10 Endringar i forskotteringsloven

10.1 Bakgrunn

Det tidlegare særfrådraget for einslege forsørgjarar i skattesystemet vart avvikla med verknad frå 1. mars 2023, samstundes som den utvida barnetrygda etter lov 8. mars 2002 nr. 2 om barnetrygd (barnetrygdloven) auka med eit beløp tilsvarande maksimal skatteverdi av særfrådraget i 2022. Bakgrunnen for omlegginga var å forenkle støtta til einslege forsørgjarar ved å flytte støtta frå skattesystemet til trygdesystemet, sjå Prop. 1 LS (2022–2023), punkt 3.2. Departementet la til grunn for endringa at ingen mottakarar av utvida barnetrygd ville kome dårlegare ut som følgje av omlegginga samanlikna med i 2022, sjå Prop. 1 S (2022–2023) for Barne- og familiedepartementet, Programkategori 11.10 Familie og oppvekst.

Stortinget vedtok i statsbudsjettet for 2023 òg å gje ein ekstra auke i utvida barnetrygd på 5 000 kroner i året, samt å prisjustere alle barnetrygdsatsane. Denne ekstra auken skulle styrkje den økonomiske situasjonen for einslege forsørgjarar i ei tid med høg prisstiging og kostnadsvekst.

Satsen for utvida barnetrygd auka frå 1 054 kroner i månaden til 2 489 kroner i månaden, gjeldande frå mars 2023, som følgje av desse tre endringane.

I samband med at saker med utbetaling av bidragsforskot etter lov 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven), vart revurderte i Arbeids- og velferdsetaten (Nav) i mars 2023, vart det klart at ein del mottakarar av den behovsprøvde ytinga bidragsforskot, mista retten til forskotet eller fekk forskotet redusert, fordi den samla auken i utvida barnetrygd gjorde at inntekta auka. Utvida barnetrygd er ein del av inntektsgrunnlaget ved behovsprøvinga av forskot, og auken i utvida barnetrygd påverka behovsprøvinga for om, og med kva sats, forskotet skulle utbetalast. I tillegg har verdien av særfrådraget ved ein inkurie over tid ikkje vore teken omsyn til ved behovsprøvinga, noko som òg har gjeve utslag når denne støtta no inngår i den auka utvida barnetrygda. Førebelse tal frå Arbeids- og velferdsdirektoratet syner at auken i den utvida barnetrygda har vore utslagsgjevande i 1 490 saker som råkar 1 810 barn. Av desse 1 490 sakene har 957 barn mista forskotet, og for 843 barn er forskotet redusert.

Regjeringa foreslår på denne bakgrunnen endringar i forskotteringsloven slik at einslege forsørgjarar ikkje mistar eller får forskotet redusert som følgje av auken i utvida barnetrygd i 2023. Framlegget har ikkje vore på offentleg høyring. Endringane vil tre i kraft 1. juli 2023.

10.2 Gjeldande rett

10.2.1 Forskoteringsordninga

Forskoteringsordninga er regulert i lov 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven). Det følgjer av lova § 1 at føremålet med ordninga er å sikre at barn som er omfatta av lova, får eit minste månadleg underhaldsbidrag. Bidragsforskot er ei offentleg yting som vert utbetalt når barnebidrag av ulike årsaker ikkje vert betalt, sjå nedanfor. Det er Nav som forvaltar forskoteringsordninga og som treffer vedtak om bidragsforskot, jf. forskotteringsloven § 9.

