4 Embetsverkets syv plikter

Nedenfor beskrives syv sentrale plikter for embetsverket. Pliktene har sitt utgangspunkt i, og skal støtte opp under, de fire forvaltningsverdiene: demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet og effektivitet.

Hovedtemaet i retningslinjene er forholdet mellom politisk ledelse og embetsverket i departementene. Men temaet er også relevant i forholdet mellom ledere og medarbeidere innad i embetsverket.

Embetsverket er en ressurs som regjeringen og statsrådene har en demokratisk rett til å bruke for å utvikle, kommunisere og iverksette sin politikk. Dette gir store muligheter for regjeringen til å få politisk innflytelse over samfunnsutviklingen, men bruken av embetsverket har også sine begrensninger. Embetsverket skal betjene politikerne, men ikke selv bli partipolitisk. Dette fordi embetsverket skal være en ressurs for den til enhver tid sittende regjering.

Noen viktige poenger vil av pedagogiske hensyn bli omtalt under mer enn én plikt. Pliktene kan ikke leses og håndteres hver for seg. For å få gode beslutninger, er det viktig at alle syv plikter sees i sammenheng og veies mot hverandre i den aktuelle situasjonen. Det understrekes også at punktlistene ikke er uttømmende.

4.1 Lovlighet

Embetsverket skal handle innenfor lovens rammer. Dette er grunnleggende i en rettsstat. For embetsverket gjelder plikten om lovlighet både når det gir råd til og foreslår tiltak overfor politikerne, men også når det iverksetter politiske vedtak.

Dersom politisk ønskede tiltak bryter med gjeldende regler eller ikke har tilstrekkelig hjemmel, må embetsverket foreslå å endre eller oppheve gjeldende lover eller foreslå nye lover.

Myndighetenes inngrep overfor den enkelte innbygger må ha hjemmel i lov gitt av Stortinget (legalitetsprinsippet). Dette er en overordnet rettsregel som følger av Grunnloven § 113.

I noen saker kan jussen være uklar eller flertydig, og gi rom for tolkning. I slike saker er det viktig at embetsverket, også overfor statsråden dersom vedkommende skal ta avgjørelsen, redegjør for denne usikkerheten og det rettslige handlingsrommet som foreligger. Videre at man tilkjennegir hvilke tolkninger man har gjort av regelverket, herunder hvilke momenter og fakta man har lagt vekt på som grunnlag for konklusjonen.

Forpliktelsen innebærer bl.a. at embetsverket:

• må sikre at lovforslag som regjeringen fremmer overfor Stortinget, ikke strider mot Grunnloven
• må sikre at de lovforslag som fremmes overfor Stortinget ikke strider mot Norges internasjonale forpliktelser
• må sikre at de beslutninger som treffes i departementet er i tråd med
• gjeldende rett
• ikke må gi råd som innebærer at departementet eller statsråden fatter avgjørelser som er i strid med gjeldende rett
• foreslår nye lov- eller forskriftsbestemmelser der dette er nødvendig for å gjennomføre ønskede vedtak eller tiltak
• må si klart ifra dersom statsråden eller andre overordnede gir ordre som er i strid med gjeldende rett

4.2 Sannhet

Sannhetsplikten innebærer at embetsverket ikke selv gir eller bringer videre uriktige opplysninger, eller bidrar til at dette skjer. Det samme gjelder opplysninger som ikke nødvendigvis kan sies å være uriktige, men som i en gitt sammenheng kan virke villedende, f.eks. ved at viktige opplysninger ikke er tatt med i saksframstillingen. Endelig må embetsverket ikke unnlate å gi opplysninger av vesentlig betydning for en sak.

Embetsverket har først og fremst en sannhetsplikt overfor statsråden. I tillegg har embetsverket en plikt til å bidra til at departementet og statsråden ikke gir eller bringer videre uriktige eller villedende opplysninger til andre.

Regjeringen har etter Grunnloven § 82 opplysningsplikt overfor Stortinget. Bestemmelsen innebærer at regjeringen skal meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger, og at intet medlem av statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer. Etterlevelse av opplysningsplikten er avgjørende for at Stortinget skal kunne ha tillit til de opplysninger det mottar fra regjeringen, for eksempel i forbindelse med lov- og budsjettforslag.

