2 Bakgrunnen for forslaget

Departementet har mottatt mange innspill som har gitt grunnlag for arbeidet med denne proposisjonen. Nedenfor gir vi en nærmere omtale av noen av disse.

2.1 Evalueringen av forvaltningsreformen

Forvaltningsreformen i barnevernet ble iverksatt 1.1.2004. Etter at den nye ansvarsdelingen mellom kommuner og stat hadde fungert noe tid, ble det besluttet å evaluere reformen.

Fem evalueringsrapporter

Våren 2010 ble derfor utlyst fem evalueringsoppdrag som til sammen skulle dekke ulike sider ved reformen. Dette har resultert i fem rapporter:

• Deloitte (2011): Evaluering av faglig økonomisk styring i det statlige barnevernet

• NOVA og Fafo (2011): Institusjonsplassering – siste utvei? Betydningen av barnevernsreformen fra 2004 for institusjonstilbudet (NOVA-rapport nr 21/11)

• NIBR og Telemarksforskning (2011): Den vanskelige samhandlingen. Evaluering av forvaltningsreformen i barnevernet (NIBR-rapport 2011:25)

• PwC (2011): Oppgave- og finansieringsansvar i statlig og kommunalt barnevern

• Rambøll (2012): Forvaltningsreformen

Uavklarte ansvarsforhold

Hovedkonklusjonen fra evalueringen er at det statlige barnevernet har kommet langt i å nå målene som ble satt for reformen, men at det fortsatt er utfordringer knyttet til uavklarte ansvarsforhold mellom statlig og kommunalt nivå og til likeverdigheten i det tilbudet staten gir.

Kostnadsutviklingen

Et mål med reformen var at den skulle føre til økt kontroll med kostnadsutviklingen i barnevernet og bidra til bedre kvalitet i tjenestene. Evalueringen viser at det har vært en rekke utfordringer med hensyn til å nå disse faglige og økonomiske målsettingene.

Bufetat har siden opprettelsen årlig (unntatt i 2010) hatt behov for tilleggsbevilgninger. Det har vært en stor vekst i budsjettet fra 2004 og frem til i dag. Deloitte mener at reformen var dårlig forberedt, og at det ikke i tilstrekkelig grad ble tatt høyde for omfanget og kostnadene ved en slik omstilling. Ifølge Deloitte var Bufetat underfinansiert i starten, og har brukt lang tid på å etablere grunnleggende funksjoner. I tillegg var ikke styringssignalene fra departementet til direktoratet og videre ut til regionene i tilstrekkelig grad faglig begrunnet. Deloitte mener at konsekvensen av svakhetene i finansiering og planlegging og den manglende forankringen av faglige styringssignal, har gjort at det har tatt lang tid å utvikle organisasjonen i ønsket retning.

Alle evalueringsrapportene viser til at utviklingen nå ser ut til å gå i riktig retning. Det vises blant annet til arbeidet med Program 2010 og Kvalitetsutviklingsprogrammet som ble påbegynt i 20111.

Styringsutfordringer

Deloitte, PwC og NIBR mener at en av årsakene til etatens styringsutfordringer er måten oppgave- og finansieringsansvaret er fordelt på mellom stat og kommune. Det er kommunene som avgjør om barnet har behov for institusjon eller andre tiltak, og kommunene betaler kun en liten andel av den reelle kostnaden ved institusjonsplassering. Bufetat må tilby et tiltak og i stor grad dekke kostnadene for tiltaket innenfor sine rammer.

I følge Deloitte innebærer dagens oppgave- og finansieringsansvar at Bufetat ikke har kontroll over hvor mange som har behov for de tiltakene de selv finansierer. Det er kommunene og fylkesnemndene som beslutter hvor mange barn og unge som skal få statlige tiltak. Samtidig må Bufetat forholde seg til et rammestyrt budsjett. Bufetats forsøk på å styre hvor mange barn som får hjelp fra det statlige barnevernet gjennom fagteamene, og dermed tilpasse aktiviteten til rammene, har ført til et konfliktfylt forhold mellom stat og kommune. Dette er godt dokumentert i flere av evalueringsrapportene.

Mange kommuner uttrykker også misnøye med at finansieringsansvaret ikke følger oppgavene i barnevernet. Fra kommunenes side hevdes det at dagens finansieringsmodell har svakheter når det gjelder å gi kommunene insentiver til å prioritere det forebyggende arbeidet.

Bruk av tiltak med statlig ansvar

NIBR finner i sine analyser at det er store variasjoner kommuner i mellom i bruken av tiltak med statlig ansvar. Noe av denne variasjonen har sammenheng med barneverntjenestens ressurser, kommunestørrelse og kommunenes økonomi. De økonomisk mest velstående kommunene har et bedre forebyggende barnevernarbeid, ikke bare i barnevernet, men også innenfor andre tjenester som helsetjenestene, barnehage, skole og liknende, slik at behovet for å ta i bruk statlige barneverntiltak reduseres.

