

Når verdiskapningen i privat sektor på nytt skal tilbakeføres til kommunene, er departementets vurdering at tidligere modeller har så klare svakheter at de ikke er noe alternativ. Det foreslås i stedet at kommunene får tilført en del av verdiskapningen som skjer lokalt via en indirekte modell basert på lønnssum i privat sektor.

9.1.2 Ny inntekt fra lokal verdiskapning

Det foreslås at en del av den lokale verdiskapningen tilbakeføres til kommunene basert på lønnsgrunnlaget i det lokale næringslivet i den enkelte kommune. På samme måte som den tradisjonelle selskapsskatten vil lønnsgrunnlaget være påvirket av konjunkturer, men det vil være mer stabilt og forutsigbart. Den nye inntekten fra lokal verdiskapning foreslås basert på vekst i lønnsgrunnlaget i private foretak i kommunen over en periode, ved at alle kommuner som har en positiv utvikling får en andel av den nye inntekten. Andelen som hver kommune får av ny inntekt vil tilsvare den andelen kommunen har av samlet vekst i verdiskapning. Ved å basere den nye inntekten på endring i lønnssum, og ikke på fordelingen av lønnssum, mellom kommunene, oppnår en at alle kommuner med en positiv utvikling, og ikke bare kommuner som i utgangspunktet har det rikeste næringslivet, kan få en andel av den nye inntekten. Dermed vil alle kommuner, både små og store, få et sterkere insentiv til å legge til rette for næringsutvikling, samtidig som verdiskapningen føres tilbake til lokalsamfunnet.

Datagrunnlaget for tilbakeføringen er foretakenes rapportering av arbeidsgiveravgiftspliktige ytelser til Skattedirektoratet. Arbeidsgiveravgiften har de siste årene blitt lagt om fra å bli utliknet etter arbeidstakernes bosted til å bli utliknet etter foretakenes lokalisering. Mer konkret baseres ny inntekt fra verdiskapning på endring i lønnssummen, som er alle typer avgiftspliktig lønn og godtgjørelse, fratrukket sykelønnsrefusjon. Tilskudd og premier til pensjonsordninger holdes utenfor. SSB publiserer kommunevise tall, der data fra Skattedirektoratets skatteregnskap bl.a. er koblet med informasjon om hvor bedriftene og arbeidsplassene er lokalisert. Dette sikrer at ny inntekt baseres på de sysselsattes arbeidssted og ikke bosted. I SSBs statistikk kan tall for privat sektor skilles ut. I henhold til SSBs standard sektorgruppering er også offentlige foretak, dvs. aksjeselskaper og liknende, som er skilt ut fra offentlig forvaltning, inkludert i privat sektor.

Modellen tar utgangspunkt i vekst over en gitt periode. For å gi kommunene tid til å tilpasse seg ny inntekt innføres modellen i 2016, men gis først virkning i 2017. For å unngå for brå svingninger i den nye inntekten benyttes det vekst i lønnssum over en periode på fire år. I 2017 vil den nye inntekten baseres på vekst fra et gjennomsnitt av årene 2012–2014 til et gjennomsnitt av årene 2013–2015. Dette gjennomsnittet vil gjøre tilførselen av ny inntekt mer stabil, og virkningen av lavere aktivitet eller bedriftsnedleggelser for enkeltkommuner vil bli jevnet ut over flere år.

Da den kommunale selskapsskatten ble avviklet i 1999 var den kommunale satsen 4,25 pst. av en samlet skattesats på 28 pst. for selskaper. I perioden 2005–2008 var samlet beløp basert på en skattesats på 3,5 pst. av skattesatsen på 28 pst. Dette utgjorde drøyt 5 mrd. kroner i 2008, noe som tilsvarer 6,8 mrd. kroner i 2015-kroner.

Det foreslås en moderat innføring av ny inntekt fra lokal verdiskapning ved at samlet beløp i 2017 tilsvarer om lag ett prosentpoeng av skattesatsen på 27 pst. for selskaper. I 2013 utgjorde dette om lag 2,9 mrd. kroner.

Ny inntekt tildeles gjennom rammetilskuddet, men utjevnes på linje med øvrige kommunale skatteinntekter. I den helhetlige gjennomgangen av inntektssystemet for kommunene fram mot kommuneproposisjonen for 2017 skal bl.a. skattens andel av kommunesektorens samlede inntekter, som i dag ligger på om lag 40 pst., vurderes.

9.1.3 Verdiskapning på kommunenivå

På kommunenivå varierer endringen i lønnssum i privat sektor en del fra år til år. Det vil derfor være vanskelig å si hvordan ny inntekt fra lokal verdiskapning vil fordeles mellom kommunene i 2017 og senere år.

