5 Lovforslag om forlengelse av virketiden for sosialtjenesteloven kapittel 6A
5.1 Forslagets hovedinnhold
Siktemålet med lov om sosiale tjenester kapittel 6A er å begrense og kontrollere bruk av tvang og makt overfor psykisk utviklingshemmede. Kapitlet med tilhørende forskrifter er gitt en tidsavgrenset varighet på tre år fra ikrafttredelsen, jf. sosialtjenesteloven § 6A-16. Reglene trådte i kraft 1.1.1999, og gjelder fram til 31.12.2001. Det fremgår av St. meld. nr. 26 (1997-98) om begrensning og kontroll med bruk av tvang i tjenesteyting at tidsavgrensningen skal sikre at loven og praktiseringen av den blir gjort til gjenstand for løpende vurdering, og at erfaringene oppsummeres overfor Stortinget innen utløpet av de tre årene. Ifølge meldingen kan det gjennom dette tas standpunkt til om loven skal fortsette å gjelde, eller om det er grunnlag for endringer i loven.
I henhold til sosialtjenesteloven § 6A-14 er det nedsatt en rådgivende gruppe som skal følge med i hvordan loven praktiseres, og vurdere praksis i forhold til rettssikkerhetsspørsmål og den faglige utviklingen. Denne gruppen, Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kapittel 6A, har foreslått at virketiden for sosialtjenesteloven kapittel 6A bør forlenges i to år, og at Rådets funksjonstid bør forlenges med et halvt år. Bakgrunnen er at dette er nødvendig for at Stortinget skal kunne få et tilstrekkelig grunnlag for å foreta en forsvarlig vurdering av om loven har fungert etter hensikten. Forslaget innebærer at ordlyden i sosialtjenesteloven §§ 6A-14 og 6A-16 må endres.
Forslaget om forlengelse av virketiden for sosialtjenesteloven kapittel 6A ble høsten 2000 sendt på begrenset høring til landets fylkesmenn, landets fylkeskommuner, Statens helsetilsyn, Statens råd for funksjonshemmede, Kommunenes sentralforbund, Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kapittel 6A og Etat for rådssekretariater og enkelte helse- og sosialfaglige oppgaver mv. Fellesorganisasjonen for sosionomer, barnevernspedagoger og vernepleiere, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Landsforbundet for Utviklingshemmede og Pårørende og Autismeforeningen er representert i Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kapittel 6A, slik at departementet ikke har funnet det nødvendig å sende forslaget på høring til disse organisasjonene.
Ved utgangen av høringsfristen hadde det kommet inn 36 høringsuttalelser. Uttalelsene har fordelt seg slik: 17 fra fylkesmennene, 13 fra fylkeskommunene og uttalelser fra Statens helsetilsyn, Kommunenes sentralforbund, Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kapittel 6A, Statens råd for funksjonshemmede og Etat for rådssekretariater og enkelte helse- og sosialfaglige oppgaver mv. I tillegg har Arbeidsutvalg for voksenhabilitering avgitt høringsuttalelse. Høringsinstansenes syn er nærmere omtalt nedenfor under de enkelte forslagene.
5.2 Forslag om forlengelse av virketiden for sosialtjenesteloven kapittel 6A
5.2.1 Bakgrunn
Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kapittel 6A (nedenfor omtalt som Rådet) fattet følgende vedtak om forlengelse av virketiden i møte 6.12.1999:
«Rådet er av den oppfatning at lovens virketid bør forlenges med to år. Rådets egen funksjonstid bør forlenges til 1. juli 2002.»
Som bakgrunn for vedtaket er det i protokollen fra møtet vist til følgende:
«Bakgrunnen er at de forskningsprosjekter som er igangsatt, nå ventes avsluttet høsten 2000. Samtidig har lovens implementering gått noe seinere enn forventet. Datagrunnlaget for Rådets og departementets tilråding til Stortinget blir dermed ikke godt nok før våren 2001.»
Det har vist seg å ta lenger tid for kommunene å innrette seg etter det nye regelverket enn det som ble forutsatt da loven ble vedtatt. I St. meld. nr. 26 (1997-98) om begrensning og kontroll med bruk av tvang i tjenesteyting ble det anslått at antall tiltak på landsbasis vil ligge på om lag 800 per år, mens fylkesmennene per 1.1.2000 bare hadde mottatt 177 vedtak om tiltak etter sosialtjenesteloven kapittel 6A. Departementet legger til grunn at antall vedtak om bruk av tvang og makt fra kommunene vil øke i takt med at kommunene innretter seg etter loven.