Små kommuner er fornøyde med samarbeidet

Evalueringsrapportene inneholder analyser av hvordan samarbeidet mellom det statlige og det kommunale barnevernet opplevesav de ansatte.2 Kommunene mener at ansvarsfordelingen mellom dem selv og Bufetat stort sett er klar. Likevel er det variasjoner i hvordan kommunene vurderer samarbeidet. Særlig de mindre kommunene synes samarbeidet med fagteamet er nyttig, trolig fordi de selv har begrensete faglige ressurser og få ansatte. Bufetat har lykkes med å inngå formelle samarbeidsavtaler med en del kommuner. Dette har bedret samarbeidet.

NOVA/Fafos casestudier viser at samarbeidet kan fungere godt i prosessen når tiltak velges og foreslås. Samarbeidet oppleves imidlertid å være personavhengig fremfor avhengig av strukturer og organisatoriske rammer. Det fremkommer også i samtlige rapporter at kommunene mener deres faglige beslutninger tidvis blir overprøvd av fagteamet.

Samarbeidsutfordringer

En viktig kilde til samarbeidsproblemer er avviket mellom den formelle beslutningsmyndigheten til kommunen på den ene siden og den reelle myndigheten til staten på den andre siden. I følge kommunene er hovedproblemet at Bufetat blander seg inn i beslutningene til de kommunale barneverntjenestene. Sett fra kommunenes side bidrar dette til at man ikke plasserer barn i riktig tiltak.

Fagteamene på sin side mener at kvaliteten på det dokumentasjonsarbeidet som kommunene gjør i forbindelse med plassering på institusjon ikke alltid er godt nok. I følge informantene er det derfor nødvendig for fagteamene å ha en kontrollerende rolle. Spesielt overfor mindre kommuner har fagteamene ofte en reell veilederrolle i forberedelsen av sakene. Mangel på kompetanse i kommunene oppleves av fagteamene som en kilde til samarbeidsproblemer.

Både kommunene og fagteamene mener at denne innblandingen også skyldes de politiske føringene som fagteamene må forholde seg til. Departement og etat sender signaler til fagteamene om redusert bruk av institusjonsplasser, økt bruk av fosterhjem og forskningsbaserte hjelpetiltak og prioritering av statlige plasser. Fagteamenes arbeid må både være i overensstemmelse med overordnet politikk på barnevernområdet, ivareta etatens behov for økonomisk styring, og handle i tråd med det enkelte barns behov.

Kommunene opplever fagteamenes innblanding som en overstyring av det kommunale barnevernet. Også store geografiske avstander hemmer et godt samarbeid.

Fosterhjem og samarbeid

Tilgangen til fosterhjem er en annen kilde til samarbeidsproblemer. Ventetiden for å få plassert barn i fosterhjem har økt de siste årene. Kommunene mener at mangelen på fosterhjem fører til en for dårlig match mellom barnas behov og det fosterhjemmet barna blir plassert i. Dette igjen øker sannsynligheten for brudd i fosterhjemmet.

Statlige hjemmebaserte tiltak og samarbeid

Den siste kilden til samarbeidsutfordringer finner vi i tilknytning til de statlige hjemmebaserte tiltakene, samt kommunale hjemmebaserte tiltak med statlig støtte. Å bistå kommunene med hjemmebaserte tiltak er ikke en lovpålagt oppgave for etaten, men en politisk pålagt oppgave. I praksis er ikke dette tilbudet like utbygd som institusjons- og fosterhjemstilbudet blant annet fordi oppgaven ikke er lovpålagt. Kommunene på sin side forventer at disse tiltakene skal være tilgjengelige på lik linje med andre tiltak staten tilbyr.

Det er også et gap mellom forventninger og faktisk tilbud når det gjelder kommunale hjemmebaserte tiltak med statlig støtte. Praksis i regionene når det gjelder finansiering av kommunale hjemmebaserte tiltak har vært svært ulik, noe som skriver seg tilbake til tiden da fylkeskommunene hadde ansvaret. De siste årene har etaten strammet inn og praksis er nå mer lik. De kommunene som tidligere fikk statlig støtte for disse tiltakene er naturlig nok misfornøyde med innstramningene.

Fag- og tiltaksutviklingen

Kommunene er i varierende grad fornøyde med fag- og tiltaksutviklingen, viser evalueringen. De viktigste skillelinjene går mellom store og små kommuner, og til dels også mellom ressurssterke og ressurssvake kommuner. Større kommuner og kommuner som opplever å ha god kompetanse selv ønsker større grad av selvstendighet eller å bli lyttet til. De minste kommunene og kommuner med en svært presset ressurssituasjon har imidlertid ikke kapasitet til å drive fag- og tiltaksutvikling, og er avhengig av tilbud fra fagteamet.

