Del 1
Meldingsdel

3 Barnevernets mandat

Illustrasjon: Gjerholm Design AS v/Anne Leela

Omsorg for og oppdragelse av barn er i første rekke foreldrenes ansvar. Foreldre kan likevel ha behov for hjelp av barnevernet i kortere eller lengre perioder. De klarer kanskje ikke alene å gi barnet den omsorg og trygghet det har behov for. Da har barnevernet et ansvar for å hjelpe til.

For å kunne gi hjelp så tidlig som mulig, må barnevernet ha tilstrekkelig tillit i befolkningen til at de blir kontaktet når noen er bekymret for et barn. I møtet med berørte barn og deres foreldre må ansatte i barnevernet være oppmerksomme på betydningen av egen og andres kulturbakgrunn. En slik tilnærming er viktig for å kunne tilby likeverdige tjenester og etablere et samarbeid som er til barnets beste. Her må det også tas hensyn til de særlige rettighetene1 samiske barn har til å ivareta sitt språk og sin kultur.

Barna barnevernet møter har ofte svært komplekse utfordringer. Barneverntjenesten har derfor en viktig og krevende oppgave når de skal gi hjelp som er til barnets beste.

For å gi treffsikker hjelp kreves det solide utredninger av det enkelte barns situasjon. Alle tjenester og tiltak må bygge på best mulig tilgjengelig kunnskap. En videre utvikling mot et kunnskapsbasert barnevern2 er en grunnleggende forutsetning for å sikre hjelp som bidrar til varige og positive endringer i barnas liv.

Når departementet i denne proposisjonen bruker betegnelsen barn, innbefatter dette unge i hele den tiden barnevernet kan ha et ansvar, det vil si barn og unge opp til 23 år.

3.1 Barnevernets hovedoppgaver

Barnevernets ansvar og oppgaver er regulert av barnevernloven. Barnevernloven gjelder alle barn som oppholder seg i Norge uavhengig av statsborgerskap, oppholdsstatus eller bakgrunn.

Hovedoppgaven til barnevernet er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.3 Denne oppgaven innebærer både å ivareta barns omsorgssituasjon når foreldrene svikter, og å hjelpe barn og ungdom med alvorlige atferdsvansker. Årsakene til atferdsvanskene kan være mange og ulike. Barnas handlemåte kan blant annet være en reaksjon på omsorgssvikt eller en konsekvens av samspillet mellom barnet, foreldrene og omgivelsene ellers. Å styrke foreldreferdighetene og relasjonen mellom barn og foreldre er derfor et av de sentrale områdene barnevernet arbeider med.

Når barnevernet setter i verk et tiltak, skal barnevernet legge avgjørende vekt på å gi hjelp som er til barnets beste.

Barn skal medvirke

Barnets rett til å bli hørt kommer til uttrykk både i barnekonvensjonen og i barnevernloven. Alle barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i sak som berører ham eller henne. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

Ansvar for å forebygge

Kommunen skal etter barnevernloven følge nøye med i de forhold barn lever under og finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. En del av barnevernets generelle forebyggingsansvar innebærer å bidra til at andre tjenester ivaretar barns interesser.

Samarbeid med andre tjenester

For at barnevernet skal kunne gi barn rett hjelp på et tidlig tidspunkt, er barnevernet avhengig av et godt samarbeid med andre tjenester, som blant annet helsestasjon, barnehage, skole, arbeids- og velferdstjeneste og politi. Barnevernet er avhengig av at disse tjenestene melder fra om eventuell bekymring for et barn.

Gode hjelpetiltak

Barneverntjenesten skal sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien der barnet på grunn av forhold i hjemmet har særlig behov for det. Hjelpen kan gis i form av råd, veiledning og hjelpetiltak. Hjelpetiltak kan også gis ungdom etter fylte 18 år og fram til de fyller 23.

Omsorgen for barn kan overtas av det offentlige

Barneverntjenesten har også et ansvar for å gripe inn dersom tiltak i hjemmet ikke er tilstrekkelig for å ivareta barnets behov for trygghet og utvikling. Barneverntjenesten kan da for en periode, og i samråd med foreldrene, formidle plass i fosterhjem, i sentre for foreldre og barn eller i institusjon. Dersom et barn skal plasseres utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke, må det treffes vedtak om dette i fylkesnemnda etter forslag fra kommunen. Også omsorgstiltak kan gis ungdom etter fylte 18 år.

3.1.1 De ulike fasene i en barnevernsak

Melding til barnevernet

En barnevernsak starter med en melding til barneverntjenesten i den kommunen barnet oppholder seg. Meldingen kommer ofte fra familien selv, nærmiljøet, helsestasjonen, skolen, barnehagen eller politiet. Barnevernet skal innen en uke vurdere om meldingen skal følges opp med en undersøkelsessak eller om saken skal henlegges.

Undersøke meldingen

Dersom barnevernet ut fra meldingen vurderer at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak, skal barneverntjenesten snarest undersøke dette. En viktig del av en undersøkelse er å innhente opplysninger fra andre forvaltningsorganer som kjenner barnets familie. Undersøkelsen kan føre til at saken henlegges, eller at barneverntjenesten går inn med tiltak.

Hjelpetiltakene er frivillige

Hjelpetiltakene er hovedsakelig frivillige. Grunnvilkåret for å sette inn tiltak er at barnet har et særlig behov for hjelp.

Plassering utenfor hjemmet

Dersom det ikke kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak og dersom det for eksempel er alvorlige mangler med den daglige omsorgen barnet får, kan kommunen fremme forslag til fylkesnemnda om omsorgsovertakelse. Et barn kan plasseres i fosterhjem eller institusjon. Ved omsorgsovertakelse overtar barneverntjenesten ansvaret for omsorgen for barnet. Barneverntjenesten kan også fremme forslag til fylkesnemnda om at barn som har vist alvorlige atferdsvansker kan plasseres på institusjon uten samtykke.

Fylkesnemnda vedtar å overta omsorgen

Bakgrunnen for at fylkesnemnda vedtar å overta omsorgen for et barn kan være at det er alvorlige mangler ved den daglige omsorgen barnet får, eller at foreldrene ikke sørger for at et sykt, funksjonshemmet eller spesielt hjelpetrengende barn får dekket sitt særlige behov for behandling og opplæring. Dette omfatter også barn som blir utsatt for mishandling eller andre alvorlige overgrep i hjemmet, eller dersom det er overveiende sannsynlig at barnets helse eller utvikling kan bli alvorlig skadd fordi foreldrene er ute av stand til å ta tilstrekkelig ansvar for barnet.

Vedtak om samvær

Dersom fylkesnemnda vedtar at omsorgen skal overtas, skal fylkesnemnda også fatte vedtak om samvær.

Barneverntjenesten har plikt til å følge opp barnet

Når det treffes vedtak om omsorgsovertakelse, har barneverntjenesten en plikt til å følge opp barnet. Dette oppfølgingsansvaret gjelder så lenge barnet er under barnevernets omsorg. Barneverntjenesten må gjennom sin oppfølging av barnet fortløpende vurdere om den omsorg og hjelp som gis er i tråd med barnets behov. Også foreldrenes utvikling skal følges. Om foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg, skal fylkesnemnda oppheve vedtaket om omsorgsovertakelse. Barnet vil likevel ikke bli tilbakeført dersom det har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet.

Barneverntjenesten skal også oppnevne tilsynsfører for barn i fosterhjem.

3.1.2 Nærmere om hvem som har ansvar på barnevernområdet i dag

Både kommunene og staten har oppgaver og ansvar på barnevernområdet.

Kommunens ansvar

Kommunene er ansvarlig for å utføre de oppgaver etter barnevernloven som ikke er lagt til et statlig organ. Alle kommuner skal ha en barneverntjeneste som utfører det daglige og løpende arbeidet. Dette innebærer blant annet en plikt til å iverksette tiltak når vilkårene i loven er oppfylt. Barneverntjenesten skal foreta undersøkelser, treffe vedtak etter loven eller forberede saker for behandling i fylkesnemnda. Barneverntjenesten skal videre iverksette tiltak og følge opp barna og familiene.

Statens ansvar

Statens ansvar for barnevernet er delt mellom Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), barnesakkyndig kommisjon, fylkesmannen og fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker (fylkesnemnda).

BLD har det overordnede ansvaret for barnevernet, jf. barnevernloven § 2-3. BLD har forvaltningsansvaret for barnevernloven og fører tilsyn med at lov og øvrig regelverk blir riktig anvendt. Departementet sørger for at erfaringer med loven blir evaluert og foretar nødvendige lovendringer. Departementet har også ansvar for å gi retningslinjer og instrukser, sette i gang forskning på området, utvikle den generelle barnevernpolitikken og legge til rette for at det finnes tilgjengelig informasjon om barnevernet.

Bufetat består i dag av fem regionale barnevernmyndigheter og et sentralt ledd, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir). De regionale barnevernmyndighetene skal bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, og bistå kommunene med rekruttering og formidling av fosterhjem. Bufetat har også ansvar for at fosterhjemmene får opplæring og veiledning. Etaten har videre ansvar for etablering og drift av institusjoner og for godkjenning av private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernloven.

Oslo kommune står utenfor den vanlige organiseringen, jf forskrift om særskilte bestemmelser på barnevernområdet for Oslo kommune, fastsatt av Barne- og familiedepartementet 24. november 2003. I Oslo har kommunen ansvar både for de oppgavene som barneverntjenesten har i andre kommuner og for de oppgavene som statlig regional barnevernmyndighet har i resten av landet.

Barnesakkyndig kommisjon skal kvalitetssikre alle rapporter avgitt av sakkyndige i barnevernsaker, enten de er bestilt av barneverntjenesten, fylkesnemnda, domstolene eller de private parter. Først når en rapport er gjennomgått av kommisjonen, kan den gi grunnlag for tiltak fra barnevernet. Også når en sakkyndig rapport legges til grunn for at barneverntjenesten ikke iverksetter tiltak, skal rapporten legges fram for kommisjonen.

Fylkesmannen fører tilsyn med barnevernvirksomheten i den enkelte kommune. Det innebærer at fylkesmannen påser at kommunene utfører oppgavene etter barnevernloven og sørger for at kommunene får råd og veiledning. Fylkesmannen fører også tilsyn med barneverninstitusjonene. Fylkesmannen er klageinstans for enkeltvedtak barneverntjenesten fatter etter barnevernloven.

Statens Helsetilsyn har det overordnede faglige ansvaret for tilsynet som fylkesmannen utøver på barnevernområdet.

Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker er et domstolslignende forvaltningsorgan som har avgjørelsesmyndighet blant annet i omsorgsovertakelsessaker og i saker som gjelder tvangsinngrep overfor ungdom med alvorlige atferdsvansker. Det er tolv nemnder i landet. Avgjørelser fattet av fylkesnemnda kan bringes inn for tingretten.

I kapittel 12.1 gir vi en nærmere redegjørelse for dagens oppgave- og ansvarsfordeling.

3.2 Oppsummering

Barnevernet skal gi hjelp til barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling. Hjelpen kan gis i form av frivillige hjelpetiltak, eller som omsorgstiltak ved plassering i fosterhjem eller institusjon. Ansvaret på barnevernområdet er delt mellom staten og kommunene.

4 Barn og familier i barnevernet

Mange av foreldrene til barna som får hjelp av barnevernet har store utfordringer i livet som påvirker deres muligheter til å gi god omsorg. Barna barnevernet hjelper er derfor blant samfunnets mest sårbare. Barnevernets hjelp skal bidra til en bedre hverdag og å styrke framtidsmulighetene for barna.

Mange av barna som har fått hjelp fra barnevernet klarer seg ikke så godt som voksne, sammenlignet med andre på samme alder. Dette kan si noe om de store langtidsvirkningene omsorgssvikt gir. Samtidig klarer noen tidligere barnevernsbarn seg godt som voksne.

Departementets mål

• At alle som arbeider i barnevernet har oppdatert, forskningsbasert kunnskap om barna og familiene i barnevernet som grunnlag for sitt arbeid

4.1 Hva kjennetegner barn og unge som får hjelp fra barnevernet?

4.1.1 Antall barn i barnevernet

Antallet barn i barnevernet har økt betraktelig over tid. Ved inngangen til 1997 fikk 21 480 barn hjelp fra barnevernet, mot 38 025 ved inngangen til 2012.4 Det vil si en økning på 77 prosent de siste 15 årene. Når det gjelder barn med innvandrerbakgrunn hadde 16 prosent (6 025 barn) av alle barn med tiltak fra barnevernet innvandrerbakgrunn i 2004. I 2009 var andelen økt til 21 prosent (9 760 barn). Andelen innvandrerbarn i befolkningen har økt betraktelig i samme periode.5

4.1.2 Hvilke utfordringer har barn og unge i barnevernet?

Barn og unge som får hjelp av barnevernet er en stor og sammensatt gruppe. Barnevernet hjelper barn og unge fra 0 til 23 år, og grunnene til å sette inn hjelp varierer. I dette kapittelet beskriver vi situasjonen til barn som får hjelp av barnevernet. Først gjennomgår vi noen kjennetegn ved forholdene i hjemmet, og deretter andre viktige kjennetegn ved barna og deres situasjon.

4.1.2.1 Forholdene i hjemmet

I SSBs barnevernstatistikk var kategorien «forholdene i hjemmet/særlige behov» den hyppigste oppgitte grunnen til å sette i gang barneverntiltak i 2011. Foreldrenes omsorgsevne, psykiske og somatiske helse, og rusproblemer er også kategorier som ofte begrunner behovet for barneverntiltak.

Foreldrene har belastninger

Studien Det nye barnevernet, som har pågått siden 2007, ser på hvem som er brukerne av barneverntjenesten, hvilke behov brukerne har, og hvordan barneverntjenesten imøtekommer disse behovene. Et stort utvalg av foreldre i barnevernet er intervjuet. Blant annet ble foreldrenes opplevelse av ulike belastninger i livet kartlagt. Belastningene det er snakk om er psykisk eller somatisk sykdom, nedstemthet, bekymring for barn, familiekonflikter, samlivsbrudd, dødsfall av nære pårørende, flytting, rusmisbruk og arbeidsledighet. 61 prosent av foreldrene i studien hadde opplevd tre eller flere slike belastninger i løpet av de siste to årene. Foreldrene som hadde opplevd fem eller flere slike belastninger utgjorde 17 prosent av utvalget. Disse foreldrene opplevde først og fremst helseplager, især psykiske problemer, konfliktfylte familieforhold og arbeidsløshet.6

Studien viser at psykiske helseproblemer er en utfordring for mange av foreldrene som får hjelp av barnevernet og de forteller om episoder eller lengre perioder med akutte psykiske vansker.7

Familiekonflikter er utbredt for familiene som møter barnevernet. Konfliktene kan også gå utover selve husholdningen, og omfatte for eksempel besteforeldre og foreldrenes søsken.8 Et annet kjennetegn ved barnas familiesituasjon er at barn og unge i barnevernet oftere har ugifte eller skilte foreldre enn andre barn.9 Bare 19 prosent av barn og unge i barnevernet har foreldre som bor sammen. For hele populasjonen av barn og unge er andelen 75 prosent.

Lavere inntekt i familiene

Familier som mottar hjelpetiltak fra barnevernet har generelt sett lavere husholdningsinntekt enn resten av befolkningen. Mens 20 prosent av alle husholdninger har en husholdinntekt lavere enn 212 000, gjelder dette for 52 prosent av de som mottar hjelpetiltak fra barnevernet. Over 40 prosent av barn og familier som mottar hjelp fra barnevernet har en husholdningsinntekt lavere enn 200 000 kroner. SSB sine analyser viser videre at det er en sammenheng mellom husholdningsinntekt og bruken av økonomisk hjelp som hjelpetiltak. Over 50 prosent av husholdninger som mottar økonomisk hjelp som hjelpetiltak fra barnevernet har en husholdningsinntekt lavere enn 200 000 kroner. I Det nye barnevernet framgår det at over halvparten av foreldrene i utvalget var helt avhengige av offentlig inntektsstøtte. En annen stor studie viser at 55 prosent av mødrene til barnevernsbarna hadde mottatt sosialhjelp, mens det bare gjaldt 8 prosent av barna i befolkningen forøvrig.10 Samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og barnevernet er nærmere omtalt i kapittel 11.

Kommuner med levekårsutfordringer har flere foreldre med mange belastninger

Studien Det nye barnevernet viser en klar sammenheng mellom familienes levekår og foreldrenes problembelastninger. Sammenlignet med befolkningen generelt hadde foreldrene i studien: svært mange enslige forsørgere, var oftere arbeidsledige, og hadde lavere inntekt og utdanning. Familiens levekår hang sterkt sammen med problembelastninger som rapportert psykisk sykdom og bekymringer for barna. Studien viser også til at kommuner med generelt sett dårlige levekår har en større andel foreldre med mange belastninger. Også annen forskning viser at familiens inntektssituasjon er en av faktorene som bidrar til et høyt stressnivå i enkelte familier.11 Høyt stressnivå i familien henger også sammen med vold i hjemmet.12

4.1.2.2 Barnas hverdag

Tilbakemeldingene departementet har fått fra barn og unge i barnevernet handler i all hovedsak om et ønske om et mest mulig normalt liv.13 De ønsker den varmen og kjærligheten fra voksne som det er forventet at barn skal ha, at de blir tatt på alvor og lyttet til, og får oppleve de samme forventningene fra voksne og ha de samme mulighetene som andre barn.

Skolen er viktig for å klare seg bra

Å mestre skolegangen er den enkeltfaktoren som har størst betydning for å lykkes i voksenlivet.14 Barna som kommer i kontakt med barneverntjenesten har større utfordringer enn andre barn med å mestre skole og utdanning. Forskning har vist at tidligere barnevernsbarn har langt lavere utdanningsnivå enn befolkningen for øvrig. I en omfattende studie om tidligere barnevernsklienter, fremgår det at bare 34 prosent hadde høyere utdanning enn fullført videregående grunnutdanning (ett til to års utdanning utover ungdomsskole), sammenlignet med 80 prosent i befolkningen for øvrig.15

Psykiske plager

Det er godt dokumentert at det er stor forekomst av både somatiske- og psykiske helsevansker og påkjenninger blant barn og unge i barnevernet. Studier fra ulike land viser samme tendenser hva angår psykiske vansker: om lag 40 prosent av barnevernsbarn som bor hjemme og 70 prosent av de som er plassert, har psykiske tilstander/påkjenninger som krever utredning og behandling/oppfølging. Dette er henholdsvis 4 og 7 ganger forekomstene vi finner i den generelle populasjon av barn og unge.16 Andelen barn som mottar behandling fra psykisk helsevern for barn og unge og samtidig mottar barneverntiltak, har imidlertid vært stabil rundt 17 prosent i perioden 2002-2010.17

Traumer

Barnevernet møter barn som har vært utsatt for vold og overgrep. Hvor alvorlige utslag traumer kan gi, avhenger blant annet av alvorlighetsgraden av traumet, hvor moden personen som utsettes er og hvor trygg og god oppvekst man har hatt. De mest skadelige traumene er de som er langvarige, som skjer i tidlige leveår, og som påføres barnet av nære omsorgspersoner.18 Traumatisering i barndommen kan resultere i posttraumatisk stresslidelse og andre angstlidelser, depressive symptomer og atferdsvansker.19 Hvis traumatiserte barn ikke får god behandling, kan vanskene bli kroniske og vare ved inn i voksen alder. Man finner sammenheng mellom traumatisering i barndommen og en rekke ulike tilstander som kan vise seg i ungdoms- eller voksen alder: rusmisbruk, ulike personlighetsforstyrrelser, spiseforstyrrelser osv.20 Traumatisering øker også risikoen for selvmord.21 Vi har i dag ikke oversikt over hvor mange av barnevernsbarna som har vært utsatt for traumatiserende hendelser.

Regjeringen har bestemt at det skal utarbeides en strategi for å samordne og styrke hjelpe- og behandlingstilbudet for barn utsatt for vold og overgrep. Et eget strategidokument vil bli lagt fram i 2013.

Overgangen til voksenlivet

For de fleste av dagens ungdom skjer overgangen til voksenlivet over et lengre tidsrom enn tidligere. De fleste bruker lang tid på å gjøre ferdig utdannelsen sin, få arbeid, skaffe egen bolig og stifte familie. På mange av disse områdene er foreldrene også aktive støttespillere langt inn i voksen alder.22 For ungdom i barnevernet er dette annerledes. Barnevernet kan gi hjelp til ungdom fram til de fyller 23 år, men tendensen er at jo eldre ungdommen blir, jo færre får hjelp av barnevernet. Blant de 3 899 som mottok etterverntiltak fra barnevernet ved utgangen av 2011, var for eksempel 48 prosent 18 år, 27 prosent var 19 år og fire prosent var 22 år.23

Samtidig mangler mange av ungdommene foreldre som kan støtte dem i overgangen til en selvstendig voksentilværelse. Dette gjelder kanskje særlig barn som bor på institusjon eller som ikke opprettholder kontakten med fosterforeldrene. Ungdommene i barnevernet har derfor ofte svakere forutsetningene for å gjennomføre overgangen til voksenlivet enn annen ungdom på samme alder.

Flere blir uføretrygdet og har dårlig helse

For mange av barnevernsbarna vil vanskelighetene de opplever i oppveksten ha konsekvenser for hvordan de klarer seg som voksne. En undersøkelse av alle barn som fikk hjelp av barnevernet i perioden 1990-2005 viser at langt flere tidligere barnevernsbarn mottok uførepensjon enn befolkningen for øvrig. Undersøkelsen viste også at dødeligheten var større blant de tidligere barnevernsbarna, og høyest blant de tidligere barnevernsbarna som hadde eget rusmisbruk som grunnlag for hjelpen de fikk.24 Resultatene tyder på at tidligere barnevernsbarn har dårligere helse enn resten av befolkningen på samme alder.

Noen klarer seg godt

Å få hjelp av barnevernet er imidlertid ikke ensbetydende med å ikke klare seg som voksen, selv om det er vesentlige forskjeller mellom tidligere barnevernsbarn og befolkningen for øvrig. Studien Barnevernsklienter i Norge 1990-2005 viste at 20 prosent av tidligere barnevernsbarn hadde vellykkede voksenkarrierer mot 58 prosent av befolkningen for øvrig. Vellykkede karrierer defineres i studien som at man oppnår minst tre av følgende fire kriterier: Utdanning utover videregående opplæring, brutto inntekt på over 200 000 kroner, ikke å ha mottatt sosialhjelp og ikke ha vært arbeidsledig. Kjennetegn ved de som klarte seg godt var at de ofte var: kvinner, gifte, hadde foreldre som ikke hadde mottatt sosialhjelp, og de hadde fått tiltak etter fylte 18 år.25 Studien har relativt strenge kriterier for å definere hva det vil si å lykkes. Det betyr at personene selv kan oppleve å ha et godt liv, selv om man ikke fyller tre av de fire kriteriene. Det er imidlertid verdt å merke seg forskjellen mellom voksne som har fått tiltak fra barnevernet og befolkningen for øvrig når det gjelder utdanning, inntekt, sosialhjelp og arbeidsledighet.

Departementet vil

• Sikre oppdatert kunnskap om barn og familiene i barnevernet gjennom forskning. Blant annet vil departementet sørge for å igangsette forskning for å få mer nøyaktig kunnskap om barnas situasjon, herunder barnas helse og skolegang. Departementet vil bidra til at ny kunnskap blir tilgjengelig for ansatte i barnevernet.

4.2 Oppsummering

Barna og familiene som får hjelp av barnevernet har i mange tilfeller sammensatte utfordringer. Både situasjonen i hverdagen og det barna har blitt utsatt for, kan sette deres framtid på spill. Dette krever et kompetent barnevern som gir hjelp med høy kvalitet.

Flere velferdstjenester må bidra til å forbedre barnas og familienes situasjon. Forskning viser blant annet at:

• barna har større utfordringer enn andre barn når det gjelder å mestre skolen og kravet til utdanning

• familiene tilhører i stor grad marginaliserte grupper med lav sosioøkonomisk status, lave inntekter og svak tilknytning til arbeidsmarkedet

• mange sliter med psykiske og fysiske helseproblemer

• familiekonflikter er relativt utbredt i familier som barnevernet kommer i kontakt med

Både barnevernet og andre med ansvar for utsatte barn må i framtiden arbeide mer tverrsektorielt, målrettet og med tiltak som virker.

5 Samarbeid mellom tjenester gir et bedre barnevern

Barneverntjenesten må samarbeide tett med andre tjenester, med foreldre og med barnet selv. Det er barnets og familiens behov for hjelp som danner grunnlaget for samarbeid. Et velfungerende samarbeid handler om å utnytte tilgjengelige ressurser, virkemidler og kompetanse til barnets beste.

Behovet for å samarbeide er åpenbart for de fleste, men kan være krevende å få til i praksis. I 2008 gjennomførte landets fylkesmenn og Statens helsetilsyn i fellesskap et landomfattende tilsyn for å undersøke hvordan kommunale helsetjenester, sosiale tjenester og barneverntjenester samarbeidet om oppfølging av utsatte barn og unge.26 Tilsynet avdekket svikt i samarbeidet i 90 av de 114 kommunene. Samarbeidet var i for stor grad overlatt til tilfeldigheter og til den enkelte tjenestes initiativ, etablerte samarbeidsrutiner ble i for liten grad fulgt opp og ansatte manglet kunnskap om hverandres tjenester.

Departementets mål

• Barn som trenger hjelp må oppdages tidlig, og barn med sammensatte behov må få helhetlige og koordinerte tiltak. Dette krever et godt samarbeid mellom barneverntjenesten og andre tjenester.

5.1 Grunnlaget for samarbeid mellom barneverntjenesten og andre tjenester

Manglende samarbeid kan føre til at barn og unge ikke får den hjelpen de trenger. Samarbeid med andre er spesielt avgjørende dersom barnevernet har overtatt omsorgen for barnet. Da må barnevernet følge opp barnet gjennom hele oppveksten og i overgangen til voksenlivet, på samme måte som foreldre følger opp sine barn. Det er barneverntjenestens ansvar å sikre at barnet får et tilstrekkelig samordnet og helhetlig tjenestetilbud. Dette innebærer også å være en pådriver overfor andre tjenester når dette er nødvendig for at barnet skal få den hjelpen det trenger fra andre.

5.1.1 Barnevernloven gir grunnlag for samarbeid mellom barnevernet og andre tjenester

Barneverntjenesten er pålagt å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse barnverntjenestens lovpålagte oppgaver.27 På samme måte som barneverntjenesten har en plikt til å samarbeide med andre, har andre tjenester en plikt til å samarbeide med barneverntjenesten. Opplysningsplikten pålegger alle offentlige tjenester og en rekke privatpraktiserende yrkesutøvere å melde fra til den kommunale barneverntjenesten ved alvorlig bekymring.

