6 Hovedtrekk i tilpasningen av de særskilte offentlige tjenestepensjonsordningene

6.1 Innledning

En oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak av 10. desember 2009 innebærer at dagens særregler for opptjening og beregning av tjenestepensjon for gruppene som omfattes av vedtaket skal avvikles. Departementet foreslår som nevnt over at tilsvarende skal gjelde for øvrige grupper som er omfattet av lov om Statens pensjonskasse og har gunstigere opptjeningsregler enn det som følger av loven. Se punkt 6.2.

Når det gjelder stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, tar departementet som nevnt i punkt 3.2.2 sikte på at det skal legges fram en egen proposisjon om ny pensjonsordning i 2011. Det legges derfor ikke fram forslag om avvikling av dagens regler for disse gruppene i denne proposisjonen. I denne proposisjonen foreslås det imidlertid at det skal innføres levealdersjustering på samme måte som i folketrygden for pensjon opptjent i dagens ordninger. Se punkt 6.3 hvor det også foreslås tilpassede regler for den individuelle garantien for noen av gruppene som er omfattet av lov om Statens pensjonskasse, men har særregler.

I punkt 6.4 foreslår departementet at pensjonene som behandles i denne proposisjonen, og der det ikke allerede er vedtatt ny regulering, skal reguleres på samme måte som i folketrygden, AFP-ordningene og de ordinære offentlige tjenestepensjonsordningene.

6.2 Avvikling av dagens særregler

Det følger av anmodningsvedtaket av 10. desember 2009, jf. Innst. 83 S (2009-2010), at høyesterettsdommere, sivilombudsmenn og riksrevisorer som utnevnes/velges fra og med 1. januar 2011 skal følge de ordinære reglene i Statens pensjonskasse. Som omtalt over foreslår departementet at tilsvarende skal gjelde for Regjeringsadvokaten og leder i Arbeidsretten.

For nye høyesterettsdommere skal reglene om tillegging av inntil 15 års opptjeningstid og de særlige reglene om pensjonsberegning der full pensjon utgjør 57 prosent av lønnen til høyesterettsdommere avvikles. For nye sivilombudsmenn skal reglene om blant annet full pensjon etter åtte års tjeneste og særlige regler for pensjonsberegning avvikles. For Regjeringsadvokat og leder i Arbeidsretten som utnevnes etter 1. januar 2011 skal ikke dagens regel om tillegging av inntil 10 års opptjeningstid komme til anvendelse.

Når det gjelder pensjonsordningen for Riksrevisor, legger departementet til grunn at gjeldende særregler avvikles av Stortingets presidentskap i forbindelse med utnevnelse av riksrevisor etter 1. januar 2011.

Se kapittel 8 for nærmere omtale av nødvendige lovendringer.

6.3 Levealdersjustering og individuell garanti

Som omtalt i punkt 2.3 har Stortinget vedtatt at ordinær alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger skal levealdersjusteres på samme måte som alderspensjon i folketrygden. For de første kullene av nye alderspensjonister fra 2011, som skal få folketrygdens alderspensjon fullt ut beregnet etter dagens opptjeningsregler, gjennomføres dette ved at både alderspensjonen fra den offentlige tjenestepensjonsordningen (bruttopensjonen) og samordningsfradraget for alderspensjon fra folketrygden skal levealdersjusteres ved bruk av forholdstall. På samme måte som i folketrygden gjennomføres levealdersjusteringen på hele pensjonen, og uavhengig av når den er tjent opp.

Departementet legger til grunn at alderspensjon fra de tjenestepensjonsordningene som behandles i denne proposisjonen skal levealdersjusteres på samme måte som de ordinære offentlige tjenestepensjonene. Dette innebærer at alderspensjonene for de første årskullene skal levealdersjusteres ved bruk av forholdstallene i folketrygden som fastsettes fra og med 1943-kullet. Som for ordinær offentlig tjenestepensjon skal levealdersjustering og samordning med alderspensjon fra folketrygden tidligst skje fra 67 år. For eksempel skal pensjonen til et tidligere regjeringsmedlem som tar ut alderspensjon fra pensjonsordningen for statsråder fra pensjonsalderen, 65 år, ikke levealdersjusteres før ved 67 år. Det samme gjelder for eksempel en sangsolist ved Den Norske Opera & Ballett som tar ut alderspensjon ved aldersgrensen for denne stillingen, 52 år. Dersom disse samtidig benytter seg av de nye fleksible uttaksreglene i folketrygden og tar ut alderspensjon fra folketrygden før 67 år, skal alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen utbetales uten samordning fram til 67 år. I slike tilfeller skal samordningen ved fylte 67 år likevel skje som om folketrygden var tatt ut ved 67 år. På denne måten vil tjenestepensjonsordningen ikke kompensere for tidlig uttak av folketrygdens alderspensjon.

Også reglene for levealdersjustering som er vedtatt ved uttak av pensjon etter 67 år, skal gjelde for pensjoner som omfattes av denne proposisjonen. For eksempel vil en dommer i Høyesterett kunne kompensere for levealdersjusteringen ved å stå i stillingen ut over 67 år. En kan kompensere inntil forholdstallet er lik 1,000, det vil si at levealdersjusteringen ikke lenger får virkning for bruttopensjonen.

Levealdersjustering av ordinær offentlig tjenestepensjon og tilpasning til fleksibel alderspensjon fra folketrygden er nærmere beskrevet i Prop. 107 L (2009-2010) kapittel 4.

Den individuelle garantien som er fastsatt for de ordinære offentlige tjenestepensjonene skal også gjelde for gruppene som omfattes av denne proposisjonen. Garantien anvendes ved uttak av tjenestepensjon, likevel tidligst ved 67 år når pensjonen skal levealdersjusteres og samordnes. Den sikrer at samlet pensjon etter levealdersjustering og samordning er minst på nivå med det definerte pensjonsnivået i pensjonsordningen. Levealdersjusteringen vil kunne medføre at en person som har full opptjeningstid i en pensjonsordning som sikrer for eksempel 66 prosent av pensjonsgrunnlaget, vil kunne få en samlet pensjon fra tjenestepensjonsordningen og folketrygden som er lavere enn 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. I slike tilfeller skal det utbetales et garantitillegg fra tjenestepensjonsordningen som sikrer at samlet pensjon likevel blir 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. For personer med mindre enn full opptjeningstid skal den individuelle garantien gjelde forholdsmessig.