Medvirkning

Medvirkning for barn og unge i tilknytning til fagteam og fosterhjemstjeneste foregår fra sak til sak, og er i følge evalueringen lite systematisert. Inndelingen av barnevernet i to nivåer medvirker til at arbeidsdelingen mellom nivåene angående medvirkning blir uklar. Selv om det er utviklet noen rutiner for medvirkning på statlig nivå, er disse i liten grad nedfelt i det statlige barnevernets praksis.

For en mer detaljert fremstilling av resultatene fra evalueringsrapportene vises det til høringsnotatet.3

2.2 Utredninger

2.2.1 NOU 2009: 8 Kompetanseutvikling i barnevernet – kvalifisering til arbeid i barnevernet gjennom praksisnær og forskningsbasert utdanning

Et ekspertutvalg ble opprettet 14. april 2008 for å utrede kompetansebehov i barnevernet og hvordan kompetansebehovene kan dekkes – sett i lys av praksisfeltets behov. Utvalget ble ledet av Edvard Befring, og leverte sin innstilling 30. april 2009. Utredningen inneholder en rekke anbefalinger. Utvalget foreslår blant annet fjorten emneområder som bør inngå i grunnutdanningene som kvalifiserer til arbeid i barnevernet, og har anbefalinger om kvalitetskrav til studieopplegg. Utvalget anbefaler også å legge til rette for samarbeid mellom utdanningene og praksis. Det tilrår videre å etablere en turnusordning i barnevernet, og anbefaler å innføre en autorisasjonsordning. For å legge til rette for at grunnutdanningen ved de ulike lærestedene som tilbyr utdanningene til arbeid i barnevern blir mer enhetlig, og for bedre kvalitetssikring av utdanningstilbudet, anbefaler utvalget å opprette et nasjonalt fagråd. Utvalget foreslår også å styrke det generelle utdanningstilbudet i barnevernet gjennom å opprette master- og doktorgradsstudier i barnevern. En annen viktig tilråding er å sette i gang en nasjonal strategi for å rekruttere studenter fra underrepresenterte grupper og menn til barnevernutdanningene.

2.2.2 NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt – bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge

Et offentlig utvalg ble nedsatt 20. september 2008 for å gå gjennom organiseringen av offentlige tjenester for utsatte barn og deres foreldre, lovgrunnlaget og de økonomiske virkemidler for samarbeidet mellom disse tjenestene. Utvalget ble ledet av Lars Flatø, og la fram sin utredning 3. desember 2009. Utvalget trekker fram syv hovedutfordringer som hindrer bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge: 1) Ingen har koordineringsansvar overfor brukerne, 2) terskelen for tilgang til psykisk helsehjelp oppleves som høy, 3) det mangler systemer for tidlig intervensjon, 4) det er et særskilt spenningsnivå mellom forvaltingsnivåene, 5) fragmentert lovverk gir uklarhet for brukeren og hindrer samarbeid, 6) finansieringssystemene kan hemme mulighetene for samarbeid, 7) særlige utfordringer i små kommuner.

Med utgangspunkt i disse hovedutfordringene la utvalget fram 15 konkrete forslag for å bedre samarbeidet og samordningen mellom tjenestene. De av forslagene som i størst grad gjelder barnevernet er følgende: Å gjøre barnevernloven om til en rettighetslov, å opprette et tvisteløsningsorgan for å løse uenigheter mellom psykisk helsevern og barnevernet, å opprette felles behandlingsinstitusjoner for psykisk helsevern og barnevernet, å lovfeste sektorovergripende plasseringer og å lovfeste regionalt samarbeid mellom helseforetakene og statlig regional barnevernmyndighet. Utvalget foreslår videre en samlet gjennomgang av praksis og rettsoppfatninger knyttet til taushetsplikt og opplysningsplikt i ulike fagmiljøer. Utvalget foreslår også å gi kommunene ansvar for å bruke sjekklister som kan identifisere risikoutsatte barn.

2.2.3 NOU 2011: 20 Ungdom, makt og medvirkning

Utvalget ble oppnevnt 29. oktober 2010 og ble ledet av Trond-Viggo Torgersen. Utvalget avga sin utredning 13. desember 2011. Utvalget har vurdert forslag og tiltak som kan bidra til å øke unges innflytelse. I tillegg til de tradisjonelle kanalene for makt og deltakelse, har unges makt over – og mulighet til å mestre egne liv, vært et viktig utgangspunkt for utredningen. Utvalget har også tatt for seg forhold knyttet til unges forbruker- og mediemakt som informasjon, kommunikasjon og deltakelse gjennom sosiale medier.