Bidragsforskot vert ytt til barn under 18 år, jf. forskotteringsloven § 2. Det er eit vilkår at barnet bur i riket og oppheld seg her, og ikkje bur saman med begge foreldra. Det er ikkje krav til at foreldra formelt er separerte eller skilde, og faktisk samlivsbrot er tilstrekkeleg. Det er rett til bidragsforskot der barnet bur saman med berre den eine av foreldra, har delt bustad, bur aleine eller hos ein annan enn foreldra, til dømes besteforeldre. Der barnet bur aleine eller bur hos til dømes besteforeldre, kan forskot utbetalast sjølv om foreldra bur saman. Det er den som har den faktiske omsorga for barnet som kan setje fram krav om bidragsforskot, og som har rett til å få bidragsforskotet på vegner av barnet, jf. forskotteringsloven § 6. Unntak gjeld viss ein annan har rett til å få barnebidraget på vegner av barnet.

Etter forskotteringsloven § 3 fyrste ledd er det eit vilkår for rett til bidragsforskot at Innkrevjingssentralen for bidrag og tilbakebetalingskrav (Innkrevjingssentralen) krev inn barnebidrag som er avtalte eller fastsette. Dette har samanheng med at det offentlege har krav på refusjon for utlagt bidragsforskot, og trår inn i retten til barnebidrag for same beløp som er utbetalt i forskot, jf. forskotteringsloven § 10. Nav kan etter forskotteringsloven § 3 andre ledd av eige tiltak fastsetje eller endre eit laupande barnebidrag etter reglane i lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) for å sikre refusjonskravet til det offentlege.

Bidragsforskot vert ytt sjølv om barnebidrag ikkje vert fastsett, dersom dette kjem av manglande, eller delvis, bidragsevne hos den bidragspliktige, og barnebidraget er fastsett lågare enn forskotsbeløpet, jf. forskotteringsloven § 3 tredje ledd. Det same gjeld viss farskap ikkje er fastsett, viss barnet er adoptert av ein einsleg adoptant, eller viss den eine av foreldra er død og barnet ikkje har rett til barnepensjon frå folketrygda eller liknande yting frå utlandet.

Retten til forskot fell bort dersom årsinntekta til forskotsmottakaren er høgare enn 320 gonger auka forskotsbeløp for eitt barn, jf. forskotteringsloven § 4 tredje ledd. Andre grunnar til at retten til forskot fell bort, er mellom anna at barnet får rett til barnepensjon etter lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) kapittel 18, sjå forskotteringsloven § 4 fyrste ledd.

Det følgjer av forskotteringsloven § 7 fyrste ledd at bidragsforskot vert utbetalt frå og med den kalendermånaden vilkåra for forskot vart oppfylte, men likevel ikkje for lengre tid tilbake enn tre månader før den månaden kravet om forskot vart sett fram. Er det likevel på det reine at vedkomande ikkje har sett fram krav tidlegare på grunn av feil eller misvisande opplysningar frå Nav, kan forskot etterbetalast for inntil tre år. Dersom eit krav om bidragsforskot er feilaktig avslått, og dette kjem av ein feil som ein ikkje kan tilskrive den som har sett fram kravet, kan forskotet etterbetalast for ein lengre periode enn tre år, jf. forskotteringsloven § 7 andre ledd.

Bidragsforskotet vert utbetalt forskotsvis i byrjinga av kvar månad, jf. forskotteringsloven § 7 femte ledd.

10.2.2 Behovsprøvinga av bidragsforskot

Forskotet er ei behovsprøvd yting som vert utbetalt per barn. Forskotet vert prøvt mot inntekta til forskotsmottakaren, talet på eigne barn i eigen husstand og om forskotsmottakaren er einsleg eller gift/sambuande. Det er fire forskotssatsar, dels fastsette i forskotteringsloven § 5, dels i forskrift 6. februar 2003 nr. 125 om gjennomføringen av bestemmelsene om inntektsprøving av forskott.

Inntektsomgrepa for fastsetjing av barnebidrag etter barnelova og for fastsetjing av bidragsforskot etter forskotteringsloven er parallelle. I begge ordningane vil ein òg rekne med inntekter som offentlege stønader og ytingar som utvida barnetrygd, kontantstøtte for bidragsbarnet og småbarnstillegget i barnetrygda i inntekta til forskotsmottakaren saman med person- og kapitalinntekt, overgangsstønad m.m. Inntektene er følgjeleg person- og kapitalinntekt etter lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven), med tillegg av offentlege familieytingar som ikkje er skattepliktige.