Statistikk fra SSB viser at i privat sektor økte lønnssummen med 6,7 pst. fra 2011 til 2012, og med 5,6 pst. fra 2012 til 2013. Fra 2011 til 2012 hadde i underkant av 90 pst. av kommunene vekst i lønnssum i privat sektor, mens i overkant av 80 pst. av kommunene hadde vekst fra 2012 til 2013. Blant kommunene med høyest prosentvis vekst ligger et mangfold av kommuner. Kommuner med høy vekst er ulike mht. hvilket nivå de har på lønnssum i privat sektor i utgangspunktet, og de varierer også mye i innbyggertall. Det er også stor geografisk spredning blant kommunene med høyest vekst.

10 Skjønnstilskuddet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet, etter retningslinjer gitt av departementet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2016 blir satt til 2 547 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 1 928 mill. kroner til kommunene, mens 619 mill. kroner går til fylkeskommunene.

Differensiert arbeidsgiveravgift

Dagens ordning med differensiert arbeidsgiveravgift (DA) ble revidert som følge av nye retningslinjer for regional statsstøtte. De nye retningslinjene gjelder fra 1. juli 2014 til 31. desember 2020, og 31 kommuner fikk avgiftslette. Provenyeffekten av avgiftsletten for de 31 kommunene er beregnet til 267 mill. kroner. Differensiert arbeidsgiveravgift er en ordning rettet mot næringslivet i distriktene og skal legge til rette for sysselsettingsvekst i hele landet. Ordningen skal være nøytral for kommunal sektor. De 31 kommunene som fikk avgiftslette ble derfor for 2015 trukket tilsvarende beløp ved beregningen av rammetilskuddet.

En del kommuner har fått kompensasjon gjennom skjønnsmidlene for endringer i DA i 2004 og 2007. Kompensasjonen ble lagt inn i basisrammen i 2015. Dette åpnet for at fylkesmennene kunne omdisponere denne kompensasjonen, noe som også ble gjort. I retningslinjene for skjønnstildeling fra fylkesmannen var det fra 2013 åpnet for at fylkesmannen kunne omdisponere kompensasjonen for tidligere endringer i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

I Stortingets behandling av Prop. 1 S (2014–2015) for Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Innst. 16 S (2014–2015) ba flertallet i Kommunal- og forvaltningskomiteen regjeringen om å påse at fylkesmennene ikke foretar endringer i tildelingen av kompensasjon for tidligere endringer i DA som medfører stor reduksjon i skjønnstilskuddet fra det ene året til det andre. Regjeringen ble videre bedt om å vurdere den økonomiske situasjonen for den enkelte kommune og komme tilbake til saken i kommuneproposisjonen for 2016.

Departementet sendte i januar 2015 et brev til fylkesmennene hvor de ble bedt om å vurdere sin skjønnstildeling sett i lys av komiteens merknad. Etter å ha vurdert tilbakemeldingene og de økonomiske konsekvensene for de ulike kommunene, besluttet departementet å øke skjønnsrammen til Fylkesmannen i Telemark og skjønnsrammen til Fylkesmannen i Møre og Romsdal med et engangsbeløp på 7 mill. kroner for 2015. Disse midlene skal fordeles av fylkesmannen til kommuner som i vesentlig grad fikk redusert tidligere DA-kompensasjon i skjønnet for 2015.

I retningslinjene for skjønnstildeling fra fylkesmannen for 2016 vil det åpnes for en gradvis nedtrapping av tidligere DA-kompensasjon, samtidig som det presiseres at reduksjonen skal fordeles over flere år. I og med at fylkesmennene har trappet ned tidligere kompensasjon i varierende grad, er det vanskelig å beskrive et løp som alle fylkesmennene bør følge. Ved å presisere i retningslinjene at reduksjonen skal fordeles over flere år, vil kommunene oppleve en større grad av forutsigbarhet i tildelingen av kompensasjon for tidligere endringer i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

Regjeringen legger også opp til at trekket i rammetilskuddet for de 31 kommunene som fra 1. juli 2014 fikk redusert arbeidsgiveravgift trappes ned over fem år fra 2016. Dette vil utgjøre i overkant av 53 mill. kroner årlig. Nedtrappingen finansieres innenfor kommunenes frie inntekter. Prinsippet om provenynøytralitet overfor kommunesektoren ved omlegginger av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift står derfor fast. En nedtrapping av trekket er hensiktsmessig da grunnlaget for trekket er lønnstatistikk fra Skattedirektoratet for 2012, og dette grunnlaget kan endres betydelig fram mot 2021. Ved framtidige endringer i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift vil eventuell kompensasjon og/eller trekk trappes ned over syv år. Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift må revideres når nye retningslinjer for regionalstøtte fra EU-kommisjonen vedtas. Dette er en planlagt revisjon som gjøres hvert syvende år.