I regi av Norges forskningsråd arbeider Nordlandsforskning med en evaluering av kapittel 6A som etter planen skal være ferdig i mars 2002. Denne evalueringen tar opp spørsmål om bruk av tvang og makt på bred basis, uavhengig av om kommunen har fattet vedtak om bruk av tvang og makt. Evalueringen vil kunne si mer om andre måter å håndtere problematikken på. Det pågår også andre prosjekter som først vil bli avsluttet i henholdsvis 2001 og 2002. Våren 2002 vil det dessuten foreligge rapporter fra fylkesmennene og Rådet for både 1999, 2000 og 2001. I tillegg vil en sluttrapport fra Rådet foreligge våren 2002. Disse rapportene vil være svært verdifulle for departementets arbeid med å gjennomgå og eventuelt foreslå endringer i regelverket.
Det kan reises spørsmål om det er forsvarlig å utvide virketiden for sosialtjenesteloven kapittel 6A når en ikke har tilstrekkelig grunnlag til å evaluere regelverket. Når det gjelder den foreløpige erfaringen med praktiseringen av reglene, viser departementet til at Rådet i sin årsmelding for 1999 uttaler følgende:
«Det kan ut fra Rådets informasjoner være rimelig å anta at den faktiske tvangsbruken i Norge overfor utviklingshemmede synes å ha gått ned i 1999. Dette bygger Rådet på inntrykk fra sine besøk, oppfatninger blant tjenesteytere og ledere, oppfatninger i ulike fagmiljø og organisasjoner. Det synes også å ha funnet sted en holdningsendring blant tjenesteyterne de siste årene. Det er et gjennomgående trekk at tjenesteyterne selv gir uttrykk for at selve innføringen av loven, har bidratt til å sette fokus på bruken av makt og tvang på en måte som i seg selv har hatt innvirkning på den faktiske forekomsten av slik makt og tvang. Det er også et viktig trekk at tjenesteytere sier at de gjennomgående ser positivt på denne utviklingen.»
5.2.2 Høringen
Alle høringsinstansene unntatt Aust-Agder fylkeskommune slutter seg til forslaget om forlengelse av virketiden for kapittel 6A. Høringsinstansene viser til at det har tatt tid å implementere lovverket i kommunene, og at en forlengelse av virketiden vil gi et mye bedre grunnlag for evalueringen av reglene, og et bedre grunnlag for utarbeidelse av regler som eventuelt skal avløse kapittel 6A. Som et typisk eksempel for det gjennomgående standpunkt blant høringsinstansene uttaler Fylkesmannen i Oslo og Akershus at
«vår klare vurdering etter vel ett og et halvt års erfaring med lovens praktisering i våre to fylker, er at implementering og oppfølging har tatt svært mye lenger tid enn forutsatt på forhånd. Dette betyr at man innen lovens opprinnelige virketid ikke vil ha et solid nok grunnlag for å evaluere praktiseringen av loven, og dermed heller ikke det nødvendige grunnlag for å kunne vurdere eventuelle behov for endringer i lov/forskrift/retningslinjer.»
Fylkesmannen i Hordaland viser til følgende:
«Kapittel 6A har [...] representert eit framsteg både rettstryggleiksmessig og omsorgsmessig for menneske med diagnosen psykisk utviklingshemming. Fylkesmannen i Hordaland ser likevel trong for å gjere visse justeringar i lovtekst og i føresegner før regelverket blir gjort permanent. Ei grundig evaluering av røynslene med praktiseringa av kapittel 6A er difor viktig før eit nytt lovvedtak blir gjort. Dette vil òg vere i samsvar med Stortinget sine føresetnader for det nogjeldande lovvedtaket. [...] Omsynet til å sikre eit best mogeleg grunnlag for innspel frå fylkesmennene om eventuelle endringar i regelverket, tilseier ei forlenging av verketida i tråd med det departementet har gjort framlegg om.»
