4 Lovforslag om utvidelse og endring av tilsynet med tjenester etter sosialtjenesteloven kapittel 4

Sosialtjenesteloven er en sentral velferdslov og regulerer tjenester som skal dekke grunnleggende behov. Den store betydningen tjenestene har for tjenestemottakeren gjør at det er svært viktig å påse at loven blir fulgt og at brukerne får de tjenester de har krav på.

Sosialtjenesteloven legger stor vekt på å ivareta tjenestemottakerens rettssikkerhet. Det er særlig to virkemidler som er viktige for å oppnå rettssikkerhet for tjenestemottakerne. Det ene er reglene om saksbehandling og klage som skal sikre at de som søker om sosiale tjenester får de tjenestene de har krav på. Det andre er statens tilsyn med den kommunale sosialtjenesten.

Tilsyns- og kontrollordninger er særlig viktig i forhold til personer som har vanskeligheter med å ivareta sine egne interesser. I dag fører fylkesmannen bare tilsyn med fylkeskommunale institusjoner og kommunale boliger med heldøgns omsorgstjenester (aldershjem, barneboliger og privat forpleining). Dermed omfattes bare en liten del av lovens samlede sosiale tjenester av tilsynet. Loven stiller heller ingen konkrete krav om at kommunen eller fylkeskommunen skal drive kontroll med egen virksomhet.

Psykisk utviklingshemmede mottar i hovedsak omsorgstjenester i eget hjem og omfattes derfor ikke av dagens tilsyn. Sivilombudsmannen har engasjert seg i rettssikkerheten til mennesker med psykisk utviklingshemming og etterlyst bedre tilsynsordninger.

4.1 Dagens kontroll- og tilsynsordninger

Etter sosialtjenesteloven § 2-1 har kommunen ansvaret for å utføre de oppgavene den er tillagt i loven. I dette ligger det blant annet at kommunen må ha kontroll med at den oppfyller sitt ansvar etter loven. Sosialtjenesteloven har utover dette ikke særskilte bestemmelser som regulerer kommunens kontroll med egen virksomhet, men kommunenes ansvar for dette er omtalt i departementets rundskriv I-1/93 til lov om sosiale tjenester side 91:

«Kommunen må ha rutiner for tilsyn og egenkontroll med at den oppfyller sitt ansvar etter sosialtjenesteloven. Dette omfatter blant annet kontroll med at tildelte tjenester og ytelser dekker den enkeltes behov og at tjenestene utføres på en forsvarlig måte. Nedbyggingen av institusjonsomsorgen har øket behovet for egenkontroll også med virksomheten utenfor institusjon.»

Etter kommuneloven § 60 har kommunestyret det øverste tilsyn med kommunal forvaltning. Kommunestyret skal velge et kontrollutvalg til å forestå det løpende tilsyn med kommunal forvaltning.

Retningslinjene om kvalitet for tjenesteyting etter sosialtjenesteloven kapittel 4, jf. departementets rundskriv I-13/97, anbefaler at kommunene utarbeider skriftlige prosedyrer for å sikre at brukerne av pleie- og omsorgstjenester får tilfredsstilt sine grunnleggende behov. Så langt departementet kjenner til er det stor variasjon i kommunene med hensyn til hvilke tiltak som er iverksatt for å kontrollere egen virksomhet.

Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten ble med virkning fra 1. januar 1994 endret slik at alle som yter helsetjeneste ble pålagt plikt til å etablere internkontroll for virksomheten, samtidig som fylkeslegen ble pålagt plikt til å påse at internkontroll er etablert.

Fylkesmannen skal etter sosialtjenesteloven § 7-9 første ledd

«føre tilsyn med at institusjoner og boliger med heldøgns omsorgstjenester som er tatt inn i fylkeskommunens og kommunens planer, drives i samsvar med denne loven, forskrifter til loven og den planen som er fastsatt. Fylkesmannen skal også føre tilsyn med tiltak etter kapittel 6A.»