Barneverntjenesten har plikt til å utarbeide individuell plan for barn med behov for langvarige og koordinerte tjenester for å skape et helhetlig tilbud for barnet.28 Arbeidet med individuell plan forutsetter samarbeid med andre tjenester.

Taushetsplikten skal ikke hindre samarbeid

Taushetsplikten skal ikke hindre nødvendig samarbeid mellom barneverntjenesten og andre tjenester i oppfølgingen av det enkelte barn. Barneverntjenesten kan alltid gi opplysninger til andre offentlige myndigheter når dette er nødvendig for å fremme barnevernets oppgaver.29 I dette ligger også at barneverntjenesten kan gi opplysninger til andre tjenester slik at disse kan gi barnet et best mulig tjenestetilbud.

Taushetsplikten kan oppfattes som et hinder.30 Flatøutvalget foreslo en samlet gjennomgang av rettsoppfatninger og praksis av taushetsplikt og opplysningsplikt i de ulike fagmiljøene som arbeider med utsatte barn og unge.

Regjeringen har satt i gang et arbeid for å gjennomgå rettsoppfatninger og praksis om taushetsplikt. NOVA kartlegger nå hvordan regelverket brukes. Departementene vil deretter vurdere behovet for å endre lovverket knyttet til taushetsplikt.

5.1.2 Kommunen har ansvar for å legge til rette for et godt samarbeid

Flere kommuner arbeider systematisk og godt for å legge til rette for samarbeid om utsatte barn og unge. Enkelte har gått langt i å fjerne grensene mellom ulike tjenester ved å etablere tverrfaglige enheter. Dette innebærer at ulike tjenester rettet mot barn og unge, som for eksempel barnevern, Pedagogisk-, psykologisk tjeneste (PP- tjenesten) og helsestasjon- og skolehelsetjeneste, er organisert innenfor en felles enhet med én leder. I andre kommuner kan samarbeidet være organisert gjennom egne rutiner og samarbeidsfora, for eksempel i form av faste tverrfaglige team.

Kommunen må sørge for gode samarbeidsstrukturer

Kommunene har stor frihet til å vurdere hvordan hjelp fra flere tjenester best kan organiseres og koordineres. Samtidig er det en forutsetning at kommunen legger til rette for nødvendige samarbeidsstrukturer. Dette krever tydelig ledelse og forankring. Ledere må stille klare forventninger til samarbeid, og kommunen må ha systemer for å følge opp at samarbeid prioriteres og at etablerte samarbeidsstrukturer etterleves.

Mange kommuner lykkes godt i å etablere systemer for samarbeid innad i kommunen, men opplever større utfordringer i møte med tjenester på andre forvaltningsnivåer. Samarbeid på tvers av forvaltningsnivå kan kreve en sterkere formell forankring, for eksempel gjennom samarbeidsavtaler og etablering av felles samarbeidsfora.

Barn og familier ønsker å forholde seg til en person

Når brukerne medvirker blir også kvaliteten bedre.31 Kommunen må legge til rette for at brukerperspektivet står sentralt i tverrfaglig samarbeid. Barn og familier kan oppleve hjelpeapparatet som fragmentert og uoversiktlig. Mange ønsker å ha en person å forholde seg til; en som er tilgjengelig for spørsmål, som kan gi informasjon og som kan være en støttespiller i kontakten med andre. Det er lettere å forholde seg til personer enn til tjenester og fagområder.

Departementet ønsker å legge til rette for godt tverrfaglig samarbeid i kommunene. Denne innsatsen må skje i samråd med kommunesektoren. Departementet og KS har i sin samarbeidsavtale32 et felles mål om å styrke samhandling mellom kommunale tjenester og mellom tjenester på kommunalt og statlig nivå. Departementet gir økonomisk støtte til ulike prosjekter og tiltak som kan bidra til styrket samhandling, og med å legge til rette for erfarings- og kunnskapsspredning om gode samarbeidsmodeller.

5.1.3 Oppfølging av Flatøutvalgets forslag

Flatøutvalget33 la frem 15 forslag for å bedre samhandlingen mellom tjenestene. Forslagene er nærmere beskrevet i boks 5.1.

Hvordan forslagene er fulgt opp

Flatøutvalgets utredning ble i 2009 sendt på en bred høring, og departementet mottok i overkant av 100 høringsuttalelser. Mange av forslagene er sektorovergripende og har derfor blitt vurdert og fulgt opp i samarbeid med andre berørte departementer og myndigheter. Noen av forslagene omtales særskilt andre steder i dette kapitlet. Forslag nr. 5 om kartlegging av barn og familier omtales i kapittel 5.2.1, mens forslag nr.13 om taushetsplikt er tidligere omtalt i kapittel 5.1.1. Forslagene nr. 6 til 10, samt forslag nr. 14 blir nærmere omtalt i kapittel 5.3.4 som omhandler samarbeid mellom barnevern og psykisk helsevern for barn og unge. Departementets syn på forslag nr. 11 om rettighetsfesting fremkommer i kapittel 11. Boks 5.1 inneholder en kortfattet oversikt over hvordan de resterende forslagene er blitt fulgt opp.

Bestemmelse om individuell plan i barnehage- og opplæringsloven

Forslag nr. 1 om å forankre individuell plan i barnehageloven og i opplæringsloven blir fulgt opp av Kunnskapsdepartementet (KD). KD varslet i Meld. St. 18 Læring og fellesskap (2010-2011) at departementet vil innføre bestemmelser i barnehageloven og opplæringsloven som presiserer at barnehagen og skolen skal delta i samarbeid om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan.

Rett til koordinator og samordning av lovverk

Forslag nr. 2 og 12 om rett til koordinator og samordning av lovverk er blitt fulgt opp gjennom samhandlingsreformen og ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester som trådte i kraft 1. januar 2012. Blant annet på bakgrunn av høringen ble det tidlig konkludert med at det ikke var aktuelt å slå barnevernloven sammen med de to andre lovene.

Psykisk helsearbeid i kommunene

Forslag nr 3. om tydeliggjøring av kommunens ansvar for psykisk helsearbeid anses ivaretatt gjennom samhandlingsreformen og den nye helse- og omsorgstjenesteloven. Loven presiserer at kommunens ansvar omfatter alle pasient- og brukergrupper, herunder personer med psykisk sykdom, skade eller lidelse, rusmiddelproblem, sosiale problemer eller nedsatt funksjonsevne.

Styrket psykologtjeneste i kommunene

Forslag nr. 4 om handlingsplan for styrket psykologtjeneste i kommunene er ivaretatt gjennom en ordning med øremerkede tilskudd til kommuner for å rekruttere psykologer. For tiden omfattes i overkant av 100 kommuner/bydeler av tilskuddsordningen. Styrket psykologkompetanse i kommunene er også fremhevet som et mål for samhandlingsreformen.

Henvisningsrett

Forslag nr. 15 om henvisningsrett er delvis ivaretatt gjennom etablering av et treårig prøveprosjekt i samarbeid mellom Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet om henvisningsrett for PP-tjenesten til psykisk helsevern for barn og unge. Erfaringene fra prosjektet vil gi grunnlag for en vurdering av generell henvisningsrett for PP-tjenesten.

5.2 Samarbeid som grunnlag for tidlig intervensjon

Tidlig innsats kan både handle om generelt forebyggende arbeid og tidlig intervensjon overfor barn og familier med begynnende problemer. Ved å forebygge og legge til rette for et godt og trygt oppvekstmiljø for alle barn kan problemer håndteres uten at det blir en sak for barnevernet. God kontakt og samarbeid mellom barneverntjenesten og virksomheter som møter barn og unge i det daglige er viktig for tidlig å kunne oppdage barn som har behov for hjelp fra barnevernet.

5.2.1 Samarbeid mellom barnevern, barnehager og helsestasjon

Helsestasjoner og barnehager er sentrale aktører overfor de yngste barna og deres foreldre. De første leveårene har stor betydning for barns utvikling og hvordan de er i stand til å håndtere belastninger senere i livet. Det tidlige samspillet mellom barn og foreldre legger grunnlaget for en trygg tilknytning. Barnets tilknytning er avhengig av foreldrenes grad av sensitivitet og evne til å dekke barnets behov på en forutsigbar og kjærlig måte. Forebygging og tidlig intervensjon bør derfor i stor grad handle om å sikre barn en trygg tilknytning de første leveårene. Helsestasjoner og barnehager er viktige arenaer for å kunne oppdage og forebygge tilknytningsproblemer.

Veileder om samarbeid

Veilederen «Til barnets beste – samarbeid mellom barnehagen og barneverntjenesten» 34 omhandler barnehagens meldeplikt til barneverntjenesten ved alvorlig bekymring, barneverntjenestens plikt til å gi tilbakemelding når barnehagen har meldt bekymring og samarbeid og kommunikasjon mellom barneverntjeneste, barnehage og foreldre. En undersøkelse tyder på at veilederen ikke gir barnehagene god nok hjelp og at den brukes for lite.35 Blant annet mente 75 prosent av barnehagene at det ikke hadde vært situasjoner i barnehagen som tilsa et behov for å bruke veilederen. Av de 22 prosent som hadde hatt behov for å bruke veilederen, svarte litt under halvparten at den ga nyttige svar. En tilsvarende andel svarte at den ga nyttige svar, men ikke på alt de lurte på. Den resterende gruppen på om lag 10 prosent mente at den ga lite utover det de visste fra før. Sammen med KD vil departementet derfor se nærmere på hvilke andre virkemidler som kan bidra til å styrke samarbeidet mellom barnevernet og barnehagen.

Forebygging og folkehelsearbeid

Regjeringen vil styrke det forebyggende arbeidet gjennom ny folkehelsestrategi. Folkehelsestrategien planlegges lagt frem som en melding til Stortinget i løpet av våren 2013, og barnehagenes og helsestasjonenes forebyggende rolle vil bli omtalt i denne.

Systematisk kartlegging for å oppdage utsatte barn

Flatøutvalget peker på at det er behov for mer systematisk observasjon og kartlegging av barn på deres egne arenaer og i naturlige samspillssituasjoner. Utvalget foreslo derfor at kommunene får ansvar for å gjennomføre en generell kartlegging av alle barn i form av sjekklister for å identifisere barn og familier med risikofaktorer. Kartleggingen bør skje i barnehager, helsestasjon og skoler.

Departementet støtter intensjonen i utvalgets forslag. Det er viktig å etablere gode systemer for å oppdage barn som har behov for hjelp. Kommunens oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er utgangspunktet og nøkkelen for folkehelsearbeidet. Ny folkehelselov innebærer at kommunene er forpliktet til å kjenne til de folkehelseutfordringene man står overfor både nasjonalt og lokalt. Oversikten skal danne grunnlag for planlegging og utforming av tjenestene.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er en helsefremmende og forebyggende tjeneste som arbeider individ- og miljørettet. Tjenesten har et stort potensial for å forebygge og identifisere barn med risikofaktorer og gir tilbud til både gravide og til barn og unge i alderen 0–20 år. Nesten 100 prosent av norske barn har vært på 2-årskontroll. For 4-årskontroll er tallet 95 prosent. Helsedirektoratet har gitt ut en veileder om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten (IS-1154) som gir føringer for utforming av tjenesten. Veilederen anbefaler et fast undersøkelsesprogram for barn på ulike alderstrinn på helsestasjonen. Hensikten er å vurdere risiko og helsetilstand. Med bakgrunn i dette anses forslaget fra Flatøutvalget å være tilstrekkelig ivaretatt.

Mer kompetanse om forebygging

Forebyggende innsats for å styrke tilknytning og samspill mellom barn og foreldre krever riktig kompetanse. Raundalenutvalget36 peker på at barnevern ikke kan drives av barneverntjenesten alene. Et godt barnevern er avhengig av «hverdagsbarnevernet» i form av virksomheter som aktivt bidrar med å oppdage og hjelpe utsatte barn og unge. Utvalget viser spesielt til behovet for nært samarbeid mellom barneverntjenesten og tjenester som barnehager og helsestasjoner som kommer i kontakt med de aller yngste barna. Utvalget mener at disse tjenestene bør styrkes og få bedre metoder og kunnskap om utsatte barn og unge og barnevernets rolle.

Det er satt i gang flere prosjekter som skal gi økt kompetanse i å oppdage og hjelpe utsatte barn. Modellkommuneforsøket37 er et eksempel på dette. Målet med prosjektet er å utvikle og finne frem til gode modeller for tidlig intervensjon, forebyggende tiltak og helhetlig og systematisk oppfølging av barn av psykisk syke og rusmisbrukende foreldre fra svangerskap til barna når skolealder. 26 kommuner deltar i arbeidet.

Prosjekter og annen kunnskapsutvikling gir bredere kunnskap om risiko- og beskyttelsesfaktorer og hva som er god og virksom forebygging. Departementet mener det er behov for å samle og systematisere kunnskap og slik legge til rette for at tjenester som møter barn og familier kan bruke denne kunnskapen i sitt arbeid.

Felles forankring av kunnskap

Ulike tjenester kan ha ulike oppfatninger om hva forebygging innebærer. Departementet vil revidere rundskriv Q-16/2007 om forebyggende innsats for barn og unge. I rundskrivet vil innholdet i forebygging og ulike tjenesters ansvar bli konkretisert.

Det er dessuten viktig at kunnskap forankres innenfor de tjenestene som møter barn og familier. Felles forankring danner grunnlag for å målrette innsatsen. Med bakgrunn i kunnskap om de første leveårenes betydning for det senere livsløpet, bør det legges særlig vekt på å målrette den forebyggende innsatsen overfor de yngste barna.

Departementet vil

• Se nærmere på hvordan samarbeidet mellom barnehage og barnevern kan styrkes i samarbeid med KD

• I samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og KD sørge for at:

  • Direktoratene får i oppdrag å utvikle et felles kunnskapsgrunnlag om forebyggende innsatser for å oppdage og hjelpe utsatte barn mellom 0-6 år, med vekt på å styrke tilknytning og samspill mellom barn og foreldre

  • Direktoratene gir anbefalinger til departementene om hva som skal til for at barnevernet, barnehagene, helsestasjonene og andre tjenester som møter de yngste barna tar denne kunnskapen i bruk

5.2.2 Et tilgjengelig barnevern

Et tilgjengelig barnevern er en forutsetning for å oppdage barn som har behov for tidlig hjelp. Barnevernet skal være en aktiv samarbeidspartner for andre tjenester og komme tidlig inn saker. De skal være til stede og gjøre seg kjent på de arenaer der barn og unge befinner seg. Dermed kan kunnskapen om barnevernet og barnevernets rolle styrkes, både blant ansatte i andre tjenester og blant barn og unge. Da kan også barnevernet lettere komme i kontakt med barn som trenger hjelp.

Lavterskeltilbud for barn og familier

Samlokalisering og utvikling av lavterskeltilbud for barn og familier kan bidra til økt tilgjengelighet. Mange kommuner har etablert familiesentre eller Familiens hus der kommunens primære helse- og sosialtilbud til barn, unge og familier samles på ett sted. Tilbudet kan variere fra senter til senter. Helsestasjon og åpen barnehage finnes hos de fleste, og flere har tett samarbeid med eller er samlokalisert med barneverntjeneste og PP- tjeneste. Familiesentre er et godt eksempel på hvordan tjenestene kan bli mer tilgjengelig for hverandre og for de som har behov for ekstra oppfølging.

Oppsøkende og utadrettet virksomhet

Oppsøkende og utadrettet virksomhet gir grunnlag for å komme i kontakt med barn, ungdom og familier før problemene har blitt for store. I mange kommuner er det etablert tett samarbeid mellom barnevernet, utekontakter og andre oppsøkende tjenester.

Ambulante team og tverrfaglige konsultasjonsteam er andre eksempler på tiltak som letter tilgangen på nødvendig kompetanse og hjelp. Arbeid med utsatte barn og familier kan oppleves som vanskelig. Tverrfaglige team, som inkluderer barneverntjenesten, kan gi bistand og veiledning i slike saker.

Informasjonsarbeid

Raundalenutvalget foreslår at barneverntjenestens opplysnings- og oppsøkningsvirksomhet må intensiveres slik at flere barn og unge får kunnskap om hva barnevernet kan hjelpe til med.38 Utvalget mener at informasjon må nå ut til møteplasser for barn og unge, også der barn og unge med minoritetsbakgrunn og minoritetsgrupper oppholder seg.

Departementet støtter utvalgets tilrådning og vil legge til rette for at det kommunale barnevernet i større grad kan drive informasjonsvirksomhet på arenaer der barn og unge er. Bufdir har på oppdrag fra BLD utviklet en ny kommunikasjonsstrategi for barnevernet, Barnevernet – en hjelper (2013-2016). Den nye strategien har et særlig blikk på hvordan informasjon kan nå ut til barn og unge med innvandrerbakgrunn/fra minoriteter, og deres familier. Kommunikasjonsstrategien skal også bidra til å styrke barnevernets omdømme og legitimitet. Et barnevern med høy legitimitet kan bidra til at andre tjenester ser at barnevernet er en viktig hjelpeinstans for barn og familier som sliter.

God informasjon gjør at barn og unge blir bedre kjent med barnevernet. Bufdir har utviklet en skolepakke om barnvernet som består av en håndbok og to animasjonsfilmer. Filmene forteller historien om «Alex» og «Sara» som trenger hjelp fra barnevernet. Dette skal bidra til diskusjon og bedre forståelse blant barn og unge om hva barnevernet er, hvordan man får kontakt og hva man kan få hjelp til. Skolepakken er sendt til landets barneverntjenester og er tatt i bruk i mange kommuner.

Midler til kompetanse- og samhandlingstiltak

Regjeringen har satt av 32,5 millioner kroner til kompetanse- og samhandlingstiltak i 2013. Formålet med midlene er blant annet å stimulere barneverntjenestene til større grad av samhandling med andre tjenester i kommunen. Kommunene har også anledning til å søke om midler for å styrke barneverntjenestens informasjonsvirksomhet.

Departementet vil

• Legge til rette for et mer tilgjengelig barnevern i kommunene slik at barn som har behov for det skal få hjelp på et tidlig tidspunkt. Det skjer blant annet ved:

  • at kommunene har mulighet til å søke om midler til kompetanse- og samhandlingstiltak i 2013

  • implementering av ny kommunikasjonsstrategi for barnevernet

5.3 Rett hjelp krever tverrfaglig og tverretatlig innsats

Kjennetegnene på barn som mottar hjelp fra barnevernet (beskrevet i kapittel 4), viser tydelig behovet for tverrfaglig og tverretatlig innsats. Med bakgrunn i kjennetegnene vil departementet særlig peke på betydningen av at barnevernet samarbeider tett med skolen, arbeids- og velferdsforvaltningen, familievern og tjenester innenfor helsesektoren. Det er samtidig viktig å samarbeide med andre tjenester som utekontakter, politi, krisesentre og barnehusene, som også møter utsatte barn og familier. Også hjelpetjenester som møter voksne med forsørgeransvar må være oppmerksomme på barnas oppvekstvilkår. Et samarbeid mot slike tjenester kan bidra til at foreldre får nødvendig oppfølging, slik at foreldrenes evner som omsorgspersoner blir styrket.

Det må være klart hvilke ansvarsområder og oppgaver de ulike faggruppene og tjenestene har, og hva man kan forvente av hverandre. Dette danner grunnlag for at tilgjengelige ressurser og virkemidler kan utnyttes til beste for barn og familier.

5.3.1 Mer samarbeid mellom barneverntjeneste og skole

Forskning understreker at skole og utdanning har svært stor betydning for hvordan barn i barnevernet klarer seg senere i livet.39 Tradisjonelt har barnevern og skole hatt for lite kontakt med hverandre. Mens skolen har vært opptatt av faglige prestasjoner, har barnevernets innsats handlet om å gi omsorg. Departementet mener at barnevernets tiltak også bør ha som siktemål å styrke barnas skoleprestasjoner og skoletilknytning. Tilsvarende må skolen ha et helhetlig blikk på barnet og barnets situasjon. Utfordringer som barna opplever på andre områder i livet påvirker hvordan de mestrer skolen. Slike utfordringer kan ikke alene bli møtt gjennom tilpasninger innenfor skolesystemet. Det vil ofte være behov for helhetlig og tilrettelagt oppfølging i tett samarbeid med foreldre, barneverntjenesten og andre offentlige tjenester.

Styrke utsatte barn og unges skoleprestasjoner og skoletilknytning

KD og BLD har satt i gang flere prosesser som skal bidra til et bedre samarbeid mellom barnevernet og skolen. Departementene arrangerte i 2011 en brukerhøring om barnevernbarns skolegang for å belyse utfordringer og behov.40 Departementene skal i samarbeid med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Utdanningsdirektoratet (Udir) arrangere en felles forskerkonferanse i 2013 som vil gi et godt kunnskapsgrunnlag for videre arbeid. Udir har også utarbeidet et rundskriv som gir veiledning til skoleeiere og skoleledere om skolepersonalets opplysningsplikt til barneverntjenesten.41

Særlige utfordringer for omsorgsplasserte barn

Bufdirs brukerundersøkelser fra 2010 og 201142 tyder på at enkelte barn og unge som bor på barneverninstitusjon ikke får den opplæringen de har rett til etter opplæringsloven. Opplæringssektoren har et ansvar for å kartlegge læringsbehov og sørge for tilpasset opplæring, mens ansatte på barneverninstitusjonene på sin side må følge opp barnas skolegang. Signaler departementet har fått tyder på at ansatte ved barneverninstitusjonene kan ha ulike holdninger til det behovet barna har for å få opplæring og formell kompetanse. Det er derfor viktig å øke ansattes kunnskap og bevissthet om betydningen av skoleprestasjoner og skoletilknytning.

Bufdir har i samarbeid med Udir satt i gang et arbeid for å tydeliggjøre melderutiner når barn plasseres utenfor hjemmet. I plasseringssaker skal barnevernet sende melding til rett skolemyndighet om flyttingen, slik at barnet får et godt og tilpasset opplæringstilbud så raskt som mulig.

Flyttinger midt i skoleår gir utfordringer. Det kan føre til at det tar for lang tid før ungdom får tilbud om plass i videregående opplæring. På samme måte kan det gå lang tid før spesialpedagogisk tilbud er på plass for barn og ungdom som har behov for dette. Årsaken kan være manglende overføring av informasjon mellom kommuner og skoler, som igjen kan føre til at barn og ungdom som flytter til fosterhjem eller barneverninstitusjoner må utredes på nytt før spesialpedagogisk hjelp kommer på plass. Når barn i barnevernet flytter vil det ofte være behov for pedagogiske utredninger som skolen har et ansvar for å foreta. Slike pedagogiske kartlegginger er nødvendige for å avdekke kunnskapshull. Særlig viktig er det å ivareta dette for omsorgsplasserte barn.

BLD vil i samarbeid med KD se nærmere på disse problemstillingene og vurdere tiltak som bedrer opplæringstilbudet for barn som er plassert utenfor hjemmet.

Samtykke til spesialundervisning for barn i barnevernet

Barn som ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning. Behovet for spesialundervisning vurderes på bakgrunn av en sakkyndig vurdering. Barn som har krav på spesialundervisning skal også ha en individuell opplæringsplan.

Etter en omsorgsovertakelse har barneverntjenesten det løpende og helhetlige ansvaret for barnets videre oppvekst og omsorg. Fosterhjemmet eller institusjonen barnet er plassert i utøver den daglige omsorgen på vegne av barneverntjenesten. Men selv om foreldrene er fratatt omsorgen for barnet er det fortsatt de som skal samtykke til spesialundervisning, sakkyndig utredning og utarbeidelse av individuell opplæringsplan på barnets vegne. I motsetning til for eksempel helsehjelp, gjelder dette også i de tilfeller der barneverntjenesten har overtatt omsorgen for barnet uten foreldrenes samtykke.

For å ivareta det behovet barn under offentlig omsorg har for et nødvendig og tilpasset opplæringstilbud, er det behov for å vurdere endringer i opplæringsloven, slik at barneverntjenesten ved omsorgsovertakelse overtar kompetansen til å samtykke til spesialundervisning på barnets vegne.

Felles innsats for å motvirke frafall i videregående opplæring

Barn i barnvernet er overrepresentert blant dem som ikke fullfører videregående opplæring. Innsats for å motvirke frafall krever tverrfaglige virkemidler og samarbeid med foreldre.

Losprosjektet43 er et eksempel på hvordan ungdom med sammensatte vansker kan følges opp. Ungdommen får en kontaktperson – en los – som sørger for tett oppfølging og som bidrar til at ungdom klarer å nyttiggjøre seg av tiltak som tilbys innenfor skolen og av andre hjelpetjenester.

Departementet samarbeider med KD om Losprosjektet og andre tiltak som har som formål å bedre gjennomføringen i videregående opplæring gjennom partnerskapet Ny GIV.

Ny GIV44 er en satsing som har som mål å få flere ungdommer til å fullføre og bestå videregående opplæring. Et viktig grep for å lykkes med dette er å etablere et varig samarbeid mellom stat, fylkeskommuner og kommuner. Blant prosjektene i Ny GIV er:

• Overgangsprosjektet, som er rettet mot de svakest presterende elevene på 10.trinn. Elevene gis intensivopplæring i regne-, skrive- og leseferdigheter og følges tett opp i overgangen til videregående opplæring.

• Oppfølgingsprosjektet har som mål at flere ungdommer utenfor opplæring og arbeid skal komme i aktivitet. Prosjektet gjennomføres i tett samarbeid mellom den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten, arbeids- og velferdsforvaltningen og andre tjenester. Et sentralt tiltak er å gi ungdom en kombinasjon av praksisnær opplæring fra fylkeskommunen og arbeidstrening fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Prosjektet har blant annet resultert i at langt flere ungdommer er i målrettet aktivitet, som for eksempel arbeidstrening og/eller praksisnær opplæring.

Departementene (Arbeidsdepartementet (AD), BLD, HOD og KD) har, som følge av samarbeidet i Ny GIV, gitt fylkesmannsembetene i oppdrag å arbeide for at ulike kommunale og fylkeskommunale tjenesters innsats rettet mot barn og unge skal bli bedre koordinert.