Kapitlet «Unge under offentlig omsorg», handler med noen unntak om barn og unge i barnevernet.

Utvalget har til sammen tolv forslag som gjelder barnevernet. Tre av forslagene er tidligere framsatt av Barnevernpanelet (se eget avsnitt): bruk av erfaringskonsulenter/personer med egen erfaring fra barnevernet som hjelpere, innføring av tillitspersoner og institusjonalisering av familieråd som metode. Utvalget foreslår videre å utrede hvordan barnevernet kan tilføres mer kompetanse om betydningen av barns medvirkning, og å lovfeste krav til å dokumentere hvordan barn har vært delaktige i egen sak. Utvalget foreslår også å utrede om barn som er fylt 12 år må samtykke til plasseringer etter barnevernloven § 4-4, samt å utrede nærmere om barn over 15 år skal kunne plasseres frivillig uten foreldrenes samtykke. Utvalget foreslår i tillegg å øke det lovfestede minimumstilsynet med barneverninstitusjoner og å ta reglene om medbestemmelse i institusjoner inn i selve barnevernloven. De foreslår videre å framskaffe mer kunnskap om hvordan retten til ettervern følges opp i praksis.

2.2.4 Barnevernpanelet

15. november 2010 satte daværende statsråd Audun Lysbakken ned Barnevernpanelet. Panelets oppgave var å gi anbefalinger og råd om hvordan BLD kan utvikle barnevernet til barnets beste. Panelet besto av 22 medlemmer fra ulike miljøer tilknyttet barnevernet, og ble ledet av Helen Bjørnøy. Panelet leverte sin rapport 28. september 2011. Rapporten inneholder konkrete råd og anbefalinger om både organisering, regelverk, kunnskapsbehov og tiltak i barnevernet. Når det gjelder organisering foreslår Barnevernpanelet blant annet at barnevernet skal være et tydelig kommunalt ansvar og at statens rolle bør reduseres. Panelet foreslår også at det bør fastsettes en minimumsnorm for en forsvarlig tjeneste på fem faglige årsverk, slik at kommuner som ikke er store nok til å ha så mange årsverk må inngå samarbeid med andre kommuner. Når det gjelder kunnskapsbehov påpeker panelet behov for styrket barnevernfaglig kompetanse, blant annet ved en heving av grunnutdanningenes nivå fra bachelor til master og et krav om en praksisperiode i barnevernet. Et gjennomgående tema i rapporten er at barns medvirkning må styrkes; Barnevernpanelet foreslår blant annet at alle barn som plasseres utenfor hjemmet kan få oppnevnt en voksen tillitsperson som barnet i størst mulig grad velger selv. Barnevernpanelet er også opptatt av at foreldre som mister omsorgen for barna sine skal få god hjelp og oppfølging. Panelet foreslår for eksempel at foreldre som er fratatt omsorgen for sine barn skal ha rett til en støtteperson betalt av det offentlige. Barnevernpanelet åpner opp for at små barn som har vært under omsorg i to år som hovedregel skal bli boende i fosterhjemmet. Panelet foreslår videre å innsnevre biologiske foreldres adgang til å kreve at Fylkesnemnda skal behandle saker om opphevelse av omsorgsvedtak.

2.2.5 NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling – ekspertutvalgets utredning om det biologiske prinsipp i barnevernet

Utvalget ble opprettet av regjeringen 18. februar 2011 for å utrede spørsmål knyttet til anvendelsen av det biologiske prinsipp i barnevernet. Utvalget ble ledet av Magne Raundalen, og avga sin utredning 6. februar 2012. En utredning om det biologiske prinsipp vil berøre dilemmaer og verdivalg knyttet til barns og foreldres motstridende interesser. Utredningsarbeidet skulle derfor ha et bredt kunnskapstilfang og vurdere problemstillingen ut fra et juridisk, etisk, utviklingspsykologisk, historisk, genetisk, filosofisk og sosiokulturelt perspektiv. Utredningen skulle ivareta barnets interesser, men samtidig omtale de biologiske foreldres behov i barnevernssaker og særlig ved omsorgsovertakelser. Utredningen skulle videre drøfte det biologiske prinsipp ut fra samfunnets syn på barn, barns og foreldres menneskerettigheter og samfunnsutviklingen for øvrig. Dette er forhold som er med på å styre hvilken relevans og vekt hensynet til et biologisk prinsipp har og bør ha.