Garantien som er fastsatt for ordinær offentlig tjenestepensjon, for eksempel i lov om Statens pensjonskasse, tar utgangspunkt i beregningsreglene for disse tjenestepensjonene. Det vil si at garantien sikrer et samlet pensjonsnivå på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid, normalt 30 år. For de som ikke har full opptjeningstid fastsettes garantien i forhold til den såkalte tjenestetidsbrøken. For eksempel vil det garanterte nivået med en tjenestetid på 28 år utgjøre 28/30 av full garanti, det vil si 61,6 prosent av pensjonsgrunnlaget.

De fleste av tjenestepensjonsordningene som omfattes av denne proposisjonen har opptjenings- og/eller beregningsregler som avviker fra reglene for ordinær offentlig tjenestepensjon. Det er derfor behov for å tilpasse reglene for den individuelle garantien til disse særskilte reglene. For eksempel får statsråder full pensjon etter seks års opptjening, og pensjonen utgjør da 57 prosent av lønnen. Pensjonen avkortes heller ikke forholdsmessig ved kortere tjenestetid som for ordinær offentlig tjenestepensjon, men beregnes etter særskilte regler. Et annet eksempel er sangsolister ved Den Norske Opera & Ballett, som følger regelverket i Statens pensjonskasse, men får full pensjon etter 23 års opptjeningstid. De har dermed kortere opptjeningstid for full pensjon enn ordinære medlemmer av Statens pensjonskasse, som har 30 år.

Det varierer mellom ordningene som omfattes av denne proposisjonen hvor store tilpasninger det er nødvendig å gjøre i den individuelle garantien. For noen av ordningene er det tilstrekkelig å korrigere antall opptjeningsår som kreves for å få full garanti. I andre ordninger er det behov for å justere både pensjonsnivået som er garantert og antallet opptjeningsår som kreves for å få full garanti.

Når det gjelder den nærmere utformingen av reglene for de ulike pensjonsordningene, vises det til kapittel 7 og kapittel 8.

6.4 Regulering av pensjon og pensjonsgrunnlag

6.4.1 Bakgrunn

Stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, høyesterettsdommere, Sivilombudsmann og Riksrevisor får i dag pensjonen fastsatt som en prosentvis andel av godtgjørelsen som til enhver tid er fastsatt for stillingen/vervet. Det innebærer at pensjonsytelsen reguleres tilsvarende den årlige veksten i godtgjørelsen.

Flertallet i Pensjonsutvalget gikk inn for at all alderspensjon under utbetaling fra pensjonsordningene for stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, høyesterettsdommere mv. fra 1. januar 2011 skal reguleres på samme måte som alderspensjon i folketrygden. Det vil si at alderspensjon under utbetaling skal reguleres i samsvar med den alminnelige lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent.

I redegjørelsen for forslaget viste Pensjonsutvalget til at bakgrunnen for Pensjonskommisjonens forslag om ny regulering i folketrygden var at en fast regel for regulering ville forenkle pensjonssystemet og bidra til å styrke den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet over tid. Utvalget viste også til at Pensjonskommisjonen mente at ny regulering ville bidra til jevnere fordeling av økonomiske byrder mellom generasjonene. Pensjonsutvalgets flertall mente at reguleringen av de aktuelle pensjonene må bringes på linje med det som gjelder for folketrygdens pensjoner.

Et mindretall i Pensjonsutvalget, bestående av daværende stortingsrepresentant Carl I. Hagen, tidligere stortingsrepresentant Anita Apelthun Sæle og høyesterettsdommer Gunnar Aasland mente at fremtidig løpende pensjoner for opparbeidete rettigheter ikke skal undergis flertallets forslag til regulering, men ha dagens regulering med en viss prosent av den til enhver tid gjeldende godtgjørelse. Mindretallet viste til Gunnar Aaslands redegjørelse, jf. Dokument nr. 19 (2008-2009) punkt 14.4. Aaslands redegjørelse gjaldt allerede utnevnte og pensjonerte høyesterettsdommere, og han konkluderte slik:

«Sammenfatningsvis må det kunne sies at gode grunner taler for at det ikke er rettslig adgang til å endre oppreguleringsbestemmelsen i loven av 1982 til skade for allerede utnevnte høyesterettsdommere. Når dette er situasjonen, ville det være særdeles uheldig med en lovendring som setter dette grunnlovsspørsmålet på spissen.»

Aasland ga uttrykk for at hans syn knyttet til fremtidig regulering av pensjoner for de dommere som allerede er utnevnt og for pensjonerte dommere, gjaldt tilsvarende for den fremtidige regulering av opptjente pensjonsrettigheter for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, og for Sivilombudsmannen og Riksrevisor.

Stortinget har gjennom behandlingen av Innst. 83 S (2009-2010) sluttet seg til flertallsforslaget fra Pensjonsutvalget med hensyn til endret regulering. Det går imidlertid fram av Innst. 83 S (2009-2010) at:

«Der hvor det i Pensjonsutvalget er reist tvil om grunnlovsmessigheten av utvalgets forslag, jf. høyesterettsdommer Gunnar Aaslands argumentasjon på side 78–79 i Dokument nr. 19 (2008–2009), dvs. når det gjelder fremtidig regulering av allerede opparbeidede rettigheter, forutsettes det likevel at Regjeringen foretar en selvstendig vurdering av spørsmålet.»

Arbeidsdepartementet rettet på denne bakgrunn en henvendelse til Justisdepartementets lovavdeling 7. juli 2010 der det ble bedt om en vurdering av hvorvidt endret regulering for de særskilte tjenestepensjonsordningene vil kunne komme i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97, herunder om det er grunnlag for ulik vurdering av grunnlovsvernet for de ulike gruppene. Lovavdelingen ble videre bedt om å vurdere om det har betydning om pensjonene opptjent før eller etter at nye regler trer i kraft, samt om det har betydning om en er i stilling/verv på ikrafttredelsestidspunktet.

