1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Behovet for å legge til rette for en fortsatt tillitskapende forvaltning i kommuner og fylkeskommuner

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår i denne proposisjonen lovendringer som skal legge til rette for en fortsatt tillitskapende forvaltning i kommuner og fylkeskommuner.

Kommunene er berørt av de allmenne, samfunnsmessige utfordringene knyttet til etikk og samfunnsansvar. Departementets arbeid med etikk i kommunesektoren og lovforslagene som fremmes her, har også sin bakgrunn i uheldige enkelthendelser i kommuner de siste årene. Departementet understreker at forslagene i denne proposisjonen ikke bygger på en forventning om at lovendringer alene kan hindre uheldige hendelser i framtiden, men gjennom hensiktsmessig regelverk kan staten legge til rette for etisk forsvarlig praksis i kommunal virksomhet. Det er et ansvar for regjering og Storting å påse at regelverket inneholder nødvendige og hensiktsmessige reguleringer i forhold til den forvaltningsetiske dimensjonen. Et hensiktsmessig regelverk kan bidra til at enkeltpersoner og organisasjoner lettere finner fram til hvor de etiske grensene går i visse situasjoner. Regler som sikrer kontroll, revisjon, åpenhet og rolleklarhet kan bidra til å øke oppdagelsesrisikoen ved misligheter. Staten har et generelt ansvar for å påse at de rammene som kommunene skal operere innenfor er hensiktsmessige, og at de fremmer både brukerretting, rettssikkerhet, effektivitet, kvalitet og etisk atferd.

Samtidig som en bør kunne ha forventninger til virkningene av eventuelle nye regler, er det grunn til å understreke at det viktigste arbeidet for å sikre høy etisk standard i kommunesektoren skjer i den enkelte kommune. Det er videre grunn til å understreke at holdningsskapende arbeid er viktig og at det krever langsiktighet, slik det blant annet ble understreket i NOU 1993:15 Forvaltningsetikk. Nasjonale rettsregler utgjør rammeverket rundt kommunal virksomhet, men kan aldri i seg selv bli et tilstrekkelig virkemiddel i forhold til etisk atferd. God etisk praksis i kommunal virksomhet er kommunenes eget ansvar.

Departementet har fokus på arbeidet med å bidra til høy etisk standard i kommunal virksomhet. Internasjonalt deltar departementet i arbeidet med disse spørsmålene i regi av Europarådet, blant annet med en representant i Committee of experts on democratic participation and public ethics at local and regional level.

I august 2006 satte departementet ned en interdepartemental arbeidsgruppe som skulle kartlegge regler av betydning for etiske forhold i kommunesektoren. Arbeidsgruppens rapport ble lagt fram i mars 2007. Denne rapporten var utgangspunktet for høringsnotatet som denne proposisjonen bygger på.

Departementet inviterte i august 2006 utvalgte eksperter og organisasjoner til å delta i Forum for etikk i kommunesektoren. Med forumet ble det skapt en møteplass for å dele erfaringer, synspunkter og forslag til tiltak knyttet til etikk i kommunesektoren. Diskusjonene i forumet viser at etikk er på dagsorden i kommunene, næringslivet og arbeidslivets organisasjoner. Departementet viser for øvrig til omtalen av departementets arbeid med disse spørsmålene i St.prp. nr. 67 (2006-2007) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2008 (kommuneproposisjonen) kapittel 12 og St.prp. nr. 57 (2007-2008) Kommuneproposisjonen 2009 kapittel 1.5.

Etter departementets oppfatning er det viktig at kommunenes egenkontroll utvikler seg i takt med utfordringene i kommunesektoren. Departementet har satt ned en arbeidsgruppe som skal komme med forslag til tiltak lokalt og nasjonalt for å styrke egenkontrollen i kommunene og fylkeskommunene, se nærmere omtale i kapittel 4.5.