Tilsynet er nærmere regulert i forskrift til lov om sosiale tjenester m. v. kapittel 3, gitt 4.12.1992, endret 18.3.1994. Etter forskriften skal det føres tilsyn med boliger med heldøgns omsorgstjenester (aldershjem, barneboliger og privat forpleining) minst to ganger per år. Tilsynet skal i tillegg til kravene som følger av sosialtjenesteloven § 7-9 påse at den enkelte beboer får forsvarlig og respektfull behandling og omsorg. Videre skal tilsynet påse at den enkelte beboer får hensiktsmessig opplæring og arbeidsoppgaver, og at det tas hensyn til den enkeltes integritet, livssyn og moral med mer. Rapporteringen fra fylkesmennene viser at mange embeter ikke klarer å følge opp kravet om to tilsyn per år.

Etter § 7-9 i sosialtjenesteloven skal fylkesmannen føre tilsyn med tiltak etter kapittel 6A om rettigheter for og begrensning og kontroll med bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming. Det er gitt egne bestemmelser om dette tilsynet i forskriften til kapittel 6A, jf. denne forskriften kapittel 5.

I lov av 23.6.2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap § 2-2 og sosialtjenesteloven § 3-6 er det bestemt at kommunen har plikt til å utarbeide en beredskapsplan for sosialtjenesten. Departementet kan gi forskrift om at kommunen må kvalitetssikre beredskapsarbeidet sitt. Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens beredskap. Loven har ikke trådt i kraft ennå.

4.2 Nærmere om behovet for utvidet tilsyn

Det har skjedd store endringer i pleie- og omsorgstjenesten de siste tiår. Særlig på 1990-tallet har kommunene fått ansvar for nye brukergrupper. Endringene har ført til at stadig flere mottar tjenester i private hjem, bokollektiver med videre i stedet for i institusjon. En stor del av virksomheten er i dag ikke underlagt organisert statlig tilsyn. I 1999 var det 122 465 brukere som mottok tjenester i hjemmet. Samtidig var det bare 7 536 plasser i boliger med heldøgns omsorgstjeneste (SSB, Pleie- og omsorgsstatistikk 1999) som var underlagt fylkesmannens tilsyn.

Ansvarsreformen for psykisk utviklingshemmede har gitt kommunene hovedansvaret for denne gruppen brukere. Tall per 1.1.1999 fra kommunenes rapportering om status for tilbudet til personer med psykisk utviklingshemming, viser at av 19 006 personer med psykisk utviklingshemming bor 54 prosent i egen bolig (Rundskriv I-19/2000 Status for tilbudet til mennesker med psykisk utviklingshemming). En stor andel av disse har behov for tjenester i hjemmet. Videre har omstrukturering av behandlingsapparatet innen psykisk helse ført til at flere mennesker med psykiske lidelser bor i egen bolig. Noen av disse trenger tjenester fra kommunen.

Antallet eldre personer i befolkninger øker, slik at det også i denne gruppen vil bli flere personer som får behov for tjenester fra kommunen. I 1999 mottok 97 415 personer over 67 år omsorgstjenester i hjemmet. 61 492 av disse var over 80 år (SSB, Pleie- og omsorgsstatistikk 1999). Ifølge Nasjonalt kompetansesenter for aldersdemens («Innsyn og utsyn, Tilbud til personer med demens i norske kommuner», INFO-banken 1999) har vi i Norge mellom 55 000 og 60 000 personer med demenssykdommer. Av disse bor omtrent 50 prosent utenfor institusjon.

Tjenestenes innhold har også forandret seg. Tidligere ble brukere med et omfattende hjelpebehov tilbudt plass i institusjoner, mens hjemmebaserte tjenester i hovedsak ble gitt der behovet var mindre omfattende. Nå legges det vekt på at brukerne skal kunne bo i egen bolig så lenge som mulig og få de tjenestene de har behov for i egen bolig. I 1999 hadde 83,2 prosent av kommunene og bydelene døgntjenester utenfor institusjon for å dekke brukernes behov. Utviklingen har ført til at grensene mellom tjenester i og utenfor institusjon viskes ut og at det satses på å utvikle helhetlige tiltaks- og tjenestekjeder i kommunene.