Sør-Trøndelag fylkeskommune har kommentert saksbehandlingen:
«Lovverket er så komplisert og arbeidskrevende at [...] saksbehandlingstiden har blitt lang. Etter hvert som en har fått på plass rutiner og fått erfaring med saksbehandlingen, er saksbehandlingstiden gått betydelig ned. På tross av komplisert og krevende saksgang mener Habiliteringstjenesten for voksne at erfaringene er så positive at en mener at lovverket bør innføres som en permanent ordning.»
Aust-Agder fylkeskommune er enig i og ser det positive i at det har skjedd en del holdningsendringer som følge av loven, men er den eneste høringsinstansen som er uenig i at justering og evalueringen av reglene utsettes. Fylkeskommunen uttaler at
«det er helt feil å avvente justeringer av lov og forskrifter til 31.12.2003. Vi ser at det er for omfattende saksbehandlerregler som kan være årsak til at kommunene ikke følger opp loven. Det er meget omfattende regler som bør evalueres før 2003. Videre er det enkelte forhold rundt selve loven som det alt nå viser seg er for rigide i forhold til den praktiske virkelighet. En forlengelse av virketiden kommer ikke til å gi økt forståelse for loven, men kanskje svekke respekten for lovens mål og intensjon.»
5.2.3 Departementets vurderinger
Etter departementets vurdering vil en forlengelse av virketiden for kapittel 6A gi et svært mye bedre grunnlag for å vurdere hvilke konsekvenser lovverket har medført og om det er nødvendig med endringer. Det vil også sikre en forsvarlig saksgang med akseptable tidsfrister for høringsinstansene, og rimelig tid til å utarbeide forslag som kan fremmes for Stortinget. Ut fra de forhold som er referert under punkt 5.2.1 slutter departementet seg til Rådets vurderinger og vedtak, og foreslår å utvide den midlertidige virketiden med 2 år. Departementet viser også til den brede støtte forslaget har fått fra høringsinstansene.
Departementets forslag til hvilke regler som skal avløse sosialtjenesteloven kapittel 6A etter 31.12.2003 vil senest foreligge våren 2003.
5.3 Forslag om forlengelse av virketiden for Rådet for vurdering av praksis og rettssikkerhet etter sosialtjenesteloven kapittel 6A
5.3.1 Bakgrunn
Rådet foreslår selv at det skal være i funksjon i seks måneder i tillegg til de tre årene det er oppnevnt for, dvs. til 1. juli 2002. Det er vist til at det er vanskelig å forlenge virketiden til de enkelte rådsmedlemmene med mer enn et halvt år. Å oppnevne nye medlemmer som skal sette seg inn i reglene og de erfaringene en har gjort på området, vil være lite hensiktsmessig for en kort periode.
5.3.2 Høringen
Et stort flertall av høringsinstansene slutter seg til forslaget om at funksjonstiden for Rådet, jf. sosialtjenesteloven § 6A-14, forlenges med 6 måneder.
Tre fylkeskommuner viser imidlertid til at Rådets funksjon har vært nyttig, og at ikke alle spørsmål er avklart ennå. Rådet har hatt en viktig koordinerende funksjon i forhold til fylkesmennene og fylkeskommunene, og det bør vurderes om ikke også Rådets funksjonstid bør forlenges med 2 år.
Fylkesmannen i Vestfold uttaler om dette at nedleggelsen av Rådet innebærer et økt ansvar for fylkesmennene for å skaffe til veie relevant materiale for det siste året før det skal legges fram forslag til hvilke regler som skal avløse sosialtjenesteloven kapittel 6A. Fylkesmennene må på et tidlig tidspunkt utfordres til å gjøre dette på en systematisk måte.
5.3.3 Departementets vurderinger
Initiativet om forlenget virketid kommer fra Rådet, og Rådet foreslår selv at det skal nedlegges et og et halvt år før den forlengede virketiden til kapittel 6A utløper. Departementet vil trenge tid til å følge opp Rådets tilrådinger, før et forslag til regler som skal avløse kapittel 6A kan fremmes for behandling i Stortinget. Etter at Rådet har avgitt sin tilråding, vil det ikke være det samme behovet for at Rådet følger med i hvordan loven praktiseres. Fylkesmennene vil få en sentral rolle i arbeidet med å skaffe til veie relevant materiale for det siste året før det skal legges fram forslag til regler som skal avløse kapittel 6A. På denne bakgrunn slutter departementet seg til Rådets forslag.