Departementet ba videre Lovavdelingen vurdere grunnlovsmessigheten knyttet til endret regulering av oppsatte pensjonsrettigheter. Slik regulering er ikke eksplisitt omtalt i Pensjonsutvalgets innstilling. Siden utvalget uttalte at regulering av pensjon under utbetaling «må bringes på linje med det som gjelder for folketrygdens pensjoner,» ba departementet Lovavdelingen legge til grunn at oppsatte rettigheter skal reguleres som rettigheter under opptjening i folketrygden, det vil si i samsvar med lønnsveksten.

6.4.2 Uttalelse 19. oktober 2010 fra Justisdepartementets lovavdeling

Justisdepartementets lovavdeling har avgitt uttalelse i brev 19. oktober 2010. I uttalelsen redegjør Lovavdelingen først for utgangspunkter for grunnlovsvurderingen. Deretter vurderes rekkevidden av Grunnloven § 97 ved endringer i reglene for regulering av pensjonsrettigheter for fire ulike grupper av medlemmer i pensjonsordningene; personer som mottar pensjon (pensjoner under utbetaling), personer som fortsatt står i verv/stilling (pensjoner under opptjening), personer som har fratrådt vervet/stillingen uten å ta ut pensjonen (oppsatte pensjonsrettigheter) og personer som velges/utnevnes etter at endret regulering er vedtatt. Når det gjelder den sistnevnte gruppen, uttaler Lovavdelingen at det er «klart at endringen ikke vil stride mot Grunnloven § 97».

Utgangspunkter for grunnlovsvurderingen

Lovavdelingen uttaler:

«Ved vurdering av rekkevidden av Grunnloven § 97 for endringer i retten til alderspensjon etter folketrygdloven, er spørsmålet om den aktuelle lovendringen utgjør et inngrep i etablerte rettsposisjoner som innebærer «klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning», jf. avgjørelsen i Rt. 1996 side 1415 (Borthen). I rettspraksis og forvaltningspraksis er det lagt til grunn at rettigheter etter reglene om offentlig tjenestepensjon har et sterkere grunnlovsvern, ettersom retten til tjenestepensjon – i motsetning til alderspensjon etter folketrygden – må ses som en integrert del av den enkeltes arbeidsavtale. I Lovavdelingens notat 7. mai 2003 til Pensjonskommisjonen (inntatt som vedlegg 5 i NOU 2004: 1 (side 325-334)) uttalte vi om dette:

«Rettspraksis gir holdepunkter for at vernet for de offentlige tjenestepensjonene – både statlige og kommunale – er betydelig sterkere enn det som gjelder for folketrygdens pensjoner. Høyesterettsdommen i Rt. 1962 s. 332 («statspensjonistdommen») bygger på det synet at statspensjonistene er vernet av Grunnloven § 97. Både statlige og kommunale tjenestepensjoner har et annet grunnlag enn pensjonsrettigheter etter folketrygdloven, ved at pensjonen er en del av arbeidsavtalen. Det er tilknytningen til arbeidsavtalen som er det vesentlige grunnlaget for det vernet disse pensjonene har etter Grunnloven. At de statlige tjenestepensjonene i tillegg har lovforankring, synes i seg selv å ha mindre betydning.

Dette betyr ikke at ethvert inngrep med virkning for opptjente pensjonsrettigheter uten videre er avskåret. Utgangspunktet må likevel trolig være at rettigheter som er opparbeidet i henhold til offentlige tjenestepensjonsordninger, må komme den berettigede til gode fullt ut i samsvar med det som følger av eksisterende avtaler og lovverk. Rettighetene etter arbeidsavtalene har i større grad enn rettigheter etter folketrygdloven karakter av å være «Eiendom», sml. Grunnloven § 105.»

Spørsmålet om grunnlovsvern for de særlige pensjonsordningene for stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, dommere i Høyesterett, sivilombudsmannen og riksrevisor ble særskilt omtalt i Lovavdelingens uttalelse 26. mai 2008 (sak 200604290, heretter 2008-uttalelsen). Om de generelle utgangspunktene for grunnlovsvurderingen uttalte vi der blant annet (under punkt 2.1):

«Etter dette må en etter vårt syn – så langt en holder seg på det generelle planet – se det slik at høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen og Riksrevisjonens leder har et like sterkt vern mot inngrep i opptjente rettigheter som det som gjelder for offentlig ansatte i sin alminnelighet. Så langt det er tale om opptjente rettigheter, må trolig også stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer komme i en lignende stilling. Vi peker i den forbindelse på at selve det faktum at ytelsene må regnes som opptjent, i seg selv skaper et nokså sterkt grunnlag for forventningen om at det ikke skal gjøres vesentlige inngrep i rettsposisjonene. I 2007-uttalelsen konkluderte vi på følgende måte:

«Med sikte på ytelser som er omfattet av bruttogarantien etter ordningene med offentlig tjenestepensjon, er det etter vårt syn grunnlag for følgende konklusjoner: Selv nokså beskjedne reduksjoner i de årlige pensjonsutbetalingene som følge av innføring av en ordning med delingstall, vil som utgangspunkt komme i strid med Grunnloven § 97. Så lenge grunnlovsvernet er så sterkt som antydet i drøftelsene foran, finner vi det vanskelig å sondre mellom større og mindre tap, eller ettersom opptjeningen har skjedd i en periode langt tilbake i tid eller kort tid før nyordningen trer i kraft. Vi utelukker likevel ikke at det i større utstrekning er anledning til å gjøre inngrep overfor personer som har lang tid igjen til pensjonsalderen.

Mer bagatellmessige (uvesentlige) reduksjoner som først og fremst har til formål å skape et teknisk praktiserbart regelverk, kan gjennomføres uten hinder av § 97, iallfall så langt det ikke innebærer særlig urimelige utslag i enkelttilfeller (eller i mindre grupper av tilfeller). Her er det uansett ikke tale om mer vesentlige inngrep.»

Som det fremgår av sitatet, tok konklusjonen særlig sikte på ytelser som er omfattet av den såkalte bruttogarantien (jf. pensjonskasseloven § 34 første ledd bokstav a). Det beløpet som er omfattet av denne «garantien», utgjør en kjerne i retten til pensjon etter den loven (og de tilsvarende ordningene i kommunal sektor). Etter vårt syn står retten til alderspensjon etter de særlige ordningene i tilsvarende stilling […].»