Disse tallene viser at det er et stort behov for å utvide tilsynet til også å omfatte tjenester i omsorgsboliger og andre hjemmebaserte tjenester.

4.3 Nærmere om metoder for fylkesmannens tilsyn

Dagens form for tilsyn er ressurskrevende. Erfaringer fra fylkesmannens tilsynsvirksomhet og annet statlig tilsyn viser også at det kan være vanskelig å avdekke feil og mangler ved tilsyn i form av enkeltinspeksjoner. Fordi tilsynet primært sier noe om situasjonen når tilsynet foretas, har det en begrenset forebyggende effekt. Svikt i tjenestene til brukerne kan være vanskelig å avdekke, og ha sin årsak i mange forskjellige forhold. Mange av disse forholdene er vanskelige å vurdere under en kortvarig inspeksjon. Videre gjelder det også forhold som den enkelte tjenesteyter eller arbeidsleder på stedet ofte vil ha liten mulighet til å påvirke. Det er derfor behov for en bredere gjennomgang av virksomheten for å kunne klarlegge om den drives slik at brukernes behov blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Departementet ser det verken som ønskelig eller praktisk mulig å utvide det tilsynet som fylkesmannen i dag fører med institusjoner til å omfatte alle steder der det ytes tjenester etter sosialtjenesteloven kapittel 4. Et slikt tilsyn vil ikke kunne utformes slik at det innen rimelige økonomiske og praktiske rammer kan ivareta behovet for oppfølging og kontroll av tjenestene til den enkelte bruker.

Systemrevisjon innebærer en systematisk granskning av kommunens virksomhet innenfor et eller flere på forhånd angitte områder. Oppmerksomheten til tilsynet rettes inn i ansvarskjeden i kommunen med spørsmål om hvordan kommunen arbeider for å sikre at nærmere angitte krav til tjenestene blir overholdt. Tilsynsmyndigheten må på forhånd konkretisere hvilke krav lover og forskrifter stiller til kommunens virksomhet. En slik operasjonalisering av myndighetskravene er nødvendig for å kunne avgjøre om kommunen oppfyller kravene. Tilsynsmyndigheten skal vurdere og kontrollere at kommunen har tiltak for å ivareta brukernes rettssikkerhet, at tiltakene virker og at de samlet sett er tilstrekkelige. For å få et bilde av hvilke tiltak kommunen har iverksatt, gjennomgås eventuell skriftlig dokumentasjon og det foretas intervjuer med ansatte i nøkkelposisjoner, både ledere og ansatte som arbeider direkte med brukerne. Det er viktig å avklare om de tiltak som presenteres i dokumenter eller på annen måte, faktisk gjennomføres i praksis og om de er effektive i forhold til det problem som skal løses. Intervjuene gir også mulighet til å kontrollere tiltakene.

Gjennom systemrevisjon er det mulig i større grad å avklare hvordan brukernes rettssikkerhet blir ivaretatt over tid. I tillegg til å avdekke svikt i pleie- og omsorgstjenesten på tilsynstidspunktet, kan tilsynet avdekke uheldige forhold som på sikt kan medføre et rettssikkerhetsproblem og dermed forebygge brudd på lover og forskrifter.

Det er også fylkesmannens oppgave å gi kommunen veiledning i hvordan tjenestene kan utføres. I prinsippet bør ikke slik veiledning foregå i sammenheng med systemrevisjon. Et effektivt tilsyn er basert på en klar rollefordeling mellom tilsynsobjektet og tilsynsmyndigheten. Ansvarsforholdene kan bli uklare dersom kontroll og veiledning foregår samtidig. Resultatene fra systemrevisjonen vil imidlertid gi fylkesmannen indikasjoner på hvor det vil være behov for å tilby råd og veiledning. Kommunen vil da også gjerne etter en systemrevisjon etterspørre veiledning fra fylkesmannen.