Det følgjer av forskrifta § 3 at det vert skilt mellom «redusert forskot», «ordinært forskot», «auka forskot» og «auka forskot 11 år».

Grensa for å få auka forskot er eitt og same beløp for alle, det vil seie ikkje avhengig av talet på barn eller sivilstatusen til forsørgjaren, sjå forskotteringsloven § 5 fyrste ledd og forskrifta § 3 bokstav a. Grensa er ikkje fastsett til eit bestemt beløp i forskotteringsloven, men det følgjer av lova at ho skal følgje grensa for når ein vurderer ein einsleg bidragspliktig til å ha evne til å betale barnebidrag etter barnelova § 71 fyrste ledd andre punktum (bidragsevnevurderinga).

Grensene for å få ordinært forskot er fastsette som separate grenser for mottakarar med ny ektefelle/sambuar og for einslege forsørgjarar, sjå forskrifta § 3 bokstav b. Grensene er sette lik den inntekta som ein vurderer til å gje «full forsørgingsevne», og grensene aukar dersom det er to eller fleire barn i husstanden. Inntektene inkluderer offentlege stønader og ytingar, og inntektsutrekninga er parallell med ho som vert brukt når ein fastset barnebidrag.

Når ein fastset grensa for redusert forskot, nyttar ein underhaldskostnader (det vil seie utrekningar av kva det kostar å forsørgje barn i ulike aldersklassar, jf. bidragsregelverket) og sjablongmessige skatteutrekningar, sjå forskotteringsloven § 5 fyrste ledd og forskrifta § 5. Full forsørgingsevne inneber her at nettoinntekta til mottakaren etter ei sjablongmessig skatteutrekning svarer til ein standard underhaldskostnad for barnet/barna, der det er lagt til ei normert avsetjing til eigne forbruks- og buutgifter for forskotsmottakaren. Grensene korresponderer med dei tilsvarande grensene som gjeld for bidragsevnevurderinga av bidragspliktige etter barnelova.

Grensa for bortfall av forskot er eitt og same beløp for alle og svarer til 320 gonger auka forskotsbeløp for eitt barn, sjå forskotteringsloven § 4 tredje ledd og forskrifta § 3 fjerde ledd.1

Satsane for bidragsforskot vert indeksregulerte kvart år per 1. juli.

10.3 Barne- og familiedepartementet si vurdering og framlegg

Eit av føremåla med auken i utvida barnetrygd i 2023 var å styrkje økonomien til einslege forsørgjarar. Når ei inntekt aukar, vil det likevel kunne påverke retten til ulike behovsprøvde ordningar. Slik har det vore i dette tilfellet på grunn av det behovsprøvde forskotet. Nokre einslege forsørgjarar mista bidragsforskotet, andre fekk det redusert, og ei gruppe einslege forsørgjarar har dermed samla sett kome dårlegare ut som følgje av auken i den utvida barnetrygda i 2023. Departementet foreslår å leggje til rette for at einslege forsørgjarar med bidragsforskot ikkje skal kome dårlegare ut som følgje av den auka utvida barnetrygda. Dette krev endringar i forskoteringsordninga.

Departementet har vurdert to ulike løysingar, der den eine er å halde utvida barnetrygd utanfor inntektsprøvinga av bidragsforskot, medan den andre er å heve inntektsgrensene i forskoteringsordninga.