I 2008-uttalelsen gikk vi også nærmere inn på spørsmålet om adgangen til å endre reglene om regulering av løpende og oppsatte pensjonsrettigheter etter særordningene, og uttalte om dette blant annet (under punkt 2.4):

«Særordningene skiller seg fra de alminnelige tjenestepensjonsordningene ved at spørsmålet om pensjonen og spørsmålet om (opp)regulering av pensjonen er regulert i samme bestemmelse, jf. lov 14. desember 1951 nr. 11 om pensjonsordning for statsråder § 3 første ledd, lov 6. mai 1966 om pensjonsordning for Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 1 annet ledd første punktum, lov 12. juni 1981 nr. 61 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter § 4 første ledd og lov 21. mai 1982 nr. 25 om tillegg til lov 28. juli 1949 om Statens Pensjonskasse § 2 (medlemmer av Høyesterett). Pensjonens størrelse er således angitt som en prosent av den lønn eller godtgjørelse som «til enhver tid» gjelder for vedkommende gruppe. Til illustrasjon siteres bestemmelsen som gjelder statsrådene:

«Årspensjonen for den som har 3 års tjenestetid utgjør 42 pst. av den til enhver tid fastsatte årlige bruttogodtgjørelse for statsråder.»

Ikke bare ordningen med alderspensjon (jf. § 2 første ledd), men den eksakte størrelsen av pensjonen til enhver tid fremstår som en rettighet for den enkelte.

Til sammenligning kan det vises til det som gjelder etter pensjonskasseloven § 42 første ledd. Etter den bestemmelsen har ikke tjenestemennene krav på regulering av pensjonen til et bestemt nivå eller lignende. Bestemmelsen selv slår kun fast en plikt til å legge spørsmålet om regulering frem for Stortinget på visse betingelser. Med sikte på den ordningen har vi i 2007-uttalelsen lagt til grunn at medlemmene «ikke har noe rettsbeskyttet krav på at pensjonen, når den starter å løpe, skal reguleres i samsvar med gjeldende prinsipper for indeksregulering (i denne retning også NOU 1995: 29 s. 209 sp. 2)». Her bygde vi med andre ord på et annet synspunkt enn det som ble lagt til grunn for selve retten til pensjon og innføring av delingstall.

Det er på det rene at de nevnte oppreguleringsbestemmelsene har sentral betydning for å sikre verdien av pensjonene etter de særlige ordningene. Over noen tid er det lett å se for seg at overgang til et mindre gunstig reguleringsprinsipp kan føre til en meget betydelig reduksjon av pensjonene den dagen de starter å løpe. Tilsvarende vil være tilfellet hvis et mindre gunstig prinsipp tenkes anvendt på allerede løpende pensjoner. Retten til oppregulering kan sies å være en integrert del av selve retten til pensjon. På denne bakgrunn er det en del argumenter som taler for at de synspunktene som vi foran har lagt til grunn med sikte på delingstall og opptjeningstid, også kan anvendes med sikte på spørsmålet om regulering av pensjonene.

På den annen side finnes det også argumenter som taler for et mindre strengt syn på hva som her innebærer «klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning». Det kan i en viss forstand virke som en noe tilfeldig fordel at de aktuelle persongruppenes pensjoner følger lønnsutviklingen til dem som til enhver tid har tilsvarende stillinger eller verv. De hensynene som taler for å heve lønnen eller godtgjørelsen, taler ikke nødvendigvis for at pensjonene oppreguleres tilsvarende. Hvis tallet på pensjonister er stort innenfor den aktuelle gruppen, kan en oppleve den uheldige konsekvens at den vesentligste økonomiske konsekvensen av oppregulering av lønningene (eller godtgjørelsen) er økte pensjonsutbetalinger. Det kan også spørres hvor sterkt et krav om tilsvarende økning av pensjonene står i tilfeller der lønnsøkningen går ut over det de pensjonsberettigede med rimelighet kunne regne med, eventuelt i tilfeller der økningen overstiger den alminnelige lønnsutviklingen ellers i samfunnet. Det vil dessuten ha sine uheldige sider å anta at slike forholdsvis begrensende grupper reelt skulle ha et bedre grunnlovsvern enn folk flest.

Etter vårt syn står en på dette punktet overfor et temmelig tvilsomt rettsspørsmål – eller snarere et knippe av tvilsomme rettsspørsmål – som ikke er så godt belyst i henvendelsen hit. For eksempel er det ikke klart hvilket behov som foreligger for å gripe inn i bestemmelsen om regulering også med sikte på opptjente rettigheter. Vi nøyer oss her med å konkludere med at retten til å beholde gjeldende ordning med oppregulering ikke nødvendigvis står like sterkt som retten til vern mot de to andre typene inngrep (delingstall, økt opptjeningstid) som er omtalt foran, særlig hvis det blir spørsmål om krav på oppregulering som går ut over det som ville følge av en lønnsøkning som en med rimelighet kunne regne med. Det er godt mulig at spørsmålet kan stille seg forskjellig for de ulike pensjonsordningene.»

Det er visse ulikheter mellom de fem kategoriene av stillinger (verv) som behandles i brevet her. Blant ulikhetene er at pensjonsordningene for stortingsrepresentanter og statsråder ikke i samme grad som for de andre berørte, kan sies å bygge på en arbeidsavtale. Vervet som stortingsrepresentant er basert på en plikt til å fylle vervet. Verken for dem eller for medlemmer av regjeringen ligger det nær å anta at pensjonsvilkårene har vært blant de sentrale beveggrunner for at vedkommende har søkt valg eller har stilt seg til rådighet. I 2008-uttalelsen uttalte vi imidlertid at vi ikke er «overbevist om at denne forskjellen bør spille noen særlig rolle» i grunnlovsvurderingen. Vi ser dette på samme måte nå, og drøfter i det følgende alle de aktuelle kategoriene (stortingsrepresentanter, medlemmer av regjeringen, høyesterettsdommere, sivilombudsmannen og riksrevisor) under ett.