Veileder om samarbeid mellom barnevern og skole

BLD vil sammen med KD videreføre innsatsen for å bedre skoleprestasjoner og skoletilknytning blant utsatte barn og unge og lage en veileder om samarbeid mellom barnevern og skole. Målet er å:

• styrke tjenestenes kunnskap om hverandre

• gi juridiske avklaringer om meldeplikt og utveksling av informasjon

• tydeliggjøre barnevernets og skolens oppfølgingsansvar og roller

• vise hvordan tjenestene kan samarbeide for å gi utsatte barn og unge best mulig oppfølging i ulike faser av opplæringsløpet

Departementet vil

• Videreføre det tverrdepartementale samarbeidet for å styrke barnevernbarns skoleprestasjoner og skoletilknytning, blant annet ved å:

  • Arrangere en felles forskerkonferanse for å få ny og oppdatert kunnskap om hva som skal til

  • Se særlig på situasjonen til barn som er plassert utenfor hjemmet slik at de ikke venter på skoleplass unødig lenge, får nødvendig tilpasset opplæring eller får den spesialpedagogiske hjelpen de har behov for

  • Øke institusjonsansattes kunnskap om betydningen av skoleprestasjoner og skoletilknytning

  • Følge opp prosjekter som skal bidra til at flere fullfører videregående opplæring

• Følge opp felles embetsoppdrag til fylkesmannen for at ulike tjenesters innsats rettet mot barn og unge skal bli bedre koordinert

• Sikre at barneverntjenesten får samtykkekompetanse ved behov for spesialundervisning i samarbeid med KD

• Utarbeide en felles veileder om samarbeid mellom barnevern og skole

5.3.2 Samarbeid mellom barneverntjeneste og arbeids- og velferdsforvaltningen

Familiene som barnevernet kommer i kontakt med tilhører i stor grad marginaliserte grupper med lav sosioøkonomisk status, lave inntekter og svak tilknytning til arbeidsmarkedet.45 Fattigdomsproblemer og vedvarende lavinntekt gir økt problembelastning på flere områder. Det kan være utfordringer i form av helseproblemer, ustabile og dårlige boforhold og manglende sosialt nettverk. Dette er utfordringer som også påvirker barns livssituasjon.

Samarbeid om tiltak rettet mot barnefamilier

Barneverntjenesten har et ansvar for å sette inn tiltak når problembelastninger i familien har konsekvenser for barns omsorgssituasjon; enten ved at barnet utsettes for omsorgssvikt eller det er en forhøyet risiko for omsorgssvikt. I slike tilfeller er det viktig at barneverntjenesten samarbeider tett med arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeids- og velferdsforvaltningen har ansvar for å sette inn tiltak for å redusere belastninger som barn og familier opplever som følge av levekårsutfordringer og fattigdom.

I formålsbestemmelsen i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen heter det at loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Rundskrivet til loven viser blant annet til at det skal tas særlig hensyn til barnefamilier og barns behov i alle vurderinger som blir foretatt.46 Ved stønad til livsopphold peker rundskrivet på at barn og unge skal sikres en trygg oppvekst og kunne delta i alminnelige skole- og fritidsaktiviteter uavhengig av om foreldrene har en vanskelig økonomi.

Barns behov blir ikke tilstrekkelig vurdert

Fylkesmannen har gjennom landsomfattende tilsyn i 2012 undersøkt om NAV- kontorene ved forvaltning av økonomisk sosialhjelp tar hensyn til om det er barn i husstanden og om barnas behov ivaretas. Tilsynsrapportene fra fylkesmennene47 avdekker utbredte mangler ved saksbehandlingen. Samlet sett viser tilsynet at barns behov i for liten grad blir kartlagt og individuelt vurdert ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn.

Felles ansvar for ungdom i alderen 18-23 år

Samarbeid er viktig overfor ungdom over 18 år som mottar etterverntiltak fra barnevernet, for å lette overgangen til et selvstendig voksenliv. Et viktig mål med etterverntiltak til ungdom er å legge til rette for at ungdom etablerer seg i egen bolig og mestrer overgangen til arbeidsliv.48 For at ungdom skal få den hjelpen de trenger, er det derfor ofte behov for at barneverntjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen samarbeider om tiltak.

Samarbeidet om ungdom er utfordrende, og barneverntjenesten blir ofte stående alene med oppfølgingsansvaret.49 På oppdrag fra departementet har Bufdir i samarbeid med andre direktorat utarbeidet et oppslagsverk som viser hvilke forpliktelser ulike offentlige instanser har overfor utsatte ungdomsgrupper.50 Her blir barnevernets og arbeids- og velferdsforvaltningens ansvar nærmere beskrevet.

Klarere ansvarsdeling

Departementet mener innsatsen til barnevernet og arbeids- og velferdsforvaltningen overfor marginaliserte grupper må bli bedre koordinert. Barnevernet må ofte forholde seg til velferdsbehov hos barn og familier, uten at situasjonen for barna er preget av akutt risiko eller omsorgssvikt.51 Dette kan tyde på at det behov for å tydeliggjøre barneverntjenestens og arbeids- og velferdsforvaltningens roller og ansvar. Departementet legger til grunn at en forpliktende ansvarsdeling vil bidra til bedre samordning av tjenester overfor barn, ungdom og familier som har behov for tiltak fra begge tjenester.

Departementet vil

• Utarbeide felles retningslinjer for samarbeid og ansvarsdeling mellom barneverntjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen i samarbeid med AD

5.3.3 Samarbeidet mellom barnevernet og familievernet

Barn som mottar hjelp fra barnevernet opplever ofte konflikter mellom foreldre, også når foreldrene ikke bor sammen. Stressnivået i mange av disse familiene er stort. Raundalenutvalget52 foreslår at familievernet må bli en mer aktiv samarbeidspartner for barnevernet. Et slikt samarbeid vil være til hjelp for barn som får en vanskelig livssituasjon på grunn av høyt konfliktnivå og samlivsproblemer hos foreldrene. Forslaget har fått støtte i høringen.

Familievernet kan tilby tidlig og tilgjengelig hjelp som kan forebygge omsorgssvikt i form av konflikter og vold i familien. Barneverntjenesten kan også ha stor nytte av familievernets kompetanse i oppfølging av barn og foreldre i familier med høyt konfliktnivå. Regjeringen vil styrke innsatsen for å bedre samarbeidet mellom familievernet og barnevernet.53 Bufdir har iverksatt et utviklingsprosjekt som omhandler høykonfliktsaker i familievernet. Prosjektet berører blant annet samarbeidsrutiner mellom barnevern og familievern. Departementet mener det er formålstjenelig å bygge videre på dette arbeidet for å styrke samarbeidet.

Departementet vil

• Stimulere til et bedre samarbeid mellom familievernet og barnevernet.

5.3.4 Samarbeid mellom barneverntjenesten og helsetjenester

Barnevernet skal sikre at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Helse- og omsorgstjenestene har ansvaret for å yte helsehjelp. Begrepet helsehjelp defineres svært vidt og omfatter enhver handling som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende, rehabiliterende eller pleie- og omsorgsformål, og som utføres av helsepersonell.

Barn har rett til nødvendig helsehjelp

Som andre pasientgrupper har barn og unge i barnevernet rett til «nødvendig helsehjelp», både fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten og fra spesialisthelsetjenesten, herunder fra psykisk helsevern for barn og unge.54 Barn og unge under 23 år med psykiske lidelser og rusmiddelavhengighet har rett til vurdering av spesialisthelsetjenesten innen ti virkedager og oppfyllelse av retten til nødvendig helsehjelp innen 65 dager.55

Det er i mange saker behov for utstrakt samarbeid mellom barnevernet og ulike tjenester innenfor helse- og omsorgssektoren.

Barn med særlige hjelpebehov

Ansatte i barnevernet formidler at det er krevende å vurdere omsorgsevne til foreldre når barnet har nedsatt funksjonsevne.56 Omsorgssvikt kan være vanskeligere å oppdage, fordi barnet ikke er i stand til å gi uttrykk for dette selv. Andre ganger kan situasjoner tolkes som omsorgssvikt og manglende omsorgsevne, mens det i realiteten handler om at foreldre er slitne og mangler støtte til å håndtere situasjonen familien er i. Samarbeid og god ansvarsdeling mellom barneverntjenesten og helse- og omsorgstjenester kan bidra til at barneverntjenesten gjør bedre vurderinger og at barn med nedsatt funksjonsevne får bedre hjelp. Bufdir er i gang med å utarbeide en veileder for å øke barnevernets kompetanse om barn med funksjonsnedsettelser.

Psykiske problemer blant barn i barnevernet

Barn som opplever store belastninger hjemme, eller som er utsatt for omsorgssvikt og overgrep, har økt risiko for å utvikle emosjonelle og atferdsmessige problemer.57 Både norsk og internasjonal forskning viser at barn som får hjelp fra barneverntjenesten har høyere forekomst av psykiske vansker enn barn og unge ellers i befolkningen.58 Selv om forskningen samlet sett viser en klar overrepresentasjon av psykiske vansker blant barn i barnevernet, gir ulike studier sprikende funn når det gjelder omfang. I en rapport fra Statens helsetilsyn vises det til at det i dag ikke finnes noen systematisk oversikt over psykiske vansker hos barn med tiltak fra barnevernet, hva slags hjelp de trenger og hvilket tilbudet de får.59 Det finnes heller ingen systematisk oversikt over antall barn med psykiske vansker som eventuelt ikke får det hjelpetilbudet som de har behov for.

Flatøutvalget peker på sviktende samarbeid mellom barneverntjenesten og psykisk helsevern for barn og unge.60 Utvalget mener videre at tilgangen på psykisk helsehjelp er for dårlig for barn og unge i barnevernet. I ovennevnte rapport fra Statens helsetilsyn tyder resultatene på at barn under omsorg fra barnevernet ikke i vesentlig større grad enn andre barn avvises av psykisk helsevern. Datagrunnlaget for undersøkelsen er imidlertid svakt, fordi det ikke eksisterer systematiske oversikter som kobler barnevernstatus sammen med behov for bistand, søknader om bistand eller tilbud om bistand fra psykisk helsevern.

Samtidig indikerer andre studier et underforbruk av psykiske helsetjenester blant barn og unge i barnevernet. Foreløpige funn i et pågående forskningsprosjekt om barn og unge i barneverninstitusjoner i regi av NTNU viser at mange får en eller annen form for hjelp for psykiske problemer, men det er mangel på målrettet og forskningsbasert behandling for de spesifikke lidelsene som de unge i institusjonene har.61 Undersøkelsene så langt tyder dessuten på at tilbudet om hjelp blir redusert etter at ungdommene kommer på institusjon. Tilsynserfaringer gir også eksempler på at barn og unge i barnevernet blir avvist, til tross for at de har behov for psykisk helsehjelp.62

Samarbeidet mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og unge

Ulike forskningsprosjekter og utredninger gir grunnlag for å fremheve utfordringer som i særlig grad kan ramme barn og unge i barnevernet:

• Barn i barnevernet er spesielt sårbare, og mange står overfor sammensatte utfordringer og mangler oppfølging fra foreldre. Departementet har over tid mottatt innspill om at barn i barnevernet blir nedprioritert innenfor psykisk helsevern, fordi de lever i en uavklart omsorgssituasjon eller mangler motivasjon til å ta i mot hjelp. I prioriteringsveilederen «Psykisk helsevern for barn og unge» fremgår det imidlertid at barn i barnevernet er en gruppe som skal vies særlig oppmerksomhet.

• Gjeldende ordninger for døgnplassering og døgnbehandling er ikke tilpasset barnevernbarns behov og livssituasjon. Tilbud innenfor psykisk helsevern forutsetter i for stor grad at barn og unge har en trygg omsorgsbase. Barn i barnevernet har behov for kombinerte behandlings- og omsorgstilbud. Manglende tilbud i helger og ferier kan innebære at barn som barnevernet har overtatt omsorgen for, må flytte mellom institusjoner. Dette skaper lite stabilitet for barn og unge som allerede befinner seg i en svært sårbar livssituasjon.

• Kompetansen blant ansatte i barnevernet er varierende når det gjelder å gjenkjenne symptomer på og kartlegge psykiske vansker. Fra psykisk helsevern sin side etterspørres det bedre kvalitet på utredninger fra barnevernet. Det pekes blant annet på behov for at henvisninger gir mer informasjon om tiltak som allerede er satt i gang og mer detaljert informasjon om barnets ferdigheter og funksjonsnivå. Bedre kompetanse i barnevernet vil også øke sannsynligheten for å avdekke tidlige tegn på alvorlige psykiske lidelser.

• Til tross for at mange barn og unge i barnevernet har psykiske vansker, viser aktivitetsdata innenfor psykisk helsevern at kommunalt barnevern fremkommer som henvisende instans i relativt få saker. Henvisninger fra kommunalt barnevern utgjør om lag 10 prosent av henvisningene totalt til poliklinikker og om lag 3 prosent av henvisningene totalt til døgninstitusjoner. Barneverntjenesten kan imidlertid ha en rolle overfor barnet, uten at de står som henvisende instans.

Samarbeidsavtaler mellom barnevern og helse

Samarbeidet mellom barneverntjenesten og psykisk helsevern kompliseres av at tjenestene er organisert på ulike forvaltningsnivåer. Samarbeid på tvers av forvaltningsnivå krever gjerne en sterkere formell forankring, for eksempel i form av samarbeidsavtaler.

Bufdir har i samarbeid med Hdir utarbeidet forslag til standardiserte samarbeidsavtaler mellom helsetjenesten og statlig barnevern på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Formålet med avtalene på lokalt nivå er blant annet å sikre systematisk samarbeid mellom helsetjenestene og Bufetat. I avtalemalen foreslås det å opprette lokale samarbeidsfora, og det er beskrivelser av oppfølgingsansvar og samarbeidsrutiner. I Region Sør er det etablert en samarbeidsgruppe som har til hensikt å finne virksomme tiltak i konkrete saker av alvorlig og akutt karakter der flere offentlige aktører har ansvar samtidig. Ordningen har gitt mer skreddersydde tiltak til unge som trenger koordinert og rask handling fra flere offentlige tjenesteytere. Det er viktig å bygge videre på de positive erfaringene. Departementet ønsker derfor å legge til rette for tilsvarende samarbeidsavtaler mellom kommunalt barnevern og spesialisthelsetjenestene.

Flatøutvalgets forslag om samarbeid mellom barnevern og psykisk helsevern

Flatøutvalget63 mener det er behov for å bedre tilgangen til psykisk helsehjelp for barn og unge i barnevernet (jf. oversikt i kapittel 5.1.3). Utvalget foreslo at det etableres felles institusjoner for barn og unge som har behov for både omsorgstilbud og behandling. Videre foreslo utvalget lovendringer som skal tydeliggjøre spesialisthelsetjenestens forpliktelse til å samarbeide med barneverntjenesten og sørge for døgnbaserte tilbud for barn og unge i barnevernet. Utvalget mente også at det er behov for å vurdere hvordan refusjonstakstene innenfor psykisk helsevern påvirker omfanget av samarbeid.

Manglende tilgang til psykisk helsehjelp har alvorlige konsekvenser for barn som allerede befinner seg i en sårbar situasjon. Departementet er enig i intensjonene som ligger bak forslagene til Flatøutvalget og mener det er behov for å styrke samarbeidet mellom barnevernet og psykisk helsevern. Departementet vil i sin videre oppfølging av dette legge til grunn at tilgangen til psykisk helsehjelp for barn og unge i barnevernet bør bedres.

Det vises samtidig til at Statens helsetilsyn mener det fortsatt er behov for mer kunnskap om psykiske vansker og lidelser blant barn i barnevernet og hvilken hjelp de får. Departementet støtter denne vurderingen. Mer utfyllende kunnskap vil gi et bedre grunnlag for å vurdere forslag om lovendringer. Departementet merker seg de juridiske virkemidlene som Flatøutvalget foreslår, men mener at det i første omgang er hensiktsmessig å vurdere hvor langt man kan komme med andre tiltak.

Departementet vil

• Legge til rette for at barn i barnevernet får nødvendig tilgang til psykisk helsehjelp. Departementet vil i samarbeid med HOD sørge for at:

  • Det opprettes et forpliktende samarbeidsforum mellom Hdir og Bufdir med mål om å styrke samarbeidet mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og unge

  • Hdir og Bufdir utarbeider felles retningslinjer om samarbeidet mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og unge

  • Direktoratene gis i oppdrag å legge til rette for forpliktende samarbeidsavtaler mellom helse og barnevern på både kommunalt og statlig nivå

  • Det legges til rette for videre forskning og kunnskapsutvikling for å få mer kunnskap om psykiske vansker og psykiske lidelser hos barn i barnevernet og mer systematisk oversikt over hva slags hjelp de trenger og hvilken oppfølging de får. Dette ses i sammenheng med behovet for økt forskningskunnskap om hva barn i barnevernet strever med generelt, jf. kapittel 4.

5.4 Oppsummering

Barneverntjenesten har en plikt til å samarbeide med andre når dette er nødvendig for at barn skal få den hjelpen de trenger. Departementet vil legge til rette for at samarbeidet mellom barneverntjenesten og andre tjenester styrkes.

Det er barnets og familiens behov for hjelp som må danne grunnlaget for hvem som må samarbeide og hvordan samarbeidet bør innrettes.

6 Kvalitet i barnevernets arbeid

Selv om ansatte og ledere i kommunalt og statlig barnevern gjør en stor innsats ut fra de forutsetninger de er gitt, viser rapporter fra Statens helsetilsyn og Riksrevisjonen manglende kvalitet i alle deler av barneverntjenestens arbeid. For mange meldinger blir henlagt og undersøkelser er ikke grundige nok. Når barnevernet undersøker en sak, har de i mange tilfeller ikke snakket med barnet. Videre viser rapportene at barnevernet ikke evaluerer den hjelpen de gir.64 Funnene indikerer at det er en risiko for at barnevernlovens formål og kravene til kvalitet ikke blir fulgt godt nok opp.

Som kapittel 4 beskriver, møter barnevernet mange barn og unge som står overfor komplekse utfordringer og familier som befinner seg i en marginalisert og vanskelig situasjon. For å gi virksom hjelp må kvaliteten i barnevernets arbeid være god. Hjelpen skal være kjennetegnet av omsorg for barnet, respekt for barn og foreldres rettigheter, og kompetanse til å bidra til en positiv utvikling for barnet. Foreldrene må møtes med anerkjennelse og få hjelp til å utvikle sine ressurser som omsorgspersoner.

Departementets mål:

• Alle deler av barnevernet skal sikre høy kvalitet i tiltak og tjenester til det beste for barn og familier

Høy kvalitet betyr:

• at hjelpen skal bidra til positive endringer i barnets liv

• at barn og familier medvirker i alle prosesser

• et målrettet arbeid med tiltak som gir positive endringer. Det betyr at barnevernet må ta i bruk den best tilgjengelige kunnskapen om metoder og tilnærmingsmåter

• et samarbeid med andre tjenester som skole, barnehage, arbeids- og velferdsforvaltningen, helsestasjon og psykisk helsevern for å sikre helhetlig hjelp

6.1 Kvalitet i barneverntjenestens saksbehandling

Høy kvalitet forutsetter at saksbehandlingen i barnevernet er forsvarlig og at den ivaretar barn og foreldres rettssikkerhet. Saksbehandlingen i barnevernet kan inndeles i tre faser; meldings-, undersøkelses- og tiltaksfasen. Kvaliteten på arbeidet i de ulike fasene er av avgjørende betydning for å fatte riktige beslutninger.

Meldingsfasen

Dersom barneverntjenesten mener at meldingen ikke gir grunnlag for undersøkelse, skal meldingen henlegges. I 2011 mottok barneverntjenestene 48 416 meldinger. Som del av Riksrevisjonens undersøkelse ble 169 henlagte meldinger vurdert av to tidligere barnevernledere. For drøyt halvparten av meldingene var begge enige i barneverntjenestens vurdering om å henlegge meldingene. For de resterende meldingene var det dels enighet om at avgjørelsen om å henlegge meldingene var feil, dels ulike syn på hva som var korrekt vurdering. Gjennomgangen viser at det er stor variasjon i hvor mye som dokumenteres. I flere av meldingene manglet utdypende informasjon av relevante opplysninger, og flere manglet en barnevernfaglig begrunnelse for henleggelsen. Det ble dermed vanskelig å etterprøve barneverntjenestens vurdering av de enkelte meldingene.

Undersøkelsesfasen

Riksrevisjonens undersøkelse viser at det i 2011 i gjennomsnitt var fristoverskridelser i 17 prosent av sakene (6 539 undersøkelser). De fleste barneverntjenester viser til manglende kapasitet som en viktig årsak. I Helsetilsynets rapport gis eksempler på kommuner hvor undersøkelsen ble henlagt uten tiltak, selv om det var alvorlig bekymring for barnets situasjon i hjemmet. Barneverntjenestene som er intervjuet i Riksrevisjonens undersøkelse sier at en del av henleggelsene skyldes at foreldrene ikke ønsker tiltak, eller de ønsker ikke å samarbeide om det aktuelle tiltaket. Andre årsaker til henleggelse er henvisning til andre hjelpeinstanser, eller at barneverntjenesten ikke finner grunnlag for tiltak som foreldrene har søkt om, for eksempel økonomisk hjelp eller avlastning.

Tiltaksfasen

Riksrevisjonens undersøkelse konkluderer med at oppfølgingen av barn med hjelpetiltak og barn i fosterhjem ikke er god nok. Konklusjonen er også at tilbudet av hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig, og at det mangler kunnskap om bruk og virkninger av hjelpetiltak. På fosterhjemsområdet viser undersøkelsen at 12 av 17 fylkesmannsembeter i 2010 har gitt barneverntjenesten kritikk eller konkludert med lovbrudd knyttet til oppfølging av fosterhjem. Bakgrunnen er blant annet for få fosterhjemsbesøk i forhold til kravet om fire besøk i året, manglende samtale med barnet ved besøk i fosterhjemmet, og manglende dokumentasjon på at samtalen har funnet sted. Kommunene oppgir årsaker som manglende rutiner og systemer for gjennomføring av besøk og oppfølging, tidspress, sykefravær og mangelfull kompetanse.

En nærmere beskrivelse av kvalitetsutfordringer i barnevernets tiltak følger i kapitlene om hjelpetiltak (kapittel 8), fosterhjem (kapittel 9) og institusjoner (kapittel 10). I kapittel 7 går vi nærmere inn på kompetansespørsmål, som er en sentral forutsetning for å sikre høy kvalitet.

6.2 Barnevernet skal yte forsvarlige tjenester

Arbeidsgiver har et ansvar for at arbeidet som gjøres er forsvarlig og i tråd med bestemmelsene i loven. Departementet foreslår i kapittel 17 å lovfeste en ny bestemmelse om at tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige. Å lovfeste forsvarlighetskravet vil tydeliggjøre og presisere barnevernets plikt til å yte forsvarlige tjenester. Et lovfestet krav om forsvarlige tjenester gir tilsynsmyndigheten et bedre utgangspunkt for å kontrollere om tjenestene etterlever lovens krav. Tilsynsmyndigheten vil kunne konstatere avvik med hjemmel i forsvarlighetskravet, enten alene eller i kombinasjon med barnevernlovens øvrige bestemmelser.

God praksis

Forsvarlighetskravet innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang. Det handler blant annet om hva som er en god barnevernfaglig praksis, som igjen bygger på oppdatert kunnskap og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet vil med andre ord endre seg over tid i takt med utvikling av ny kunnskap og kompetanse. Det er følgelig behov for å utvikle anbefalinger som kan beskrive god praksis.

Kvalitetsmål og faglige anbefalinger for å understøtte god praksis (nærmere beskrevet i kapittel 6.3.1 og 6.3.2) kan være en hjelp for stat og kommune til å tydeliggjøre hva som er forsvarlige tjenester.

6.3 Kjennetegn på høy kvalitet i barnevernet

Mange kommuner ivaretar kvaliteten i barneverntjenestene gjennom å ha systemer for planlegging, dokumentasjon og oppfølging. Tilsyn og undersøkelser viser likevel at det er en stor risiko for at kvalitet og innhold i tjenester og tiltak ikke er gode nok.

Internkontroll bidrar til kvalitetskontroll

Kvalitet kan måles på ulike måter. Internkontrollsystemer i kommunen eller i organisasjonen er ett av verktøyene som kan brukes for å dokumentere at tjenestene utøves i samsvar med lovkrav. Det må være et dokumentert og reelt samsvar mellom lovkrav og praksis. Departementet forutsetter at kommunene har interkontrollsystemer som bidrar til å forbedre rutiner og arbeidsprosesser knyttet til å vurdere meldinger, slik at undersøkelser planlegges og gjennomføres i tråd med målkrav. Dette er områder Riksrevisjonen har påpekt behov for å forbedre.

Saksbehandlersystemet bidrar til å vurdere kvalitet

Saksbehandlersystemet er også et bidrag til å vurdere kvalitet i barnevernets arbeid. Kommunene bruker et elektronisk saksbehandlingssystem, hvor en del data trekkes ut og sendes til Statistisk sentralbyrå. Blant annet registreres fristoverskridelser og om barn har tiltaksplan. Slike indikatorer gir informasjon som er nyttig, men samtidig forteller de ikke tilstrekkelig om innholdet i tiltaksplanene, og om dette er i samsvar med barnets behov. Kommunenes evaluering av tiltaksplanene vil kunne indikere om kvaliteten er god, jf. kapittel 8 om hjelpetiltak. For å nå barnevernlovens formålsbestemmelse om «nødvendig hjelp og omsorg til rett tid», er det nødvendig å vurdere tjenestene og tiltakene ut fra andre kjennetegn på god kvalitet.

Kvalitetsmål på andre tjenesteområder

Verdens helseorganisasjons (WHO) strategi «Helse for alle innen år 2000»65 ligger til grunn for Helsedirektoratets nasjonale strategi for kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.66Den inneholder blant annet seks elementer som samlet utgjør strategiens mål om tjenester av god kvalitet. Disse er:

• virkningsfulle tiltak

• trygge og sikre tjenester

• involvering av og innflytelse til brukerne

• god samordning og kontinuitet i tjenestetilbudet

• god ressursutnyttelse

• tilgjengelige tjenester og rettferdig fordeling

Bufdir har lagt disse kvalitetskriteriene til grunn for sitt arbeid. I og med at kriteriene benyttes både nasjonalt og internasjonalt, er disse godt kjent i flere sektorer. Departementet har derfor valgt å legge de samme kriteriene til grunn for arbeidet i barnevernet.

6.3.1 Kvalitetsmål i barnevernet

Barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling må få nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. De seks nasjonale kvalitetsmålene beskrives nærmere under.

Kvalitetsmål 1:

Barn og familier skal få hjelp som virker

Formålet med all hjelp barnevernet gir, er å gi barn hjelp som virker og som bidrar til å gi varige og positive endringer i barnets liv. Tilstrekkelig og systematisert kunnskap om barnet og barnets situasjon gjennom utredninger, må ligge til grunn for tiltaksvalg. Å gi virksom hjelp forutsetter altså at barnevernet legger vekt på å utrede barnets situasjon og familiens ressurser.

Høy kvalitet forutsetter at ansatte har oppdatert kunnskap om hva slags tiltak som gir virksom hjelp. Kommunen har som arbeidsgiver et ansvar for at de ansatte i barneverntjenesten har nødvendig kompetanse og får nødvendig opplæring.

Kunnskap skapes gjennom systematisk dokumentasjon av erfaringer og forskning. Kunnskapen må gjøres tilgjengelig gjennom for eksempel utdanningsinstitusjonene, Bufdir og fylkesmannen.