Når det gjelder fylkeskommunene vil dagens retningslinjer for regionalstøtte medføre økte kostnader for transportsektoren. Der det er inngått avtaler med det offentlige om kjøp av transporttjenester vil merkostnadene for transportselskapene kunne resultere i økte kostnader for fylkeskommunene, avhengig av utforming av kontraktene mellom fylkeskommunen og selskapene. Det er derfor gitt kompensasjon til fylkeskommunene gjennom skjønnsmidlene som følge av disse økte kostnadene. Kompensasjonen videreføres i skjønnsrammen for 2016.

Basisrammen

Basisrammen utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmannen etter retningslinjer for skjønnstildeling gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmesider etter framleggelsen av statsbudsjettet.

Basisrammen settes til 1 291 mill. kroner for kommunene og 379 mill. kroner for fylkeskommunene i 2015. Dette er en nominell videreføring av basisrammen til kommunene. Basisrammen til fylkeskommunene er redusert med 9 mill. kroner i forhold til i 2015. Reduksjonen i basisrammen til fylkeskommunene skyldes at Oppland fylkeskommune får redusert skjønnsrammen med 9 mill. kroner i 2016. Oppland fylkeskommune fikk en sterk økning i skjønnsrammen i perioden 2001 til 2005, denne økningen skyldes blant annet kompensasjon for sykehusreformen i 2003. Per dags dato har derfor Oppland fylkeskommune en betydelig høyere skjønnsramme enn sammenlignbare fylkeskommuner, uten at dette lenger har en faglig begrunnelse. Oppland fylkeskommune vil derfor få redusert sin skjønnsramme med totalt 44 mill. kroner over 5 år, dvs. et trekk på om lag 9 mill. kroner per år. Dette vil medføre at skjønnsrammen til Oppland fylkeskommune over tid reduseres til et nivå som tilsvarer skjønnsrammen til sammenlignbare fylkeskommuner. Beløpet Oppland fylkeskommune trekkes motregnes med en tilsvarende økning i innbyggertilskuddet, som fordeles på alle fylkeskommuner.

Kompensasjon for endringer i inntektssystemet

I forbindelse med endringene i inntektssystemet i 2011, ble det fordelt 400 mill. kroner til kommuner som tapte mer enn 100 kroner per innbygger på summen av endringene. Fordelingen vil ligge fast med samme kronebeløp inntil neste revisjon av kostnadsnøkkelen.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Storsamfunnet skal stille opp når lokalsamfunn rammes av naturskade eller andre ekstraordinære hendelser. Samtidig har kommunene og fylkeskommunene et eget ansvar for å håndtere uforutsette utgifter. Kommunene må ta høyde for dette i sine plan- og budsjettprosesser, og drive et godt forebyggende arbeid for å redusere skadeomfanget på infrastrukturen.

Departementet holder hvert år igjen en reservepott innenfor skjønnsrammen som blant annet går til kommuner og fylkeskommuner som får store og utforutsette utgifter i løpet av budsjettåret. Midlene går hovedsakelig til kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter flom, ras og annen naturskade, men kan også kompensere for utgifter grunnet andre ekstraordinære hendelser. I retningslinjene for den delen av skjønnsmidlene som fordeles av fylkesmannen, bes fylkesmannen også om å avsette midler innenfor skjønnspotten til naturskade.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan tildele skjønnsmidler til kommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser for håndtering av den akutte krisesituasjonen og/eller til reparasjoner av kommunal infrastruktur til opprinnelig standard, i tilfeller der utgiftene i sum overstiger 250 kroner per innbygger. Følgende praksis legges da til grunn: Om utgiftene i sum overstiger 250 kroner per innbygger gis det en kompensasjon på halvparten av medgåtte utgifter opp til 500 kroner per innbygger. Kommuner som har hatt utgifter over 500 kroner per innbygger får dekket alt utover 250 kroner per innbygger.

Når det gjelder fylkeskommunene vil departementet vurdere behovet for skjønnsmidler etter naturskade eller andre ekstraordinære hendelser i hvert enkelt tilfelle.

Kommuner som er rammet av naturskade som medfører utgifter av ekstraordinær størrelse kan søke om skjønnsmidler gjennom fylkesmannen. Fylkeskommuner kan søke departementet direkte.