Sannhetsplikten innebærer ikke at alle faktiske opplysninger skal tas med, for eksempel i et svar som statsråden skal gi Stortinget. Men plikten betyr at man ikke må unnlate å gi opplysninger som er av avgjørende betydning for saken, slik at svaret blir misvisende.

Sannhetsplikten innebærer heller ikke en forpliktelse til å svare på spørsmål, f.eks. fra pressen eller å avsløre interne overveielser og planer, for eksempel om et planlagt økonomisk tiltak. Sannhetsplikten innebærer heller ikke at man skal eller kan bryte taushetsplikten.

Forpliktelsen innebærer bl.a. at embetsverket:

• ikke må medvirke til at regjeringen eller statsråden videreformidler til Stortinget opplysninger som er feilaktige eller villedende, eller fortier opplysninger som er av vesentlig betydning for Stortinget. Plikten gjelder både dokumenter til Stortinget og all annen kommunikasjon med Stortinget
• ikke må videreformidle, eller medvirke til, at regjeringen, statsråden eller departementet videreformidler opplysninger som er feilaktige eller villedende. Plikten gjelder også blant annet departementets hjemmeside, dokumenter som departementet er ansvarlig utgiver av, og i øvrig informasjon fra departementet
• ikke gir feilaktige eller ubalanserte presentasjoner av fakta for å fremme et bestemt politisk syn, f.eks. gjennom valg og utforming av diagrammer, grafer, figurer eller lignende
• skal si klart ifra dersom statsråden eller en annen overordnet instruerer embetsverket på en måte som ikke er i tråd med sannhetsplikten
• skal legge fram alle relevante fakta i en sak og være åpne om usikre faktaopplysninger, usikre beregninger og om uklar juss
• skal være åpne for ulike synspunkter og alternative forslag

4.3 Lojalitet

Embetsverket er regjeringens og statsrådens viktigste ressurs for å få utviklet og gjennomført sin politikk. Forpliktelsen om lojalitet innebærer at embetsverket har en plikt overfor statsråden til å utføre sitt arbeid i tråd med de arbeidsinstrukser som gis av ledelsen.

Embetsverket skal følge opp beslutninger fra Kongen i statsråd, konklusjoner fra regjeringskonferanser og beslutninger fra egen statsråd. Formelt tas beslutninger av Kongen i statsråd og av den enkelte statsråd. Dersom en sak har vært behandlet i regjeringskonferanse, vil statsråden reelt sett være bundet av regjeringens konklusjoner.

En side ved lojalitetsplikten overfor statsråden er at embetsverket skal bistå statsråden i å oppfylle sine forpliktelser overfor Stortinget. Embetsverkets kontakt med Stortinget skjer gjennom statsråden.

Den til enhver tid sittende regjering må være trygg på at dialogen med embetsverket forblir mellom regjeringen og embetsverket. Lojalitetsplikten har derfor virkning også etter at ansatte i departementene har avsluttet sitt arbeidsforhold.

Lojalitetsplikten innebærer at embetsverket, som en faglig uavhengig ressurs for enhver regjering, skal være lojalt både mot tidligere regjeringer og mot den nåværende regjering.

Forpliktelsen innebærer bl.a. at embetsverket:

• skal være lojalt, men ikke servilt
• skal bidra til at statsrådens og regjeringens politikk blir iverksatt, selv om den strider mot den enkelte ansattes moral, meninger og oppfatninger. Det finnes likevel en grense mot det som måtte være ulovlig. Embetsverket skal ikke bryte regelverket
• bidrar med rådgivning overfor politisk ledelse både mht. kommunikasjon, og planlegging og gjennomføring av regjeringens og statsrådens politiske prosjekter. Dette innebærer at embetsverket må kjenne til den politiske plattformen til regjeringen
• synliggjør avveininger og ikke samordner bort viktige hensyn før politisk avklaring
• ikke tar beslutninger som åpenbart er politiske, men sørger for at slike saker blir lagt fram for politisk ledelse så raskt som mulig for avgjørelse
• ikke tar unødvendige omkamper i situasjoner hvor politisk ledelse har valgt et annet alternativ enn det faglig anbefalte alternativet fra embetsverket
• skal raskt orientere nye statsråder og øvrig politisk ledelse om deres ansvarsområde, om viktige saker, regelverk og om embetsverkets roller og oppgaver. Dette gjelder spesielt gjennomgående regelverk, f.eks. forvaltningsloven, offentlighetsloven, arkivloven og utredningsinstruksen
• skal respektere lover og stortingsvedtak og sier ifra dersom den politiske ledelsen beslutter noe som er i strid med disse