Kvalitetsmål 2:

Barn og familier skal møte trygge og sikre tjenester

Ansatte i barnevernet skal møte barna med omsorg, varme og anerkjennelse. Barna skal ha vern mot overgrep, atferd som krenker deres integritet og negativ påvirkning. Det gjelder alle som får tiltak fra barnevernet. Et særskilt blikk må likevel rettes mot dem barnevernet har overtatt omsorgen for. For disse trer barnevernet inn som omsorgsgiver i stedet for foreldrene. For barn som bor på institusjon, skal bruk av tvang kun benyttes der det er helt nødvendig.67 Andre fremgangsmåter skal være vurdert først.

Stabilitet og kontinuitet i omsorgen står sentralt når barnevernet har overtatt omsorgen for et barn. Barn skal i minst mulig grad flytte mellom ulike omsorgstiltak, og de skal forholde seg til færrest mulig omsorgspersoner. I tillegg skal barn sikres forutsigbarhet gjennom å vite hva som skal skje på kort og lengre sikt.

Ved uheldige hendelser må barnevernet lære gjennom å identifisere årsakene til feil og kvalitetssvikt. Den nye kunnskapen må utnyttes for å redusere faren for gjentakelse.

Kvalitetsmål 3:

Barn og familier skal bli involvert og ha innflytelse

Barn, unge og familier må bli sett og tatt på alvor. De skal ha mulighet til å medvirke og ha innflytelse både i planlegging av tjenestene de får av barnevernet og i oppfølgingen av tiltak. Barnevernet skal vise respekt for barnas og foreldrenes synspunkter og behov. Dersom det er konflikt mellom barnets og foreldrenes interesser, skal barnevernet ivareta barnets interesser. Det enkelte barnets beste skal ligge til grunn for utformingen av hjelpen.

Å involvere og gi innflytelse til barn og foreldre betyr at barnevernet må ha systemer og metoder for medvirkning og informasjon i alle faser av en barnevernssak, fra undersøkelse og tiltak i hjemmet, til institusjon eller fosterhjem og senere oppfølging. Barn skal ikke oppleve at de mangler informasjon om deler av livsløpet sitt. Biologiske foreldre skal også ivaretas i de ulike fasene av barnevernsaken.

Kvalitetsmål 4:

Barn og familier skal møte tjenester som er samordnet og preget av kontinuitet

Barnevernet møter mange barn og unge som har sammensatte problemer, der også familiene har et sammensatt hjelpebehov. For å oppnå god kvalitet må barnevernet ofte samarbeide med andre tjenester, slik at barn og familier får koordinerte tjenester og helhetlige tiltak. Det er barnets og familiens behov for hjelp som må danne grunnlag for samarbeid. Det er disse behovene som avgjør hvilke tjenester som må gjøre en innsats og hvordan den felles innsatsen må innrettes.

Kvalitetsmål 5:

Barnevernets ressurser skal utnyttes godt

Ressursene i barnevernet, herunder ansattes kompetanse og økonomiske rammer, må organiseres slik at de kommer barna til gode. Høy kvalitet forutsetter at ressursene er utnyttet på en slik måte at barnet får de beste utviklingsmulighetene og at ressursene blir utnyttet til samfunnets beste. Dette gjør det nødvendig å omstille tiltaksapparatet jevnlig for å tilpasse det til skiftende behov. God utnyttelse av ressursene forutsetter også at barnevernet rekrutterer og beholder kompetente ansatte og ledere, slik at barna får den hjelpen de trenger.

Ved valg av tiltak må det tas hensyn til barnets behov, alvoret i situasjonen, forventet nytte og kostnadene forbundet med tiltaket. Bruk av ressurser og god hjelp i en tidlig fase i barnets liv kan spare samfunnet for store kostnader i et livsløpsperspektiv. En forskningsrapport viser at tiltak som motvirker marginalisering blant ungdom gir store gevinster for samfunnet. Det vises blant annet til at gevinsten av tiltak som gjør at 100 personer som ellers ville havnet på uføretrygd får en tilknytning til arbeidsmarkedet som voksne, anslås til over 1 milliard kroner i nåverdi.68

Kvalitetsmål 6:

Barnevernet skal sørge for likeverdige tjenester

Barnevernet skal organisere tjenestene for befolkningen slik at de får likeverdige tjenester, uavhengig av bosted, sosial tilhørighet, etnisk bakgrunn, språk, livssyn, funksjonsevne eller seksuell orientering. Alle tjenester skal være tilgjengelige og fordelt slik at alle gis samme mulighet til å oppnå et godt resultat.

Det kreves bredde både i kompetanse og tiltak for å kunne møte barn og familier med ulike behov. Små kommuner med få ansatte i barneverntjenesten kan ha særskilte utfordringer med å sikre god kvalitet i utredningsarbeid og tiltak. Samarbeid med andre tjenester i kommunen og barneverntjenester i andre kommuner kan styrke barnevernets kompetanse og gi bedre tilgang på nødvendige tiltak.

Departementet vil

• At alle deler av barnevernet tar i bruk de seks nasjonale kvalitetsmålene for å videreutvikle kvalitet i barnevernets tjenester og tiltak

• Bufdir, som fagdirektorat for hele barnevernet, skal være en viktig aktør for å spre kunnskap om målene

6.3.2 Faglige anbefalinger

Kvalitetsmålene som er presentert ovenfor er generelle; de gjelder for alle barnevernets tjenester og tiltak. Barnevernlovens formålsbestemmelse er grunnlaget for kvalitetsmålene.

De ulike kvalitetsmålene må operasjonaliseres gjennom faglige anbefalinger for hva som er god praksis på ulike deler av barnevernets arbeid. De faglige anbefalingene vil slik kunne synliggjøre hva som er beste praksis. Faglige anbefalinger må bygge på oppdatert kunnskap og ta utgangspunkt i de viktigste utfordringene og problemstillingene på de aktuelle arbeidsområdene. Det kan være hensiktsmessig å synliggjøre arbeidsmåter, arbeidsprosesser, faktorer og forhold som er kritiske for å sikre høy kvalitet og gode resultater på området.

Bufdir har utarbeidet faglige anbefalinger for akuttarbeid i samarbeid med noen kommuner. Dette prøves nå ut.

Forsvarlighetskravet og faglige anbefalinger

Kravet til forsvarlighet foreslås lovfestet (kapittel 17). Det innebærer at alle barnevernets tiltak og tjenester skal være forsvarlige. Samtidig utvikles det hele tiden ny kunnskap som er relevant for barnevernets arbeid. Faglige anbefalinger skal ta utgangspunkt i den beste tilgjengelige kunnskapen, og slik kunne synliggjøre hva som er beste praksis.

Forsvarlighetskravet har en dobbeltfunksjon. På den ene siden handler kravet om forventninger til hvordan tjenestene bør være, altså god barnevernfaglig praksis. De faglige anbefalingene skal gi støtte for å utvikle god barnevernfaglig praksis. Samtidig angir forsvarlighetskravet hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres før avviket medfører uforsvarlighet. Se også figur 6.2.

Faglige anbefalinger må omfatte alle deler av barnevernet

Utviklingen av faglige anbefalinger for ulike deler av barnevernets virksomhet er nødvendig for å sikre bedre kvalitet i barnevernet. Utviklingsarbeidet bør etter hvert omfatte samtlige deler av barnevernet, så vel på kommunalt som på statlig nivå.

Det er også behov for å utvikle metoder for å vurdere kvaliteten i barnevernets virksomhet. En slik metode er bruk av kvalitetsindikatorer. En kvalitetsindikator er et indirekte mål, en pekepinn som sier noe om kvaliteten på det området som måles.69 Kvalitetsindikatorer kan brukes for å overvåke kvaliteten på nasjonalt nivå, regionalt, i den enkelte virksomhet, eller på det enkelte arbeidsområdet.

Noen kommuner vil ha behov og ønske om bistand i arbeidet når nye arbeidsmåter skal utvikles og implementeres. Departementet viser til forslaget i kapittel 15 om at Bufdir videreutvikles som fagdirektorat og blir et fagdirektorat for hele barnevernet. Det vil være naturlig at Bufdir i samarbeid med kommunene utvikler faglige anbefalinger med tilhørende kvalitetsindikatorer. Et nasjonalt indikatorsystem skal bidra til at det utvikles et sett av overordnede nøkkeldata som sier noe om praksis i barnevernet ut fra de seks kvalitetsmålene. Det vil gi mulighet til å vurdere egen kommune, eller egne tiltak, opp mot andre kommuner eller tiltak.

Departementet vil

• Sørge for å utvikle faglige anbefalinger på sentrale områder i samarbeid med kommunene og barn og familier med erfaring fra barnevernet. De faglige anbefalingene skal utvikles med utgangspunkt i forsknings og erfaringsbasert kunnskap på områdene.

• At det utvikles kvalitetsindikatorer som et bidrag til å vurdere barnevernets arbeid opp mot kvalitetsmål og faglige anbefalinger.

6.4 Oppsummering

Barnevernets tiltak og tjenester skal ha høy kvalitet. Revisjons- og tilsynsrapporter gir eksempler på manglende kvalitet i barnevernets arbeid. Departementet foreslår å lovfeste krav til forsvarlige tjenester i barnevernloven. I tillegg vil departementet styrke kvaliteten gjennom bruk av nasjonale kvalitetsmål, faglige anbefalinger og kvalitetsindikatorer. Dette vil gi de ansatte tilgang til oppdatert fagkunnskap, og dermed styrke kvaliteten i barnevernets arbeid.

7 Et robust barnevern med høy kompetanse

Et kompetent og robust barnevern er avgjørende for å nå målet om at barn, unge og familier skal få tjenester og tiltak med høy kvalitet. Evalueringer og tilsyn viser at kompetansenivået i barnevernet varierer, og at kompetansen er for lav på flere områder.70 Det er stor variasjon mellom utdanningene som kvalifiserer til arbeid i barnevernet. Flere av utdanningene møter ikke de ansattes behov for kompetanse i tilstrekkelig grad. Det er behov for mer forskning som forbedrer barnevernets praksis.

Konsekvensen av manglende kompetanse er at barn og unge ikke alltid får nødvendig hjelp, at de får feil tiltak, eller at hjelpen kommer for sent. Noen ganger kan manglende fagkunnskap forverre en allerede vanskelig situasjon. Tiltak for å styrke kompetansen er derfor viktig.71

Samarbeid på tvers av kommunegrenser kan noen ganger være hensiktsmessig for å gjøre barnevernet mer robust. Et robust barnevern innebærer at barneverntjenesten har tilstrekkelige kompetanse, ressurser og tiltak for å kunne løse sine oppgaver.

Departementets mål

• At barnevernet over hele landet skal ha tilgang på nødvendige kompetanse, ressurser og tiltak.

7.1 Kunnskapstriangelet: praksis, utdanning og forskning

Å styrke kompetansen i barnevernet krever systematisk samarbeid og samspill mellom praksis, utdanning og forskning. Disse utgjør til sammen et kunnskapstriangel72, der alle elementer er nødvendige for å nå målet om et kunnskapsbasert barnevern. Hovedmålet er at kompetanse- og kunnskapsutviklingen skal gjøre det mulig å gi barn og unge rett hjelp til rett tid.

Hva skal til for å nå målet om et kunnskapsbasert barnevern?

Ansatte i barnevernet må få mulighet til å formidle sine kompetansebehov til utdanningene, og samtidig kunne gi innspill til forskningen om hva de trenger mer kunnskap om. Utdanningene må formulere sine kompetansemål ut fra kompetansebehovene i praksisfeltet, og sørge for at nyutdannede får kompetanse som bygger på oppdatert forskning. Forskningen må på sin side gi barnevernet god kunnskap om risikofaktorer og om hva barna og familiene i barnevernet strever med. Barnevernet trenger også kunnskap om gode og kvalitetssikrede tiltak og arbeidsmetoder som bidrar til positive endringer i barn og unges liv. Et kunnskapsbasert barnevern forutsetter gjensidig utveksling av erfaringer, informasjon og kunnskap mellom praksis, utdanning og forskning.

Barnevernet må systematisk ta i bruk kvalitetssikrede metoder. For å lykkes må prosessen være planlagt og målrettet. Å iverksette forskning og utvikle praksis som bygger på forskning må være en kontinuerlig prosess. Kunnskap og kompetanse skal overføres aktivt fra forskning. Dette krever blant annet:

• ferdighetsbasert opplæring av de som skal bruke kunnskapen i praksis

• evalueringer av praktikernes arbeid

• veiledning av praktikere og kvalitetssikring73

Direktoratet skal gi faglige anbefalinger

Departementet foreslår i kapittel 15 at Bufdir skal få et ansvar for å gi faglige anbefalinger og støtte til barneverntjenestene i kommunene. Direktoratet har allerede i dag ansvaret for å styrke samarbeidet mellom praksisfelt, utdanning og forskning gjennom et eget samarbeidsorgan, i samarbeid med departementet. Som et fagdirektorat for hele barnevernet vil direktoratet få oppgaver som vil bidra til å styrke kompetansen i alle ledd.

Barnevernets praksis

Ansatte i det kommunale barnevernet møter mange ulike familier og barn i alle aldre som har forskjellige utfordringer i livet. Barnevernet trenger en grunnleggende kompetanse om barns utvikling, samspill mellom barn og foreldre, barn utsatt for omsorgssvikt, barn i krise, samtale med barn og barns rettigheter. Samtidig trengs det spesialisert kompetanse avhengig av de oppgavene barnevernet skal løse.

Utdanningenes rolle

Grunnutdanningene skal gi studenter et utgangspunkt for arbeid i både kommunalt og statlig barnevern. Grunnutdanningene skal derfor gi en tilstrekkelig bredde i kompetansen for å kunne arbeide flere steder i barnevernet. Det er imidlertid mange arbeidsoppgaver i barnevernet som krever forskjellig fagbakgrunn og ansatte med spesialistkompetanse. Noen ganger vil det være nødvendig å ha utdanning på masternivå for å løse oppgavene best mulig.

7.1.1 Kompetansebehov i statlig og kommunalt barnevern

Kompetanse om barns behov

Barn i barnevernet er en sammensatt gruppe med mange forskjellige behov. Barna tilhører i overveiende grad en marginalisert gruppe, med foreldre med lav inntekt, svak tilknytning til arbeidsmarkedet og med større helsemessige utfordringer enn befolkningen for øvrig. Barna kan ha vært utsatt for omsorgssvikt i form av neglisjering, psykisk trakassering, vold og overgrep. Slike erfaringer påvirker barnas hverdag og kan prege dem langt inn i voksenlivet. Se nærmere omtale av hva som kjennetegner barn og foreldre i barnevernet i kapittel 4.

Hjelpen barna får må være basert på kunnskap om hva barn generelt har behov for, og inngående kunnskap om hvilke behov barna i barnevernet har. Barnevernet må også ha kompetanse til å gi hjelp som bidrar til positive endringer i barnas liv og ivaretar barnas framtidsmuligheter, blant annet gjennom å støtte opp om skolegangen deres.

Utredningskompetanse

Evalueringen av forvaltningsreformen i barnevernet, tilsynet med det kommunale barnevernet og undersøkelser om barnevernet i små kommuner, viser at det er behov for styrket kompetanse på utredning.74 God utredningskompetanse er en forutsetning for at barnevernet fatter de riktige beslutningene for blant annet valg av tiltak. Det betyr at barnet og familien som kommer i kontakt med barnevernet skal utredes med utgangspunkt i både ressursene de har og problemene.

Grunnutdanningene må gjenspeile at utredninger er en grunnleggende del av barnevernets arbeid. I tillegg er det behov for å styrke kompetansen hos erfarne barnevernarbeidere, med utgangspunkt i ny kunnskap. Departementet vil derfor særskilt rette oppmerksomheten på utredningskompetansen i barnevernet i tiden framover. Å styrke utredningskompetansen innebærer også å styrke kompetansen til å avdekke traumer, vold, overgrep og kvaliteten i tilknytningen mellom barn og omsorgspersonene. For å styrke barnevernets utredningskompetanse ønsker departementet at det utarbeides faglige anbefalinger som kommunene kan bruke i sitt arbeid. Som grunnlag for faglige anbefalinger må kartleggingsverktøy utvikles på områder hvor det mangler, og de må bli tilgjengelig for kommunene. Som fagdirektorat for barnevernet vil Bufdir få et ansvar for å utvikle og gjøre dette tilgjengelig.

Barns rett til medvirkning

Barns rett til å bli hørt er nedfelt i FNs barnekonvensjon artikkel 12 og barnevernloven § 6-3. Bestemmelsen i barnevernloven og barnekonvensjonen om barnets rett til å bli hørt og til deltakelse i egen saksbehandling blir ikke alltid tilstrekkelig ivaretatt i barnevernet.75 Tilsynet har vist flere eksempler på at barnevernet ikke har hatt egne samtaler med barnet.76 Ofte mangler det også dokumentasjon på hvorfor barnevernet ikke har snakket med barnevernet eller hva barnet har sagt i samtaler som er gjennomført.

Å snakke med barna er avgjørende for å sikre god kvalitet fra barnevernet starter en undersøkelse og til hjelpen avsluttes. Ikke alle ansatte har den kompetansen som skal til for å komme i kontakt med og snakke med barn på barnets egne premisser. For at barnevernet skal oppnå kvalitetsmål nr. 3 (se kapittel 6) om å involvere barn, må ansatte ha nødvendig kompetanse. Dette er derfor et område departementet vil rette oppmerksomheten mot i tiden framover.

Det finnes flere metoder og tilnærminger tilgjengelig. Som en hjelp til praksisfeltet ga departementet i 2009 ut en veileder og en video «Snakk med meg – Samtaler med barn i barnevernet»77. Oslo kommune har igangsatt et kompetansehevingsprosjekt «Barnesamtalen i Barnevernet». Barnevernkonsulenter fra 12 barneverntjenester fikk i løpet av 2012 opplæring i Den Dialogiske Samtalemetoden (DCM).78 Kompetansehevingsprosjektet er et samarbeid mellom Helse- og velferdsetaten, Oslo kommune og Regionalt ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordstanker (RTVS) i region øst. Departementet forventer at utdanningsinstitusjonene underviser i å samtale med barn i vanskelige livssituasjoner.

For å styrke barns rett til å medvirke foreslår departementet en ny lovbestemmelse i kapittel 18. Departementet mener at barn får et bedre tilbud ved å styrke deres medvirkning og deres rett til å bli hørt.

Juridisk kompetanse

Riksrevisjonens undersøkelse viser et behov for å styrke den juridiske kompetansen i enkelte kommuner.79 Barnevernet i små kommuner etterspør også juridisk kompetanse.80 Departementet forventer at kommunene har tilgang til nødvendig juridisk kompetanse, at utdanningen inkluderer forståelse for lov og regelverk og at studentene får kunnskap om hvilke bestemmelser som gjelder på de ulike trinn i saksbehandlingen. I tillegg må kompetansen hos ansatte i barnevernet holdes kontinuerlig oppdatert. Utviklingen av juridisk kompetanse hos barnevernansatte er et av områdene departementet retter oppmerksomheten mot i 2013.

Barnevernet i et flerkulturelt samfunn

Barnevernet må ha kompetanse til å møte en flerkulturell befolkning. Det innebærer blant annet at den enkelte saksbehandler er oppmerksom på betydningen av egen og andres kulturbakgrunn og måter å se virkeligheten på. Det er videre viktig at alle deler av befolkningen mottar god og tilpasset informasjon om barnevernets tjenester. For å styrke barnevernansattes kompetanse og ferdigheter i møte med barn og familier med minoritets- og urfolksbakgrunn, har departementet gitt midler til et videreutdanningstilbud – Barnevern i et minoritetsperspektiv. Dette er et kompetanseområde departementet vil fortsette å gi midler til.

Foreldre som ønsker det må få oppfølging

Mange foreldre kan føle seg krenket av barnevernet når barnevernet overtar omsorgen for barna deres. Barnevernet trenger mer kompetanse og gode modeller for å ivareta foreldrene bedre. Uavhengig av om barnet tilbakeføres til hjemmet eller ikke, er det å ivareta foreldrene viktig for barnet. Departementet forventer at ansatte i barnevernet følger opp foreldrene best mulig, og vi vil bidra til at oppdatert kunnskap gjøres kjent i barnevernet.

God praksis

Ny kunnskap om hva barn og unge i barnevernet trenger, vil endre de faglige anbefalingene for hva god praksis i barnevernet er. Samarbeidet i kunnskapstriangelet skal føre til utvikling av felles faglige anbefalinger for hele barnevernet, jf. kapittel 6. Slike anbefalinger vil være veiledende for barnevernets arbeid. Faglige anbefalinger vil også avdekke behov for ny og særskilt kompetanse, for eksempel bruk av kartleggingsverktøy i undersøkelses- og akuttsaker. Økt differensiering kan gjøre det aktuelt å rekruttere personell med annen utdanningsbakgrunn eller flere ansatte med tilleggsutdanning.

Forsvarlig kompetanse

En forutsetning for et forsvarlig barnevern er at de ansatte og ledere i barnevernet har tilstrekkelig kompetanse og nødvendige faglige kvalifikasjoner. Befringutvalget foreslo å etablere en autorisasjonsordning i barnevernet. Departementet mener at noen av utfordringene Befring-utvalget trekker fram som grunnlag for forslaget, kan løses igjennom forslaget om å lovfeste et krav om forsvarlige tjenester og tiltak, jf. kapittel 17. Departementet vil følge med på om innføringen av forsvarlighetskrav i tilstrekkelig grad bidrar til en betryggende kompetansesituasjon i barnevernet.

Mer kompetente ledere

Barnevernet skal være lærende organisasjoner. Dette stiller krav til ledelse i barnevernet, både i kommunalt og statlig barnevern. Det er avdekket mangler i styringen av enkelte barneverntjenester. Både Riksrevisjonen og fylkesmennene vurderer at lederkompetansen i barnevernet er blant de viktigste områdene å styrke. Riksrevisjonen påpeker i tillegg et behov for å styrke kompetansen om internkontroll. Departementet vurderer det som naturlig at internkontroll er et av temaene i en barnevernlederutdanning. I 2013 vil Regjeringen derfor sette i gang et arbeid med å utvikle en videreutdanning i barnevernledelse på mastergradsnivå. Departementet vil også vurdere behovet for en egen modul for institusjonsledere.

Systematisk prioritering av kompetanseutvikling i barnevernet vil både bidra til høyere kvalitet i tjenesten, og gi bedre forutsetninger for samarbeidet mellom praksis, utdanning og forskning.

Departementet vil

• Be Bufdir arbeide for å styrke utredningskompetansen gjennom identifisere gode kartleggingsverktøy og utvikle faglige anbefalinger i barnevernet i samarbeid med kommunene

• Drøfte innsatsområder for kompetansestyrking i årene framover sammen med utdanningsinstitusjonene og ansatte i barnevernet

• Bidra til at velutprøvde undervisningsopplegg knyttet til å samtale med barn blir gjort kjent ved samtlige barnevernutdanninger i samarbeid med utdanningsinstitusjonene

• Bidra til at barnevernets ansatte får opplæring i det å snakke med barn

• Ta initiativ til at utdanningssektoren utvikler en videreutdanning i barnevernledelse på mastergradsnivå

• Vurdere behovet for en egen modul for institusjonsledere

7.2 Kompetansen i det kommunale barnevernet

I 2011 var det i overkant av 4000 ansatte i det kommunale barnevernet. Av disse var 48 prosent barnevernpedagoger, 33 prosent sosionomer mens ca. 10 prosent hadde annen høgskole/universitetsutdanning. Litt over 7 prosent hadde kontor/merkantil utdanning og i underkant av 2 prosent var i kategorien annen utdanning/ufaglærte.81 Undersøkelser viser at det er behov for særskilt kompetanse på noen områder,82 og de ansatte må holde seg kontinuerlig oppdatert.

Kommunen har ansvar for opplæring

Det er kommunen som har ansvar for at ansatte får nødvendig opplæring.83 Hva dette konkret innebærer avhenger av hva som er oppfattet som god barnevernfaglig praksis. Utvikling av faglige anbefalinger i barnevernet og mer kunnskap om barns behov, kan medføre at kommunene ser behov for kompetanse på nye områder.

7.2.1 Innsats for å styrke kompetansen i kommunene

Det er store variasjoner i kompetansen i de forskjellige kommunale barneverntjenestene.84 Noen kommuner har store fagmiljø med mange ansatte med spesialkompetanse på enkeltområder, som håndtering av akuttsaker og omsorgssaker. Andre kommuner har små fagmiljø. De kan ha problemer både med å rekruttere personell med nødvendig kompetanse og avsette ressurser til å heve kompetansen til dem som jobber der. I noen tilfeller mangler barneverntjenesten også ressurser til å tilby ansatte etter- og videreutdanning. Det er blant annet behov for å styrke lederkompetansen, den juridiske kompetansen, kunnskap om barns medvirkning, og kompetanse om oppfølging av fosterhjem og om barn utsatt for vold og overgrep.85

Midler til kompetanse

Gjennom satsingen på det kommunale barnevernet har Regjeringen satt i gang et kompetanseløft i barnevernet. I 2013 styrker Regjeringen det kommunale barnevernet med til sammen 205 millioner kroner. Kommunene får mulighet til å søke om midler til kompetansehevende tiltak ut fra lokale behov. I 2013 vil kommunene også bli tilbudt konferanser på nasjonalt prioriterte temaer, som håndtering av meldinger og undersøkelser, juridisk kompetanse, vold og overgrep mot barn og barns medvirkning.

Overføre erfaringer fra de erfarne medarbeiderne

I NOU 2009:8 Kompetanseutvikling i barnevernet blir det anbefalt å opprette en turnusordning i barnevernet for kandidater som har fullført en treårig bachelorutdanning som kvalifiserer til arbeid i barnevernet.86 Begrunnelsen var at de krevende oppgavene i barnevernet, krever kompetanse som utdanningene alene ikke kan dekke. Evalueringen av forvaltningsreformen i barnevernet viser også til at veiledning og opplæring kan være et viktig grep for å redusere «praksissjokket» for nyutdannede.87 Regjeringen har derfor satt i gang et arbeid med å etablere et veiledet førsteår i barnevernet, der erfarne medarbeidere skal gi profesjonell veiledning til nyutdannede nytilsatte kolleger. Fra 2013 tilbyr noen utdanningsinstitusjoner et videreutdanningstilbud innen veiledning for erfarne barnevernansatte. Departementet har også gitt midler til et forsøk med veiledet førsteår i Bærum kommune. Prosjektet i Bærum kommune involverer alle ledd i kunnskapstriangelet – praksis, utdanningene og forskning.

Når erfaringene fra prosjektet er evaluert, vil departementet vurdere om nytilsatte og nyutdannede i andre deler av barnevernet også skal få tilbud om veiledning det første året.