Ei løysing der utvida barnetrygd vert teken ut og ikkje lenger skal vere ein del av inntektsomgrepet for behovsprøvinga av forskot, vil føre til at inntekta vert lågare. Ei slik løysing inneber at einslege forsørgjarar som på grunn av auken i utvida barnetrygd har mista, eller fått redusert forskot i 2023, igjen vil få att retten til forskot med same utbetaling som tidlegare. Vidare vil løysinga bety at òg einskilde andre i gruppa einslege forsørgjarar med utvida barnetrygd vil verte omfatta. Dette gjeld dei som før auken i utvida barnetrygd låg rett over ei inntektsgrense for bidragsforskot, og som med eit nytt inntektsomgrep vil få rett til forskot etter høgare sats, og dei som igjen vil få rett til forskot fordi dei kjem under den øvre grensa. Løysinga medfører altså at fleire vil verte omfatta av forskoteringsordninga.

Dersom ein skal sjå bort frå einskilde inntekter ved ei inntektsvurdering, vil det etter departementet si vurdering reise nokre prinsipielle spørsmål, og det vil kunne skape rom for tilpassingar og konsekvensar som ikkje er ønskte. Å halde utvida barnetrygd utanfor vil kunne undergrave sjølve føremålet med behovsprøvinga om at retten til og storleiken på forskotsutbetalinga skal svare til behovet den einskilde har. Den familiebaserte overføringsordninga utvida barnetrygd er eit supplement til hushaldet som følgje av utgifter ved det å ha aleineomsorg for barn. Det betyr at det offentlege gjennom utvida barnetrygd allereie bidreg økonomisk til familien (og barna) sitt underhald, og det er difor vanskeleg å ikkje skulle ta omsyn til dette ved behovsprøvinga av forskotet. Departementet legg vekt på at det er viktig at behovsprøvde ytingar handsamar inntekt likt, uavhengig av kor inntekta til familien kjem frå. Det avgjerande for familiar er kor mykje midlar dei har til rådvelde, og det er dette som eventuelt må vise kva som er behovet til familien, og som må leggjast til grunn ved ei behovsprøving.

Det er vidare etter departementet si vurdering uheldig dersom det i denne samanhengen vert innført eit skilje mellom arbeids- og trygdeinntekt på den eine sida, og midlar utbetalte gjennom ulike former for ytingar på den andre. Auka inntekt som følgje av auka arbeidsinntekt kan da gjere at nokon mister forskottet, medan auka inntekt gjennom ei offentleg yting som utvida barnetrygd, ikkje vil ha ein slik effekt. Det vil òg vere krevjande å grunngje unntak for éi familieyting, i dette tilfellet utvida barnetrygd, framfor andre familieytingar som kontantstøtte og småbarnstillegget i barnetrygda.

Ei anna løysing er å heve inntektsgrensene i forskoteringsordninga med eit beløp som svarer til auken i utvida barnetrygd. Med ei slik løysing vil ein løfte inntektsgrensene opp til eit nivå som inneber at dei forskotsmottakarane som mista rett til, eller fekk redusert forskot som følgje av den særskilte auken i utvida barnetrygd, framleis vil vere omfatta av forskoteringsordninga, og få utbetalt same forskotssats som før auken. Løysinga vil vere lite inngripande i sjølve ordninga, og risikoen for eventuelle konsekvensar difor låg.

Departementet er på denne bakgrunnen kome til at den beste av dei to skisserte løysingane, er å heve inntektsgrensene i forskoteringsordninga. Inntektsgrensa for auka forskot og grensa for bortfall av forskot følgjer av forskotteringsloven, og det er difor naudsynt med einskilde endringar i lova. Departementet legg opp til at inntektsgrensene for ordinært forskot og inntektsgrensa for redusert forskot som følgjer av forskrift, samstundes vil verte heva ved forskriftsendring. Det gjer at òg denne gruppa forskotsmottakarar som mista rett til, eller fekk redusert forskott som følgje av den særskilde auken i utvida barnetrygd, framleis vert omfatta av forskoteringsordninga og får utbetalt same forskotssats som før auken. Desse grensene er ikkje knytte til nokon særskilt reguleringsmekanisme slik som tilfellet er for auka forskot og maksimalgrensa, sjå nedanfor, og departementet vil difor heve desse grensene lik auken i utvida barnetrygd pålydande 16 544 kroner per år.