Gjennom de mange aktivitetene i enkeltkommuner og -fylkeskommuner og i regi av KS, blir det etter departementets vurdering tydelig at kommunesektoren er i stand til å ta det ansvaret den har for å arbeide mot misligheter og uetisk atferd. Departementet vil vise til følgende eksempler på en ønskelig utvikling i kommunesektoren:

• I rapporten Kommunal organisering 2008 (Hovik og Stigen, NIBR 2008) framgår det at nesten 3 av 4 kommuner nå har etiske retningslinjer for sin virksomhet. Av disse har over halvparten oppdatert retningslinjene i løpet av de siste 2–3 årene. 15 av 17 fylkeskommuner har utarbeidet etiske retningslinjer for fylkeskommunens virksomhet. Av disse har 10 oppdatert retningslinjene i løpet av de siste årene.

• KS har etablert et styrevervregister, som er åpent for kommuner, fylkeskommuner og kommunalt eide selskaper. Registeret åpner for at folkevalgte, ansatte og styremedlemmer i kommuner, fylkeskommuner og kommunalt eide selskaper som velger å knytte seg til registeret, kan registrere sine verv og økonomiske interesser. Opplysningene er åpne for allmennheten gjennom www.styrevervregisteret.no. KS opplyser at pr. 1. oktober 2008 var 1354 ansatte og 3224 folkevalgte registrert.

• KS har også opprettet Kommunesektorens etikkutvalg som skal gi råd til kommuner, fylkeskommuner og kommunalt eide selskaper samt KS’ styrende organer og administrasjon. Utvalget skal ha fokus på problemstillinger og utfordringer knyttet til etikk i kommunesektoren og bidra til å sette relevante etiske problemstillinger på dagsorden, både i forhold til medlemmene spesielt og samfunnet generelt.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har varslet at det vil legge fram en stortingsmelding om forvaltningspolitikken. Meldingen vil blant annet ta opp spørsmål rundt forvaltningens verdigrunnlag: demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet og effektivitet. Meldingen vil også omtale de særskilte kravene som stilles til lederskap og medarbeiderskap i forvaltningen. Kommunal- og regionaldepartementet ser at utfordringene i kommunal sektor kan stille seg annerledes enn i staten, men mener samtidig at det kan være god grunn for folkevalgte og ledere i kommunal sektor til å se nærmere på verdispørsmålene som tas opp i den kommende meldingen fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har også varslet at det vil legge fram en stortingsmelding om offentlige anskaffelser. I Norge foretar offentlig sektor innkjøp for over 250 milliarder kroner hvert år, og kommunal sektor står for en betydelig andel av dette. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive og samfunnstjenlige innkjøp, og at offentlige sektor gjennom sine innkjøp bidrar til å utvikle et konkurransedyktig næringsliv. Kommunal- og regionaldepartementet viser til at regelverket om offentlige anskaffelser oppstiller visse rammer for hvordan anskaffelsesprosessen skal foregå, fra planleggingen av anskaffelsen til inngåelse av kontrakt. Dette regelverket er dermed et viktig verktøy for å sikre innbyggernes tillit til kommunale anskaffelsesprosesser. Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil også omtale kommunale innkjøp i sin kommende stortingsmelding.

1.2 Høringen

I oktober 2007 sendte departementet ut et høringsnotat med forslag til endringer i kommuneloven, svalbardloven og forvaltningsloven med høringsfrist 31. desember 2007. Forslagene i høringsnotatet bygget på rapporten fra arbeidsgruppen som kartla regelverk for kommunesektoren i et etisk perspektiv (mars 2007) samt diskusjoner i Forum for etikk i kommunesektoren. Notatet ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Kommuner

• Fylkeskommuner

• Sametinget

• Fylkesmennene

• Registrerte politiske partier

• Sysselmannen på Svalbard

• Longyearbyen lokalstyre

• Norges Bank

• Statistisk sentralbyrå

• Riksarkivet

• Riksrevisjonen

• Riksantikvaren

• Rikstrygdeverket

• Aetat Arbeidsdirektoratet

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Direktoratet for naturforvaltning