Når det, som i dette tilfellet, er tale om en generell lovreform, må grunnlovsspørsmålet vurderes generelt, slik at ikke ethvert enkelttilfelle av urimelighet nødvendigvis innebærer at lovendringen ikke kan gjennomføres. I avgjørelsen i Rt. 2010 side 143 (rederibeskatningsdommen) uttalte førstvoterende (i avsnitt 155):

«Vurderinga av grunnlovsstrid må skje konkret for dei som er partar i saka, jf. dommen om Arves Trafikkskole avsnitt 50. Det må likevel kunne takast omsyn til heilskapen ved ei lovregulering, og ikkje eitkvart urimeleg utslag for einskildpartar kan føre til grunnlovsstrid.»»

Pensjoner under utbetaling

Når det gjelder personer som mottar pensjon når en eventuell endring vedtas, uttaler Lovavdelingen at:

«Som nevnt i sitatet fra 2008-uttalelsen, er det naturlig å se de særlige reglene om justering av pensjonen på basis av endringer i godtgjørelsen for samme verv eller stilling, som en integrert del av selve pensjonsretten. Utgangspunktet må således være at de særskilte reglene om pensjonsnivået har det samme sterke grunnlovsvernet som tjenestepensjonsrettigheter generelt. Om det kan gjøres endringer, beror på en vurdering av ulike elementer, der de viktigste antas å være virkningen av endringen for den enkelte pensjonist sammenlignet med en videreføring av dagens regler, hvilke samfunnsmessige behov som tilsier at endringen bør kunne gjøres, og hvor plutselig virkningen av endringene eventuelt vil inntre. I det følgende kommenteres disse momentene noe nærmere.

Det sterke vernet for tjenestepensjonsrettigheter innebærer at selv nokså beskjedne reduksjoner i pensjonsutbetalingene vil kunne komme i strid med Grunnloven § 97. Hvor stor reduksjon en overgang til det alminnelige reguleringssystemet for pensjon etter folketrygden mv. vil innebære, sammenlignet med etter dagens regler, er det naturlig nok ikke mulig å angi presist. Den oversikten over historiske oppreguleringer som gis i Arbeidsdepartementets brev hit, gir en viss veiledning, blant annet ved at den illustrerer at utviklingen kan være ulik for de enkelte gruppene, og at det periodevis kan være ganske store forskjeller mellom lønnsutviklingen for enkelte av de særlige gruppene og den alminnelige lønnsutviklingen, jf. særlig utviklingen i lønnen for høyesterettsdommere. Lønnsutviklingen for høyesterettsdommerne kan muligens betegnes som ekstraordinær. På den annen side kan det neppe utelukkes at det også i fremtiden kan bli behov for lønnsøkninger for en eller flere av de særskilte gruppene som overstiger den alminnelige lønnsutviklingen. Samtidig vil en kobling til den alminnelige lønnsutviklingen være til gunst for pensjonsmottakeren i perioder hvor lønnsutviklingen for den aktuelle gruppen er dårligere enn den alminnelige lønnsutviklingen. Siden pensjonene etter forslaget skal reguleres i samsvar med den alminnelige lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent, må en imidlertid trolig legge til grunn at endringen gjennomgående vil innebære et visst tap for pensjonsmottakerne. Tapet vil på den annen side komme gradvis, ved at pensjonen ikke øker i samme grad som den ellers ville ha gjort.

I 2008-uttalelsen pekte vi på at det vil «ha sine uheldige sider å anta at slike forholdsvis begrensede grupper reelt skulle ha et bedre grunnlovsvern enn folk flest». I en uttalelse 9. mai 2007 til Fornyings- og administrasjonsdepartementet (sak 200604290, 2007-uttalelsen), som gjaldt innføring av såkalt levealdersjustering innenfor det offentlige tjenestepensjonssystemet, uttalte vi blant annet (under punkt 3.6):

«Det kan anføres at manglende adgang til å innføre delingstall med sikte på tjenestepensjonene skaper ulikhet mellom dem som bare har ytelser etter folketrygdloven og dem som er medlemmer av ordninger med offentlig tjenestepensjon, og at hensynet til likhet mellom medlemmer av de offentlige tjenestepensjonsordningene og dem som bare har folketrygden å forholde seg til, kan forsvare visse inngrep overfor den førstnevnte gruppen. Hvis ikke, kan legitimiteten av reformen som helhet svekkes. Så langt det er spørsmål om vern av rettsposisjoner etter to pensjonssystemer med så ulikt grunnlag som det her er tale om, har den typen likhetsbetraktninger etter vårt syn beskjeden vekt. Dessuten er slike betraktninger mindre forenlige med det sterke grunnlovsvernet for de offentlige tjenestepensjonene som drøftelsene ellers gir grunnlag for. Hadde det vært spørsmål om å jevne ut forskjeller eller på annen måte å skape en mer rettferdig fordeling innenfor samme pensjonsordning, kunne denne typen likhets- og rettferdighetsbetraktninger kanskje hatt større gjennomslagskraft, men det er det ikke nødvendig å gå inn på her. … Etter vårt syn kan en ikke med utgangspunkt i likhetsbetraktninger sikre legitimiteten av folketrygdreformen ved å redusere de offentlige tjenestepensjonene. Den typen omfordeling kan i stedet varetas på annen måte, herunder gjennom skattesystemet.»

For den endringen som drøftes her, må det etter vårt skjønn kunne legges betydelig vekt på at det reelt sett kan være vanskelig å begrunne hvorfor de aktuelle gruppene skal beholde en rett som ikke tilkommer andre pensjonister, og på den måten unngå noen av de konsekvensene som for andre kan ligge i pensjonsreformen. Særlig gjelder dette dersom det ikke historisk sett kan påvises en intensjon om å sette de aktuelle gruppene i privilegert stilling med hensyn til regulering av pensjonene. Videre kan det etter vårt skjønn tas i betraktning at spørsmålet gjelder pensjonister som har hatt fremskutte posisjoner i det norske styringssystemet, og at hensynet til den generelle tilliten til styringssystemet kan tilsi at det må kunne gjøres endringer også for de aktuelle gruppene. Også hensynet til et enkelt og praktiserbart regelverk kan i noen grad trekke i samme retning. Forutsatt at endringen vil gi mer enn bagatellmessige utslag i pensjonistenes disfavør, kan imidlertid ikke dette siste hensynet alene gi grunnlag for endringen. Hensynet til at pensjonsordningene skal være økonomisk bærekraftige over tid, kan neppe tillegges særlig vekt i denne sammenheng, idet vi antar at antallet pensjonister som er omfattet av de særlige pensjonsordningene, er såpass lite at en endring for deres vedkommende isolert sett ikke vil ha nevneverdig økonomisk betydning for staten.