Departementet vil

• Stimulere kommunene til å innføre et veiledet førsteår gjennom å støtte et videreutdanningstilbud i veiledning

• På bakgrunn av evaluering av prosjekt med veiledet førsteår i Bærum kommune, vurdere om andre deler av barnevernet også skal få et tilsvarende tilbud

• Støtte kompetansehevende tiltak i kommunene og tilby konferanser på nasjonalt prioriterte tema, som håndtering av meldinger og undersøkelser, juridisk kompetanse, vold og overgrep og samtaler med barn

• Fortsatt støtte videreutdanningen Barnevern i et minoritetsperspektiv

7.3 Utdanningene til arbeid i barnevernet

Barn og unge som kommer i kontakt med barnevernet har ofte sammensatte problemer. Barnevernet har derfor ofte behov for ansatte som har ulik kompetanse, og som kan jobbe godt sammen. Dette må utdanningene også ta hensyn til i utformingen av studietilbudet. De må utdanne kandidater som er trygge på egen og andres kompetanse, og som kan jobbe på tvers av profesjonsgrensene.

Befringutvalget88 dokumenterte at ikke alle utdanningene som er rettet mot arbeid i barnevernet møter praksisfeltets krav til kompetanse. Utvalget påpekte at ny kunnskap om barns behov, samt nye metoder for behandling av barn krever at flere ansatte i barnevernet har spesialistkompetanse. Økte krav til kunnskapsbasert praksis, etterprøvbarhet, forsvarlighet og utvikling av faglige anbefalinger i barnevernet vil også medføre et større behov for ansatte i barnevernet med kompetanse utover treårig bachelorutdanning. Utdanningsinstitusjonene bør derfor både utvikle grunnutdanningene i tråd med behovet i barnevernet, og utvikle etter- og videreutdanning og mastergrader der det er nødvendig.

Videreutdanninger og utdanninger på masternivå

Departementet har i samarbeid med universitets- og høgskolesektoren satt i gang en videreutdanning i flerkulturelt barnevern, og er i ferd med å etablere en videreutdanning i barnevernfaglig veiledning. Det har etter hvert blitt etablert flere mastergrader i barnevern og i sosialt arbeid med valgfrie emner rettet mot barnevernet ved landets høgskoler og universiteter. Departementet er positiv til utvikling av mastergrader rettet mot arbeid i barnevernet.

Innhold i grunnutdanningene

Befringutvalget beskriver i alt 14 emneområder de mener bør være representert i en bachelorutdanning som kvalifiserer til arbeid i barnevernet. Utvalget foreslår i tillegg at det innføres mer gruppe- og kasusbasert opplæring, der studentene arbeider med å løse problemer knyttet til reelle situasjoner de kan møte i praktisk barnevernarbeid. Utvalget viser til positive erfaringer med slike undervisningsformer, men understreker at dette er ressurskrevende og krever en styrking av utdanningene. Departementet vil vurdere hva som skal til for å gi utdanningene rom for andre undervisningsformer.

I Meld. St. 13 (2011-2012) Utdanning for velferd. Samspill i praksis signaliserer Regjeringen at barnevernpedagogutdanningen bør videreutvikles med utgangspunkt i anbefalingene i NOU 2009: 8 Kompetanseutvikling i barnevernet. Regjeringen signaliserer videre følgende om hvordan utdanningene kan videreutvikles slik at de møter praksisfeltets behov:

• Helse- og velferdstjenestene skal få større innflytelse på utdanningene

• Arbeidslivet som læringsarena utnyttes bedre i utdanningene

• Arbeidslivet må også ta et større ansvar for ferdigkvalifisering til yrket etter endt utdanning

• Alle kortere videreutdanninger bør på sikt kunne innpasses i mastergrader, forutsatt at de holder et godt nok faglig nivå

• De sosialfaglige utdanningene sosionom, barnevernpedagog og vernepleie, vil bli videreført etter dagens modell med tre utdanninger på området

Samarbeidsorgan

Å videreutvikle utdanningene slik at de samsvarer med praksisfeltets behov for kompetanse, krever systematisk samarbeid og erfaringsutveksling mellom utdanningene og praksisfeltet. Befringutvalget foreslo å etablere et nasjonalt fagråd for barnevernutdanningene.

Departementet har fulgt opp utvalgets anbefaling gjennom å etablere et samarbeidsorgan mellom utdanningene som kvalifiserer til arbeid i barnevernet, barnevernmyndigheter og praksisfeltet. Formålet med å etablere et samarbeidsorgan er å bidra til kvalitetsutvikling av utdanningene, sørge for utdanninger som er mest mulig relevante for barnevernets praksis og bidra til et likeverdig utdanningstilbud i hele landet. Samarbeidsorganet skal blant annet bestå av representanter for utdanningene, kommunalt og statlig barnevern og sektormyndigheter for barnevernet og utdanningene. Arbeid med årlige utdanningskonferanser med de sentrale aktørene vil være en av samarbeidsorganets oppgaver.

Departementet vil

• Styrke samarbeidet og erfaringsutvekslingen mellom utdanningene og barnevernets praksis gjennom samarbeidsorganet

• Arrangere årlige utdanningskonferanser for utdanningene som kvalifiserer til arbeid i barnevernet

7.4 Forskning

Forskning skal bidra til å heve kvaliteten i barnevernets arbeid. Den skal frambringe ny kunnskap som kan forbedre tjenestene og utvikle kvalitetssikrede tiltak tilpasset barn og unges behov. For at forskningen skal være relevant må barn og unges synspunkter bli ivaretatt.

Per i dag er relativt få av de hyppigst brukte tiltakene i barnevernet forskningsbaserte. Dette gjelder blant annet mange av de ulike frivillige hjelpetiltakene og fosterhjem, som er det vanligste alternativet for plassering av barn. Departementet vil videreføre satsningen på blant annet tiltaksforskning, og forskning som kan gi mer kunnskap om god faglig praksis i barnevernet.

I kapittel 2 er det referert til flere utredninger departementet har mottatt. I utredningene og høringsuttalelsene til disse, blir det foreslått mange konkrete forskningstemaer. Departementet vil i de kommende årene prioritere mellom aktuelle forskningstemaer innenfor de gitte budsjettrammene.

Forskning rettet mot praksis

I Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd, er det signalisert at Regjeringen vil styrke kunnskapsgrunnlaget både i tjenestene og utdanningene gjennom å stimulere til praksisrettet forskning. Dette skal skje i samarbeid mellom utdanning, forskning og praksis. Departementet samarbeider med andre sektormyndigheter og forskningsrådet om et eget forskningsprogram for praksisnær forskning.

Bedre samarbeid mellom kunnskapsmiljøer

I likhet med andre sektorer har departementet de siste årene rettet forskningsinnsatsen mot større forskningsmiljøer med særlig høy kompetanse. Departementet vil videreføre innsatsen. Viktige hensyn framover er at miljøene både bidrar til teoriutvikling og forsker på områder som er nyttig for praksisutøvelsen. Departementet er også opptatt av at kunnskapsmiljøer samarbeider. Sammen med HOD har departementet derfor bedt Bufdir og Hdir om å utrede mulighetene for et tettere og bedre samarbeid mellom miljø som bedriver kunnskapsstøtte innenfor psykisk helse, barnevern og andre relevante miljø.

Flere må ta del i resultatene

Forskningsresultater må i større grad gjøres tilgjengelig for ansatte i barnevernet. Barnevernet skal i tillegg ha en arbeidsform der ansatte er systematisk oppdaterte på relevant forskning, og der forskningsresultater benyttes i det daglige arbeidet. Utdanningene har en nøkkelrolle i å lære opp kommende ansatte i barnevernet i å finne fram til og anvende relevant forskning. I tillegg vil Bufdir få et ansvar for å systematisk formidle kunnskap og tilby faglig veiledning til alle deler av barnevernet (jf. kapittel 15).

Departementet vil

• Stimulere til samarbeidsprosjekter og utviklingsarbeid mellom forskningsmiljøer, utdanningene og barnevernet, blant annet gjennom satsingen på praksisrettet forskning og innføringen av et veiledet førsteår i barnevernet

7.5 Særlige utfordringer for små kommuner

Små kommuner med små fagmiljøer kan ha særskilte utfordringer med å få tilstrekkelig bredde i sin kompetanse. Barnevernpanelet peker på at den norske kommunestrukturen innebærer mange små barneverntjenester som kan være lite robuste og som kan ha utfordringer med å opprettholde et akseptabelt faglig nivå.89 Det er et mål at barnevernet over hele landet har tilgang til nødvendige ressurser, kompetanse og tiltak.

Forskjeller mellom små og store kommuner

Barneverntjenester med få ansatte vil gjerne ha mindre kapasitet enn store tjenester til å drive fag- og tiltaksutvikling. Samtidig kan barneverntjenester i små kommuner ha fordeler som store kommuner ikke har. Nærhet til brukere kan gjøre det lettere å oppdage barn som trenger hjelp, og det kan være lettere å identifisere ressurser i lokalmiljøet som kan bidra positivt for utsatte barn og familier. Det kan også være lettere å samordne kommunale tjenester innad i kommunen.

Veksten i barnevernsaker er omtrent lik i små og store kommuner, mens kommuner med under 5000 innbyggere har hatt en sterkere vekst i antall årsverk i barneverntjenesten.90

Per juli 2012 var det om lag 100 kommuner med færre enn fem ansatte i barnevernet og som ikke hadde interkommunalt barnevernsamarbeid. Det er store forskjeller mellom kommunene, men samlet sett er andelen fristbrudd på meldinger og undersøkelser høyere her enn i landet for øvrig.91 Andelen barn som er plassert utenfor hjemmet er noe lavere i disse kommunene enn ellers i landet. Dette er i samsvar med en sammenligning av tiltaksbruk i store og små kommuner.92

Det er også forskjeller mellom små og store kommuner når det gjelder bruk av hjelpetiltak. Ifølge Riksrevisjonen gir flere kommuner uttrykk for at de ikke har de hjelpetiltakene de har behov for.93 Barneverntjenesten må gi hjelp som virker. Flere små kommuner enn store bruker tiltak som støttekontakt, besøkshjem og økonomisk hjelp. Dette er tiltak vi i dag har liten kunnskap om virkningen av.94

Kompetanseutfordringer i små barneverntjenester

Statistikk og rapporteringer ellers på barnevernområdet fanger i liten grad opp kompetanseutfordringer i små barneverntjenester. Barneverntjenester i små kommuner etterspør og har behov for kompetanse på flere områder.95 Kompetansebehovene som fremheves hyppigst er utredningskompetanse, psykologfaglig kompetanse og juridisk kompetanse.

Det vises også til kapittel 15 hvor det foreslås at Bufetats ikke lovpålagte rådgivningsvirksomhet og veiledningsoppgaver avvikles etter en overgangsperiode. Dette vil innebære at kommunene selv må bygge opp, eller på annen måte skaffe seg tilgang til, nødvendig kompetanse.

Akuttberedskap i små kommuner

Alle barn, uavhengig av hvor de bor i landet, har krav på bistand i akutte krisesituasjoner. For at barn i krise skal få hjelp så tidlig som mulig, må kommunene ha tilstrekkelig beredskap slik at de også er tilgjengelige utenfor kontortid. Kommunene bestemmer selv hvordan de vil organisere dette. Barnevernvakten er barneverntjenestens akuttberedskap. Barnevernvakten har ansvar for akutte barnevernssaker utenom barneverntjenestens ordinære kontortid. Kommuner som ikke er tilknyttet en barnevernvakt må ha andre former for akuttberedskap.

En undersøkelse fra 2009 viser at alle landets kommuner med over 6000 barn under 18 år har akuttberedskap.96 De fleste av disse kommunene har organisert akuttberedskap i form av barnevernvakt. En fjerdedel av befolkningen bor i kommuner uten organisert akuttberedskap, og dekningsgraden blir dårligere jo mindre befolkningen i kommunene er.

7.5.1 Samarbeid kan kompensere for sårbarhet

Godt tverrfaglig samarbeid og et samordnet tjenestetilbud vil gi et bredere faglig fellesskap i kommunen. På den måten kan samarbeid kompensere for et svakt fagmiljø i en liten barneverntjeneste. Samtidig er det i de senere årene blitt mer og mer vanlig med samarbeid på tvers av kommunegrensene.

Ulike former for samarbeid mellom kommuner

Noen kommuner samarbeider om utredningsoppgaver og opplæring. Mange kommuner samarbeider om barnevernvakt. Det vil si at barnevernvakten dekker flere kommuner, og at alle kommunene er med på å dekke utgiftene til tjenesten. Kommuner samarbeider også om kompetanseutvikling, for eksempel ved at de arrangerer kurs som ansatte fra flere barneverntjenester kan delta på.

KS tilbyr effektiviseringsnettverk for kommunene som et virkemiddel for å fremme interkommunalt samarbeid og tverrfaglig samarbeid. I hvert nettverk deltar fra fire til åtte kommuner. De sammenligner seg med hverandre, lærer av de gode eksemplene, og setter i gang forbedringstiltak i egen kommune og egne virksomheter. BLD har siden 2008 gitt støtte til KS til drift av effektiviseringsnettverk for barneverntjenestene. Departementet vil i løpet av 2013 iverksette en evaluering av effektiviseringsnettverkene. Med bakgrunn i blant annet denne evalueringen vil departementet fortsette dialogen med KS og kommunesektoren om tiltak som er egnet til å styrke samarbeidet mellom kommuner på barnevernområdet.

Interkommunalt samarbeid etter vertskommunemodellen

Den mest formelle formen for samarbeid mellom kommuner er interkommunalt samarbeid etter vertskommunemodellen.97 Interkommunalt samarbeid innebærer at beslutningsmyndighet blir delegert fra en eller flere kommuner til vertskommunen. Interkommunalt samarbeid på barnevernområdet har økt betraktelig de senere årene. I 2008 var det 83 kommuner som inngikk i slikt samarbeid. I 2012 var antallet 183 kommuner. Ofte er det flere små kommuner som går sammen om interkommunalt samarbeid, men det er også større kommuner som samarbeider med små omkringliggende kommuner.

Styrket fagmiljø og tjenester

I 2006 ble flere barnevernsamarbeid evaluert av Telemarksforskning.98 Evalueringen viser at ansatte opplevde at fagmiljøene ble styrket, og at samarbeidet førte til mer stabile tjenester. De syntes blant annet at det ble lettere å ta tak i tunge og vanskelige saker. Antallet saker økte når fagmiljøene ble styrket. Det interkommunale samarbeidet førte også til at brukernes rettsikkerhet ble styrket. Det ble lettere å unngå inhabilitet, og i følge de ansatte ble tilgjengeligheten til tjenesten i liten grad redusert, selv om barnevernet ble flyttet og samlokalisert med barnevernet i en annen kommune. Av kommunene som deltar i interkommunalt samarbeid er 90 prosent av kommunene helt eller delvis enig i at samarbeidet har bidratt til en bedre barneverntjeneste i kommunen.99

Utfordringer ved interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid gir også noen utfordringer. Samarbeidet kan oppleves som utfordrende i fylker med store geografiske avstander. Moderne teknologi gjør det imidlertid mulig å samarbeide på nye måter, slik at geografiske avstander utgjør en mindre barriere enn før. Samtidig kan felles møteplasser og samlokalisering av de ansatte være viktig for å skape et helhetlig fagmiljø og en helhetlig tjeneste.

Vertskommunemodellen kan også føre til svakere forankring av barnevernets arbeid i de kommunene som ikke er vertskommune. Interkommunalt samarbeid krever grundig planlegging og må forankres godt blant ansatte og i kommunenes administrative og politiske ledelse.100 Det må skapes felles forståelse av hva man ønsker å oppnå med et samarbeid. Målet bør være å skape en mer robust barneverntjeneste.

7.5.2 Tiltak for å fremme flere robuste barneverntjenester

Manglende ressurser og kompetanse i barneverntjenestene kan føre til at barn og unge ikke får den hjelpen de har behov for. Dette kan ha alvorlige konsekvenser for barn og unge som befinner seg i en sårbar livssituasjon. Kommunene må jevnlig vurdere tilstanden i egne tjenester. Dette vil danne grunnlag for å avdekke sviktområder og iverksette tiltak som kan kompensere for sårbarhet.

Forslag om bemanningsnorm

Barnevernpanelet peker på at barnevern er et fagfelt som krever særlig ivaretakelse av et sterkt fagmiljø. Panelet mener derfor at det bør etableres en veiledende norm for personalressurser i det kommunale barnevernet. De foreslår at minimumsbemanningen for en tjeneste bør settes til fem fagårsverk og mener en slik bemanningsnorm forutsetter at langt flere kommuner inngår i interkommunalt samarbeid. Høringsuttalelsene til forslaget om endringer i barnevernloven tyder på at mange er opptatt av dette spørsmålet.

Departementet støtter Barnevernpanelets og mange av høringsinstansenes vurdering av at det er en generell risiko for at kravene til bredde i kompetanse og virkemidler kan være vanskelig å tilfredsstille i små barneverntjenester.

Departementet merker seg barnevernpanelets og flere av høringsinstansenes syn på behovet for en bemanningsnorm, men mener at det er hensiktsmessig å vurdere andre tiltak enn juridiske virkemidler.

Plikt til internkontroll

Det legges til grunn at kommunene må sørge for tilstrekkelige fagfellesskap og faglig støtte, slik at barneverntjenesten kan foreta forsvarlige vurderinger og gi barn nødvendig hjelp til rett tid. Dette er forutsatt i flere bestemmelser i barnevernloven, men vil også følge av det generelle forsvarlighetskravet som nå foreslås lovfestet. Plikten til internkontroll innebærer at kommuner med små barneverntjenester må vurdere egen tilstand og kunne dokumentere at kommunen er i stand til å oppfylle kravene i barnevernloven, samt i gitte situasjoner være i stand til å kompensere for manglende kompetanse og ressurser. Dette innebærer også at kommunene må sørge for nødvendig akuttberedskap.

Mer kunnskap om situasjonen i små barneverntjenester

Departementet vil ta initiativ til oppdatert forskning om situasjonen i små kommuner med og uten interkommunalt samarbeid. Forskning vil gi bedre kunnskap om suksessfaktorer og effekter av interkommunalt samarbeid, samt gi bedre kunnskap om kritisk nivå for bemanning og kompetanse i barneverntjenesten. I tillegg vil departementet i samarbeid med andre aktører videreutvikle statistikken på barnevernområdet og legge til rette for å utvikle nasjonale kriterier som grunnlag for å vurdere kvaliteten i barnevernets arbeid. Dette vil gi departementet et bedre grunnlag for å følge situasjonen i de mest utsatte kommunene, samtidig som kommunene vil få et bedre grunnlag til å vurdere sin egen tilstand.

Fylkesmannen som pådriver for interkommunalt samarbeid

Departementet vil videreføre innsatsen for å legge til rette for at flere kommuner utvikler større fagfellesskap og mer robuste barneverntjenester. Fylkesmannsembetene har en viktig rolle som pådriver for interkommunalt samarbeid og for å veilede kommuner som trenger spesiell oppfølging. Departementet vil styrke fylkesmennenes rolle overfor utsatte kommuner. Embetene vil få i oppdrag å kartlegge kommuner det er grunn til å være bekymret for. Departementet forutsetter at fylkesmennene vil komme raskt i gang med kartleggingen, og det forventes at kommunene legger fylkesmennenes vurderinger til grunn i sitt videre arbeid.

En viktig målsetting med satsingen på kommunalt barnevern har vært å styrke barneverntjenestene i de mest utsatte kommunene. Fylkesmannen har ansvar for fordeling av midler til stillinger til kommunene i sitt fylke. Satsingen i 2013 gir også rom for å stimulere til mer interkommunalt samarbeid gjennom midler til kompetanse- og samhandlingstiltak. Midlene skal bidra til at små og sårbare barneverntjenester samhandler mer med andre barneverntjenester eller andre tjenester lokalt i kommunen. Interkommunale barnevernsamarbeid etter vertskommunemodellen skal prioriteres. Interkommunalt samarbeid er også omtalt i KRDs retningslinjer for bruk av fylkesmannens skjønnsmidler. Retningslinjene gir rom for at kommuner kan søke om skjønnsmidler til utrednings- og etableringsfasen i interkommunale prosjekter. Fylkesmennene har med bakgrunn i retningslinjene anledning til å prioritere områder for bruk av skjønnsmidlene.

Departementet vil

• At det utvikles nasjonale kriterier som et bidrag til å vurdere kvaliteten i barnevernets arbeid opp mot kvalitetsmål og faglige anbefalinger, jf. tiltak i kapittel 6. Dette vil gjøre det lettere for kommuner å vurdere egen tilstand sammenlignet med andre kommuner.

• Sørge for tett oppfølging av barneverntjenester og kommuner det er grunn til å være bekymret for. Fylkesmannsembetene vil få i oppdrag å utarbeide regelmessige oversikter over utsatte kommuner og sørge for at disse kommunene får særskilt oppfølging og veiledning.

• Sørge for å utarbeide en veileder om når det er hensiktsmessig å etablere interkommunalt samarbeid på barnevernområdet. Veilederen skal beskrive hvordan slikt samarbeid best kan utredes og organiseres.

7.6 Oppsummering

I dagens barnevern er ikke alltid kompetansen tilstrekkelig for å se barnas behov eller gi barn den hjelpen de trenger. Departementet ønsker derfor å utvikle kompetansen og kunnskapsgrunnlaget i tiden framover. Dette krever at hele kunnskapstriangelet involveres i kompetanse- og kunnskapsutviklingen. Praksis, utdanning og forskning skal alle ha barnas behov i sentrum for sitt arbeid, og hjelpe hverandre med å nå det felles målet om et barnevern til barnets beste. Kompetanse er avgjørende for å styrke kvaliteten i barnevernets arbeid. Gjennom interkommunalt samarbeid kan små barneverntjenester få større bredde i kompetansen og bedre tilgang på nødvendige tiltak. Departementet vil legge til rette for systemer som gjør at utsatte kommuner kan følges opp særskilt og stimulere til at flere kommuner inngår i interkommunalt samarbeid om barnevern.

8 Hjelpetiltak

Hjelpetiltak er det hyppigst brukte tiltaket i barnevernet. Når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, skal barneverntjenesten sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien. Også unge som er fylt 18 år skal få nødvendig hjelp og støtte i overgangsfasen til en selvstendig voksentilværelse. Dette kan for eksempel gjelde videreføring av hjelpetiltak eller nye hjelpetiltak, inntil ungdommen har fylt 23 år.

Vi har i dag ikke nok kunnskap om og i hvilken grad hjelpetiltakene virker. Barneverntjenesten møter barn og familier med svært ulike problemer. Det er derfor ikke alltid like lett å sette inn tiltak som bidrar til de nødvendige endringene i barnets liv. For å få et best mulig grunnlag for å sette inn riktige tiltak må barnevernet utrede barnet og barnets situasjon godt. Økt utredningskompetanse er derfor nødvendig.

Det er behov for å evaluere tiltakene regelmessig. Uteblir de ønskede resultatene må barnevernet vurdere om andre tiltak skal prøves. Systematisering av erfaringer og forskning gir grunnlag for å utvikle god praksis.

Departementets mål

• Ved å systematisere, forske og evaluere skal kvaliteten i hjelpetiltakene styrkes. Hjelpetiltakene skal bidra til positive endringer for barnet.

8.1 Kunnskap vi i dag har om hjelpetiltakene

I det følgende presenterer vi noen hjelpetiltak. Enkelte av disse har vært gjenstand for mer systematisk utprøving og forskning enn andre.

8.1.1 Sentre for foreldre og barn

Å gi riktig hjelp så tidlig som mulig i et barns liv kan være avgjørende for barnets utvikling. Sentrene for foreldre og barn gir et døgnbasert og spesialisert tilbud om utredning og endringsarbeid for utsatte sped- og småbarnsfamilier. Mange av sentrene gir også hjelp mens familien bor hjemme. Alderen til barna varierer fra 0-12 år, men hovedtyngden ligger i aldersgruppen 0-2 år. Sentrene er først og fremst et tilbud til de minste, risikoutsatte barna. Mange kommuner har verken kompetanse eller mulighet til å observere og følge opp foreldre med små barn i hverdagen. Sentrenes botilbud gir mulighet for tett oppfølging blant annet ved å observere hvordan foreldrene tar imot hjelpetilbudet.

Det finnes per i dag tolv statlige, to kommunale (Oslo) og fire private sentre for foreldre og barn i landet. Det er foreldrene selv som ivaretar omsorgen for barnet under oppholdet. Målet er å gi det enkelte barn bedre utviklingsmuligheter gjennom å styrke foreldreferdighetene.

Departementet har gitt Bufdir i oppdrag å vurdere hvordan et samlet tilbud til utsatte familier med sped- og småbarn i alderen 0-3 år bør se ut. Det ble nedsatt en arbeidsgruppe og en rapport er utarbeidet av eksterne og interne ressurspersoner. Rapporten forelå i desember 2012, og omtales nærmere under kapittel 8.3.2. I kapittel 5 omtaler vi betydningen av samarbeid for tidlig innsats.

8.1.2 Familie- og nettverksbaserte tiltak

Mange barn som kommer i kontakt med barnevernet har relasjons- og mestringsproblemer. Dette kommer til syne blant annet gjennom samhandlingsproblemer i barnehagen, ved at de ikke mestrer skolen, eller gjennom kriminalitet eller alkohol- og stoffmisbruk. Ofte kommer både foreldre og ulike hjelpeinstanser til kort. I løpet av de to siste tiårene har det vært utviklet og tatt i bruk metoder for å styrke tilbudet til barn og ungdom med relasjons- og mestringsproblemer, blant annet gjennom å styrke familien som oppvekstbase.101

Forskning viser at metoder som rettes mot både familie og nettverk gir positive resultater for barn og unge.102 Eksempler på slike metoder er Parent Management training (PMTO)103 og Multisystemisk terapi (MST).104 Begge metodene er behandlingstilbud som drives av Bufetat i samarbeid med Atferdssenteret. Barnevernet i den kommunen eller bydelen der familien bor kan søke om behandling. Det finnes også andre metoder med mål om å bedre samspillet mellom familiemedlemmer, som «De utrolige årene».105 Alle metodene som er nevnt her er forskningsbaserte og krever sertifiserte terapeuter.

8.1.3 Familieråd

Familieråd er ikke en behandlingsmodell, men en måte å fatte beslutninger på. Forskning har vist at familieråd er et godt virkemiddel for å inkludere familien i beslutningsprosesser i barnevernsaker.

Bruk av familieråd bygger på frivillig samtykke. Modellen involverer og aktiviserer den utvidede familie og barnet selv for å finne gode løsninger på vansker i barnets hverdag. Ved å benytte familieråd, kan beslutninger som gjelder barnet tas med bakgrunn i kjennskap, ansvar og innsatsmuligheter som finnes i familien og nettverket. Familieråd bygger blant annet på systemteori, sosial nettverksteori og empowerment.