4.4 Forsøk med bruk av internkontroll og systemrevisjon i sosialtjenesten

Det ble etter initiativ fra Sosial- og helsedepartementet i 1994-95 gjennomført forsøk ved 4 fylkesmannsembeter og 11 kommuner/bydeler (fylkesmannsembetene i Møre og Romsdal, Vestfold, Rogaland og Oslo og Akershus, og kommunene Eide, Fræna, Stranda, Nøtterøy, Sandefjord, Hof, Time, Randaberg og bydelene Sogn, Stovner og Lambertseter i Oslo kommune). Siktemålet for forsøkene var å få utredet og prøvd ut bruk av internkontroll i den kommunale sosialtjenesten og utvikle ny tilsynsmetodikk for fylkesmennene tilpasset kommunal internkontroll. Forsøkene dekket hele den kommunale sosialtjenesten, men med hovedvekt på omsorgstjenestene. Kommunene gikk igjennom utvalgte deler av tjenesten og vurderte hvordan oppgavene kunne kvalitetssikres. God ledelsesforankring i alle ledd og innsats fra de ansatte i tjenestene var viktig for å få godt utbytte av internkontrollarbeidet. Gjennom prosjektene utviklet kommunene skriftlig materiale og ga uttrykk for egne erfaringer som har vært nyttige for departementets arbeid. Erfaringene med fylkesmannens tilsyn med kommunenes internkontroll var positive. Gjennom grundig forarbeid satte fylkesmennene seg inn i den virksomhet det skulle føres tilsyn med. Den systematiske gjennomføringen førte til at det var stor grad av enighet mellom kommunen og fylkesmannen om de forhold som ble påpekt.

Fylkesmannen i Hordaland gjennomførte i 1998 prosjektet «Samordning av statlig tilsyn overfor kommunene». I 1999 gjennomførte embetet et prosjekt støttet av Sosial- og helsedepartementet og Barne- og familiedepartementet for å videreutvikle systemrevisjon som tilsynsmetode overfor sosialtjenesten og barneverntjenesten, forvaltningsområder hvor det ikke kreves internkontroll. På bakgrunn av de erfaringene som ble gjort, mener fylkesmannen i Hordaland å ha fått bekreftet at de materielle bestemmelsene i sosialtjenesteloven lar seg operasjonalisere slik at tilsynsmyndigheten kan ta stilling til om pleie- og omsorgstjenesten utfører sine oppgaver i overensstemmelse med lov og forskrifter. Embetet har også utarbeidet utkast til veileder for tilsynsmyndigheten.

Erfaringene fra forsøkene viser at internkontroll og systemrevisjon er en metode som er godt egnet til å brukes i omsorgstjenesten. Gjennom internkontroll kan kommunen selv påse at den fyller krav i lover og forskrifter, og det er et redskap kommunene kan bruke i kvalitetssikringen av sine tjenester. For fylkesmannen er systemrevisjon en god metode for å avdekke feil og mangler i kommunenes omsorgstjeneste.

4.5 Tilsyn med tiltak etter sosialtjenesteloven kapittel 6A

Departementet foreslår å flytte hjemmelen for tilsyn med tiltak etter kapittel 6A fra sosialtjenesteloven § 7-9 til ny § 2-6. Hjemmelen for tilsyn med tjenester etter kapittel 4 og kapittel 6A samles dermed i en bestemmelse.

Kapittel 6A er gitt midlertidig varighet frem til 31.12.2001, men departementet foreslår å forlenge den midlertidige virketiden med 2 år frem til 31.12.2003, se kapittel 5. Endringen av hjemmelen for tilsyn med tiltak etter kapittel 6A innebærer bare en lovteknisk endring, og departementet tar ikke nå sikte på å foreta endringer i forskriften til kapittel 6A.