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Skattedirektoratet

• Sosial- og helsedirektoratet

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Vegdirektoratet

• Barneombudet

• Forbrukerombudet

• Diskriminerings- og likestillingsombudet

• Sivilombudsmannen

• Datatilsynet

• Konkurransetilsynet

• Kredittilsynet

• Mattilsynet

• Statens forurensningstilsyn

• Statens helsetilsyn

• Forbrukerrådet

• Kommunal landspensjonskasse

• Kommunalbanken

• Statens pensjonskasse

• Statskonsult

• Innovasjon Norge

• SIVA Selskapet for industrivekst

• Norges forskningsråd

• Handelshøyskolen BI

• Høgskolen i Bodø

• Høgskolen i Oslo

• Norges handelshøyskole NHH

• NTNU

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Tromsø

• KS - Kommunesektorens arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Finansnæringens hovedorganisasjon

• Verdipapirfondenes forening

• Sparebankforeningen

• Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon

• Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Finansnæringens arbeidsgiverforening

• Landsorganisasjonen i Norge

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• Akademikerne

• Unio

• Fagforbundet

• Fellesforbundet

• Kommunalansattes fellesorganisasjon

• NITO

• Norsk sykepleierforbund

• Utdanningsforbundet

• Finansforbundet

• Norsk journalistlag

• Norsk presseforbund

• Norsk redaktørforening

• Den norske advokatforening

• Den norske dommerforening

• Den norske lægeforening

• Den norske revisorforening

• Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring

• Den norske tannlegeforening

• Norsk psykologiforening

• Friluftsrådenes landsforbund

• Kulturminnevernets fellesorganisasjon

• Norges autoriserte regnskapsføreres forening

• Norges idrettsforbund

• Norges juristforbund

• Norges kommunerevisorforbund

• Norges velforbund

• Norsk kommunalteknisk forening

• Norsk pensjonistforbund

• Norsk rådmannsforum

• NORVAR

• Private barnehagers landsforbund

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Nasjonalt folkehelseinstitutt

• Norges handikapforbund

• Norsk pasientforening

• Samarbeidsorganet for funksjonshemmedes organisasjoner c/o Norges Handikapforbund

• Statens råd for funksjonshemmede

• Elevorganisasjonen

• Foreldreutvalget for grunnskolen

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner

• Norsk forening for bolig- og byplanlegging

• Samarbeidsrådet for yrkesopplæring

Forum for etikk i kommunesektoren :

• Svein Berdal, leder av etter- og videreutdanningsutvalget i NKK

• Jan Borgen, generalsekretær i Transparency International Norge

• Reidar Enger, nestleder i Norsk Kommunerevisorforbund

• Guttorm Fløistad, professor emeritus

• Heidi von Weltzien Høivik, professor BI

• Arnhild Dordi Gjønnes, advokat NHO

• Erling Grimstad, advokat Grimstad & partnere AS

• Eva Joly, spesialrådgiver Norad

• Dag Bjørnar Jonsrud, sektoransvarlig YS kommune/YS NAVO

• Hilde Klæboe, daværende rådgiver KS

• Jorunn Midthun, daværende rådmann Hof kommune

• Geir Mosti, nestleder i LO

• Vigdis Olsen, daværende seniorrådgiver UNIO

• Jørn Bue Olsen, bedriftsrådgiver (eget firma)

• Anne-Karin Femanger Pettersen, nestleder Forum for Kontroll og tilsyn

• Morten Sandberg, fagsjef i HSH

• Tove Storrødvann, generalsekretær i Akademikerne

• Tom Tvedt, daværende ordfører Randaberg kommune

• Signy Irene Vabo, førsteamanuensis Høgskolen i Oslo

• Rolv Økland, juridisk direktør Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Tora Aasland, daværende leder Fylkesmennenes arbeidsutvalg

Departementet mottok 112 realitetsuttalelser. Høringsinstansenes syn vil bli gjengitt under omtalen av de enkelte lovforslagene.