Utvalget anbefaler at tilknytningskvalitet skal være et grunnleggende vurderingstema i alt arbeid innen barnevernet. De foreslår at dette tillegges avgjørende vekt i beslutningsprosesser om bosted, samvær og tilbakeføring i barnevernssaker. Videre tilrår utvalget å innføre et nytt prinsipp kalt «utviklingsstøttende tilknytning». De anbefaler at dette prinsippet gis forrang i forhold til det biologiske prinsipp i saker der samspillet, tilknytnings- og relasjonskvaliteten er skadelig for barnet. Basert på oppdatert forskning foreslår utvalget også:

• tiltak for å bedre foreldrenes omsorgskompetanse

• at tiltak i barnevernet i større grad skal være målrettede, virksomme og kunnskapsbaserte

• utvidet adgang for fylkesnemnda å pålegge hjelpetiltak

• klare retningslinjer for omsorgsovertagelse samvær, og tilbakeføring av barn

• økt bruk av adopsjon som barneverntiltak

• bedre oppfølging av foreldre med omsorgsoverdratte barn

• å øke kulturforståelse i barnevernet

• sterkere vern av det ufødte barn

• mer forskning på barnevernfeltet

2.3 Innspill fra faginstanser

2.3.1 Fosterhjemsrapporten

I februar 2010 satte daværende statsråd Audun Lysbakken ned en arbeidsgruppe som skulle se på ulike tiltak for å styrke de kommunale fosterhjemmene. Arbeidsgruppen bestod av Bufdir, Norsk Fosterhjemsforening, Norsk Barnevernlederorganisasjon (NOBO), KS og en representant fra det kommunale barnevernet. Arbeidsgruppen overleverte sin rapport med anbefalinger til departementet oktober 2011. Rapporten inneholdt anbefalinger på en rekke områder. Et gjennomgående trekk er at arbeidsgruppen flere steder peker på nødvendigheten av å styrke allerede eksisterende tiltak. Gruppen foreslår blant annet å styrke tilretteleggingen og kapasiteten slik at alle får tilbud om gruppeveiledning som oppfølging av PRIDE4 – eller tilsvarende opplæring – i minimum to år etter plasseringen. Arbeidsgruppen foreslår også å øke nivået både på utgiftsdekningen og arbeidsgodtgjøringen til fosterforeldrene, samt at statlige fosterhjem må skilles fra kommunale fosterhjem i barnevernloven.

2.3.2 Om Dokument 3:15 (2011-2012) Riksrevisjonens undersøkelse om det kommunale barnevernet og bruken av statlige virkemidler

Riksrevisjonen leverte høsten 2012 Dokument 3:15 (2011-2012) Riksrevisjonens undersøkelse om det kommunale barnevernet og bruken av statlige virkemidler til Stortinget.

Riksrevisjonen har vurdert i hvilken grad de kommunale barneverntjenestene sikrer at barn som trenger det, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og å vurdere hva som kan være mulige årsaker til svakhetene i det kommunale barnevernet. Det var også et mål for Riksrevisjonen å undersøke hvordan statlige virkemidler har blitt brukt for å forbedre måloppnåelsen i det kommunale barnevernet.

Riksrevisjonen konkluderer med at mange barn som trenger hjelp fra barnevernet ikke blir fanget opp tidlig nok. Etter Riksrevisjonens vurdering er det behov for klarere krav til barneverntjenestenes saksbehandling i arbeidet med meldinger og undersøkelser. Riksrevisjonen mener også at det er nødvendig med mer bistand til kommunene for å styrke lederkompetansen og internkontrollen i barneverntjenestene.

Oppfølgingen av barn med hjelpetiltak og barn i fosterhjem er heller ikke god nok, ifølge Riksrevisjonen. Det er en stor utfordring for barneverntjenestene å gjennomføre fosterhjemsbesøk som forutsatt i forskriften. Riksrevisjonen mener at ytterligere bistand til barneverntjenestene kan være nødvendig for å sikre at barneverntjenesten ivaretar sitt ansvar for å følge opp at tiltakene som er iverksatt, faktisk forbedrer barnets situasjon, og mener videre at departementet må vurdere hvordan tilsynsførerordningen for barn i fosterhjem kan forbedres.

Heller ikke tilbudet av hjelpetiltak vurderer Riksrevisjonen som tilstrekkelig. Etter Riksrevisjonens vurdering har departementet i liten grad gitt direktoratet i oppdrag å bidra til fagutviklingen i kommunene. Departementet har slik Riksrevisjonen ser det, avgrenset direktoratets oppgaver slik at rollen som fagdirektorat har blitt begrenset.

Til slutt mener Riksrevisjonen at det mangler kunnskap om bruk og virkninger av hjelpetiltak. Etter Riksrevisjonens oppfatning har ikke departementet sikret seg tilstrekkelig styringsinformasjon om hjelpetiltak til å kunne følge utviklingen i tiltaksbruken. Riksrevisjonen mener at det er viktig at barneverntjenestene bruker hjelpetiltak som er basert på kunnskap fra forskning og erfaring, slik at det enkelte barn får best mulig hjelp.