Reservepotten for kommunene i 2016 er uendret på 125 mill. kroner og reservepotten for fylkeskommunene er uendret på 100 mill. kroner.

Prosjektskjønn

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter som fordeles av departementet. Målgruppen for tilskuddet er kommunesektoren, men prosjekter i regi av departementet og/eller KS finansieres også via prosjektskjønnet.

Prosjektskjønnet foreslås satt til 112 mill. kroner i 2016. Dette er en nedgang på 94 mill. kroner fra 2015. Nedgangen skyldes først og fremst mindre behov innenfor store prosjekter som har blitt finansiert via prosjektskjønnet: midler til informasjon og folkehøring i forbindelse med kommunereformen, elektronisk valgadministrasjonssystem (EVA) og programmet Sammen om en bedre kommune.

I tilknytning til oppretting av et valgdirektorat kan det i forbindelse med statsbudsjettet for 2016 bli vurdert å overføre midler til kap. 578, post 01.

I forbindelse med kommunereformen er det satt av 100 000 kroner per kommune til informasjon og folkehøringer i kommunene. For 2016 er samlet behov anslått til 21,4 mill. kroner. Det settes også av 4 mill. kroner som etter søknad kan gis i tilskudd til KS for deres rolle i de regionale prosessene. Innenfor prosjektskjønnsmidlene er det også rom for andre tilskudd knyttet til kommunereformen. Blant annet er det satt av 1 mill. kroner som etter søknad kan gis i støtte til Fylkesmannen i Oppland til et prosjekt om kommuneformen som motor for utvikling og innovasjon i kommunene.

Det settes av 47 mill. kroner til elektronisk valgadministrasjonssystem (EVA) i 2016. Dette er en nedgang på 35 mill. kroner fra 2015. Oppgaver knyttet til valggjennomføringen, herunder valgadministrasjonssystemet, skal flyttes ut av departementet. Det etableres et eget valgdirektorat som vil ivareta de sentrale oppgavene knyttet til gjennomføring av valg.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har sammen med KS, LO Kommune, Unio, YS kommune og Akademikerne inngått en samarbeidsavtale om utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune. Programmet skal støtte opp om lokalt initierte prosjekter om temaene sykefravær, kompetanse og rekruttering, heltid-/deltidsproblematikk og omdømme. 2015 er siste året hvor deltakerkommunene får tilskudd. I 2016 skal midler gå til sluttføring av programmet gjennom sluttrapport og evaluering. Det er satt av 2,5 mill. kroner til å sluttføre dette programmet i 2016. Departementet utreder muligheter for et eventuelt nytt program, i samarbeid med partene i arbeidslivet.

Videre er det blant annet også satt av midler til tilskudd til videreutvikling av IKT i kommunesektoren og klarspråk i kommunesektoren.

Følgende kriterier for prosjektskjønnet gjelder for 2016:

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan gi tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter i kommuner og fylkeskommuner, på grunnlag av søknader. Prosjektene skal ha overføringsverdi til andre kommuner og fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet.

• Tilskudd kan også gis der kommuner og fylkeskommuner samarbeider med andre organisasjoner om prosjektet, men kommunen eller fylkeskommunen må stå som søker.

• For å sikre åpenhet og tverrpolitisk involvering lokalt skal søknader om utviklings- og fornyingsprosjekter fra kommuner og fylkeskommuner være behandlet i kommunestyret/fylkestinget. Søknader fra flere kommuner og fylkeskommuner i samarbeid prioriteres framfor søknader fra enkeltkommuner/-fylkeskommuner.

• Tilskudd kan gis på grunnlag av søknad fra KS til utviklings- og fornyingsprosjekter, herunder også kommunereform, som gjennomføres av KS i samarbeid med kommuner og fylkeskommuner.

• Tilskudd kan også gis til KS til konferanser og andre formidlingsarenaer som er åpne for alle kommuner og fylkeskommuner.

• Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

• Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer, dersom prosjektet er i tråd med kriteriene for prosjektskjønnet.

• Tilskudd kan ikke gis til ordinært omstillings- eller omorganiseringsarbeid som er en del av kommuners og fylkeskommuners løpende utviklingsarbeid.

• Tilskudd kan heller ikke gis til kommuner og fylkeskommuner til rene utredninger.

• Kommuner kan søke om tilskudd til gjennomføring av lokale prosesser, for å dekke kostnader til faktainnsamling og høring av innbyggere, jf. Inndelingsloven § 10.

• Prosjektskjønnet kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres via prosjektskjønnet. Det kan også gis tilskudd til KS til gjennomføring av utredninger og forskning om kommuner og fylkeskommuner.