3 Personalpolitikken i moderniseringsarbeidet

3.1 Grunnlaget for statens personalpolitikk

Regjeringen har modernisering av offentlig sektor som et av sine satsingsområder. Regjeringen vil forenkle, forbedre og fornye tjenestene i offentlig sektor. Ressursene i statsforvaltningen skal brukes mest mulig effektivt for å sikre velferd og gode tjenester for borgerne.

Staten og hovedsammenslutningene ser på hovedavtalen som et redskap for omstilling, effektivisering og fornying av statlig sektor, jf. hovedavtalen 1 nr. 4. Avtalen skal bidra til gode tjenester for fortsatt å kunne opprettholde legitimitet og tillit hos innbyggerne.

I staten har det vært gjennomført omfattende omstillinger og omorganiseringer fra 1990-tallet og frem til i dag. Mange statlige virksomheter er i kontinuerlig omstilling, og det har vært gjennomført prosesser som både påvirker struktur og oppgavefordeling. Digitalisering har stor betydning både for tjenestetilbudet, kompetansebehovet og antallet ansatte i virksomhetene. At staten er i kontinuerlig omstilling innebærer at de statsansatte blir berørt i større eller mindre grad.

Omstilling begrunnes oftest ut fra effektiviseringshensyn, både når det gjelder økonomisk innsparing og bedre utnyttelse av arbeidskraften. Omstilling skal også legge til rette for verdiskaping og sikre kvalitet og effektivitet. Ressursene skal brukes på riktig måte, ved bruk av den beste teknologien og med de beste arbeidsmetodene.

Arbeidsgiverpolitikken i staten (Strategi for offentlig statlig arbeidsgiverpolitikk 2018-2022) skal ta utgangspunkt i sentrale forvaltningsverdier som demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet og effektivitet.

Demokrati: Forvaltningen skal være politisk styrt og lojal overfor statsråden, regjeringen og vedtak i Stortinget. Forvaltningen skal være åpen for innsyn, legge til rette for deltakelse fra innbyggere, og sikre de ansatte og organisasjonene medbestemmelse og mulighet til å medvirke.

Rettssikkerhet: Forvaltningen er bundet av lov. Forvaltningen skal ivareta rettssikkerhet både når det gjelder innholdet i beslutningene og i beslutningsprosessene. Forvaltningen har et særskilt ansvar for de som ikke selv kan ivareta sine interesser.

Faglig integritet: Forvaltningen har plikt til å gi velfunderte og kunnskapsbaserte råd, og ut fra beste faglige skjønn sørge for at politiske vedtak blir satt ut i livet. Forvaltningen skal opptre partipolitisk nøytralt.

Effektivitet: Forvaltningen skal bruke ressursene slik det er politisk bestemt, og skal nå de politiske fastsatte målene på den mest effektive måten.

I forlengelsen av disse verdiene skal arbeidsgiverne mer konkret legge til rette for:

• åpne, brukerrettede, utviklingsorienterte og effektive virksomheter som leverer gode tjenester til befolkningen, næringslivet og samfunnet for øvrig
• å styrke lederskapet og støtte ledere slik at de er kompetente i arbeidsgiverrollen og som pådrivere for å oppnå resultater
• å utvikle gode arbeidsplasser som tar i bruk medarbeidernes faglige kompetanse og som sikrer en god rolleforståelse
• å involvere medarbeiderne i utforming av oppgaveløsning og utviklingsprosesser
• inkluderende og mangfoldige arbeidsplasser som tar samfunnets kompetanseressurser i bruk
• medbestemmelse og samhandling med tillitsvalgte

Staten trenger kompetente og engasjerte medarbeidere i arbeidet med å forenkle, fornye og forbedre forvaltningen. Kompetanseutvikling vil derfor være en av de viktigste oppgavene innenfor arbeidsgiverpolitikken fremover. En sterkere satsing på kunnskap og kompetanse vil styrke velferdsordningene og gjøre arbeidsplassene tryggere. Statlige virksomheter skal jobbe aktivt med strategisk kompetanseutvikling. Det betyr blant å utvikle og rekruttere kompetanse som er viktig for at virksomhetene skal nå sine mål og løse sitt samfunnsoppdrag.

For å fornye, effektivisere og målrettet kompetanse- og ledelsesutviklingen i staten er det tilrettelagt for en felles satsing på digital opplæring, På nett med læring. Satsingen følger opp regjeringens intensjon om å bidra til bedre samordning og bedre ressursbruk og medvirke til at staten blir en mer moderne arbeidsgiver.