2.4 Innspill fra andre aktører

2.4.1 Brukerundersøkelser i det statlige barnevernet

Som en del av sin satsing på økt brukermedvirkning i barnevernet har Bufdir gjennomført brukerundersøkelser i 2010 og 2011 blant barn og unge som mottar tjenester fra det statlige barnevernet. Rambøll har gjennomført undersøkelsene på oppdrag fra direktoratet. Undersøkelsene er rettet mot alle barna i statlige fosterhjem og i alle barneverninstitusjonene fra ni år og oppover.5 Dette inkluderer tiltak eid av staten og tiltak eid av private tilbydere som Bufetat har avtale med. Formålet med undersøkelsene er blant annet å få informasjon om hvordan barn og unge opplever tilbudet de får, om de opplever å ha en positiv utvikling på skolen, i fritiden og overfor familien, og om de opplever å ha innflytelse på behandlingen og sin egen situasjon. Direktoratet bruker undersøkelsene til å styrke kvaliteten i tilbudet.

I 2010 hadde undersøkelsen en svarprosent på 38, mens den i 2011 var i overkant av 49 prosent. På grunn av lav svarprosent er undersøkelsen ikke representativ, og kan ikke benyttes til å sammenligne regioner eller tiltak. Ifølge Rambøll gir undersøkelsen imidlertid informasjon om tilstanden i det statlige barnevernet og hva som vil være innsatsområder i årene framover.

Hovedfunnene i undersøkelsene er at mange barn og unge i fosterhjem og på institusjon har det bra, er trygge og har tillit til de voksne. Det var en liten økning i andelen som ga positive svar fra 2010 til 2011. Mange barn og unge som bor i institusjon opplever trygghet, trivsel og tillit til de voksne, men andelen er langt mindre enn i fosterhjem. Det er særlig barn og ungdom i alderen 9-15 år som er utrygge, ikke har det bra og ikke stoler på de voksne som arbeider der. Det er også flere jenter enn gutter som føler seg utrygge i institusjonene. Brukerundersøkelsene viser at trygghet og tillit bør være innsatsområder i årene som kommer. Det framkommer også at en del av barna opplever mangel på kontinuitet og tilgjengelighet til saksbehandler i kommunalt barnevern, og at barn i institusjon synes det kan være utfordrende å forholde seg til mange ansatte.

Det er færre barn i fosterhjem i 2011 som kjenner til hvem som er deres tilsynsfører, enn det var i 2010.

Om lag 80 prosent av barn i fosterhjem bekrefter at de er med på å bestemme over ulike ting i livet sitt, mens andelen for barn på institusjon ligger på om lag 60 prosent. Det var imidlertid en økning blant barn på institusjon sammenlignet med tallene fra 2010, men en liten nedgang for barn/unge i fosterhjem.

Både i 2010 og 2011 bekrefter 70 prosent av alle barna at de går på skolen hver dag. Fra 2010 til 2011 var det en reduksjon i andelen som oppgir at de verken går på skole eller deltar i annen opplæring, fra 24 prosent i 2010 til hhv 7 og 14 prosent i 2011.6Brukerundersøkelsen som skal gjennomføres i 2013 vil se spesielt på skolegang.

2.4.2 Barnevernsproffene – Det gode barnevernet – Stortingsmelding nr. 1 fra barn og unge i Norge

Forslagene i Barnevernsproffenes melding er bidrag fra barn og unge i alderen 10-20 år med erfaringer fra barnevernet. Meldingen består av 10 kapitler som omhandler de ansatte og voksne i barnevernet, de ansattes kompetanse, samarbeid med barn og unge og barn og unges innflytelse, plassering utenfor hjemmet og flyttinger i barnevernet, skole, barnevern og psykisk helse, hjelp i hjemmet, plasseringstiltakene fosterhjem og institusjon og tilsyn i barnevernet.

Barnevernsproffene mener det bør være en grunnmur i barnevernet, eller noe alt annet bygger på. De foreslår at dette skal være varme og kjærlighet, at barn skal ha et mest mulig normalt liv, at barn og unges erfaringer er viktige utgangspunkt for å bestemme hvilken hjelp de skal få og at barn og unge skal møtes med vennlighet og samarbeid. Disse momentene går igjen i Barnevernsproffenes forslag til endring på hvert av områdene. De ønsker seg blant annet begreper i barnevernet som barna selv er kjent med og som ikke oppleves som stigmatiserende. De ønsker seg bedre samarbeid med barnevernet og stiller konkrete krav til de voksne som arbeider i barnevernet. De ønsker at barn lyttes til og får innflytelse i saker som angår dem.