Inntektsgrensa for auka forskot som følgjer av forskotteringsloven § 5 fyrste ledd tredje punktum, er ei særskilt låginntektsgrense som harmoniserer med låginntektsgrensa i barnebidragsregelverket i barnelova for når ein einsleg bidragspliktig vert vurdert til å ha evne til å betale barnebidrag, og låginntektsgrensa for når gebyr ved vedtak om barnebidrag kan påleggjast etter barnelova. Låginntektsgrensene sikrar omsyna til konsekvens og symmetri i regelverket, likebehandling av partane i saker om barnebidrag etter barnelova og forskoteringsordninga samla sett, tek vare på dei økonomisk svakaste og inneber ei administrativ enkel regelverksforvalting. Etter departementet si vurdering bør difor grensa haldast slik som ho er.

Departementet foreslår difor at ein ikkje endrar inntektsgrensa for auka forskot med eit konkret beløp, men gjev ho eit tillegg på 10 gonger auka forskotssats, som per i dag utgjer 17 600 kroner. Framlegget inneber eit varig løft i inntektsgrensa og er marginalt høgare enn auken i utvida barnetrygd. Etter departementet si vurdering kan dette forsvarast ut frå omsynet til dei økonomisk svakast stilte forsørgjarane. Departementet legg òg avgjerande vekt på å behalde samanhengane i dei lovene og forskriftene som til saman utgjer det samla bidragsregelverket. Departementet viser til lovframlegget § 5 fyrste ledd tredje punktum.

Det følgjer av forskotteringsloven § 4 tredje ledd fyrste punktum at retten til bidragsforskot fell bort dersom inntekta til forskotsmottakaren er høgare enn 320 gonger auka bidragsforskot per barn per månad. Denne inntektsgrensa er den same for alle. Som følgje av auken i utvida barnetrygd, har einskilde einslege forsørgjarar overskride grensa og mista retten til redusert forskot. Departementet foreslår difor å auke grensa for bortfall av forskot til 330 gonger auka forskot, som per i dag utgjer eit tillegg på 17 600 kroner. Framlegget inneber som ovanfor eit varig løft i inntektsgrensa og er marginalt høgare enn auken i utvida barnetrygd. Vidare vil framlegget medføre at fleire personar vert omfatta av forskoteringsordninga samanlikna med perioden før aukane i utvida barnetrygd i mars, òg gifte/sambuande utan utvida barnetrygd. For å unngå å kome i ein situasjon der nokre grupper som er råka av auken i den utvida barnetrygda ikkje vert fanga opp, finn departementet dette likevel forsvarleg. Departementet viser til lovframlegget § 4 tredje ledd fyrste punktum.

10.4 Konsekvensar av framlegget

10.4.1 Økonomiske og administrative konsekvensar

Departementet sitt framlegg om å heve inntektsgrensene vil til saman isolert sett auke løyvinga i forskoteringsordninga med om lag 36,7 mill. kroner i heilårsverknad. Departementet understrekar at anslaget er svært usikkert fordi det ikkje føreligg fullstendig statistikk over talet personar som vert inkluderte i forskoteringsordninga ved å auke inntektsgrensene. Med ei innføring 1. juli 2023 vil behovet for løyving i ordninga i år auke med om lag 18,4 mill. kroner.

Meirutgiftene oppstår som følgje av ei forskyving av mottakarar frå lågare til høgare satsar mellom mottakarar med utvida barnetrygd som fekk lågare sats da utvida barnetrygd auka. Til dømes vil forskotsmottakarar som med auken i utvida barnetrygd gjekk frå ordinær til redusert sats, få ordinær sats igjen. I tillegg vil fleire personar (utan utvida barnetrygd) verte omfatta av ordninga. Når inntektsgrensa for rett til forskot aukar frå 563 200 kroner til 580 800 kroner vil dette føre til fleire personar i forskoteringsordninga samanlikna med før aukane i utvida barnetrygd i mars.