Etter dette må vi konstatere at for dem med særskilte tjenestepensjoner som allerede tar ut pensjon, byr spørsmålet om forholdet mellom den aktuelle endringen og Grunnloven § 97 på betydelig tvil. Vi anser det usikkert hva konklusjonen ved en eventuell rettslig prøving vil bli. For vår del er vi tilbøyelig til å anta at de aktuelle endringene må antas å gå klar av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 hensett til de tungtveiende, samfunnsmessige hensynene som ligger bak de senere års gjennomgåelse av pensjonssystemene, og de uheldige sidene ved å anta at de aktuelle, særskilte gruppene har en særlig beskyttet posisjon.»

Pensjoner under opptjening

For personer som fortsatt står i stilling/verv uttaler Lovavdelingen:

«Utgangspunktet om et sterkt grunnlovsvern gjelder også for opptjente pensjonsrettigheter for dem som fortsatt står i vervet eller stillingen, og forholdet til Grunnloven § 97 må når det gjelder dette vurderes på bakgrunn av de samme momentene som er drøftet under punkt 3 ovenfor. På samme måte som for dem som allerede tar ut pensjon, må det legges til grunn at endringen gjennomgående vil innebære et visst tap sammenliknet med hva pensjonsutbetalingen ville blitt under eksisterende regler. På den annen side vil endringen i enda mindre grad komme brått på. Innenfor gruppen vil det være store variasjoner med hensyn til hvor langt disse siste betraktningene rekker, avhengig av hvor lang tjenestetid den enkelte har bak og foran seg.

Det hensynet til den generelle tilliten til styringssystemet som er nevnt under punkt 3, gjør seg i enda større grad gjeldende for dem som fortsatt står i vervet eller stillingen, og således fortsatt besitter en fremskutt posisjon i det norske styringssystemet. Synspunktet bygger ikke på en premiss om at alle i de aktuelle vervene og stillingene tar del i beslutningene om utformingen av pensjonsreformen, men på en mer generell betraktning om at lovgiver bør ha betydelig frihet til å vurdere i hvilken grad en reform med virkning for store deler av befolkningen også skal omfatte disse gruppene.

Også hensynet til muligheten for et enkelt og helhetlig regelverk og de samfunnsøkonomiske hensyn som ligger til grunn for pensjonsreformen, har etter vårt skjønn noe større vekt for dem som fortsatt står i vervet eller stillingen enn for dem som har begynt å ta ut pensjon.

Ikke minst fordi gruppen inneholder store variasjoner med hensyn til alder og tjenestetid, knytter det seg tvil til konklusjonen når det gjelder opptjente pensjonsrettigheter for dem som fortsatt står i vervet eller stillingen. For dem som har utsikt til fortsatt tjeneste i flere tiår, antar vi at den aktuelle endringen ikke kan ses som grunnlovsstridig tilbakevirkning. For dem som nærmer seg tidspunktet for pensjonering, er spørsmålet mer tvilsomt. Grunnlovsvernet for opptjente rettigheter for denne sistnevnte gruppen kan imidlertid ikke være sterkere enn for løpende pensjonsytelser, jf. punkt 3 ovenfor.

Vi har tidligere lagt til grunn at retten til å fortsette opptjening av pensjonsrettigheter med virkning fremover i tid, har et svakere grunnlovsvern enn allerede opptjente pensjonsrettigheter. I 2007-uttalelsen punkt 4 uttalte vi at det foreligger «en rekke forhold som tilsier at lovgiverne må ha betydelig frihet til å justere ordningen for opptjening av pensjonsrettigheter i fremtiden». I 2008-uttalelsen punkt 3 konkluderte vi slik vedrørende adgangen til å endre reglene om oppregulering etter de særlige ordningene med virkning fremover i tid:

«De hensyn som taler for at det er adgang til å gjøre visse justeringer, særlig med sikte på oppreguleringer som en ikke med rimelighet kunne regne med, står etter vårt syn sterkere med sikte på ikke-opptjente rettigheter. Vi peker særlig på at inngrepet klart har preg av å være fremoverrettet. Ved grunnlovsvurderingen må det også ha betydning at en manglende adgang til endringer eventuelt innebærer at lovgiverne i tiår fremover ville være bundet til et prinsipp for oppregulering som på alle andre områder vil være forlatt.»

Vi antar på denne bakgrunn at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for å endre opptjeningsreglene for de særlige pensjonsordningene med virkning for rettigheter som opptjenes etter endringens ikrafttredelse.»

Oppsatte pensjonsrettigheter

Når det gjelder oppsatte pensjonsrettigheter uttaler Lovavdelingen:

«De som har opptjent rettigheter til pensjon etter de særlige ordningene, men har fratrådt vervet eller stillingen uten å ta ut pensjonen, har en såkalt oppsatt pensjonsrettighet. Etter dagens regler kan den oppsatte rettigheten senere tas ut som pensjon fastsatt som en viss prosent av gjeldende godtgjørelse for det aktuelle vervet eller stillingen, eventuelt en viss brøkdel av godtgjørelsen dersom vedkommende ikke har tilstrekkelig opptjeningstid til å få fulle pensjonsrettigheter etter særordningen. Av brevet hit forstår vi det slik at endringsforslaget innebærer at det på grunnlag av de oppsatte pensjonsrettighetene skal fastsettes et pensjonsgrunnlag 1. januar 2011, som deretter oppreguleres i samsvar med den alminnelige lønnsveksten uten noe fradrag på 0,75 prosent.