I omstillingssituasjoner stilles virksomhetene overfor store utfordringer når det gjelder å innfri intensjonene i avtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Denne avtalen fokuserer både på seniorer, arbeidstakere med redusert arbeidsevne og sykefravær. De fleste statlige virksomhetene har sluttet seg til målene i IA-arbeidet. Arbeidet for en mer inkluderende personalpolitikk kan utfordres i omstillingssituasjoner hvis virksomheten svekker sin IA-innsats eller sitt helse-, miljø-, og sikkerhetsarbeid. På den andre siden er IA-arbeidet viktig fordi det kan bidra til å styrke endringsprosessen. Det skjer når virksomheten forsterker en inkluderende profil og vektlegger medvirkning og medbestemmelse i sin personalpolitikk. På den måten kan virksomheten vinne oppslutning om endringsarbeidet og styrke omstillingen.

3.2 Omstillingsbegrepet

I dette heftet begrenses ikke uttrykket omstilling til visse typer eller grader av omstilling. Begrepet omstilling gis en vid betydning og omfatter endringer på samfunnsnivå, virksomhetsnivå og personnivå. Omstilling kan derfor handle om løpende endringer, effektiviserings- og utviklingstiltak, omstruktureringer og formell organisasjonsendring, herunder endring av tilknytningsform.

For å kunne si noe om hvilke bestemmelser som gjelder i en endringsprosess, kan det være hensiktsmessig å se nærmere på omfang og grad av personalmessige konsekvenser. Endringsprosessene kan kategorisere langs to dimensjoner, personaldimensjonen (vertikal linje) og organisasjonsdimensjonen (horisontal linje), se figur 1 nedenfor. I figuren skisseres fire kategorier av utviklings- og omstillingsprosesser: løpende utvikling, effektivisering, omstrukturering og formell organisasjonsendring. De fire kategoriene er grove og fanger ikke på langt nær opp alle nyanser. I praksis vil det være betydelig overlapping. De peker imidlertid på hovedtrekk ved prosessen.

1. Løpende utvikling hvor utvikling av personal og ledelsesfunksjonen kombineres med innføring av nye arbeidsformer og/eller ny teknologi. Kategori 1 kjennetegnes gjerne av virksomheter som gjennom den «daglige drift» vektlegger endringsprosesser og kontinuerlig utviklingsarbeid.
   
2. Effektivisering, nye arbeidsformer og/eller ny teknologi går sammen med ned(opp)-bemanning. Denne kategorien kjennetegnes av prosesser hvor virksomhetene gjennom økte krav til effektivitet legger om driften og tilpasser arbeidsstokken til de nye utfordringene. Endringene er mindre omfattende enn i kategori 4.
   
3. Omstrukturering, personal- og ledelsesutvikling kombineres med formell endring av organisasjonsstruktur og eventuelt endret tilknytningsform. Kategori 3 kjennetegnes av organisasjonsendringer hvor hele eller deler av organisasjonsenheter flyttes horisontalt eller vertikalt og hvor personal- og ledelsesutfordringene går ut på å få den nye organisasjonen til å fungere best mulig.
   
4. Formell organisasjonsendring går sammen med opp-/nedbemanning. Kategori 4 kjennetegnes av total omorganisering som følge av politisk styrte omstillinger og beslutninger som er fattet på nivå over virksomhetene, og/eller endringer av tilknytningsform. Det siste kan innebære større bemanningsreduksjoner, geografisk eller organisatorisk flytting og andre strukturelle endringer. Denne kategorien inneholder de mest krevende omstillingsprosessene.

3.3 Ulike aktører ved omstilling i staten

Stortinget legger rammene for staten gjennom budsjett- og lovvedtak. Regjeringen gjennomfører vedtakene.

a) Virksomhetene

De statlige virksomhetene har et selvstendig ansvar for å iverksette politiske vedtak, og skal gjennomføre nødvendige endringer som følge av effektivisering og modernisering av staten. Virksomhetens øverste leder har ansvaret for å legge til rette for en god omstillingsprosess, sammen med de andre lederne og med de øvrige ansatte og deres tillitsvalgte.

b) Arbeidstakerorganisasjonene og deres tillitsvalgte

I en omstillingssituasjon stilles det store krav til tillitsvalgtrollen. For å gjennomføre en omstillingsprosess må ledelse og tillitsvalgte arbeide sammen for å sikre at omstillingen gjennomføres på en god måte.

