Del 3
Omtalesaker
15 Rederiskatteordningen – anmodningsvedtak nr. 784 (2019–2020)
Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 2 (2019–2020), se Innst. 360 S (2019–2020):
«Vedtak 784: Stortinget ber regjeringen å utrede og vurdere endringer i rederiskatteordningen slik at selskaper innenfor ordningen i tillegg til virksomhet som kvalifiserer for rederibeskatning kan drive virksomhet som ikke er støtteberettiget, og som skal beskattes ordinært. Status for saken skal omtales i forbindelse med nasjonalbudsjettet for 2021.»
Selskap i rederiskatteordningen har skattefritak for inntekter fra skipsfart og kan bare drive med virksomhet som kvalifiserer for skattefritak. En endring som nevnt i anmodningsvedtaket vil innebære at også virksomhet som ikke kvalifiserer for skattefritak, kan drives av selskap innenfor ordningen.
Departementet arbeider med oppfølgingen av anmodningsvedtaket. Et eventuelt forslag om adgang til delt virksomhet i rederiskatteordningen må sendes på høring. Forslaget må også gjennom en notifikasjonsprosess med EFTAs overvåkningsorgan (ESA) før det kan få virkning. En eventuell endring kan derfor trolig tidligst få virkning fra og med inntektsåret 2022.
16 Merverdiavgiftskompensasjon i undervisningssektoren mv.
16.1 Innledning
I dom 19. desember 2019 (HR-2019–2391-A) tok Høyesterett stilling til om en privat videregående skole gir et utdanningstilbud som fylkeskommunen er «pålagt å utføre ved lov» etter merverdiavgiftskompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c. Høyesterett kom frem til at den private videregående skolen ikke har rett til kompensasjon for merverdiavgift. Resultatet var i tråd med statens påstand. Staten fikk imidlertid ikke full tilslutning til sin rettslige begrunnelse for sitt standpunkt. I etterkant av høyesterettsdommen har flere aktører i undervisningssektoren stilt spørsmål om dommens betydning for privatskolers kompensasjonsrett.
Etter Finansdepartementets vurdering kan det være behov for en bredere gjennomgang av høyesterettsdommens betydning på områder hvor private og ideelle virksomheter omfattes av kompensasjonsretten. På denne bakgrunn gis det nedenfor en omtale av noen av de spørsmål som dommen kan reise, og som departementet tar sikte på å se nærmere på.
16.2 Generelt om merverdiavgiftskompensasjonsordningen
Kommunal forvaltning er i utgangspunktet utenfor merverdiavgiftssystemet, med den konsekvens at kommuner og fylkeskommuner ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser. Dermed blir kommuner og fylkeskommuner belastet med merverdiavgift ved kjøp fra andre, noe som gir et økonomisk insentiv til egenproduksjon av tjenestene (uten avgiftskostnaden). Under ellers like vilkår kan merverdiavgiften derfor vri kommuner og fylkeskommuner vekk fra å kjøpe tjenester fra andre (med avgift).
Formålet med den generelle kompensasjonsordningen for kommunesektoren er å utlikne denne vridningen mellom kommunal egenproduksjon og kommunenes kjøp av tjenester fra andre. Ordningen innebærer at kommunene som utgangspunkt får kompensert merverdiavgiften på anskaffelser av alle varer og tjenester.
Kompensasjonsordningen er ingen støtteordning for kommunesektoren, men er finansiert ved at de statlige overføringene til kommunesektoren ble redusert tilsvarende den estimerte merverdiavgiften som kommuner og fylkeskommuner betalte på sine kjøp da ordningen ble innført. Dette tilsier at dersom lovens virkeområde utvides slik at nye mottakere trekkes inn under kompensasjonsordningen, må dette finansieres ved tilsvarende reduksjon i statlige støtteordninger.