Når det gjelder regulering av pensjonen etter at den har begynt å løpe, kan denne gruppen ikke stå sterkere enn dem som allerede mottar pensjon, og dem som fortsatt står i stillingen og vervet, jf. punkt 3 og 4 ovenfor.

Når det gjelder pensjonsgrunnlaget, består endringen, slik vi oppfatter det, reelt sett i at oppreguleringen knyttes til den alminnelige lønnsveksten fremfor til lønnsveksten for den aktuelle gruppen. Siden det ikke gjøres noe særskilt fradrag, kan man ikke legge til grunn at omleggingen gjennomgående vil føre til tap for den berettigede, jf. under punkt 3 ovenfor. Etter vår mening vil en slik omlegging ikke stride mot Grunnloven § 97.»

6.4.3 Departementets vurdering

Departementet viser til at Stortinget gjennom behandlingen av Innst. 83 S (2009-2010) har sluttet seg til at all alderspensjon under utbetaling fra pensjonsordningene for stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, høyesterettsdommere mv. fra 1. januar 2011 skal reguleres på samme måte som alderspensjon i folketrygden. Det vil si at pensjonene skal reguleres i samsvar for lønnsveksten i samfunnet og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Stortinget har imidlertid forutsatt at regjeringen foretar en selvstendig vurdering av spørsmålet om endring av regulering av allerede opparbeidede rettigheter kan komme i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

Justisdepartementets lovavdeling har flere ganger uttalt seg om pensjonsrettigheters grunnlovsvern. Det er på det rene at Grunnloven § 97 etter omstendighetene gir vern mot at lovgivningen for framtiden svekker bestående rettslige posisjoner, herunder rett til pensjon. Dette gjelder både pensjoner fra folketrygden og statlige og kommunale tjenestepensjoner. Offentlige tjenestepensjoner har imidlertid et sterkere vern enn pensjonsrettigheter etter folketrygdloven. Dette har sammenheng med at retten til tjenestepensjonen for medlemmet selv sees på som en del av arbeidsavtalen.

Utgangspunktet for grunnlovsvernet er at rettigheter som er opparbeidet i offentlige tjenestepensjonsordninger må komme den berettigede til gode i samsvar med det som følger av eksisterende avtaler og lovverk. Dette betyr imidlertid ikke at ethvert inngrep i offentlige tjenestepensjoner med virkning for opptjente rettigheter, uten videre er avskåret.

I forbindelse med tilpasninger i ordinær offentlig tjenestepensjon til pensjonsreformen, vedtok Stortinget ved lov 25. juni 2010 nr. 29, at disse tjenestepensjonene skal levealdersjusteres. Samtidig ble det vedtatt en individuell garanti som sikrer årskull til og med 1958-kullet en samlet pensjon på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget (normalt sluttlønn) etter samordning og levealdersjustering. Bakgrunnen for den individuelle garantien var å sikre at grunnlovsvernet for opptjente rettigheter var ivaretatt ved innføringen av levealdersjustering.

Innføringen av levealdersjustering for ordinær offentlig tjenestepensjon vil også gjelde for de gruppene som omfattes av proposisjonen her og som er medlemmer av Statens pensjonskasse, men som i dag har særlige opptjenings- og/eller beregningsbestemmelser. Det vil si høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen, Riksrevisor, Regjeringsadvokat, leder i Arbeidsretten og ballettdansere, korsangere og sangsolister ved Den Norske Opera & Ballett. For disse gruppene foreslås i proposisjonen her, se punkt 6.3, at den individuelle garantien tilpasses gruppenes særlige opptjenings- og/eller beregningsbestemmelser.

Videre forslås det i proposisjonen her, se punkt 6.3, at pensjon fra pensjonsordningene for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer fra 1. januar 2011 skal levealdersjusteres på samme som andre offentlige tjenestepensjoner. Herunder etableres det også en ordning med individuell garanti.

Tilpasningene i de ordinære offentlige tjenestepensjonsordningene, jf. lov 25. juni 2010 nr. 29, innebar videre at det ble lovfestet at alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger fra 1. januar 2011 skal reguleres på samme måte som alderspensjon i folketrygden. Lovavdelingen mente at denne endringen i reguleringsbestemmelsene ikke kom i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97, jf. uttalelse fra Lovavdelingen 9. mars 2009.

De særskilte tjenestepensjonsordningene for stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen og Riksrevisor, skiller seg fra de ordinære offentlige tjenestepensjonsordningene ved at disse pensjonene beregnes som en gitt prosent av lønnen/godtgjørelsen som gjelder til enhver tid. At pensjonen skal beregnes ut fra den til enhver tid gjeldende lønn/godtgjørelse innebærer at også pensjoner som er under utbetaling og oppsatte pensjonsrettigheter i de særskilte ordningene reguleres i samsvar med utviklingen i godtgjørelsen. Disse beregningsreglene er lovfestet for de aktuelle gruppene. I ordinær offentlig tjenestepensjon beregnes pensjonen ut fra det enkelte medlems pensjonsgrunnlag (normalt sluttlønn). Den årlige reguleringen av ordinær offentlig tjenestepensjon er i dag ikke lovfestet, men behandles av Stortinget i forbindelse med de årlige lønnsoppgjørene i offentlig sektor.

Siden de aktuelle pensjonene beregnes som en gitt prosent av lønnen/godtgjørelsen som gjelder til enhver tid, er det naturlig å legge til grunn at dagens reguleringsregler er å anse som en integrert del av selve pensjonsretten. Således vil reguleringsreglene ha det samme sterke grunnlovsvernet som tjenestepensjonsrettigheter generelt.

Som Lovavdelingen har pekt på i sin uttalelse 19. oktober 2010, beror det på en vurdering av ulike elementer i hvilken grad det kan gjøres endringer i reguleringsreglene. De viktigste elementene antas å være den økonomiske betydningen av endringen for den enkelte pensjonist, hvilke samfunnsmessige behov som tilsier at endringen bør kunne gjøres, og hvor raskt endringen vil få effekt.