Tillitsvalgte i virksomheten har flere viktige roller i omstillingsprosessen. De har en rolle både som partsrepresentant etter bestemmelsene som er fastsatt i hovedavtalen § 14 og i virksomhetens tilpasningsavtale. De er også viktige medspillere i prosessen og skal bidra til å skape trygghet og aksept for omstillingene slik at disse blir effektive, jf. hovedavtalen § 1 nr. 4. Tillitsvalgte kan være rådgivere overfor den enkelte medarbeider. De kan også representere den ansatte overfor arbeidsgiver dersom den ansatte ber om slik bistand.

Tillitsvalgte er også et viktig informasjonsledd overfor arbeidsgiver. Tillitsvalgte får kjennskap til reaksjoner av både positiv og negativ karakter som kan være viktig for ledelsen i den videre prosessen. De tillitsvalgte vil de kunne bidra til å tilrettelegge og formidle informasjon ut i virksomheten.

Evnen til åpen dialog og ønske om et samspill mellom partene, jf. hovedavtalen § 17 vil i stor grad være avgjørende for en vellykket omstilling. Det er arbeidsgiver som i henhold til hovedavtalen har et formelt ansvar for å utarbeide forslag til informasjonsopplegg i starten av arbeidet med omstillingsprosessen.

c) Fagdepartementene

Det enkelte fagdepartement, som har det endelige budsjett- og kostnadsansvaret, har ansvaret for å se til at omstillingen blir gjennomført i tråd med de sentralt bestemte personalmessige rammebetingelsene.

d) Finansdepartementet

Omstillinger i staten vil ofte kunne medføre større eller mindre økonomiske konsekvenser for den eller de virksomhetene som berøres. Som hovedregel skal merkostnader knyttet til slike omstillinger dekkes innenfor de enkelte virksomhetenes eksisterende budsjettrammer. Dersom det er behov for endringer av eksisterende bevilgninger (for eksempel tilleggsbevilgning), må det ansvarlige fagdepartementet fremme forslag om endring av bevilgningen i den ordinære budsjettprosessen. Prosedyren for forslag om bevilgningsendringer fremgår av de årlige budsjettrundskrivene fra Finansdepartementet. Det vises også til omtale i kapittel 4.5.

e) Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har en sentral oppgave og rolle som pådriver i moderniseringsarbeidet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvaret for å inngå tariffavtaler med hovedsammenslutningene i staten, og har også ansvaret for statsansatteloven, tjenestetvistloven, karanteneloven, ulike retningslinjer og også administrative bestemmelser.

Arbeidsgiverpolitisk avdeling (APA) har gjennom sin rolle som øverste arbeidsgiverorgan et særskilt ansvar for omstillingsarbeidet i staten. Avdelingen skal legge til rette for gode og hensiktsmessige rammebetingelser for omstilling, og arbeide for en inkluderende og stimulerende personalpolitikk og en mangfoldig rekrutteringspolitikk.

f) Arbeids- og velferdsetaten (NAV)

Dersom det i forbindelse med større omstillinger oppstår overtallighet, skal arbeidsgivere henvende seg til Arbeids- og velferdsetaten (NAV) som har ansvaret for formidling til arbeid. Arbeidstakere som står i fare for å bli overtallige kan henvende seg til NAV for å få informasjon om ledige jobber, samt for å få annen relevant informasjon og veiledning. For de arbeidstakerne som har fått varsel om overtallighet eller er overtallige, er det et vilkår for å få dagpenger at de registrerer seg som arbeidssøkere ved et lokalt NAV-kontor.

g) Arbeidstilsynet

Gjennom tilsyn og veiledning skal Arbeidstilsynet motivere virksomhetene til å ivareta sitt arbeidsgiveransvar og arbeide systematisk med å sikre et forsvarlig arbeidsmiljø. De har informasjon knyttet til omstilling på sine hjemmesider.

h) Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

Difi er det sentrale fagorganet for modernisering og omstilling av offentlig sektor. Difi er underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet og har ansvar for en rekke områder innenfor den statlige arbeidsgiverpolitikken, både for ledelsesutvikling, kompetanseutvikling og digital opplæring. Gjennom arbeidsgiverportalen, som er etablert fra 1. januar 2018, gis det også informasjon og rådgivning knyttet til omstilling.

i) Statens pensjonskasse (SPK)

SPK forvalter tjenestepensjonsordningen for statens ansatte, administrerer gruppelivsordningen, yrkesskadeforsikring og enkelte andre personskadeerstatningsordninger på vegne av staten. Det er Statens pensjonskasse som gir veiledning om dette regelverket.