2.5 Høringsnotat om forslag til endringer i barnevernloven

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet sendte 5. september 2012 på høring forslag til endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven). Høringsnotatet inneholdt forslag til endringer i dagens fordeling av oppgave- og finansieringsansvar mellom stat og kommune samt forslag som styrker rettssikkerheten for barna i barnevernet. Høringsnotatet tok utgangspunkt i evalueringen av forvaltningsreformen samt innspill fra blant annet Barnevernpanelet, Barnevernsproffene og ulike utvalg og arbeidsgrupper nedsatt av departementet.

Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende instanser:

• Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Finansdepartementet

• Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Atferdssenteret

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Barnevernets utviklingssenter i Midt-Norge

• Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet/RKBU-Vest

• Barnevernets uviklingssenter i Nord-Norge/RKBU-Nord

• Datatilsynet

• Domstolsadministrasjonen

• Fylkesmennene

• Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• Helsedirektoratet

• Helseregionene (5)

• Human Rights Service (HRS)

• Høgskolen i Bergen

• Høgskolen i Finnmark

• Høgskolen i Harstad

• Høgskolen i Lillehammer

• Høgskolen i Oslo og Akershus

• Høgskulen i Sogn og Fjordane

• Høgskolen i Sør-Trøndelag

• Høgskolen i Telemark

• Høgskolen i Østfold

• Høgskulen i Volda

• Diakonhjemmets høgskole

• Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Landets distriktspsykiatriske sentra

• Landets kontrollkommisjoner

• Landets pasient- og brukerombud

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flykningkvinner

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Nasjonalt kunnskapssenter for folkehelsen

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

• Norsk Innvandrerforum

• Norges Forskningsråd (NFR)

• Norges Teknisk Naturvitenskapelige Universitet (NTNU)

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Norsk senter for barneforskning (NOSEB)

• Norsk senter for menneskerettigheter

• OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Politidirektoratet

• Regionsenter for barn og ungdoms psykiske helse

• Regjeringsadvokaten

• Regionale ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

• Riksadvokaten

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Senter for medisinsk etikk (SME)

• Sentralenheten for fylkesnemndene

• Sivilombudsmannen

• Statens helsetilsyn

• Statens råd for funksjonshemmede

• Statistisk sentralbyrå

• Sysselmannen på Svalbard

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Nordland

• Universitetet i Tromsø

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Overformynderiene

• Akademikerne

• Antirasistisk senter

• Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Barneverninstitusjonenes Samarbeidsforum

• Barnevernsproffene

• Childwatch International – UiO

• Den norske Legeforening

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Dommerforening

• Den norske tannlegeforening

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Flerfaglig fellesorganisasjon

• Flyktningehjelpen

• Forandringsfabrikken

• Forum for Barnekonvensjonen

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Helseansattes yrkesforbund

• Helsetjenestens lederforbund

• Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Jusshjelpa i Tromsø

• Kirkens bymisjon

• Kirkens Familievern

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Kontaktutvalget for innvandrere og norske myndigheter (KIM)

• Koordineringsutvalget for psykiatriske ungdomsteam

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Landsorganisasjonen (LO)

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Norges Juristforbund

• Norges Kvinne- og Familieforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO)

• Norsk Barnevernsamband

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Fosterhjemsforening

• Norsk Fysioterapeutforbund

• Norsk helse- og sosiallederlag

• Norsk Lærerlag

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norsk Pasientforening

• Norsk Psykologforening

• Norsk sykepleierforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• NHO Service

• Organisasjonen for Private Barneverntiltak (OPB)

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Redd Barna

• Redd Barnas Rettighetssenter

• Ressurssenter for Pakistanske Barn

• Rettspolitisk forening

• Rådet for psykisk helse

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• SOS rasisme

• Stiftelsen Landsforening Rettferd for taperne

• Stiftelsen Menneskerettighetshuset

• UNICEF-komiteen i Norge

• Utdanningsforbundet

• Utdanningsgruppens Hovedorganisasjon (UHO)

• VIRKE

• Voksne for Barn

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Høringsfristen ble satt til 12. november 2012.

• Følgende instanser har gitt realitetsuttalelse i saken:

• Arbeidsdepartementet

• Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Atferdssenteret

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Fylkesmannen i Aust Agder

• Fylkesmannen i Buskerud

• Fylkesmannen i Hedmark

• Fylkesmannen i Hordaland

• Fylkesmannen i Nordland

• Fylkesmannen i Oppland

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Sør -Trøndelag

• Fylkesmannen i Troms

• Fylkesmannen i Vest- Agder

• Fylkesmannen i Vestfold

• Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• Helsedirektoratet

• Helse Fonna

• Helse Sør Øst

• Helse Nord-Trøndelag HF- Psykiatrisk klinikk

• Høgskolen i Oslo og Akershus

• Høgskulen i Volda

• Diakonhjemmets høgskole

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Konfliktrådet i Sør-Trøndelag

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flykningkvinner

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Helseregion Øst og Sør (RBUP Øst og Sør)