Framlegget omfattar å auke inntektsgrensa for ordinær sats til òg gifte og sambuande. Skulle ein ikkje ha heva denne inntektsgrensa, ville det redusert meirutgiftene til framlegget med om lag 7,2 mill. kroner i heilårsverknad, isolert sett (3,6 mill. kroner i 2023 ved innføring 1. juli 2023).

Dei administrative konsekvensane av endringsframlegget er uvesentlege.

10.4.2 Personvernkonsekvensar

Departementet legg til grunn at framlegget ikkje vil ha personvernkonsekvensar.

10.5 Overgangsreglar og ikraftsetjing

Departementet vurderer at det ikkje er behov for overgangsreglar. Departementet legg til grunn at forskotsmottakarar som meiner at dei som følgje av endringane vil ha rett til utbetaling av bidragsforskot etter ein høgare sats, søker om det. Nav vil orientere dei som var omfatta av endringa frå 1. mars 2023 om dette.

Departementet foreslår at endringane i forskotteringsloven § 4 tredje ledd fyrste punktum og § 5 fyrste ledd tredje punktum trer i kraft 1. juli 2023, det vil seie frå det same tidspunktet som det årlege reguleringstidspunktet for endringar i satsane som ligg til grunn for behovsprøvinga av bidragsforskotet. Departementet vil til orientering endre forskrifta frå same tidspunkt.

10.6 Merknader til dei einskilde føresegnene i lovframlegget

10.6.1 Merknader til endringane i forskotteringsloven

Til § 4

Det vert foreslått at inntektsgrensa etter forskotteringsloven § 4 tredje ledd fyrste punktum for bortfall av forskot, vert endra slik at inntektsgrensa aukar frå 320 til 330 gonger auka forskot, som per i dag utgjer eit tillegg på 17 600 kroner. Endringa inneber at denne gruppa einslege forsørgjarar ikkje mistar forskotet som følgje av auken i utvida barnetrygd i 2023. Endringa er eit varig løft i inntektsgrensa og marginalt høgare enn auken i utvida barnetrygd. Vidare vil endringa medføre at fleire personar vert omfatta av forskoteringsordninga samanlikna med før aukane i utvida barnetrygd i mars, òg gifte/sambuande utan utvida barnetrygd. For å unngå ein situasjon der nokre grupper som er råka av auken i den utvida barnetrygda ikkje vert fanga opp, vert dette sett på som forsvarleg. Det vert vist til dei generelle merknadene i punkt 10.3.

Til § 5

Det vert foreslått at inntektsgrensa for auka sats etter forskotteringsloven § 5 fyrste ledd tredje punktum,vert endra slik at inntektsgrensa skal gjelde med eit tillegg på 10 gonger auka forskotssats, som per i dag utgjer 17 600 kroner. Inntektsgrensa harmoniserer i utgangspunktet med låginntektsgrensa i barnebidragsregelverket i barnelova for når ein einsleg bidragspliktig vert vurdert til å ha evne til å betale barnebidrag, og låginntektsgrensa for når gebyr ved vedtak om barnebidrag kan påleggjast etter barnelova. Ved at inntektsgrensa vert regulert med satsen for auka forskot, held ein på denne samanhengen i regelverket. Endringa inneber at denne gruppa einslege forsørgjarar ikkje mistar eller får redusert forskot som følgje av auken i utvida barnetrygd i 2023. Endringa er eit varig løft i inntektsgrensa og marginalt høgare enn auken i utvida barnetrygd. Dette vert sett på som forsvarleg fordi denne gruppa forsørgjarar høyrer til dei økonomisk svakaste. Det vert vist til dei generelle merknadene i punkt 10.3.

10.6.2 Til føresegna om ikraftsetjing av lova

Det vert foreslått at endringane i forskotteringsloven skal tre i kraft 1. juli 2023.