1.3 Lovendringsforslag. Sammendrag

I kapittel 2 foreslås det å framheve etikkdimensjonen i kommunelovens formålsbestemmelse. Formålsparagrafen framhever i dag blant annet det lokale folkestyret, men får ikke fram at kommunal forvaltning skal være tillitskapende og bygge på en høy etisk standard.

I kapittel 3 foreslås det at kommunene skal rapportere i årsberetningen om planlagte og gjennomførte tiltak for å sikre høy etisk standard i virksomheten. Forslaget skal øke oppmerksomheten på kommunens eget arbeid for å sikre en høy etisk standard.

I kapittel 4 gjøres det rede for egenkontrollen i kommunene, det vil si kontrollutvalget, revisjonen og administrasjonssjefens internkontroll. Spørsmål rundt revisors og kontrollutvalgets uavhengighet drøftes. Departementets vurdering er at dagens regelverk alt i alt gir gode muligheter for kommunene til å gjennomføre kontroll og tilsyn med egen virksomhet. Det er således ikke behov for regelendringer. Det redegjøres for at departementet har satt ned en arbeidsgruppe som skal foreslå tiltak lokalt og nasjonalt for å styrke egenkontrollen i kommunene og fylkeskommunene.

For å bidra til etterlevelse av reglene om møteoffentlighet og habilitet foreslås det i kapittel 5 at avgjørelser om møter skal holdes for åpne eller lukkede dører og avgjørelser om habilitet, skal kunne lovlighetskontrolleres særskilt av fylkesmannen, jf. kommuneloven § 59. Det forslås videre at hjemmelsgrunnlaget for avgjørelser om å lukke møter og om inhabilitet skal protokolleres. Det foreslås også en presisering av regelen om når lovlighets­klager har oppsettende virkning.

Departementet er opptatt av å styrke administrasjonssjefens kontroll med kommunale foretak, det vil si enheter som er en del av kommunen og er organisert etter reglene i kommuneloven kapittel 11. Det foreslås derfor i kapittel 6 at administrasjonssjefen, administrasjonssjefens stedfortreder og medlem av kommuneråd og fylkesråd utelukkes fra valg til styret i kommunalt foretak.

I kapittel 7 foreslås det en endring i kommunelovens suspensjonsregler slik at også valgfusk kan være grunnlag for å suspendere folkevalgte fra sine verv. At dette ikke har vært rettstilstanden til nå, må bero på at denne type forhold har vært så å si ukjent i norsk valgtradisjon.

I kapittel 8 foreslås en endring i svalbardloven som reflekterer forslaget om endring i kommunelovens formålsbestemmelse, jf. kapittel 2.

I kapittel 9 forelås det mindre endringer i kommuneloven og oppretting av enkelte feil.

1.4 Problemstillinger i høringsnotatet hvor det ikke fremmes forslag til lovendring i denne proposisjonen

1.4.1 Strengere habilitetsregler for ledere og styremedlemmer i kommunalt eide selskaper. Departementet vil komme tilbake til Stortinget på et senere tidspunkt

Habilitetsbestemmelsen i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e har et unntak som innebærer at ledere og styremedlemmer i offentlig eide selskaper ikke blir inhabile i samme utstrekning som personer med tilsvarende tilknytning til privateide selskaper. I høringsnotatet drøftet departementet hvorvidt hensynene bak dette unntaket har samme bærekraft i dag som tidligere. Departementet viste til at habilitetsreglene ikke bare skal sikre korrekte og upartiske avgjørelser, men også skal bidra til å opprettholde allmennhetens tillit til forvaltningen. Departementet foreslo i høringsnotatet å oppheve unntaket i § 6 første ledd bokstav e for selskaper som er helt ut eid av stat eller kommune. Forslaget ville medført at inhabilitet automatisk ville inntre for ledere og styremedlemmer i kommunalt eide selskaper når saker hvor selskapet er part, skulle behandles i folkevalgte organer eller administrasjonen i kommunen.