Innretningen av kompensasjonsordningen for kommuner kan medføre nye konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter ved produksjon av tjenester som er unntatt fra merverdiavgift, som for eksempel helse- og undervisningstjenester. På slike områder hvor de private virksomhetene ikke skal beregne utgående merverdiavgift og heller ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift, blir avgiften en kostnad i virksomhetenes regnskaper. Den kommunale kompensasjonsretten motvirker i slike tilfeller ikke den korresponderende prisøkningen dette innebærer når kommunene kjøper tjenester fra dem, sammenliknet med om kommunen produserer tjenesten selv. Disse nye vridningene ble hensyntatt på ulike måter ved utformingen av selve kompensasjonsordningen. Dels begrenset man kommunenes kompensasjonsrett på noen områder, som fast eiendom og ved tilfeller der kommunene driver økonomisk aktivitet (tilbyr tjenester i et marked). Dels er private og ideelle virksomheter tatt inn i kompensasjonsordningen gjennom en avgrenset kompensasjonsrett på områder der kommunale tjenester, herunder kommunal egenproduksjon av tjenester, i størst grad antas å være i konkurranse med private aktører. Dette er avgrenset til private og ideelle virksomheter som produserer helse- og omsorgstjenester, undervisningstjenester eller sosiale tjenester som kommunen eller fylkeskommunen er pålagt å utføre ved lov.
Det fremgår av lovforarbeidene at en generell kompensasjonsordning, som omfattet alle private og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver, ble ansett å kunne bli meget omfattende. Ut fra hensynet til finansiering og administrasjon av ordningen, samt usikkerheten knyttet til omfanget av nye konkurransevridninger, ble det derfor ansett nødvendig å begrense hvilke private og ideelle virksomheter som skulle være kompensasjonsberettigede, se blant annet punkt 20.8.2.2 i Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer. I lovforarbeidene er det forutsatt at en lovpålagt oppgave for kommunen og fylkeskommunen i denne sammenheng er tjenester som mottaker har et rettskrav på å motta fra kommunen eller fylkeskommunen.
16.3 Nærmere om dommens betydning
For Høyesterett anførte staten at merverdiavgiftskompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c må forstås dithen at det er et vilkår for kompensasjonsrett at den private virksomhets tjenesteoppfyllelse fritar fylkeskommunen fra sin plikt til å yte tjenesten. Høyesterett sluttet seg ikke til denne lovforståelsen, men uttalte «(…) at det ikkje er eit vilkår for kompensasjon at undervisninga oppfyller fylkeskommunens plikt til å tilby undervisning på ein slik måte at elevens rettskrav på undervisning frå fylkeskommunen fell bort.», jf. avsnitt 26 i dommen. I sin videre drøftelse ga Høyesterett uttrykk for at kompensasjonsretten vil omfatte den private virksomheten forutsatt at det var tjenestelikhet mellom den offentlige pålagte undervisningstjenesten og den privates tilbud. Høyesterett uttalte at når rammene for fylkeskommunenes plikter er så konkret og spesifikt trukket opp i forskrift og rundskriv, vil disse definere hva fylkeskommunen er pålagt å utføre ved lov. De undervisningstjenestene som den aktuelle private videregående skolen tilbød, ble ansett å ha et annet innhold enn den undervisningen fylkeskommunen er lovpålagt å tilby.
På denne bakgrunn kan det konstateres at retten til kompensasjon ikke er betinget av at det private undervisningstilbudet formelt oppfyller fylkeskommunens lovpålagte plikt til å tilby undervisning. At Høyesterett avviste dette argumentet som staten anførte, kan tilsi at kompensasjonsordningen har et noe annet omfang enn det som er lagt til grunn i forvaltningspraksis.
Skatteetaten har også etter høyesterettsdommen gitt uttrykk for at godkjente private grunn- og videregående skoler er omfattet av kompensasjonsordningen. Dette omfatter grunnskoler godkjent etter opplæringslova § 2-12, private videregående skoler godkjent etter opplæringslova § 3-11, samt grunnskoler og videregående skoler som har rett til statstilskudd etter friskolelova § 6-1. Denne praksisen er i tråd med Finansdepartementets uttalelse 22. juni 2020. I denne uttalelsen ga departementet uttrykk for sin vurdering av enkelte rettslige spørsmål, sett i lys av høyesterettsdommen.
Etter Finansdepartementets vurdering er det behov for en bredere gjennomgang av høyesterettsdommens betydning på områder hvor private og ideelle virksomheter omfattes av kompensasjonsretten. Departementet har igangsatt et slikt arbeid. Utgangspunktet for gjennomgangen vil være hva som ligger i vilkåret om «pålagt å utføre ved lov», jf. merverdiavgiftskompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c. Dette krever nærmere vurderinger fra sektor til sektor. Det er også et spørsmål om det er hensiktsmessig å kodifisere etablert forvaltningspraksis.