• Regjeringsadvokaten

• Regionale ressurssenter om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

• RKBU Vest – Regionalt kunnskapssenter for barn og unge

• Sametinget

• Samisk nasjonalt kompetansesenter

• Sentralenheten for fylkesnemndene

• Statens helsetilsyn

• Statistisk sentralbyrå

• Universitetet i Bergen

• Utlendingsdirektoratet

• Aal kommune

• Aas kommune

• Alta kommune

• Andoy kommune

• Asker kommune

• Askoy kommune

• Bærum kommune

• Bamble kommune

• Bergen kommune

• Bø kommune

• Bodø kommune

• Drammen kommune

• Evenes kommune

• Fagstyret i Midt-Telemark barnevernteneste

• Farsund kommune

• Frogn kommune

• Helgeland regionråd (Alstahaug, Dønna, Herøy, Leirfjord, Rødøy, Træna og Vefsn )

• Gloppen kommune

• Grogn kommune

• Hægebostad og Audnedal kommuner

• Haugesund kommune

• Hemnes kommune

• Holmestrand kommune

• Hurum kommune

• Kristiansand kommune

• Kristiansund kommune

• Kvam Herad

• Larvik og Lardal kommune

• Leirfjord kommune

• Lenvik kommune

• Levanger kommune

• Lillehammer kommune

• Lørenskog kommune

• Lurøy kommune

• Lyngen, Kaafjord, Storfjord og Balsfjord kommune

• Modum og Krodsherad kommune

• Molde kommune

• Moss kommune

• Nedre Eiker kommune

• Nesna kommune

• Nittedal kommune

• Nore og Ulvdal kommune

• Oppegaard kommun

• Oslo kommune

• Øygarden kommune

• Porsgrunn kommune

• Radoy kommune

• Randaberg kommune.

• Re kommune

• Rennesoy kommune.

• Rissa kommune.

• Royken kommune.

• Sandnes kommune.

• Sarpsborg kommune.

• Sauherad kommune.

• Skedsmo kommune.

• Ski kommune

• Søgne kommune

• Songdalen kommune

• Stavanger kommune

• Stokke kommune

• Time kommune

• Tinn Kommune

• Tønsberg kommune

• Tromsø kommune

• Trondheim kommune

• Vefsn kommune

• Volda kommune

• ADHD Norge

• Aglo familiesenter

• Autismeforeningen i Norge

• Barnevernsproffene

• Den Norske Advokatforening

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Foreningen Trygt barnevern

• Ideelle barneverninstitusjoner

• Kirkens bymisjon

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Kontaktutvalget for innvandrere og norske myndigheter (KIM)

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Landsorganisasjonen (LO)

• Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO)

• Norsk Barnevernsamband

• Norsk Fosterhjemsforening

• Norsk Psykologforening

• Norsk sykepleierforbund

• NHO Service

• Organisasjonen for barnevernsforeldre

• Redd Barna

• Unge DUER- De Unges Egen Rettighetsbase

• UNICEF-komiteen i Norge

• VIRKE

• Voksne for Barn

I proposisjonsdelen gis en nærmere redegjørelse for de enkelte høringsforslagene, høringsinstansenes syn og departementets vurderinger og forslag.

I høringsnotatets innledning ble det presisert at ikke alle funn fra evalueringen ble fulgt opp i dette høringsnotatet. Det ble vist til for eksempel utfordringer med hensyn til rekruttering av fosterhjem, kompetansen i barnevernet, kvaliteten i barnevernets tiltak og samhandlingen mellom statlig barnevern og tilgrensende tjenester. Det ble uttalt at departementet tok sikte på å omtale noen av disse temaene nærmere i den etterfølgende lovproposisjonen.

Enkelte høringsinstanser har generelle kommentarer til høringsnotatets innhold og avgrensning. Mange etterlyser en bredere tilnærming, der fosterhjemsområdet nevnes spesielt (blant annet Fosterhjemsforeningen, KS, flere kommuner). Også behovet for en bredere vurdering av kvalitets- og kompetanseutviklingen i barnevernet nevnes av mange. Blant annet skriver FO at stortingsmeldingen må sikre at grunnlaget for den videre utviklingen av barnevernet bygger på kunnskap. Flere høringsinstanser understreker behovet for interkommunale samarbeid. Også en vurdering av bedre samarbeid med andre tjenester, særlig mellom barnevern og psykisk helsearbeid etterlyses. IMDI mener minoritetsperspektivet er fraværende og etterlyser omtale av behov for mer kompetanse i et flerkulturelt barnevern. Sametinget påpeker at høringsnotatet ikke berører samiske barns rettigheter til språk og kultur.

Departementet viser til proposisjonens Del 1 meldingsdelen for nærmere vurderinger.