Departementet har etter høringen lagt fram St.meld. nr. 33 (2007-2008) Eit sterkt lokaldemokrati. I meldingens kapittel 7 drøftes blant annet spørsmål rundt kommunenes bruk av selskaper og virkningen på den folkevalgte styringen i kommunene.

De fleste av høringsinstansene hadde synspunkter på forslaget om å oppheve unntaket i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e (80 prosent). Flertallet av dem som uttalte seg om dette, gikk inn for å oppheve unntaket (75 prosent). Blant kommunene og fylkeskommunene gikk flertallet inn for å oppheve unntaket (60 prosent). KS gikk også inn for å oppheve unntaket.

Selv om et flertall i høringen gikk inn for å oppheve unntaket, høstet forslaget også motstand. Departementet har merket seg at det i høringen ble pekt på flere problemstillinger rundt konsekvensene av forslaget. Departementet er opptatt av folkevalgt styring og kontroll med kommunalt eide selskaper, jf. St.meld. nr. 33 (2007-2008). På bakgrunn av høringen ser departementet behov for å avklare nærmere de praktiske konsekvensene av forslaget om å oppheve unntaket i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e, særlig knyttet til i hvilke tilfeller inhabilitet vil inntre. Departementet vil derfor ikke fremme noe forslag i denne omgang, men vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte på et senere tidspunkt.

1.4.2 Møteoffentlighet. Departementet vil komme tilbake til Stortinget på et senere tidspunkt

Departementet signaliserte i Ot.prp. nr. 96 (2005-2006) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (komitémodell, avtalevalg m.m.) at det vil foreta en generell vurdering av reglene om møteoffentlighet, blant annet i lys av den nye ordlyden i Grunnloven § 100 og den nye offentlighetsloven. Siktemålet med denne revisjonen av møteoffentlighetsreglene vil være å gjøre kommuneloven § 31 mer presis og brukervennlig. Det er videre et mål å harmonisere bestemmelsen med annet regelverk. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om revidering av kommunelovens bestemmelser om møteoffentlighet på et senere tidspunkt.

1.4.3 Utvidet innsynsrett for revisor

I de sakene hvor det har vært tale om økonomisk kriminalitet i kommunal sektor, er det gjerne i grenseflaten mellom kommunen og private leverandører at mislighetene har funnet sted. Det er en rekke ulike hensyn som må avveies i spørsmålet om hvor langt det offentlige skal kunne gå inn i private leverandørers regnskaper for å kontrollere at alt er i orden. Departementet drøftet ikke hele bredden i denne problemstillingen i høringsnotatet, men foreslo en mindre endring om at den som reviderer for kommunen skulle gis innsynsrett overfor kommunens private avtaleparter i samme utstrekning som kommunen selv kan kreve innsyn. Med dette forslaget ville revisors innsyn overfor private leverandører være avhengig av om kommunen hadde bygget inn en innsynsrett for kommunen i avtalen med leverandøren. Forslaget bygget på bestemmelsen i lov om Riksrevisjonen § 12 fjerde ledd.

Om lag en tredel av høringsinstansene støttet uttrykkelig forslaget om utvidet innsynsrett for revisor, mens bare et fåtall var skeptiske. Departementet merker seg imidlertid at Norges Kommunerevisorforbund stilte spørsmål ved effekten av innsynsretten. Næringslivets Hovedorganisasjon pekte på at innsynsrett overfor private avtaleparter kan reise spørsmål om vernet for forretningshemmeligheter og om informasjonen vil kunne misbrukes for eksempel ved senere kontraktsforhandlinger. Departementet har ikke funnet å ville følge opp forslaget i høringsnotatet nå fordi det er behov for klarhet med hensyn til hvordan en eventuell innsynsrett skal avgrenses.