17 Avgift på fiskeriene – anmodningsvedtak nr. 554 (2019–2020)
Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 32 (2018–2019), se Innst. 243 S (2019–2020):
«Vedtak 554:
Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget (så snart som mulig, eventuelt fra 2021) med et forslag om en fiskal avgift på fiskeriene (villfisk) tilsvarende om lag 100 mill. kroner årlig. Det vurderes i den forbindelse om det kan gjøres etter modell av fiskeriforskningsavgiften. Modellen må være forenlig med Norges forpliktelser under EFTA-konvensjonen og EFTA-frihandelsavtaler.»
Departementet mener det er flere forhold ved en slik avgift som må utredes nærmere før et konkret forslag kan fremmes for Stortinget. Departementet vil i samråd med Nærings- og fiskeridepartementet vurdere disse forholdene nærmere og tar sikte på å fremme et forslag om fiskal avgift på fiskeriene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2021.
18 Overgangsordning i forbindelse med avviklingen av 350-kronersgrensen
I Prop. 1 LS (2019–2020) punkt 12 foreslo regjeringen å avvikle avgiftsfritaket for varesendinger fra utlandet av mindre verdi (350-kronersgrensen). Forslaget ble vedtatt av Stortinget 13. desember 2019.
Avviklingen av 350-kronersgrensen er gjennomført i to omganger. For næringsmidler, restriksjonsbelagte varer og varer som ilegges særavgifter, ble 350-kronersgrensen avviklet 1. januar 2020. Disse varene blir nå underlagt ordinære prosedyrer for oppkreving av avgifter og eventuell toll. For alle andre varer ble avviklingen av 350-kronersgrensen gjennomført 1. april 2020. For disse varene er plikten til å beregne og betale merverdiavgift lagt på tilbyderen av varen. Det er samtidig innført en forenklet ordning for beregning og betaling av merverdiavgift for varer med verdi inntil 3 000 kroner, der utenlandske tilbydere av varer kan registrere seg. Den forenklede ordningen (VOEC – VAT On E-Commerce) er en utvidelse av den tidligere forenklede ordningen for beregning og betaling av merverdiavgift for tjenester (VOES – VAT On Electronic Services).
Regelverket innebærer at Norge nå utnytter sin beskatningsrett for elektronisk handel fra utlandet til norsk forbruker både for tjenester og varer i samsvar med OECDs retningslinjer på området. Norge er det første landet i Europa som har innført et slikt system.
I Innst. 4 L (2019–2020) punkt 9 ba Stortinget regjeringen om å utforme en overgangsordning i forbindelse med avviklingen av 350-kronersgrensen 1. april 2020 og innføringen av VOEC-ordningen:
«Flertallet mener det er viktig å ivareta hensynet til forbrukerne og god vareflyt ved avviklingen av 350-kronersgrensen og innføring av den forenklede ordningen for merverdiavgift. Det vises til Prop. 1 LS (2019–2020) punkt 12.8 der departementet kommenterer uheldige konsekvenser av å presse gjennom endringene for tidlig. Flertallet ber regjeringen utforme en midlertidig ordning for å avhjelpe nevnte utfordringer i en innfasingsperiode.»
For å følge opp Stortingets innstilling er det innført en overgangsordning som innebærer at deklarasjonsfritaket for varer med verdi under 350 kroner beholdes inntil videre. Den avgiftsfrie grensen på 350 kroner er imidlertid fjernet, og tilbyder av varer til norske forbrukere er dermed avgiftspliktig fra første krone også i overgangsordningen. For norske forbrukere innebærer dette at varer med verdi under 350 kroner som kjøpes fra utlandet, ikke rutinemessig blir stoppet for deklarasjon ved grensen, og at avgift i slike tilfeller ikke oppkreves i forbindelse med innførsel av varen. Avgiftsplikten påligger den utenlandske tilbyderen og etterlevelsen kontrolleres målrettet av Skatteetaten i samarbeid med Tolletaten og Posten. Kontrollaktiviteten retter seg både mot registrerte tilbydere og mot tilbydere som ikke er registrert.
For at den enkelte tilbyder skal omfattes av overgangsordningen, er det et vilkår at tilbyderen er registrert i VOEC-ordningen og etterlever regelverket i denne ordningen. Dersom tilbyderen ikke har vært i stand til fullstendig etterlevelse av VOEC-regelverket fra 1. april 2020, har tilbyderen måttet innlede dialog med Skatteetaten og legge frem en fremdriftsplan for når etterlevelse skal oppnås. Skatteetaten har utarbeidet en kontrollstrategi, som også innebærer fysiske stikkprøvekontroller i samarbeid med Tolletaten.