4.6 Høringen

Fylkeslegen i Møre og Romsdal er kritisk til forslaget om utvidelse av fylkesmannens tilsynsområde. Fylkeslegen i Oppland har sluttet seg til denne uttalelsen. De peker på faren for en sammenblanding av fylkeslegens og fylkesmannens tilsynsområde, slik at det er svært viktig å samordne fylkesmannens og fylkeslegens tilsyn. I tillegg er det pekt på at høringsnotatet er uklart med hensyn til bruken av begrepet pleie- og omsorg. Begrepet brukes i kommunehelsetjenesteloven, mens sosialtjenesteloven benytter begrepet omsorg. Statens helsetilsyn peker også på at begrepsbruken i høringsnotatet er uklar.

Et viktig hensyn bak tilsyn med tjenestene er å ivareta brukernes interesser. Flere høringsinstanser har også påpekt dette. Det er derfor avgjørende at fylkesmannen gjennom systemrevisjonen kontrollerer om kommunen sikrer brukermedvirkning ved utformingen av tjenestetilbudet, eller om kommunen ivaretar brukerne gjennom brukerundersøkelser med videre. Enkelte av fylkesmennene og brukerorganisasjonene mener at hensynet til brukerne må ivaretas bedre. De ønsker derfor mulighet for stedlig tilsyn (inspeksjonstilsyn) der det anses hensiktsmessig, eller at kommunene pålegges et særlig ansvar for å ivareta brukerperspektivet.

Flere påpeker at det er uheldig at tjenester etter kapittel 5 og 6 holdes utenfor forslaget, men tar til etterretning at departementet arbeider videre med dette. Det er ingen som går imot forslaget på dette grunnlaget.

4.7 Departementets vurdering

Brukerne av omsorgstjenesten er ofte helt avhengige av hjelpen de mottar, samtidig som flere av disse brukerne i liten grad selv er i stand til å ivareta sine interesser. Dette gjelder særlig personer med alvorlig psykisk utviklingshemming, personer med alvorlige psykiske lidelser og demente. Det er derfor svært viktig å sikre at brukerne får de tjenestene de har krav på.

Det har skjedd en utvikling i tjenestetilbudet der brukere med omfattende behov for tjenester og nye brukergrupper nå mottar tjenester i eget hjem. Regelverket om tilsyn er ikke tilpasset denne endringen. For å ivareta brukernes rettssikkerhet, kontrollere at brukerne får tilpassede tjenester slik de har krav på og sikre at formålet med sosialtjenesteloven blir ivaretatt, mener departementet det er nødvendig å utvide fylkesmannens tilsyn til også å omfatte tjenester gitt utenfor institusjon. Departementet foreslår derfor en ny bestemmelse i sosialtjenesteloven § 2-6 der fylkesmannens tilsyn blir utvidet til også å omfatte hjemmebaserte tjenester.

Lovforslaget gir hjemmel for å gi forskrift om tilsyn. Departementet tar sikte på å utarbeide en forskrift som tar utgangspunkt i at tilsynet skal utføres etter systemrevisjonsmetoden, jf. punkt 4.4. Departementet har ikke funnet det riktig å regulere tilsynsmetodikken i lov. På bakgrunn av de erfaringer som fylkesmannen i Hordaland har gjort med denne tilsynsmetoden, legger departementet til grunn at dette er en godt egnet tilsynsmetode også overfor kommuner som ikke velger å innføre internkontroll med sine omsorgstjenester.

Det er ønskelig å gjennomføre endringene med virkning for hele sosialtjenesteloven, men situasjonen på de ulike områdene er så forskjellige at lovendringene bør skje etappevis. Forslaget begrenses i første omgang til å gjelde lovens kapittel 4 og kapittel 6A.

Departementet vil arbeide videre med forslag i forhold til kapittel 5 om økonomisk stønad og kapittel 6 om særlige tiltak overfor rusmiddelmisbrukere, jf. bestemmelsene i kapittel 7 om fylkeskommunale institusjoner for rusmiddelmisbrukere.