Familieråd kan benyttes som ledd i en beslutningsprosess i saker hvor barnet er plassert utenfor hjemmet som et hjelpetiltak og i saker med omsorgsovertakelse. I saker med omsorgsovertakelse benyttes familieråd til å fatte beslutninger om hvor barnet skal plasseres, om samvær med foreldre og søsken under plasseringen og hvordan tilbakeføring kan gjennomføres. Bufdir har et ansvar for å implementere familieråd både i statlig og kommunalt barnevern.

Torgersenutvalget106 foreslo å institusjonalisere familieråd som metode. I likhet med noen av høringsinstansene, vurderer departementet det ikke som hensiktsmessig å institusjonalisere bruken av én beslutningsmetode gjennom lov eller forskrift.

8.1.4 Kommunenes bruk av hjelpetiltak

I følge registreringene i SSB, er de mest brukte hjelpetiltakene disse:

• råd og veiledning

• besøkshjem/avlastningstiltak

• økonomisk hjelp

• barnehage

• fritidsaktiviteter

• støttekontakt

• hjemmekonsulent

• tilsyn i hjemmet

Flere hjelpetiltak samtidig

Det er relativt vanlig at barn og familier mottar to eller flere hjelpetiltak samtidig.107 Dette gjaldt for 51 prosent av barn som fikk hjelpetiltak ved utgangen av 2010. 14 prosent av barna mottok tre tiltak samtidig, mens 9 prosent mottok fire eller flere tiltak samtidig. Hjelpetiltaket «vedtak om råd og veiledning» opptrer oftest i kombinasjon med flere tiltak. Andre eksempler på tiltak som ofte brukes i kombinasjon med andre er «besøkshjem», «økonomisk hjelp» og «deltakelse i ansvarsgrupper». I dag kategoriserer kommunene mange av tiltakene som «andre tiltak». Denne kategorien gir ikke informasjon om tiltakets innhold. For å gi bedre statistikk og kunnskap om hjelpetiltakene, blir rapporteringene fra kommunene endret fra og med 2013.

Flere kommuner opplever at de ikke har hjelpetiltakene de har behov for. Det mangler dessuten kunnskap om bruk og virkninger av hjelpetiltak.108 Det er også påvist manglende eller utydelige tiltaksplaner, manglende evaluering av tiltakene, og manglende medvirkning fra barn og foreldre. I noen kommuner ble det avdekket at barn blir gående med samme hjelpetiltak i flere år uten evaluering.

Det påpekes videre at det i liten grad er etablert et felles begrepsapparat for hjelpetiltakene der de har et entydig og definert innhold. Dette kan hindre systematisering og videreutvikling av barnevernets praksis.109

Raundalen-utvalget gir i sin utredning en oversikt over ulike hjelpetiltak i barnevernet og fremmer noen forslag knyttet til hjelpetiltak. Se kapittel 11 for nærmere vurdering av noen av utvalgets anbefalinger.

8.2 Videre utvikling av hjelpetiltak

Gjennom statlige bevilgninger har kommunene fått midler til både å øke antall stillinger i barnevernet betraktelig og styrke kompetansen. Bevilgningene gir tjenesten mulighet til bedre å følge opp barn som er i en risikosituasjon. Tidlig intervensjon gjennom hjelpetiltak kan føre til at omsorgssituasjonen blir forbedret slik at akuttplassering eller annen omsorgsovertakelse unngås.

I 2012 startet et nytt treårig forskningsprosjekt om hjelpetiltak i barnevernet, igangsatt av Bufdir på vegne av departementet.110 Formålet er å gi mer presis kunnskap om:

• hvem som mottar barnevernets hjelpetiltak

• hva tiltakene består i

• hva tiltakene skal oppnå

• hvordan virkningen av dem vurderes, også samfunnsøkonomisk.

Prosjektet skal også gi innsikt i hvordan barneverntjenesten arbeider med hjelpetiltakene, med vekt på evaluering av tiltakene. Beskrivelser av hjelpetiltakene og analyser av sammenhengen mellom dem skal også bidra til å identifisere sentrale faktorer som skal styrke kvaliteten på eksisterende tiltak og utvikle nye tiltak. Prosjektet skal bidra til at begreper og kategorier som beskriver hjelpetiltak blir mer dekkende for innhold, praksis og formål. Forskningsinnsatsen vil gi økt kunnskap om virkninger av ulike hjelpetiltak, jf Riksrevisjonens vurdering om et slikt behov.

Større kapasitet, mer kompetanse og det nevnte forskningsprosjektet vil få betydning for den videre utviklingen av hjelpetiltakene i barnevernet. Resultatene av forskningsprosjektet vil være et nyttig bidrag i forbindelse med forslaget om at Bufdir skal bli et fagdirektorat for hele barnevernet. Departementets mål er at kvaliteten i barnevernets arbeid med hjelpetiltak skal styrkes.

8.2.1 Barnevernets hjelpetiltak skal bidra til positiv endring for barnet

Det er i kapittel 20 foreslått en endring i § 4-4 i barnevernloven der det tydeliggjøres at hjelpetiltak skal ha som formål å bidra til positiv endring hos barnet eller familien.

En systematisering av praksiserfaringer gjennom forskning og fagutvikling vil bidra til et kunnskapsbasert barnevern. Forskningen som er omtalt ovenfor vil gi viktige innspill for å utvikle hjelpetiltakene videre. Det må i tillegg igangsettes et langsiktig fagutviklingsprogram i samarbeid med kommunene for systematisk å prøve ut hjelpetiltak i barnevernet. Innsatsen bør følges med forskning for å sikre en videreutvikling av hele hjelpetiltaksfeltet. Et slikt langsiktig fagutviklingsprogram, sammen med regjeringens satsing på å øke antall stillinger og kompetanse, vil styrke barneverntjenestenes forutsetninger for å drive tiltaksutvikling.111 Målet med hjelpetiltakene er å bidra til positiv endring for barnet.

Departementet vil

• At den pågående forskningsinnsatsen på hjelpetiltak skal gi økt kunnskap om virkningen av ulike typer hjelpetiltak

• At denne kunnskapen skal gjøres tilgjengelig for ansatte i barnevernet

8.2.2 Tilbudet til sped- og småbarn

Selv om andelen sped- og småbarn (under 6 år) i barnevernet fortsatt er lav, har det vært en økning på 22 prosent i denne gruppen i perioden 1995 til 2008.112 Økningen har vært størst blant spedbarna, barn i alderen 0-1 år, hvor antallet nærmest er doblet. Antall barn i alderen 0–6 år med tiltak fra barnevernet har økt fra 6 754 i 1995 til 10 396 barn i 2011.113

Departementet har gitt Bufdir i oppdrag å vurdere hvordan et samlet tilbud til utsatte familier med sped- og småbarn i alderen 0-3 år kan se ut. Bufdir nedsatte en arbeidsgruppe i oktober 2012. Arbeidsgruppens rapport114 understreker at alvorlige vansker hos sped- og småbarn krever et kunnskapsbasert tjenestetilbud hvor parallell og spesialisert innsats er nødvendig. Rapporten peker på at ansatte i barneverntjenesten, helsestasjonene og barnehagene ikke i tilstrekkelig grad oppdager utviklingsforstyrrelser og skjevutvikling hos sped- og småbarn. De mener spisskompetansen på utrednings- og endringsarbeid for denne målgruppen er gjennomgående lav i kommunene.

Som en del av sitt arbeid har arbeidsgruppen kartlagt sentrene for foreldre og barn.115 Kartleggingen viser at det er gjennomgående høy kvalitet og beleggsprosent i tilbudene. Det er imidlertid regionale forskjeller i organiseringen av tilbudet, og i metoder for utredning og endringsarbeid.

Departementet vil

• Vurdere hvordan tilbudet til utsatte sped- og småbarnsfamilier kan utvikles videre, gjennom blant annet å styrke kompetansen i barnevernet.

8.2.3 Evaluering av tiltak og bruk av tiltaksplaner

I 2009 ble barnevernloven endret slik at barneverntjenesten fikk en lovfestet plikt til å utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan, samt regelmessig evaluere igangsatte hjelpetiltak.

En godt utformet tiltaksplan er nødvendig for å kunne evaluere hjelpetiltakene. Et utviklingsarbeid for evaluering av hjelpetiltak må derfor også rette oppmerksomhet mot tiltaksplanens utforming. Når tiltakene ikke evalueres, vet ikke barneverntjenesten om den hjelpen de har satt inn virker slik det var ønsket. Dette kan føre til at feil tiltaksbruk ikke avdekkes. Departementet er derfor bekymret for at plikten til regelmessig evaluering ikke følges tilstrekkelig opp i det kommunale barnevernet. En årsak kan være at det mangler evalueringsverktøy i tjenestene. En annen årsak kan være at barneverntjenesten mangler tradisjoner for systematisk erfaringsinnhenting.

Evalueringsprosjekt i regi av KS

KS har sammen med Oslo kommune satt i gang prosjektet «Evaluering av hjelpetiltak».116 Prosjektet tar sikte på å forbedre kvaliteten på tjenestene i barnevernet, og sikre at tiltaksplanene blir utarbeidet på brukernes premisser. Involverte kommuner er Oslo (fire bydeler), Bergen, Trondheim og Asker. Formålet med prosjektet er tredelt:

• Prosjektet skal tilrettelegge for endret praksis når det gjelder systematisk evaluering av hjelpetiltak.

• Det skal utvikles en metodikk til bruk for ansatte i barneverntjenesten for evaluering av hjelpetiltak.

• Denne metodikken skal prøves ut i et slikt omfang at en kan samle tilstrekkelig med erfaringer til å vurdere metodens hensiktsmessighet.

Siden september 2011 er omkring 790 tiltaksplaner evaluert med prosjektets evalueringsdesign. 130 barnevernkonsulenter har benyttet metodikken. KS vil fortsette prosjektet med nye kommuner, og 50 kommuner har meldt sin interesse. Prosjektet er knyttet opp til forskningsprosjektet om hjelpetiltak i barnevernet.

Prosjektet «Evaluering av hjelpetiltak» kan bety at det blir enklere for kommunene å evaluere hjelpetiltak som er en lovpålagt plikt. Departementet vil følge den videre utviklingen av prosjektet nøye.

Departementet vil

• Sørge for at alle landets kommuner får tilgang på gode evalueringsverktøy

8.2.4 Samtale med barn

Som et grunnlag for valg og evaluering av tiltak må barnevernet samtale med barnet og innhente barnets synspunkter. Forskning viser at bestemmelsene i barnekonvensjonen og barnevernloven om barnets rett til å bli hørt ikke alltid blir tilstrekkelig ivaretatt.

Departementet ser det som svært viktig at barnevernet følger opp forpliktelsen til å gi barnet mulighet for medvirkning. Det kan være flere årsaker til at dette er vanskelig å få til i praksis. Foreldrene kan motsette seg at barnevernarbeideren snakker med barnet, eller barnet kan av lojalitetshensyn eller av andre grunner vegre seg for å snakke med barnevernet.

I kapittel 18 foreslår departementet en ny lovbestemmelse som styrker barns rett til å bli hørt i barnevernet. Den overordnede lovbestemmelsen presiserer at barna skal få si sin mening under hele forløpet i barnevernet. Departementets forslag er her delvis i samsvar med Torgersenutvalgets forslag117 om å lovfeste krav til barns medvirkning og barns delaktighet i egen sak.

Departementet vil

• At barn skal medvirke ved valg og evaluering av hjelptiltak118

8.3 Oppsummering

Barn og unge skal få hjelpetiltak som fører til positive endringer i deres liv. Å systematisere erfaringer gjennom forskning vil bidra til et mer kunnskapsbasert barnevern. Hjelpetiltak skal tilpasses det enkelte barn og foreldrenes situasjon. Barnevernet skal i større grad enn i dag bruke tiltaksplaner og evalueringsverktøy. Jevnlig evaluering av de tiltakene barneverntjenesten bruker for det enkelte barn, er nødvendig for å kunne vurdere om hjelpen som er satt inn er tilstrekkelig.

9 Fosterhjem

Alle barn har behov for omsorg, stabilitet og trygghet, men ikke alle barn får dette hjemme. I de tilfellene hvor barnevernet må overta omsorgen for et barn, kan fosterhjem ofte være det beste stedet for barnet å bo for en kortere eller lengre periode.

Fosterhjemmene er i dag det mest brukte omsorgstiltaket i barnevernet.

Departementets mål

• Å ha nok fosterhjem med en kvalitet som gir den grunnleggende trygghet, stabilitet, omsorg og utvikling som barnet har behov for. Fosterhjemmet skal legge til rette for barnets medvirkning og ivareta barnets rett til å bli hørt.

9.1 Fakta om fosterhjem

9.1.1 Ulike typer fosterhjem

Vi har både kommunale og statlige fosterhjem. Rundt 90 prosent av fosterhjemmene er kommunale, det vil si at fosterforeldrene har avtale med og mottar godtgjøring fra den kommunen som har omsorgen for barnet.

Ordinære kommunale fosterhjem

Dette er fosterhjem som har arbeidsgodtgjøring og utgiftsdekning som ikke er høyere en KS-satsen for fosterhjem, og som ikke har spesielle forsterkningstiltak.119

Forsterkede kommunale fosterhjem

Barn med behov ut over ordinær oppfølging og ivaretakelse, blir plassert i forsterkede fosterhjem. Det vil si at det settes inn forsterkningstiltak i fosterhjemmet. Dette skjer i form av ekstra veiledning til fosterforeldre eller ved frikjøp av fosterforeldre slik at en av fosterforeldrene kan være hjemme på heltid.

Statlige fosterhjem

Statlige fosterhjem har særlig kompetanse til å ta imot barn og unge i akuttsituasjoner (beredskapshjem) eller barn og unge med spesielle behov (familiehjem). Disse hjemmene fungerer ofte som erstatning for institusjonsplasseringer, og det er nødvendig at minst en av foreldrene ikke har annen jobb ved siden av.

Private fosterhjem knyttet til barneverninstitusjoner

Det finnes også fosterhjem som er knyttet opp mot barneverntiltak eller barneverninstitusjoner drevet av private. Om lag 300 barn er plassert i fosterhjem knyttet opp mot private tiltak, institusjoner eller organisasjoner.

9.2 Tilstand og hovedutfordringer

9.2.1 Sikre fosterbarns medvirkning

Barn som av ulike grunner ikke kan bo hjemme er i en sårbar situasjon, og mange fosterbarn kan ha opplevd vanskelige og opprivende familiesituasjoner. For at fosterbarn skal få et best mulig tilpasset tilbud i barnevernet, må barnevernet og fosterforeldrene lytte til hva barnet mener. Barnet er hovedpersonen i eget liv og kan gi avgjørende informasjon.

Barn skal vite om sin bakgrunn, oppvekst og hvorfor de er i fosterhjem

Barn som får hjelp av barnevernet, skal få god informasjon om hva som skjer rundt dem. Informasjonen må tilpasses barnas alder og modenhet og må formidles slik at den blir forstått og bidrar til å skape trygghet. Fosterbarn har blant annet rett til å uttale seg før fosterhjem velges, å vite hvorfor de er i fosterhjem og hvor lenge det er planlagt at de skal være der. Som et ledd i dette er departementet opptatt av at alle fosterbarn skal få informasjon om sin bakgrunn og oppvekst, og om hvorfor de er i fosterhjem. Barneverntjenesten skal sikre dokumentasjon av fosterbarnets historie, for eksempel ved bruk av livsbok.120

I kapittel 18 foreslår derfor departementet en ny lovbestemmelse som styrker barns rett til å bli hørt i barnevernet.

9.2.2 God rettssikkerhet for barn i fosterhjem

Oppfølging av barn i fosterhjem

Det enkelte barn i fosterhjem skal få en god og tilpasset oppfølging. Dette er avgjørende for å gi barnet trygghet og ivareta barnets behov. Fosterhjemmene skal følges opp med tilbud om generell veiledning og opplæring fra statens side, særlig det første året etter plassering. I tillegg skal staten gi grunnopplæring. Det er blant annet viktig å styrke fosterforeldrenes bevissthet om fosterbarns rett til å ivareta sitt språk, sin kultur og religion.

God oppfølging og godt regelmessig tilsyn er nødvendig for å ivareta barnets rettssikkerhet. I kapittel 24 foreslår departementet å tydeliggjøre barneverntjenestens ansvar for å følge opp barnet etter en omsorgsovertakelse.

Mer profesjonalisert tilsyn er nødvendig

Dagens tilsyn med barn i fosterhjem fungerer ikke godt nok. Departementet ser at mange kommuner har utfordringer med å organisere tilsynet på en god måte. I tillegg har en del tilsynsførere ikke god nok kompetanse. Et bedre tilsyn er nødvendig for å ivareta barnas rettssikkerhet. Departementet foreslår i kapittel 25 lovendringer som vil gi et mer profesjonalisert tilsyn med barn i fosterhjem. Lovforslaget presiserer kommunenes ansvar for å sikre nødvendig opplæring av dem som skal utføre tilsynet. Lovforslaget vil også gi kommunene større handlingsrom ved gjennomføring og organisering av tilsynet.

Offentlige etater må samarbeide

Mange barn i barnevernet har behov for hjelp fra ulike offentlige tjenester. Dette krever et nært samarbeid mellom offentlige etater. Barnevernet har oppfølgingsansvaret for barn i fosterhjem i dag, men departementet har fått tilbakemeldinger om at loven er uklar på hvor langt barneverntjenestens oppfølgingsansvar går. Med denne lovendringen presiserer departementet at det er barneverntjenestens ansvar å sikre at barnet får helhetlig og samordnet hjelp etter en omsorgsovertakelse.

9.2.3 Sikre god utredning av barnet før plassering

I Fosterhjemsundersøkelsen 2010 svarer 29 prosent av fosterforeldrene at manglende informasjon om barnets oppvekst er blant de største utfordringene med å være fosterforeldre.121 Barn i fosterhjem har dårligere helse enn andre barn.122 Dersom alle som plasseres i fosterhjem gjennomgår en grundig utredning før eller kort tid etter plassering, vil fosterforeldrene bli bedre i stand til å hjelpe barnet fra starten av.

Barnet må være med i utredningen

Det er viktig at barnet involveres i utredningen. En god utredning vil også kunne bidra til å redusere uønskede brudd og flyttinger, og gi fosterbarnet en mer stabil og forutsigbar tilværelse.

Det er kommunens ansvar å utrede barnet før en plassering. Barneverntjenesten må i samarbeid med andre relevante tjenester utrede barnets funksjonsnivå, ressurser og særlige behov før barnet flytter inn i et fosterhjem.

Større vekt på støtte til skolegang

Barn i fosterhjem har uforholdsmessig mange skoleproblemer, for eksempel konsentrasjonsvansker, konflikter med venner, psykiske vansker, konflikter med lærere eller mobbing. Barneverntjenesten har ikke vært tilstrekkelig oppmerksom på betydningen av støtte til skolegang og læring.123

For barnet er det viktig å mestre skole og utdanning. De må bli motiverte og her kan fosterforeldre spille en avgjørende rolle.

For å stimulere ungdom til å ta høyere utdanning, ble reglene for søkere som er forsørget av barnevernet endret fra undervisningsåret 2012/2013. Søkere som er i høyere utdanning og som bor i fosterhjem eller på institusjon, kan nå få studielån fra Statens Lånekasse på lik linje med andre ungdommer som bor sammen med sine foreldre.

9.2.4 Sikre nødvendig rekruttering av fosterhjem, herunder flere hjem i familie og nære nettverk

Bufetat har ansvaret for å rekruttere og formidle fosterhjem. Det er viktig at det rekrutteres forskjellige typer fosterhjem som kan ivareta barn med ulike behov. Fosterhjemmene bør gjenspeile samfunnets familiestrukturer og kulturelle mangfold. Derfor må Bufetat arbeide målrettet med å rekruttere i miljøer som er underrepresentert i dag. Dette gjelder i særlig stor grad minoritetsmiljøer.

Ventetid for å få fosterhjem øker

Rapportene fra evalueringen av forvaltningsreformen i barnevernet av 2004 viser at ventetiden for å få fosterhjem har økt.124 Dette har blant annet sammenheng med at en større andel barn plasseres i fosterhjem enn tidligere.

I følge Bufetat er det behov for ca 1000 nye fosterhjem per år. Selv om det er Bufetat som er gitt et nasjonalt ansvar for å rekruttere fosterhjem, bidrar både kommuner og private aktører i rekrutteringsarbeidet, enten alene eller med bistand fra Bufetats fosterhjemstjeneste.

Familie og nære nettverk må bli vurdert

Barneverntjenesten skal alltid vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem. Dette innebærer at barneverntjenesten alltid må kartlegge mulighetene for en slik plassering. I løpet av 2011 bodde i overkant av 2 700 barn og unge i fosterhjem i egen familie. Dette utgjør ca 21 prosent av samtlige barn og unge plassert i fosterhjem (beredskapshjem holdt utenfor). Andelen har vært relativt konstant, men med en svak økning de siste årene. Generelt sett klarer familieplasserte barn seg bedre enn andre fosterbarn ved at de blant annet har færre fysiske og psykiske helseproblemer. Plasseringene ender også sjeldnere med utilsiktede flyttinger enn andre plasseringer.125 Departementet er opptatt av at fosterhjem i familie og nære nettverk skal få samme oppfølging og veiledning som andre fosterhjem.

Familieråd som metode i fosterhjemsrekruttering

Familieråd har vist seg å være godt egnet når et barn skal plasseres utenfor hjemmet.126 Gjennom familieråd kan familien sammen komme frem til at barnet kan plasseres hos en i familien. Dette kan også være en egnet metode for å rekruttere flere fosterhjem i minoritetsmiljøer.

Departementet vil

• Stimulere til rekruttering av flere fosterhjem i barnets familie og nære nettverk gjennom blant annet bruk av familieråd

9.2.5 Hindre utilsiktede brudd i fosterhjem

Det er uheldig at en del barn i fosterhjem må flytte en eller flere ganger. Utilsiktede flyttinger, det vil si flyttinger som skjer tidligere enn planlagt og på grunn av vansker som har oppstått, er spesielt uheldig.127 Fosterbarna har ofte opplevd mangel på stabilitet og kontinuitet også mens de bodde hos sine opprinnelige omsorgspersoner.

Informasjon som grunnlag for å hindre utilsiktede flyttinger

Bufdir arbeider for å få mer kunnskap om konsekvensene av ikke planlagte flyttinger og hva som kan gjøres for å redusere dem. De har utarbeidet rutiner for møter med fosterforeldre og barneverntjenesten128 for å sikre informasjon etter avsluttede plasseringer. Informasjonen fra møtene skal brukes aktivt og systematisk i barnevernets arbeid for blant annet å redusere antallet flyttinger og for å vurdere om fosterforeldre er aktuelle for nye oppdrag.

Finne det beste fosterhjemmet

Å finne et fosterhjem som kan ivareta det enkelte barns behov hindrer brudd. Fosterforeldre må få god opplæring, støtte og veiledning, både før og under plasseringen, se nærmere beskrivelse i kapittel 9.2.6.

Revidere retningslinjer for fosterhjem

Det kommunale barnevernet er styrket. Bufdir arbeider med nye rutiner for møter med fosterforeldre og vi har et forskningsprogram på fosterhjemsområdet. Den nye kunnskapen fra forskningen må gjøres tilgjengelig for ansatte i barnevernet, slik at kompetansen om oppfølging av barn i fosterhjem og av fosterforeldre kan styrkes. Dette er i tråd med Riksrevisjonens anbefaling. Kunnskapen kan inngå i de reviderte retningslinjene for fosterhjem. Departementet vil også vurdere behovet for lovendringer.

Forslag om fosterhjemsgaranti

Raundalenutvalget129 foreslår å nedsette en arbeidsgruppe på fosterhjemsområdet som skal få i oppdrag å utvikle en fosterhjemsgaranti. Målet er å vurdere tiltak for å redusere ustabilitet i fosterhjemsplasseringer. Utvalgets rapport har vært på bred høring. Totalt 14 av 76 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Av disse var elleve instanser positive, to gav delvis støtte, og en var imot. Departementet deler Raundalenutvalgets oppfatning om at det er svært viktig å skape stabile og trygge fosterhjem som ivaretar barnets behov over tid. Tiltakene som arbeidsgruppen skal vurdere er imidlertid allerede behandlet i ny eller pågående forskning, og av andre arbeidsgrupper og utvalg. Departementet anser det derfor som lite hensiktsmessig å nedsette enda en arbeidsgruppe som skal vurdere virkemidler for å redusere ustabilitet i fosterhjem.

Departementet vil

• Understreke betydningen av god opplæring og tett oppfølging av fosterforeldre, slik at ansvarlige instanser sørger for at fosterforeldrene blir godt forberedt til oppdraget og får god nok kompetanse til å møte det enkelte fosterbarns individuelle behov

9.2.6 Sikre god oppfølging og veiledning av fosterforeldre

Kommunen gir individuell veiledning

Mange fosterfamilier opplever at de ikke blir tilstrekkelig ivaretatt av hjelpeapparatet. I Fosterhjemsundersøkelsen 2010 svarer 82 prosent av fosterforeldrene at de er helt eller delvis enige i at de har et godt forhold til barneverntjenesten i kommunen.130

For å sikre god faglig oppfølging av barn plassert i fosterhjem, er det vesentlig å gi fosterforeldre kunnskapsbasert veiledning. Dette vil gjøre fosterforeldrene tryggere i sin rolle som omsorgspersoner, styrke motivasjonen deres og redusere risikoen for at fosterbarn opplever nye brudd og en fortsatt ustabil omsorgssituasjon.

Ansvaret for veiledning er delt

I barnevernloven er ansvaret for å følge opp og veilede fosterforeldrene delt mellom barneverntjenesten i kommunene og det statlige barnevernet. Statens ansvar etter loven er å veilede om det å være fosterforeldre, mens kommunens ansvar er å gi veiledning knyttet til det enkelte barn.

Staten gir generell veiledning

Bufetat har ansvaret for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning. Med dette menes veiledning om det å være fosterforeldre generelt.

Kommunen gir individuell veiledning

Fosterhjemmets behov for konkret opplæring og veiledning fra kommunen varierer. Barneverntjenesten og fosterforeldrene må derfor sammen kartlegge behovet og finne frem til hvordan det best kan dekkes. I tillegg er det viktig at fosterforeldrene får rask bistand fra barneverntjenesten. Dette gjelder særlig i perioden like etter plasseringen, men også senere dersom det skulle oppstå spesielle situasjoner som fører til behov for råd og støtte.

Staten bistår kommunen med veiledning etter at barnet er plassert i fosterhjemmet

Det statlige barnevernets ansvar utøves ved å tilby veiledning i gruppe første året etter plassering. Aktuelle tema kan være fosterforeldrenes utøvelse av rollen som fosterforeldre og hvordan oppgaven virker inn på familien.

Generell veiledning kan også gis i grupper av fosterforeldre som ivaretar barn med spesielle utfordringer. Eksempler kan være barn som har vært utsatt for seksuelle overgrep, når barna er i spesielt sårbare faser som pubertet, eller når barna er plassert i fosterhjem i egen familie. Fosterhjemstjenesten i Bufetat har også en døgnbemannet vakttelefon for fosterforeldre.