Skatteetaten har meldt om over 700 nye registrerte tilbydere i den forenklede ordningen, i tillegg til de over 350 tilbydere av tjenester som allerede var registrert i VOES-ordningen. Per 4. september 2020 har 45 tilbydere bedt om å bli omfattet av overgangsordningen. Disse har lagt frem en plan som viser når de vil ha systemer på plass for å kunne oppkreve merverdiavgift og merke alle vareforsendelsene i henhold til regelverket. Av de 45 tilbyderne som har vært omfattet av overgangsordningen, har 20 blitt ferdig med de nødvendige tekniske tilpasninger, og følger nå regelverket fullt ut. Skatteetaten har løpende dialog og kontroll med de resterende tilbyderne.
VOEC-ordningen har blitt godt mottatt av de utenlandske aktørene. Antallet registrerte utenlandske tilbydere er meget lovende i lys av at Norge er det første landet i Europa som innfører et slikt generelt system for beskatning av varer som sendes direkte til norsk forbruker.
For å sikre ytterligere oppslutning fremover er det departementets syn at kontrollen av aktørenes etterlevelse skal skjerpes, med sikte på at flest mulig av vareforsendelsene som kommer inn til Norge er forhåndsbetalt, herunder at disse er merket på en slik måte at kontrollmyndighetene kan lese dette digitalt som ledd i innførselen. Det er på dette tidspunktet ikke hensiktsmessig å avvikle overgangsordningen helt og innføre deklarasjonsplikt for varer med verdi mellom 0 og 350 kroner. EUs vedtatte system, som også innebærer utvikling av en ny forenklet tolldeklarasjon i dette varesegmentet, er ennå ikke klart til bruk. Det er videre uhensiktsmessig å innføre et særnorsk system som alternativ til manuell deklarering. EUs system skulle etter planen ha vært klart 1. januar 2021, men er utsatt til 1. juli 2021. Departementet følger utviklingen i EU tett og vurderer deklarasjonsfritakets varighet løpende. Departementet tar sikte på å videreføre deklarasjonsfritaket inntil EUs system er på plass 1. juli 2021, men med en stadig mer skjerpet kontroll av etterlevelsen. Det tas sikte på at flest mulig av vareforsendelsene skal ha forhåndsbetalt merverdiavgift og korrekt merking.
19 Midlertidig forhøyede avskrivningssatser
Nyanskaffede maskiner og andre driftsmidler i saldogruppe d gis forhøyet avskrivning i 2020 med 10 pst. Tiltaket er innført etter anmodningsvedtak fra Stortinget, jf. vedtak 445 fattet i forbindelse med behandling av Innst. 216 S (2019–2020), hvorpå regjeringen fremmet lovforslag i Revidert nasjonalbudsjett 2020, jf. Prop. 107 LS (2019–2020) kapittel 3. Tiltaket ble godkjent av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) 20. juli og gjelder for driftsmidler anskaffet fra og med denne dagen og ut 2020. ESAs godkjenning forutsetter at tiltaket er i tråd med Europakommisjonens midlertidige retningslinjer for statsstøtte i forbindelse med koronasituasjonen. Departementet fikk hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om tiltaket i forskrift. I revidert nasjonalbudsjett varslet regjeringen at en eventuell videreføring av tiltaket i 2021 ville bli vurdert i 2021-budsjettet.
Startavskrivningene vil gi utsatt skatt for virksomheter som investerer i maskiner, inventar, personbiler og traktorer. Departementet ser ikke gode grunner til å opprettholde et støttetiltak for akkurat disse investeringene. Tiltak i form av høye avskrivninger i det ordinære selskapsskattesystemet er uansett lite treffsikkert, da det først og fremst er en fordel for selskap i skatteposisjon. En vesentlig andel av målgruppen vil være utenfor skatteposisjon og treffes derfor ikke av tiltaket.
Videre er det usikkert om ESA vil kunne godkjenne en forlengelse av tiltaket til 2021. Europakommisjonens midlertidige retningslinjer for statsstøtte i forbindelse med koronasituasjonen, som tiltaket er godkjent etter, gjelder bare for støtte frem til 31. desember 2020. Ved en eventuell forlengelse av startavskrivningene må tiltaket derfor notifiseres på nytt etter de ordinære statsstøttereglene, med usikkert utfall. På denne bakgrunn foreslår ikke departementet å fremme forslag i 2021-budsjettet om å forlenge startavskrivningene til 2021.