Dagens regler for regulering av stortingsrepresentantenes pensjoner ble innført ved lov 21. desember 1956 nr. 12. Departementet viser til at bakgrunnen for dagens regler i følge Innst. O nr. 252 for 1956 var:

«Pensjonsbeløpene er ikke endret etter at pensjonsordningen for stortingsrepresentanter ble gjennomført ved loven av 15. desember 1950. Siden da er som kjent maksimumsgrunnlaget for innskudd og pensjonsberegning i Statens Pensjonskasse forhøyet ved lov av 28. juni 1952.

Presidentskapet mener at reglene om pensjon for stortingsrepresentantene av praktiske grunner bør endres slik at pensjonene fastsettes som en viss prosent av den til enhver tid gjeldende faste godtgjørelse for representantene. En slik regel vil medføre den fordel at pensjonene senere vil bli automatisk regulert ved endringer i størrelsen av den faste godtgjørelse, og en vil slippe senere endringer i pensjonsloven.»

Som det fremgår av ovenstående, var formålet med dagens regler for regulering av rent praktisk karakter, nemlig å unngå at Stortinget måtte endre loven hver gang pensjonene skulle reguleres. Bestemmelsen i stortingspensjonsloven har senere dannet mal for tilsvarende reguleringsbestemmelser for de andre særskilte pensjonsordningene. Det ble ikke gitt noen ytterligere begrunnelse for innføringen av slike reguleringsbestemmelser i de andre ordningene.

Det er ikke mulig å angi presist hvor stor økonomisk effekt en omlegging av reguleringsreglene som foreslått av Pensjonsutvalget vil få for det enkelte medlem i pensjonsordningene som vil bli berørt. Dette vil avhenge av hvordan lønnen/godtgjørelsen til de aktuelle gruppene vil utvikle seg sammenliknet med den alminnelige lønnsutviklingen i samfunnet.

I perioden 2003-2009 har godtgjørelsen til stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer blitt regulert om lag tilsvarende den gjennomsnittlige årlige veksten i folketrygdens grunnbeløp i denne perioden. Det vil si at godtgjørelsen har vært regulert om lag på linje med den alminnelige lønnsutviklingen i samfunnet. Godtgjørelsen for høyesterettsdommere og Sivilombudsmannen økte i samme periode en del mer enn folketrygdens grunnbeløp og lønnsutviklingen i samfunnet. Den årlige økningen i godtgjørelsen for høyesterettsdommere og Sivilombudsmannen var i perioden svært ujevn. Blant annet fikk høyesterettsdommerne (og dermed også Sivilombudsmannen) i 2007 en ekstraordinær økning i godtgjørelsen med 23,2 prosent. Stortinget begrunnet denne særskilte økningen med rekrutteringshensyn, jf. Innst. S. nr. 55 (2007-2008).

Departementet viser også til innstillingen fra Stortingets presidentskap året etter, jf. Innst. S. nr. 71 (2008-2009), der det heter:

«Presidentskapet legger til grunn at fjorårets regulering av Høyesteretts lønninger avspeiler et riktig nivå for disse og viser for øvrig til den omfattende og grundige gjennomgangen som da ble foretatt av utviklingen i rekrutteringsforhold og lønnsnivå for høyesterettsdommerne. Det er nå viktig at Høyesterett følger den generelle lønnsutvikling slik at dommerembetene fortsatt kan fremstå som attraktive og konkurransedyktige sammenliknet med andre karrieremuligheter for de aktuelle kandidater til de stillinger som blir ledig de nærmeste årene.»

Ut fra dette mener departementet at det må forventes at lønnen/godtgjørelsen til de aktuelle gruppene framover vil reguleres om lag på samme måte som den alminnelige lønnsutviklingen i samfunnet. Dette betyr samtidig at det må forventes at en omlegging av reguleringen ikke vil slå sterkere ut for de særskilte ordningene enn for pensjonister i sin alminnelighet.

Det kan imidlertid ikke utelukkes at det også i framtiden vil oppstå behov for å øke godtgjørelsen for en eller flere av de aktuelle gruppene mer en den alminnelige lønnsutviklingen i samfunnet. Departementet mener at det ikke er gitt at de aktuelle pensjonistene i en slik situasjon vil ha rimelig grunn til å forvente at deres pensjoner skal reguleres til dels vesentlig gunstigere enn for andre grupper.

Det kan for øvrig heller ikke utelukkes at godtgjørelsene til en eller flere av de aktuelle gruppene vil få en dårligere utvikling enn den alminnelige lønnsutviklingen i samfunnet. I en slik situasjon vil gruppene kunne tjene på den aktuelle omleggingen av reguleringsreglene.

Departementet viser videre til at de aktuelle gruppene har fremskutte posisjoner i det norske styringssystemet, og mener at det vil være uheldig dersom disse gruppene skal beholde en gunstigere regulering av sine tjenestepensjoner enn det som gjennomføres for hele befolkningen gjennom endringene i folketrygdens alderspensjon, AFP i privat og offentlig sektor, og ordinær offentlig tjenestepensjon. Det vises til at Lovavdelingen uttaler at det vil være vanskelig å begrunne hvorfor de aktuelle gruppene skal beholde en rett som ikke tilkommer andre, særlig dersom det ikke historisk sett kan påvises en intensjon om å sette dem i en privilegert stilling med hensyn til regulering. Som omtalt over var formålet med dagens regler for regulering av rent praktisk karakter.

Departementet mener for øvrig at dersom disse gruppene gis en gunstigere pensjonsregulering enn andre, vil pensjonsreformens legitimitet kunne svekkes. Dette vil kunne komme i konflikt med lovgivers behov for å styrke det samlede pensjonssystemets bærekraft. I tillegg vil den generelle tilliten til det norske styringssystemet kunne svekkes.

Departementet mener på denne bakgrunn at den aktuelle endringen i reguleringsreglene, som blant annet innebærer at dagens ordning erstattes av en ordning der alderspensjon under utbetaling reguleres i samsvar med lønnsveksten i samfunnet og deretter fratrekkes 0,75 prosent, må antas å gå klar av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Departementet foreslår derfor at pensjon fra pensjonsordningene som behandles i proposisjonen her, i tråd med Stortingets intensjon, skal reguleres på samme måte som pensjoner fra folketrygden og ordinær offentlig tjenestepensjon.

Når det gjelder den nærmere utformingen av reglene for pensjonsreguleringen, vises det til kapittel 7 og kapittel 8.