Veiledning er nødvendig for både å rekruttere og beholde

Tilbudet om gruppeveiledning må sees i sammenheng med statens lovpålagte ansvar for å rekruttere fosterhjem. I dette perspektivet kan statlig veiledning sees på som en nødvendig oppfølging av rekrutterte hjem for å hindre at de faller fra og for å motivere dem for nye oppdrag når en plassering er over. I lys av mangelen på fosterhjem og de investeringene som gjøres i det enkelte hjem ved rekrutteringen, vil den statlige oppfølgingen av det enkelte hjem være en naturlig del av en langsiktig rekrutteringsstrategi.

Departementet vil

• Sikre god kvalitet i den generelle veiledningen til fosterforeldre, med økt vekt på kunnskapsbasert gruppeveiledning

• I samarbeid med utdanningssektoren legge til rette for at fosterhjemsarbeidet i større grad skal inngå som del av utdanningene som kvalifiserer til arbeid i barnevernet

9.2.7 Sikre gode rammevilkår for fosterforeldre

Et fosterhjem skal først og fremst være en omsorgsbase for barnet, og ikke en arbeidsplass for fosterforeldre. Fosterforeldre anses derfor ikke som arbeidstakere, men som oppdragstakere. For å sikre et tilstrekkelig antall gode og stabile fosterhjem, er det likevel av avgjørende betydning å sørge for gode rammevilkår for hjemmene. I de fleste hjemmene er det forutsatt at begge fosterforeldrene kan være i arbeid, og dermed ha mulighet til å opparbeide seg inntekt og pensjonsrettigheter som andre lønnsmottagere.

Samtidig er det slik at mange fosterbarn har skader knyttet til tidligere omsorgssvikt og derfor trenger særlig oppfølging, hjelp og behandling. I disse tilfellene kan det være behov for at den ene av fosterforeldrene er hjemme en periode på heltid og tar seg av barnet. Når det offentlige i slike tilfeller ser det som nødvendig eller sterkt ønskelig at en av fosterforeldrene er hjemme, kompenseres vedkommende for bortfall av arbeidsinntekt gjennom såkalt frikjøp.

I oktober 2011 leverte en arbeidsgruppe nedsatt av departementet en rapport131 med mange anbefalinger på fosterhjemsfeltet. På rammevilkårssiden foreslo arbeidsgruppen bl.a. å øke nivået på utgiftsdekningen, at fosterforeldre sikres kompensasjon for bortfall av tjenestepensjon ved frikjøp, og at fosterhjemsgodtgjørelsen vurderes nærmere.

I prinsippet er kompensasjonsspørsmålet et forhandlingsspørsmål mellom den enkelte barneverntjeneste og fosterforeldrene. Departementet har imidlertid ingen oversikt over i hvilken grad annet enn bortfall av lønnsinntekt kompenseres ved frikjøp i dag. Departementet er heller ikke kjent med i hvilken grad tapt lønnsinntekt kompenseres fullt ut eller ikke. Kommunenes totale kostnader ved frikjøp er heller ikke kjent for departementet. Det samme gjelder kommunenes kostnader til godtgjøring av fosterforeldre som ikke er frikjøpt. Departementet vil derfor foreta en helhetlig kartlegging av fosterforeldres rammevilkår.

Departementet vil

• Kartlegge fosterforeldres økonomiske rammevilkår

9.2.8 Statlige familiehjem og kommunalt forsterket hjem har to ulike målgrupper

Statlige familiehjem kompenseres også når det ikke bor barn der. Mangelen på kommunale fosterhjem kan føre til at barn uten helt spesielle behov plasseres i statlige familiehjem. Dette er ikke etter intensjonen, og vil etter departementets syn heller ikke være noen ønsket utvikling. Dersom familiehjemmene blir brukt til barn som faglig sett heller burde vært i et kommunalt forsterket hjem, vil det også være vanskelig å begrunne hvorfor de økonomiske rammevilkårene er bedre for fosterforeldrene i de statlige hjemmene enn de er i de kommunalt forsterkede hjemmene.

Departementetser på denne bakgrunn et behov for å evaluere hvordan de statlige fosterhjemmene og de kommunalt forsterkede fosterhjemmene blir brukt. Et viktig spørsmål er i hvilken grad familiehjemmenes funksjoner kan ivaretas av kommunalt forsterkede fosterhjem.

Departementet vil

• Evaluere bruken av de statlige fosterhjemmene og de kommunalt forsterkede fosterhjemmene

9.3 Oppsummering

Fosterhjemstiltaket må videreutvikles. For å gi barn i fosterhjemmene best mulig utviklingsmuligheter, må man arbeide på flere hold. Det gjelder blant annet å sikre god utredning av barnet før plassering, å rekruttere et tilstrekkelig antall kompetente fosterforeldre og å gi disse en systematisk og langsiktig oppfølging tilpasset det enkelte barn. Barnets rett til god informasjon og medvirkning må vies særlig oppmerksomhet. Kapittel 25 om tilsyn og kontroll med barn i fosterhjem diskuterer utfordringene med å etablere et velfungerende tilsyn med barn i fosterhjem. Det vises også til kapittel 24 om barneverntjenestens ansvar for å følge opp barn etter en omsorgsovertakelse.

10 Institusjoner

Barneverninstitusjonene er blitt kritisert for ikke å gi god nok hjelp til barn og unge.133 Kritikken retter seg mot blant annet manglende skoleoppfølging og psykisk helsehjelp, dårlig informasjon og liten mulighet til medvirkning.

I dette kapittelet beskrives hovedtrekk ved barn og unge som bor på institusjon og det tilbudet som finnes i dag. Deretter skisseres mulige og nødvendige tiltak som barnevernet må iverksette for at barn og unge skal få god omsorg og riktig hjelp av høy kvalitet.

Departementets mål

• Institusjonstilbudet skal bidra til å gi barn trygge rammer, utviklingsmuligheter, økt livskvalitet og varige, positive endringer i livet deres. Dette betyr at barna skal bli hørt og sett, bli tatt vare på, møtt med omsorg, stabilitet og forutsigbarhet. Tilbudet skal være tilpasset det enkelte barns behov

10.1 Barn og unge som bor på institusjon

Mange barn kommer fra andre land enn Norge

En vesentlig andel av barna har en annen landbakgrunn enn norsk. Selv når tallene for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år er trukket fra, viser undersøkelser fra perioden 2007-2010 at omlag 30 prosent av barn på barneverninstitusjon har enn annen landbakgrunn.134 Den største gruppen har asiatisk landbakgrunn; mens barn med annen europeisk landbakgrunn enn norsk, utgjør den nest største gruppen – etterfulgt av barn og unge med afrikansk landbakgrunn. Tallene inkluderer de som var i omsorgssentre for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år.

Flere strever med rusmisbruk og har psykiske problemer

Det er ulike grunner til at barn bor på institusjon. Stadig flere med atferds- og rusproblemer blir plassert på institusjon. Evalueringen av institusjonstilbudet, viser at andelen barn med slike problemer har økt jevnt siden 2004.135 Vi vet også at en stor gruppe barn har til dels alvorlige psykiske problemer.136 I tillegg blir enkelte plassert i institusjon mens de venter på å få plass i fosterhjem.

10.2 Tilbudet i barneverninstitusjoner

Bufetat har ansvaret for å etablere og drifte institusjoner. Bufetat må sørge for at alle utsatte barn som har behov for det får et forsvarlig institusjonstilbud. Det finnes både statlige, private og kommunale institusjoner. De private og kommunale skal godkjennes av Bufetat. I Oslo kommune skal statlig regional barnevernmyndighets oppgaver ivaretas av kommunen selv.

Det finnes i dag forskjellige typer barneverninstitusjoner. Noen tar i mot ulike målgrupper i en og samme institusjon, mens andre har mer definerte målgrupper. Dette gjelder rusinstitusjoner, akuttinstitusjoner, atferdsinstitusjoner (inkludert MultifunC-institusjoner137) og særskilte institusjoner for barn under 12 år. Barnevernet har også ansvaret for omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år og institusjoner for barn som er utsatt for menneskehandel. Disse to gruppene vil ikke bli omtalt nærmere i dette kapittelet.

For å styrke kvaliteten i institusjonstilbudet, og for å styrke kompetansen blant de ansatte må det arbeides på flere områder. Gitt dagens utfordringer ved institusjonstilbudet legger vi særlig vekt på å utvikle disse områdene i tiden framover: barns medvirkning, differensiering av tilbudet, kompetanse, utredning, oppfølging under og etter institusjonsopphold, arbeidstidsordningene og utdanning og helse.

10.2.1 Sikre barns medvirkning på institusjon

Flere barn på institusjon opplever at de i for liten grad blir hørt og tatt på alvor.138 De ønsker at det blir tatt hensyn til deres meninger; at de får være med å planlegge og å ta avgjørelser som angår egen fremtid. Barna opplever at de i liten grad deltar i å utforme tiltaks- eller omsorgsplanen sin, eller vet hva som står i rapporter som skrives om dem.

God og tilpasset informasjon er en forutsetning for å kunne benytte seg av retten til å si sin mening og bli hørt. Alle barn som blir plassert i institusjon skal bli informert om sine rettigheter. Barn kan gi verdifulle innspill til utviklingen av institusjonstilbudet. Å bli lyttet til og tatt på alvor bidrar til en opplevelse av å være en ressurs og kan føre til økt selvrespekt, styrket mestringsfølelse og et mer positivt selvbilde. Dette vil også bidra til trivsel i hverdagen.

Barns rett til medvirkning er nedfelt i forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon § 7. Departementet foreslår en ny lovbestemmelse som styrker barns rett til å bli hørt i barnevernet (kapittel 18). Departementet mener at barn får et bedre tilbud ved å styrke deres medvirkning og deres rett til å bli hørt.

Departementet vil

• At Bufdir utvikler rutiner og metoder for å ivareta barns medvirkning på institusjon

10.2.2 Forskjellige institusjoner tilpasset barns behov

Barn skal ha gode institusjoner som er tilpasset deres behov. Det er et mål at de ikke skal bli plassert på institusjoner der de kan utsettes for negativ og skadelig påvirkning fra andre beboere. For å gi et tilbud som bedre er tilpasset det enkelte barns behov, må institusjonene bli mer spesialiserte.139 Dette vil igjen kreve mer spesialisert kunnskap og kompetanse for å gi barna den hjelpen de trenger. Tilbudet vil bli mer forutsigbart, både for barna, deres familie og de ansatte. Det vil øke muligheten for at det enkelte barn opplever oppholdet som stabilt og trygt.

Barnevernloven og kvalitetsforskriften stiller krav til kvalitet i offentlige og private institusjoner. For å sikre forsvarlig drift skal hver institusjon ha en definert målgruppe og en formulert målsetting for sin faglige virksomhet. Kvalitetsforskriften gir rom for å differensiere og spesialisere institusjonstilbudet. Tilstrekkelig differensiering er nødvendig for å gi virksom og riktig hjelp. Forskning 140 og etatens egne analyser 141 viser at det fremdeles er et arbeid som må gjøres for å nå målet om et slikt differensiert institusjonstilbud. Tilbudet blir derfor videreutviklet av Bufetat.

Departementet vil

• At alle barn skal få god og forsvarlig omsorg uavhengig av hvilken institusjon de blir plassert i

• At institusjonstilbudet blir utviklet videre for å ivareta barns ulike behov

10.2.3 Kompetanse

I dag er det en asymmetri i forholdet mellom kompleksitet i behovene og ansattes kompetanse. Det er nødvendig å styrke det løpende faglige arbeidet i den enkelte institusjon for å oppnå bedre resultater. Kvalitetsforskriften stiller krav til bemanning og kompetanse ved institusjonene. Det skal være personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen sett i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting. Leder skal minimum ha 3-årig høgskoleutdanning i sosialfag142 eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå, samt tilleggsutdanning i administrasjon og ledelse. De ansatte skal ha nødvendig veiledning og opplæring. Institusjoner skal også tilstrebe å ha en bemanning hvor opp mot 50 prosent av de ansatte har barnevernfaglig og/eller sosialfaglig kompetanse. Dette kravet gjelder på hver enkelt avdeling og intensjonen er at dette skal sikre et tilstrekkelig nivå i kompetansen.

Flest barnevernpedagoger og sosionomer

I 2011 var det totalt 4 878 årsverk i barneverninstitusjonene.143 De største yrkesgruppene var barnevernspedagoger (979) og sosionomer (505). Utdanningsgrupper som vernepleiere, sykepleiere og psykologer arbeider også ved institusjonene. Det er imidlertid en stor andel ansatte i barneverninstitusjoner som verken har utdannelse utover videregående skole, eller som har annen relevant utdanning.144

Kompetanse til å møte barns ulike behov

Barn på institusjon har ofte flere ulike hjelpebehov. Arbeid i institusjon krever både kompetanse om hvordan sikre en god omsorgssituasjon for barn og unge, og kompetanse om hvordan man bør støtte deres utvikling. I tillegg krever arbeid i institusjon kunnskap om andre tjenester, som særlig skole og psykisk helsevern.

Institusjonene må også håndtere en stadig mer mangfoldig gruppe. Det innebærer at de ansatte må ha god flerkulturell kompetanse og møte alle barn og foreldre med respekt og sensitivitet. Barnevernet skal videre alltid benytte kvalifiserte tolker i situasjoner der det kan oppstå språkproblemer.145 Dette vil bidra til å sikre likeverdige tjenester.

Å løfte kompetansen i institusjonene er viktig for å styrke det faglige innholdet og for at barna skal få bedre oppfølging. Dette krever dyktige ledere som er i stand til å etablere sterke og velfungerende fagmiljøer.

Å lede en institusjon krever særskilt kompetanse. Departementet skal i 2013 utvikle en videreutdanning i barnevernledelse på mastergradsnivå. Departementet vil vurdere behovet for en egen modul for institusjonsledere.

Rettigheter og bruk av tvang

Alle ansatte må ha tilstrekkelig kunnskap om barnas behov og relevant regelverk, herunder menneskerettighetene, barnevernloven og forvaltningsloven. For å gi barn på institusjon god nok hjelp og beskyttelse, kan det være nødvendig å sette begrensninger. Barnevernloven og rettighetsforskriften146 gir rettigheter til barn plassert på barneverninstitusjon og setter rammer for bruk av tvang. Mange av reglene i forskriften forutsetter en konkret skjønnsmessig vurdering av om vilkårene for bruk av tvang er til stede. Skal reglene fylle sitt formål er det viktig at de ansatte er seg bevisst dette ansvaret og utøver sitt skjønn på en god faglig og etisk måte. Det er derfor svært viktig at ansatte mottar jevnlig opplæring og veiledning. Bufetat holder kurs i rettighetsforskriften for alle institusjoner.

Departementet vil

• At institusjonsansatte skal ha et høyere utdannings- og kompetansenivå enn de har i dag

• Vurdere behovet for en egen modul for institusjonsledere

• Revidere kvalitetsforskriften slik at den blant annet blir oppdatert i henhold til ny kunnskap på området

10.2.4 Utredning

En forutsetning for å gi riktig hjelp til barn som bor på institusjon, er at barnet er tilstrekkelig utredet før plasseringen. Kvalitet i utredning er også en forutsetning for å kunne lykkes med et differensiert institusjonstilbud. Forskning viser at det etter institusjonsledernes vurdering er mangler ved utredningen av barnas psykiske helse før plassering. Det er også mangler ved utredningen av foreldrenes situasjon eller behov for spesielle tiltak. Barn blir heller ikke vurdert godt nok underveis i oppholdet.147 I kapittel 7 foreslår departementet tiltak for å styrke utredningskompetansen i kommunen.

Bedre kunnskap om barnas psykiske plager

Bedre utredning kan bidra til større oppmerksomhet om de gruppene vi i dag vet for lite om. Ved for eksempel inntak til MultifunC- og rusinstitusjoner utredes barna for å se om deres behov omfattes av institusjonens målområder. Det foreligger derfor systematisert kunnskap om barn og unge med atferds- og rusvansker. Det er derimot fortsatt behov for mer kunnskap om andre problemområder, som psykiske plager og kognitive skader.

I kvalitetsutviklingsprogrammet er det prioritert å utvikle faglige standarder for utredning for barn som mottar tiltak fra Bufetat. Fagteamansatte har fått opplæring i å bruke utredningsverktøy for at barn skal få et institusjonstiltak tilpasset deres behov. Disse utredningsverktøyene skal også benyttes under opphold på institusjon for å tilrettelegge tiltaket underveis. Utredning i etterkant skal tilrettelegge for veien videre. Hdir er involvert i arbeidet med faglige standarder for utredning, og skal kvalitetssikre utredningsverktøyene.

Departementet vil

• At barn i større grad enn i dag blir tilstrekkelig utredet både før plassering, under og etter endt opphold. Dette som et grunnlag for å gi et godt tilpasset tilbud og for å gi forutsigbarhet og stabilitet i institusjonsplasseringen

10.2.5 Oppfølging under og etter endt institusjonsopphold

Institusjonen har den daglige omsorgen for barna, og har derfor et ansvar for å følge opp barna i hverdagen, inkludert på fritiden. Den kommunale barneverntjenesten har etter lovverket et hovedansvar for oppfølging av barn som bor på institusjon, både under og etter endt opphold. Barneverntjenesten skal sørge for at det utarbeides tiltaksplan eller omsorgsplan for barnet. For å ha et planverk som fungerer etter sin hensikt, må barna bli fulgt opp tett og bli utredet systematisk underveis i oppholdet av institusjonen. Dersom barnets behov tilsier det, skal planen endres. For at barneverntjenesten skal kunne sørge for gode tiltaks- og omsorgsplaner må barneverntjenesten og institusjonen samarbeide godt.

Etter institusjonsplasseringen

En plassering på institusjon er oftest ment å være kortvarig. Etter endt opphold skal barnet bo et annet sted: hos foreldre, i en annen familie eller i nettverket, i egen bolig eller i fosterhjem. Det er viktig at overgangen planlegges og tilpasses barnets behov. Dette for å gi trygghet og forutsigbarhet. Det er særlig viktig at samvær mellom barn og foreldre tilrettelegges på en måte som er hensiktsmessig og tjenelig for barnet. For de over 18 år i institusjon er det spesielt viktig at de får nødvendig støtte og hjelp i overgangsfasen til en selvstendig voksentilværelse. Barn over 18 år som skal få tiltak som ettervern, skal gradvis settes i stand til å greie seg på egenhånd.

Evalueringen av institusjonstilbudet viser at det ofte er mangel på oppfølging etter et institusjonsopphold. Departementet mener dette er bekymringsfullt og vi vil presisere viktigheten av at kommunen følger opp barna under og etter endt plassering. I kapittel 24 foreslås det at barnevernets løpende ansvar for å følge opp barn som er plassert i fosterhjem eller institusjon skal fremgå mer eksplisitt i loven.

Departementet vil

• At barn i større grad enn i dag blir fulgt opp av barneverntjenesten under og etter opphold på institusjon

10.2.6 Arbeidstidsordninger

Barn trenger kontinuitet og stabilitet i hverdagen. I kvalitetsforskriften fremgår det at institusjonen skal ha en arbeidstidsordning som sikrer dette. Arbeidsmiljølovens arbeidstidskapittel setter rammer for hvilke arbeidstidsordninger som skal gjelde for arbeidslivet, og da også for barneverninstitusjonene. Den alminnelige arbeidstid er etter loven 9 timer i løpet av 24 timer og 40 timer i løpet av 7 dager. Det er også bestemmelser om daglig og ukentlig arbeidsfri, som skal sikre arbeidstakerne hvile mellom arbeidsperiodene. Etter avtale med de tillitsvalgte kan det, innen visse rammer, inngås tariffavtale som fraviker lovens regler.

Avvikende arbeidstid

Medleverforskriften, som er gitt med hjemmel i arbeidsmiljøloven, gir adgang til arbeidstidsordninger som avviker fra arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid og hviletid. Forskriften benyttes av private og ideelle institusjoner. Statlige institusjoner omfattes av Hovedtariffavtalen i staten (HTA), som er hjemmelsgrunnlag for arbeidstidsordningene i statlige barneverninstitusjoner. Staten ved Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og hovedsammenslutningene har inngått fem særavtaler om avvikende arbeidstidsordninger for ansatte i Bufetat. Avtalene gjelder et begrenset antall institusjoner, ansatte og arbeidsvakter. Det har vært ført forhandlinger om å få til en generell særavtale om 13-timers vakter, men partene er ikke kommet til enighet. Oslo kommune, som selv ivaretar statlige barnevernmyndigheters oppgaver med institusjonsdrift, har inngått avtale om langvakter på 25 timer for enkelte institusjoner.

Å praktisere avvikende arbeidstidsordninger etter medleverforskriften er enklere administrativt enn arbeidstidsordninger som er resultat av forhandlinger mellom arbeidsgiver og de ansattes organisasjoner. Forskriften setter rammer for lengden av arbeidstid samt krav til hviletid. Videre gir medleverforskriften større fleksibilitet og mer tilstedeværelse. Medleverforskriften gir adgang til at ansatte jobber 60 timer pr uke, når den enkelte ansatte samtykker til det, mens arbeidsmiljølovens ramme for ukentlig arbeidstid er 54 timer.

Dagens arbeidstidsordning kan hindre stabil voksenkontakt

Konsekvensene av dagens arbeidstidsordninger er at mange barn må forholde seg til stadige nye omsorgspersoner. Blant annet påpeker barnevernbarn selv at det blir for mange ansatte å forholde seg til for barn som allerede har opplevd brutte relasjoner.148 Ved etablering av arbeidstidsordninger bør hensynet til kontinuerlig og stabil voksenkontakt være et sentralt moment da det gir en bedre forutsigbarhet for barna. Bufetat har imidlertid et ansvar for de ansatte. Det må ikke etableres arbeidstidsordninger som går utover de ansattes helse og sikkerhet. Med utgangspunkt i dagens arbeidsmiljølov og medleverforskriften er det anledning til å ta hensyn til barns behov for kontinuerlig og stabil voksenkontakt, men dette betinger enighet mellom partene i arbeidslivet.149

Departementet mener at barns beste er et sentralt moment ved vurdering av arbeidstidsordninger.

Departementet vil

• Utrede hensiktsmessige arbeidstidsordninger i statlige institusjoner tilpasset målgruppenes ulike behov, for å få ordninger som er i bedre samsvar med barn og unges behov150

10.2.7 Utdanning og helse

Barn på barneverninstitusjoner har ofte behov for hjelp fra flere tjenester. Spesielt er samarbeidet med skole og helsemyndigheter viktig. I kapittel 5 omtaler vi barnevernets samarbeid med andre tjenester nærmere.

Mange barn får ikke det skoletilbudet de har behov for

Alle barn skal ha et opplæringstilbud. Departementet er bekymret fordi mange barn som bor på institusjon ikke er på skolen på fulltid. Samarbeidet mellom skole og barnevern er derfor avgjørende for å bidra til at barn skal kunne lykkes i å fullføre skoleløpet. Dette er grunnleggende for at de skal kunne klare seg i dagens samfunn. Å motivere til skolegang er utfordrende og det kreves ofte individuelt tilpassede opplegg som gir mestringsfølelse. Bufdirs brukerundersøkelse om statlige tiltak fra 2010 og 2011, viser at institusjonene har et klart forbedringspotensiale når det gjelder oppfølging av skolegangen til barn.

Mange barn får ikke nødvendig helsehjelp

Barn må sikres nødvendig helsehjelp. Mange barn på institusjon har psykiske problemer, og får ikke den nødvendige helsehjelpen. Barnevernet og psykisk helsevern må derfor samarbeide på alle nivå. Det foregår i dag et arbeid for å bedre dette. Bufdir og Hdir skal utarbeide felles retningslinjer for samarbeid ved plasseringer relatert til rus og psykiatri og for akuttplasseringer. Departementet er positive til det arbeid som Bufdir og Hdir har igangsatt. I tillegg til dette pågår en undersøkelse i regi av Norges Teknisk-vitenskaplige universitet (NTNU) om barns psykiske helse i barneverninstitusjoner. Undersøkelsen skal etter planen være ferdig i 2014. De foreløpige resultatene tyder blant annet på at den hjelpen mange av barna har fått for sine psykiske problemer før plassering i barneverninstitusjon, reduseres etter plasseringen151. De endelige resultatene vil kunne gi nødvendig kunnskap om hvordan vi bedre kan tilrettelegge tilbudet til denne målgruppen.

Forebygge selvmord

Det skal utarbeides konkrete verktøy for selvmordsforebygging i barneverntiltak. Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten skal utarbeide en sammenstilling om virksomme tiltak for å forebygge angst, depresjoner og selvmord, og selvskading blant barn og unge i institusjon.

Beredskapsplaner og rutiner

Bufetat har beredskapsplaner og rutiner for oppfølging i etterkant av dødsfall, overgrep og skade på institusjoner. Planene inneholder informasjon om hvordan dødsfall skal meldes kommune, politi, fylkesmannen, mv. Rutinene skal bidra til å ivareta ansatte og pårørende, samt få vurdert behov for etterforskning og tilsyn fra Fylkesmannen. I etterkant av alvorlige hendelser blir regionene bedt om å gjennomføre en intern gjennomgang av sakene for å identifisere læringspunkter.

Departementet vil

• At ansatte ved institusjonene skal styrke sin kompetanse om psykisk helse

• At ansatte ved institusjonene har kunnskap om barnas behov for skoletilknytning og skoleresultater

• At institusjonene samarbeider med skolen og psykisk helsevern til det beste for barna

10.3 Oppsummering

For noen barn er det best å bo på institusjon i en kortere eller lengre periode. Barneverninstitusjoner er derfor en nødvendig del av barneverntilbudet. Tilbudet skal være likeverdig og differensiert med god kvalitet, tilpasset den enkeltes behov. Det utføres mye godt arbeid på norske barneverninstitusjoner, og det er allerede igangsatt et viktig arbeid for å videreutvikle tilbudet. Det er likevel enkelte forhold som må forbedres. Barn skal i større grad enn i dag bli tilstrekkelig utredet både før plassering, under og etter endt opphold. Det er avgjørende at barnevernet samarbeider mer systematisk med tjenester som skole og psykisk helsevern. For å ivareta barn på institusjon er det også nødvendig å styrke de ansattes kompetanse og tilrettelegge for barns medvirkning.

11 Bedre beskyttelse av barns utvikling

De senere år har fagmiljøer og tidligere barnevernsbarn uttrykt at hjelp fra barnevernet kommer for sent, og at foreldre som ikke makter å ivareta barna på en god måte får beholde omsorgen for barna for lenge.