3.4 Ledelsesutfordringer

3.4.1 Topplederes ansvar

Øverste leder i en virksomhet har hovedansvaret for at virksomheten er organisert på en hensiktsmessig måte for å løse sitt samfunnsoppdrag. I mange tilfeller kan den organisasjonsmessige hovedstrukturen være nedfelt i lovverket eller i andre føringer fra overordnet myndighet. Virksomhetslederen må sørge for å utvikle organisasjonen innenfor de rammene som er lagt. Hvis det viser seg at disse rammene begrenser mulighetene for å møte utfordringer som virksomheten står overfor, må topplederen ta initiativ overfor overordnet departement med sikte på å få endret rammene og skaffe seg det nødvendige handlingsrom for nødvendige omstillinger.

Situasjonen kan også være at en virksomhet blir pålagt større eller mindre omstillinger gjennom politiske vedtak. Dette kan være krav om endringer i virksomhetens oppgaver og ansvar eller krav til reduksjoner i bemanningen. Det kan også dreie seg om utvidelser eller sammenslåinger med andre virksomheter noe som kan medføre utfordringer knyttet til nyrekruttering og utvidet personalansvar. Også i forbindelse med slike forandringer stilles det krav til toppleder om å håndtere situasjonen og sørge for at endringene blir gjennomført til beste for virksomheten og for de ansatte.

Uansett om omstillingsbehovet springer ut fra lokale vurderinger eller defineres av politiske myndigheter, må øverste leder involvere øvrige ledere og andre ansatte når omstillinger skal gjennomføres.

3.4.2 Forholdet til de ansatte

Ledere må ha rom og tid for å møte de behov den enkelte medarbeider har i en usikker situasjon. Hvordan en medarbeider opplever og håndterer en omstillingsprosess er svært individuelt. Ansatte har forskjellig utgangspunkt, både når det gjelder erfaringer, evne til å tåle usikkerhet og ikke minst reelle muligheter til å sitte igjen med positive resultater etter endt prosess. De fleste mennesker går gjennom flere faser i en forandringsprosess. Når en beveger seg fra den første reaksjon som ofte innebærer engstelse og motstand, til å tro på at endringen kan føre til nye sjanser og muligheter, er forandringen i ferd med å lykkes. Det er vesentlig at de som planlegger og gjennomfører omstillingsprosesser er klar over at medarbeiderne sannsynligvis befinner seg i forskjellige faser. Arbeidsgiver pålegges et stort ansvar for å ivareta ansattes interesser under en omstillingsprosess. Samtidig pålegges medarbeidere ansvar og plikter knyttet til fleksibilitet og omstillingsvilje.

3.4.3 Mellomlederen - en krevende rolle

Ledere er ofte i samme situasjon som sine ansatte ved at også de er sterkt berørt, eller eventuelt står i fare for selv å miste eller få endrede arbeidsoppgaver, og i verste fall bli overtallig. Det er viktig å være oppmerksom på dilemmaet en slik situasjon kan skape for den enkelte leder. Han/hun skal formidle overordnede vedtak med den nødvendige lojalitet til beslutningen, samtidig som usikkerhet og frustrasjon er stor på egne vegne.

Som leder vil det kunne føles vanskelig å gjennomføre store omstillinger som får konsekvenser for de ansatte, og det kan ofte være mere naturlig å stå på den ansattes side. Mellomledere opplever ofte en situasjon med krysspress mellom krav fra toppledelsen om rask gjennomføring, og motstand både nedenfra i organisasjonen og tidvis fra nærmiljøet. Samtidig skal de ivareta ansatte som er berørt av omstilling på en god måte. Forståelse for hverandres roller og ansvarsforhold vil være avgjørende i enhver omstillingsprosess. God sosial støtte for mellomlederen øker prestasjonsevne, problemløsningsevne og effektivitet i organisasjonen.

I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessig å samarbeide med for eksempel verneombud og tillitsvalgte når det gjelder fremgangsmåten for å gjennomføre samtaler med den enkelte. Slike samtaler bør være varslet slik at medarbeiderne får anledning til å forberede seg, og eventuelt bør de tillitsvalgte kunne være tilstede dersom det er ønsket av den enkelte ansatte.

3.5 Virkemidler for en aktiv personalpolitikk

Staten skal være en attraktiv arbeidsgiver som legger til rette for medarbeidernes kompetanse- og karriereutvikling. Statlige arbeidsgivere må ta den enkeltes behov og ønsker på alvor, dersom man ønsker å beholde motiverte og produktive medarbeidere. Samtidig må den enkelte ta ansvar for egen kompetanse- og karriereutvikling. For å lykkes med kompetansepolitikken kreves fleksibilitet og individuell tilpasning, økt fokus på god, involverende personalledelse og gode partsforhold.