I Innst. S. nr. 195 (2005-2006) ba Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité Riksrevisjonen om å føre en skjerpet kontroll med kjøp og salg av tjenester med sikte på å avdekke mulig korrupsjon både i det offentlige og hos private kunder og leverandører. I denne forbindelse mente også komiteen at det var behov for å utvide Riksrevisjonens adgang til innsyn hos private aktører. I oppfølgingen av innstillingen har det vært en prosess mellom Riksrevisjonen og Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Denne prosessen har ledet til en konklusjon om at utvidet innsyn for Riksrevisjonen bør lovfestes og ikke bygge på kontrakt. Det vil være opp til Riksrevisjonen å foreberede en eventuell lovbestemmelse om Riksrevisjonens innsyn.

Departementet vil avvente Riksrevisjonens arbeid og Stortingets oppfølging av dette før det vurderes om det er hensiktsmessig å følge opp forslaget om utvidet innsynsrett for revisor i kommunal sektor med lovforslag eller på annen måte.

1.4.4 Valgbarhet til styret i kommunalt eide selskaper

Etter gjeldende rett er ordfører, varaordfører og medlemmer av kommuneråd og fylkesråd valgbare til styret i kommunalt eide selskaper. I forbindelse med drøftelsen i høringsnotatet av forslaget om strengere habilitetsregler, se kapittel 1.4.1 ovenfor, ba departementet om høringsinstansens syn på hvorvidt det burde innføres valgbarhetsbegrensninger for ordfører og varaordfører til styret i kommunalt eide selskaper. Departementet ba også om synspunkter på hvorvidt valgbarhets­begrensningen burde omfatte medlem av kommune- og fylkesråd. Det var ikke utformet noe lovforslag om dette.

Om lag halvparten av høringsuttalelsene gikk imot innføring av valgbarhetsbegrensninger, blant disse inngår over halvparten av kommunene og fylkeskommunene som har uttalt seg i høringen.

Departementet merker seg at et flertall av høringsuttalelsene gikk imot valgbarhetsbegrensninger. Begrenset valgbarhet for ordfører, varaordfører og kommunerådsmedlem ville ekskludere en gruppe personer fra å sitte i styrer. Eiernes frihet til å sette sammen det styret de ønsker, ville dermed innskrenkes. Dette har en prinsipiell side i forhold til eierbeføyelser, men griper også inn i det lokalpolitiske handlingsrommet.

Etter departementets vurdering kan rolleklarhet oppnås på andre måter enn ved innføring av valgbarhetsbegrensninger. Et sentralt virkemiddel i denne sammenheng er at eierorganene (representantskap og generalforsamling) er bevisste på hensynet til rolleklarhet når det velges medlemmer til styret i kommunalt eide selskaper, herunder faren for hyppige inhabilitetssituasjoner. Et annet virkemiddel kan være at de som er aktuelle for å motta verv, reflekterer over om det vil kunne oppstå rollekonflikter eller inhabilitetssituasjoner hvis de tar imot vervet.

Departementet viser også til følgende uttalelse fra Stortingets kommunal- og forvaltningskomité:

«Komiteen vil påpeke at det enkelte kommunestyre og fylkesting må vises tillit til å utøve det nødvendige skjønn når det gjelder å utpeke ordførere og andre folkevalgte til styreverv i selskaper der dette anses som viktig.» (Innst. S. nr. 231 (2006-2007) punkt 11.2)

På denne bakgrunn vil departementet ikke foreslå valgbarhetsbegrensninger for ordfører, varaordfører eller medlem av kommune- og fylkesråd til styret i kommunalt eide selskaper.