I den offentlige debatten er det reist spørsmål om det biologiske prinsipp veier så tungt i barnevernets praksis at det går på bekostning av barnets beste. På den annen side mottar departementet henvendelser fra foreldre som mener at barnevernet ikke tar tilstrekkelig hensyn til biologiske bånd og foreldrenes behov. Samtidig formidler ansatte i barnevernet at de mangler tydelige retningslinjer og et oppdatert faglig grunnlag å basere vanskelige barnevernfaglige vurderinger på.

For å foreta en gjennomgang av de faglige, juridiske og etiske problemstillingene som reises i kjølvannet av disse spørsmålene, satte departementet ned et offentlig utvalg ledet av psykolog Magne Raundalen i februar 2011. NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling ble overlevert departementet 6. februar 2012.152 Utredningen har vært på bred høring.

Dilemmaer og verdivalg

Utredningen fra utvalget tar opp viktige dilemmaer og verdivalg knyttet til barn og foreldres motstridende interesser. Utvalget har fremmet forslag som først og fremst skal sikre barna en mer stabil og forutsigbar omsorgssituasjon, og som ivaretar barnets utvikling. Utredningen inneholder forslag og anbefalinger som skal hjelpe barn raskere enn i dag.

Departementet har vurdert de ulike forslagene, og kommet til at noen av disse bør prioriteres nå. Disse omtales nærmere nedenfor. Enkelte av forslagene er omtalt i andre kapitler.

Raundalenutvalget, Flatøutvalget og flere andre har foreslått å rettighetsfeste tiltak og tjenester etter barnevernloven. Departementet vurderer at det mest vesentlige er at den hjelpen som gis fungerer godt, og at den plikten barneverntjenesten allerede har i dag til å yte tjenester og tiltak er tilstrekkelig for å gi barnet nødvendig vern og beskyttelse.

Utvalgets øvrige forslag vil departementet ta med seg i det løpende arbeidet med å videreutvikle barnevernet.

Departementets mål

• Barns utvikling skal beskyttes bedre

11.1 Om høringen

Departementet mottok 78 høringssvar til NOU 2012: 5.153

De fleste høringsinstansene mener utvalget har gjort et grundig og solid arbeid og at utredningen er et viktig bidrag til å videreutvikle barnevernet. Enkelte fremhever at utredningen er et nyttig arbeidsredskap når det skal tas stilling til kompliserte problemstillinger i barnevernet. Andre trekker fram at det i liten grad er vurdert hvorvidt barnets meninger skal vurderes og inkluderes i de foreslåtte tiltakene. Andre instanser viser til at utvalget kommer med flere forslag til lovendringer uten at de rettslige sidene ved konsekvensene av alle forslagene er tilstrekkelig drøftet. I tillegg trekker flere fram nødvendigheten av en videre kompetanseutvikling i barnevernet.

11.2 Barnets beste grunnregelen for arbeid i barnevernet

Barnevernet i Norge har historisk sett hatt tre viktige prinsipper som danner utgangspunktet for barnevernets arbeid: Barnets beste, det biologiske prinsipp og det mildeste inngreps prinsipp. I tillegg er barns medvirkning av avgjørende betydning for å sikre barnets beste.

Barnets beste

Prinsippet om barnets beste er det grunnleggende prinsippet i alt barnevernfaglig arbeid. Prinsippet innbærer at barnevernet skal foreta en helhetlig og skjønnsmessig vurdering av hva som vil være til barnets beste i det enkelte og konkrete tilfellet. Barnets grunnleggende behov for beskyttelse og omsorg skal vektlegges framfor foreldrenes rettigheter. Ny forskning, systematisert erfaringskunnskap og endringer i kulturelle normer styrer de faglige vurderingene, og utvikler skjønnet om hva som er barnets beste. Prinsippet om barnets beste er nedfelt både i barnevernloven og i FNs barnekonvensjon.

Det biologiske prinsipp

Det er en del av vår samfunnsordning at foreldre oppdrar sine egne barn og at barnet i utgangspunktet skal vokse opp hos sine foreldre. Det biologiske prinsipp uttrykker at barn generelt sett har best av å vokse opp i sin familie, og at kontakten mellom barn og foreldre skal opprettholdes etter en omsorgsovertakelse.154

Mildeste inngreps prinsipp

Det mildeste inngreps prinsipp handler om at barnevernet ikke skal sette inn mer inngripende tiltak enn det som er nødvendig i familier som trenger bistand. Det mildeste inngreps prinsipp er ment å beskytte barn og foreldre mot for inngripende tiltak når det ikke er behov for det. Prinsippet forhindrer imidlertid ikke at barnevernet setter i verk svært inngripende tiltak når det er nødvendig for å ivareta barnets beste.

Barns medvirkning

Barnets rett til å uttale seg står også sentralt i barnevernloven. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

11.2.1 Forslag om nytt prinsipp der barnet kan knytte seg til andre enn de biologiske foreldrene og utvikle seg bedre

Utvalget støtter at barnets beste fortsatt skal være det overordnede prinsippet i barnevernet. Utvalget anbefaler at det etableres et nytt førende prinsipp i vanskelige avgjørelser i barnevernssaker. Bakgrunnen er at en for stor vekting av det biologiske prinsipp kan føre til at barnet vokser opp under ugunstige omsorgsbetingelser dersom tilknytningen og relasjonen mellom barnet og omsorgspersonene er svak. Utvalget anbefaler derfor at det utviklingsstøttende tilknytningsprinsipp gis forrang i forhold til det biologiske prinsipp i saker der barnets utvikling blir hindret av dårlig tilknytnings- og relasjonskvalitet. Utvalget viser til forskning på feltet om at samspillet mellom barn og omsorgspersonene er så avgjørende for barns utvikling og fungering at den må tillegges avgjørende vekt i beslutningsprosessen om blant annet bosted, samvær og tilbakeføring i barnevernsaker.

Å vurdere hva som er til barnets beste kan være krevende. Departementet mener utvalgets redegjørelse over forskningsfeltet og de retningslinjene de beskriver, tydeliggjør hva som kan være til barnets beste i vanskelige barnevernspørsmål. Departementet er enig i at tilknytnings- og relasjonskvalitet er et svært viktig moment i barnevernets vurderinger. Dette er momenter som naturlig skal inngå i den konkrete og helhetlige vurderingen av barnets beste.

Barns medvirkning er sentralt

Barnets medvirkning må ivaretas godt i alle barnevernets prosesser. Derfor foreslår departementet å tydeliggjøre barnets rett til medvirkning i kapittel 18 i denne lovproposisjonen. Det foreslås en overordnet lovbestemmelse som presiserer at barnet skal få si sin mening i hele forløpet i barnevernet. Hva som er til barnets beste må avgjøres etter at barnets syn er tatt i betraktning. Barnets mening står derfor helt sentralt i avgjørelsen av hva som er å anse som barnets beste.

Departementet vil

• At det overordnede prinsippet om barnets beste fortsatt skal være grunnregelen for barnevernet. Barnets beste skal baseres på følgende faglige prinsipper:

  • Tilknytnings- og relasjonskvalitet: Samspill, relasjonskvalitet og tilknytningsform sett i sammenheng med barnets alder155

  • Biologiske bånd: At barn generelt sett har best av å vokse opp i egen familie, og at kontakten mellom familien og barnet skal opprettholdes etter en omsorgsovertakelse

  • Mildeste effektive inngrep: At barnevernet ikke skal sette inn mer inngripende tiltak enn det som er nødvendig i familier som trenger bistand. Samtidig må barnevernet mene at tiltaket er effektivt og slik gi den hjelpen barnet har behov for.

  • Barnets medvirkning: Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet

• Vurdere om og i tilfelle hvordan prinsippene kan presiseres ytterligere i barnevernloven

• Utvikle faglige anbefalinger for å tydeliggjøre hvilke momenter som bør inngå i vurderingen av barnets beste

• Videreutvikle kompetansen både i barnevernet og hos barnefaglige sakkyndige når det gjelder betydningen av tilknytnings- og relasjonskvalitet

11.3 Bedre grunnlag for å vurdere omsorgsovertakelser

Utvalget tar utgangspunkt i at en beslutning om omsorgsovertakelse er basert på en begrunnet antakelse om at andre tiltak ikke vil sikre at barnet får god nok omsorg. De mener at en barnevernfaglig oppgave i den enkelte sak er å avklare hvor grensen går for dårlig omsorgsutøvelse. Videre fremhever de at vurderinger av hva som er barnets beste nødvendigvis må bygge på skjønn.

Utvalget anbefaler at barnevernet vurderer tre faktorer ved omsorgsovertakelser, og at disse samlet sett gir grunnlag for avgjørelsen:

• Om tilknytnings- og relasjonskvaliteten mellom omsorgspersoner og barn er utviklingsstøttende eller ikke. Utvalget skisserer retningslinjer basert på tilknytningsform og barnets alder

• Alvorlighetsgraden og stabilitet av omsorgssvikt (forsømmelser, manglende behandling eller opplæring, mishandling eller overgrep)

• Omsorgspersonens egenskaper (grad og varighet av rus og psykiske vansker)

Bedre vurderingsgrunnlag

Utvalgets forslag om hvilke faktorer som bør inngå i vurderinger ved omsorgsovertakelser bygger på oppdatert forskning. Etter departementets vurdering angir utvalget noen viktige momenter som bør inngå i barnevernets kompliserte vurderinger. Departementet mener disse gir innspill til et tydeligere og felles vurderingsgrunnlag. Slik kan forskjeller i barnevernets praksis reduseres. Også andre momenter kan være aktuelle å ta med i vurderingen, som barnets sårbarhet og barnets mening.

For å sikre høy kvalitet må barnevernet få bedre kompetanse. Barnevernet må bruke pålitelige metoder for å kunne foreta de nødvendige utredningene av barnet og barnets situasjon, herunder barnets tilknytning og relasjonskvalitet. Barnevernet må også styrke kompetansen for å utrede omsorgspersonenes egenskaper. Andre sektorer vil ha en viktig rolle i slike utredninger.

Departementet vil

• Sørge for at det utarbeides faglige anbefalinger med utgangspunkt i ny kunnskap. Dette skal hjelpe barnevernet til å vurdere om vilkårene for omsorgsovertakelse er til stede

• Igangsette tiltak for å øke barnevernets utredningskompetanse for å vurdere om barnet lever i en situasjon som gjør en omsorgsovertakelse nødvendig. Dette medfører også å styrke kompetansen i å utrede tilknytningskvalitet og foreldrenes potensiale for å gi barnet den omsorgen det trenger.156

11.4 Bedre oppfølging av foreldre som har omsorgsplasserte barn

Mange barn og unge føler stor uro for sine foreldre, særlig for de foreldrene som lever destruktivt, for eksempel i miljøer preget av rus og vold. Utvalget viser til at det er flere grunner til å fremme god og virksom omsorg, oppfølging og støtte for foreldre, særlig i situasjoner som fører til overtakelse av omsorgen for ett eller flere av familiens barn. Blant annet viser utvalget til det er klart dokumentert at god omsorg og oppfølging av barnas foreldre i en slik situasjon representerer en lettelse for fosterhjemsplasserte barn og unge. Utvalget anbefaler at familieverntjenestene får ansvar for oppfølging og støtte til foreldre når barneverntjenesten har plassert barnet.

Departementet mener at foreldre til omsorgsplasserte barn må gis mulighet til støtte og oppfølging. Vi har derfor bedt Bufdir om å utarbeide ulike modeller for foreldreoppfølging.157

Departementet vil

• Vurdere modeller for å følge opp foreldre til omsorgsplasserte barn bedre

11.5 Sikre barn bedre stabilitet etter omsorgsovertakelse

For å sikre barnet stabilitet og kontinuitet i omsorgen etter et vedtak om omsorgsovertakelse, er spørsmål om samvær, tilbakeføring og adopsjon sentralt.

Samvær

Utvalget er opptatt av at barnets beste skal ligge til grunn for samvær. Videre fremhever de betydningen av samvær med støttende tilknytningspersoner.

Utvalget anbefaler blant annet følgende:

• At det utarbeides et rundskriv som understreker at formålet med samvær er at det er utviklingsfremmende for barnet

• At det utarbeides retningslinjer for hvordan foreldre kan tilbys hjelp til å gjøre samværene utviklingsfremmende

• At det forskes mer på samvær og ulike samværsordninger

Utvalget har også sett på endringskrav om samvær. Utvalget viser til at dagens regler om at foreldre kan kreve ny behandling ett år etter at fylkesnemnd/domstol vurderte spørsmålet sist, ikke gir tilstrekkelig beskyttelse mot grunnløse endringssaker. Utvalget foreslår å innføre en skranke for å fremme endringssak om samvær. De anbefaler at når dette spørsmålet er vurdert i rettsapparatet, bør ny behandling bare kunne kreves der det dokumenteres endringer i de faktiske forhold.

Departementet er enig med utvalget i at vi trenger mer kunnskap om hva som er til barnets beste når det gjelder å fastsette samværsordninger. Departementet vil vurdere utvalgets anbefalinger om å utarbeide retningslinjer med faglige anbefalinger som er basert på oppdatert kunnskap.

Departementet ser også at utvalgets forslag om å innføre en skranke for å fremme endringssak om samvær kan bidra til å sikre barnet ytterligere ro etter en omsorgsovertakelse. Vi mener imidlertid at enkelte sider av forslaget bør utredes nærmere, blant annet når det gjelder barnets rett til å bli hørt. Det er også viktig at det ikke etableres ordninger som blir tungvinte, ressurskrevende eller utløser uro hos barnet.

Departementet vil

• Igangsette forskning om samvær

• Vurdere behovet for faglige anbefalinger om samvær, både i forhold til foreldre og søsken

• Vurdere nærmere om det skal igangsettes et arbeid for å innføre begrensninger i adgangen til å fremme en endringssak om samvær

Adopsjon, et barneverntiltak som barnevernet bør vurdere

Forskning viser gunstige langtidseffekter for adopterte barn sammenliknet med barn med langvarig fosterhjemsstatus og barn som er varig plassert i fosterhjem.158 Disse studiene viser at adoptivbarna som voksne klarte seg like godt som barn med vanlig oppvekst. Dette blir antatt å henge sammen med at adoptivbarn føler seg trygge i sin tilhørighet til sine familier. Adoptivbarna har både juridisk og psykologisk absolutt tilhørighet, og står ikke i fare for å bli flyttet. Et adoptivbarn vet at det er et fullverdig medlem av sin familie.

Med utgangspunkt i utviklingspsykologiske perspektiver og den forskningsbaserte kunnskap om utsatte barn, finner utvalget at det er grunnlag for å hevde at adopsjon bør være et tiltak barnevernet vurderer i saker som involverer langvarige plasseringer.

Utvalget foreslår blant annet at:

• det tas stilling til adopsjon ikke senere enn ett år etter plassering for barn fra 0 til 18 måneder, og to år for de mellom 18 måneder og 4 år (tidsfrist)

• myndighetene bør undersøke erfaringene fra Sverige og Island med permanente fosterhjemsplasseringer

• det utredes hvilke muligheter som finnes for at barneverntjenesten kan tilby den hjelpen fosterforeldre trenger etter adopsjon.

  Stabilitet i omsorgen er essensielt for barn. Departementet er derfor enig i at adopsjon som barneverntiltak bør kunne benyttes oftere. Vi har merket oss utvalgets anbefalinger om tidsfrister knyttet til barnets alder for å vurdere adopsjon.

Departementet vil

• At adopsjon som barneverntiltak bør kunne benyttes i større grad enn i dag

• Vurdere nærmere utvalgets anbefalinger slik at praksisfeltet skal bli bedre i stand til å vurdere adopsjon der det er til barnets beste

Tilbakeføring til foreldre etter en omsorgsovertakelse

Utvalget anbefaler at det bør være obligatorisk for fylkesnemnda å vurdere barnets tilknytning til blant annet fosterforeldre i alle saker som gjelder tilbakeføring, dersom det har gått mer enn to år etter plassering. Utvalget foreslår at dette skal gjelde uavhengig av om det er en frivillig plassering eller ikke.

Departementet ser at intensjonen bak utvalgets anbefaling er å skape mest mulig ro for barnet. Samtidig reiser anbefalingen enkelte problemstillinger, blant annet om en slik obligatorisk ordning med vurdering etter to år alltid vil være i samsvar med barnets interesser. Departementet ser at det er behov for å vurdere anbefalingen nærmere.

Departementet vil

• Vurdere utvalgets anbefaling nærmere

11.6 Bedre hjelp mens barnet bor hjemme

Utvalget har flere forslag når det gjelder å iverksette hjelpetiltak i familien for å forebygge mer inngripende tiltak.

Pålegg om hjelpetiltak

Utvalget understreker at samarbeid om frivillige, egnede og tilpassede hjelpetiltak både er og bør være utgangspunktet for barnevernets arbeid. Dersom nødvendige hjelpetiltak likevel ikke lar seg etablere, viser utvalget til at verdien av frivillighet må veies mot barnets behov for trygge oppvekstvilkår og rett hjelp til rett tid.

Utvalget foreslår at fylkesnemnda i større grad enn i dag skal kunne pålegge foreldrene flere typer hjelpetiltak for en tidsbegrenset periode. Utvalget foreslår videre å senke dagens beviskrav for å kunne pålegge tiltak som tilsyn i hjemmet, meldeplikt og urinprøvetaking. Samme beviskrav skal også gjelde for tiltak rettet mot å bedre foreldres omsorgskompetanse. Kompenserende tiltak, som for eksempel pålegg av barnehage og støttekontakt, skal kunne pålegges der dette anses som nødvendig. Utvalget mener frivillige tiltak skal være forsøkt eller vurdert før pålegg om hjelpetiltak fremmes for fylkesnemnda.

Utvalget foreslår også en forenklet saksbehandling i fylkesnemnda ved at det åpnes for skriftlig behandling av nemndsleder alene. Sakene bør også kunne fremmes for muntlig behandling.

Departementet mener utvalgets forslag er viktige. Imidlertid reiser forslaget om økt bruk av tvangstiltak i barnevernet flere problemstillinger som må utredes nærmere. Dette gjelder både de juridiske konsekvensene av forslaget og spørsmål om den faglige innretningen. Vi har merket oss at flere høringsinstanser påpeker at hjelpetiltak også skal kunne pålegges foreldre som kun har samvær med barnet.

Departementet vil

• Utrede om hjelpetiltak i større grad enn i dag skal kunne pålegges foreldre, med vekt på både den faglige innretningen og de juridiske sidene

• Lage en plan for hvordan barnevernet kan sikres mer kompetanse om, og tilgang til, flere omsorgsendrende eller foreldreveiledende tiltak som støtter opp under trygg tilknytning159

Tiltak med dokumentert effekt

Utvalget anbefaler at barneverntjenesten får tilgang til og bruker forskningsbaserte tiltak med dokumentert effekt for å bedre foreldres omsorgskompetanse. Utvalget foreslår videre at myndighetene legger til rette for forskning og evaluering av tiltak som brukes i barneverntjenesten, der dette ikke foreligger.

Utvalget foreslår også at alle endringstiltak som barnevernet skal bruke må vurderes og beskrives i Ungsinn-databasen160, samt at denne danner grunnlag for beslutninger om å iverksette og spre endringstiltak i barnevernet. Med endringstiltak mener utvalget at tiltakene skal bidra til endringer i hvordan personen fungerer, slik at for eksempel foreldrenes omsorgsevne forbedres.

Departementet har som mål at barnevernstiltak skal være virksomme og av høy kvalitet, jf også beskrivelser i blant annet kapittel 6. Departementet mener derfor det er viktig å bruke metoder og tiltak som gjennom forskning har vist seg å være effektive. Utvalget mener det må igangsettes ytterligere forskning på hjelpetiltak. Departementet viser til omtalen i kapittel 8 (Hjelpetiltak) der det fremgår at det allerede er en forskningsinnsats for å få mer kunnskap om de hjelpetiltakene kommunene bruker i dag. Departementet er likevel enig med utvalget i at det må forskes mer på de tiltakene som vi ikke har nok kunnskap om.

Departementet forutsetter at evidensbasert praksis161 har både brukermedvirkning og individuell tilpasning som viktige elementer. Departementet mener videre at det fortsatt er behov for å iverksette og utvikle kunnskapsbaserte tiltak i barnevernet. Vi er også opptatt av at forskningsbaserte endringstiltak gjøres tilgjengelig for barnevernet. Departementet vurderer at intensjonen bak utvalgets forslag kan ivaretas på ulike måter.

Departementet vil

• Ta initiativ til et langsiktig fagutviklingsprogram i samarbeid med kommunene for systematisk å prøve ut hjelpetiltak i barnevernet. Målet er å bidra til positiv endring for barnet. Innsatsen skal følges med forskning for å sikre en videreutvikling av hele hjelpetiltaksfeltet.162 Gjennom en slik innsats vil det være interessant å prøve ut forskningsbaserte tilknytningsfremmende tiltak, med et langsiktig mål om landsdekkende implementering av flere tiltak

• Sørge for at virksomme tiltak og forskningskunnskap blir tilgjengelige for ansatte i barnevernet

• Videreutvikle kompetanse hos ansatte i barnevernet

Evaluering av hjelpetiltak

Utvalget mener at metoder for å evaluere hjelpetiltak bør utvikles, og at det presiseres i loven at disse skal være skriftlige. Videre foreslår utvalget at fristen for evaluering lovfestes.

Barnevernet har en lovfestet plikt til å utarbeide tiltaksplan og regelmessig evaluere igangsatte hjelpetiltak.163 Kontinuerlig evaluering av tiltak er viktig for å sikre at hjelpen fra barnevernet er tilpasset barn og familiers behov.

Departementet ønsker å gjøre evalueringsverktøy bedre tilgjengelig i barnevernet. Dette for å fremme praksis om regelmessig evaluering. Etter departementets oppfatning kan det være uheldig å fastsette klare frister for evaluering, fordi behovet for hvor ofte tiltak bør evalueres vil kunne variere fra sak til sak. Uansett er det understreket i loven i dag at det skal skje en regelmessig evaluering av tiltaket.

Departementet vil

• Sørge for at alle landets kommuner får tilgang på evalueringsverktøy til bruk når hjelpetiltakene skal evalueres164

11.7 Bedre vern av barn som ikke er født

Barnevernloven hjemler ikke bruk av tvangstiltak for å verne barn som ikke er født. Slik gir ikke denne loven noe direkte vern mot skadelige sider ved den gravides livsførsel. Bare dersom den gravide samtykker kan barneverntjenesten iverksette tiltak i form av hjelpetiltak. Eventuelt vern av barn som ikke er født må derfor følge av annen lovgivning.

For å styrke vernet om barn som ikke er født, forslår utvalget følgende:

• Helse- og sosialtjenesten bør i lov pålegges et ansvar for å varsle barneverntjenesten om gravide mødre som har en livsførsel som kan skade det ufødte barnet

• Beviskravet i sosialtjenesteloven bør revurderes i tilfeller hvor det vurderes som sannsynlig at mors rusbruk vil føre til alvorlig skade

• Det bør utredes nærmere om flere effektive tiltak kan implementeres for å redusere bruk av rusmidler hos gravide

• Det bør utredes i hvilken grad internasjonale konvensjoner begrenser lovgivers mulighet til å verne ufødte barn mot skader under svangerskapet

I tillegg ber utvalget om at det igangsettes et arbeid med å sikre et bedre vern av barn som ikke er født mot vold, overgrep, smitte og annen skade som kan forhindres gjennom rettsvern og bedre hjelp fra de offentlige etater.

Departementet er grunnleggende opptatt av at barn må vernes bedre gjennom å gi hjelp så tidlig som mulig. Å utrede nærmere hvordan vernet av barn som ikke er født kan styrkes er derfor viktig. Anbefalingene fra utvalget vil bli vurdert og utredet i samarbeid med HOD. Dette gjelder blant annet at spørsmålet om:

a) helse- og sosialtjenesten i lov bør pålegges et ansvar for å varsle barneverntjenesten om gravide mødre som har en livsførsel som kan skade det barn som ikke er født

b) beviskravet i helse- og omsorgstjenesteloven bør revurderes i tilfeller hvor det er sannsynlig at mors rusbruk vil føre til alvorlig skade på barnet

c) det bør utredes i hvilken grad internasjonale konvensjoner begrenser lovgivers mulighet til å verne barn som ikke er født mot skader under svangerskapet.

Departementet vil

• Igangsette en utredning av tiltak knyttet til vern av barn som ikke er født i samarbeid med HOD

11.8 Forholdet mellom barnevernlov og barnelov

Utvalget foreslår at det bør vurderes om fylkesnemnda skal få myndighet til å treffe avgjørelser etter barneloven om daglig omsorg og foreldreansvar. Utvalget legger til grunn at slik avgjørelse bare vil være aktuelt i saker hvor nemnda behandler en sak om omsorgsovertakelse som gjelder den andre av barnets foreldre.

Departementet mener det er behov for å utrede flere sider av forholdet mellom barnelov og barnevernlov, herunder utvalgets forslag.

Departementet vil

• Utrede problemstillinger knyttet til forholdet mellom barnelov og barnevernlov nærmere

11.9 Familiedomstol

Utvalget viser til forskning på det barnevernfaglige området som synliggjør behovet for økt spesialisert kunnskap, også juridisk. Utvalget mener at det derfor bør utredes om en form for «family court» ordning kan erstatte dagens fylkesnemndsordning. Det å samle alle barne,- ungdoms- og familierelaterte saker til en og samme domstol, vil kunne medføre kortere ventetid og en mer spesialisert kompetanse.

I likhet med utvalget mener departementet at dagens fylkesnemnder er kompetente beslutningsorganer. Departementet ser likevel at det er hensiktsmessig å se nærmere på dagens ordning og vurdere om utvalgets intensjoner kan løses på andre måter.

Departementet vil

• Se nærmere på forslaget om å etablere en familiedomstol, og samtidig vurdere om utvalgets intensjoner bak forslaget kan løses på andre måter

11.10 Oppsummering

Raundalenutvalget tar opp viktige dilemmaer og verdivalg knyttet til barn og foreldres motstridende interesser i barnevernsaker.165 Forslagene i utredningen skal først og fremst sikre barna en mer stabil og forutsigbar omsorgssituasjon og som ivaretar barnets utvikling. Departementet vil prioritere noen av forslagene fra utvalget i det videre arbeidet. Blant annet vil vern av barn som ikke er født stå sentralt. Videre vil departementet at det overordnede prinsippet om barnets beste fortsatt skal være grunnregelen for alt arbeid i barnevernet. Departementet ser det som viktig å sikre at tilknytnings- og relasjonskvalitet skal være en sentral del av barnevernets faglige arbeid. Biologiske bånd, det mildeste effektive inngrep og barnets rett til medvirkning vil også være viktige faglige prinsipper. Departementet vil vurdere om og eventuelt hvordan prinsippene kan presiseres ytterligere i barnevernloven. Departementet ønsker også at barnevernet skal få et bedre grunnlag for å vurdere omsorgsovertakelser, at foreldre får bedre oppfølging etter omsorgsplasseringer og at barnet skal ha bedre stabilitet etter omsorgsovertakelse.