3.5.1 Kompetanse- og karriereutvikling

Staten er avhengig av kvalifiserte og motiverte medarbeidere for å kunne yte befolkningen og næringslivet tjenester med høy kvalitet. For å være en attraktiv, konkurransedyktig og kvalitetsbevisst arbeidsgiver må staten – både sentralt og i virksomhetene – legge til rette for kompetanse- og karriereutvikling for medarbeiderne. Den enkelte virksomhet bør utnytte mulighetene til å bli en «lærende organisasjon», bl.a. gjennom læringsintensive jobber, en systematisk kunnskapsdeling og ved å tilby opplæring, etter- og videreutdanning. Dette forutsetter involverende personalledelse med dialog omkring utviklingsbehov og ønsker mellom leder og den enkelte medarbeider. Samtidig må den enkelte ta ansvar for egen kompetanse- og karriereutvikling

Statens arbeidstakere er ikke en ensartet gruppe. Seniormedarbeidere som har lav formell kompetanse vil ofte være blant dem som er mest utsatt i omstillingssituasjoner, ikke minst fordi muligheten til alternative jobbkarrierer vil være begrenset. En god kompetansepolitikk vil kunne bidra til å redusere risikoen for at ansatte blir passive trygdemottakere i forbindelse med omorganisering og omstilling.

3.5.2 Mobilitet

Forvaltningens oppgaver blir stadig mer komplekse. Samtidig som kravet til faglig oppdatering og spisskompetanse øker med kompleksiteten, så øker også kravene til å se løsningene i helhet og i tverrfaglig og tverrsektoriell sammenheng. En måte å møte disse utfordringene på, er å legge til rette for økt mobilitet i forvaltningen.

Den største mobiliteten skjer gjennom individuelle jobbskifter, og særlig i første del av karrieren. Slik frivillig og uorganisert mobilitet har stor betydning for den enkelte ansattes utvikling både faglig og sosialt. I arbeidsgiverpolitikken er det samtidig viktig å sette fokus på organisert mobilitet som del av arbeidsgiverpolitikken. Mobilitet hos ledere og ansatte kan bidra til bredere erfaringsgrunnlag, nye faglige perspektiver, kunnskap om institusjoner og arbeidsprosesser, nettverk og revitalisering av kompetanse og motivasjon for den enkelte.

Arbeidsgiverstyrt mobilitet dreier seg om ulike ordninger som hospitering, utveksling, utstasjonering osv. Mobilitet må bli en integrert del av kompetanse- og karrierepolitikken, slik at det føres en karrierepolitikk der mobilitet planlegges, følges opp og verdsettes. Virksomhetene må legge opp til helhetlig planlegging og oppfølging av den enkelte for å oppnå de ønskede effektene.

De største utfordringene, både individuelt og organisatorisk, er når arbeidstakeren kommer tilbake til virksomheten. Det må legges opp rutiner for planlegging, oppfølging og anvendelse av kompetansen etter endt praksis utenfor virksomheten. Økt mobilitet i statsforvaltningen er et viktig personalpolitisk virkemiddel for å øke beredskapen for omstilling.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet retningslinjer for intern mobilitet for arbeidstakere innenfor det statlige tariffområdet.

3.5.3 HMS og omstilling

Omstillingsprosesser påvirker arbeidsmiljøet i virksomheten og må derfor vies spesiell oppmerksomhet. Under prosessen kan det ofte være usikkerhet knyttet til egen fremtidige arbeidssituasjon. Denne usikkerheten kan lett påvirke forholdene mellom arbeidstakere og grupper av arbeidstakere. Det er derfor et særlig lederansvar å gjøre det som er mulig i en omstillingsprosess for å ivareta et best mulig arbeidsmiljø. Dette gjør det særlig viktig at virksomhetene har gode rutiner knyttet til kartlegging og observasjon av arbeidsmiljøet.

Det vises spesielt til virksomhetens systematiske arbeid med helse, miljø og sikkerhet (HMS, internkontroll). Dette bør særlig vektlegges og inngå som verktøy mens det pågår omstillingsarbeid. Ofte kan det være hensiktsmessig å trekke inn verneombudet i en omstillingsprosess. Arbeidsmiljømessige forhold er for øvrig et stort område, som ikke blir nærmere omtalt her.

Arbeidsmiljømessige konsekvenser og risikovurderinger behandles i arbeidsmiljøutvalg i samsvar med arbeidsmiljølovens § 7-2 (2), eller behandles mellom partene, jf. hovedavtalen i staten § 7 nummer 3.