4.4 Faglighet og faglig uavhengighet

Denne forpliktelsen innebærer at embetsverket skal legge til grunn faglige standarder og kriterier, metoder og kunnskap innenfor de ulike fag som er relevante for ulike saker. Embetsverket skal være åpen om eventuelle faglige uenigheter. Faglighet innebærer også å sørge for at alternative løsninger blir utredet og presentert og at både positive og negative virkninger av tiltak blir utredet. Kravene i utredningsinstruksen gjelder selv om det allerede er besluttet på politisk nivå å gjennomføre tiltak, også konkrete tiltak, jf. veileder til utredningsinstruksen.

Faglighet innebærer å ha god forståelse av hvordan norsk forvaltning er organisert, styrt og ledet, og å ha kunnskap om virksomhetene og om den aktuelle sektoren som statsråden har ansvar for. Dette innebærer å ha kunnskap både om organiseringen av sektoren, om regulering av den, og om hvilke virkemidler som er mest framtredende i sektoren og effektene av dem.

Faglig uavhengighet betyr at embetsverket ikke tar partipolitiske hensyn når det innhenter fakta, foretar faglige vurderinger og driver skjønnsutøvelse eller gir råd til politikere. Embetsverkets bistand til politisk ledelse må imidlertid være politisk relevant. Embetsverket skal bistå statsråden med å få besluttet, presentert og gjennomført regjeringens politikk, herunder vise politikerne hvilket handlingsrom de har for å fatte beslutninger. Politisk ledelse har rett til å velge om, når og eventuelt hvordan de vil handle.

Forpliktelsen innebærer bl.a. at embetsverket:

• skal legge faglige kriterier til grunn for saksbehandling, beslutninger og kommunikasjon i sine råd til politisk ledelse
• skal presentere alternativer, eventuelt også subsidiære løsninger og kompromissforslag og synliggjøre virkningene av dem, både for forvaltningen og for andre deler av samfunnet
• kommer med de nødvendige faglige innvendingene til alle typer saker så tidlig som mulig i prosessen, også saker som det kan være faglig tvil om
• skal synliggjøre virkningene av en løsning som er ønsket av statsråden dersom embetsverket har viktige innvendinger mot denne løsningen
• presenterer alle relevante fakta på en helhetlig måte
• ikke medvirker til at politiske argumenter får et falskt faglig skjær, eller at politiske standpunkter framstilles som de beste eller de eneste faglig akseptable løsningene, dersom det finnes flere løsninger som er faglig akseptable
• uavhengig av arbeidsformen, har plikt og rett til å legge fram sitt faglige syn på en slik måte at det kan bli gjort kjent for statsråden, jf. departementsreglementet § 2
• ivaretar styringen av underliggende etater på en slik måte at etatene kan ivareta sin faglig uavhengige rolle på best mulig måte
• skal føre en løpende dialog med relevante fagmiljøer utenfor departementet om utviklingen i faglige spørsmål på området

4.5 Partipolitisk nøytralitet og objektivitet

Embetsverket skal kunne betjene den til enhver tid sittende statsråd og regjeringen som kollegium. Et viktig kjennetegn på embetsverkets nøytralitet er at det kan betjene enhver regjering uansett parti. En viktig del av dette er at embetsverket tolker og praktiserer de syv pliktene for embetsverket som er omtalt i disse retningslinjene, på samme måte uavhengig av hvilke partier som sitter i regjering.

Embetsverkets oppgaver er å følge regelverket, sikre likebehandling, hindre usaklig forskjellsbehandling og vilkårlige beslutninger, være en garantist for grundighet og faglighet i vurderingene, og være effektive, jf. forvaltningsverdiene. Dette bidrar til nødvendig kontinuitet ved maktskifter.

Embetsverket skal jobbe for statsråden som departementssjef og ikke som partipolitiker. Dette betyr at embetsverket ikke skal utarbeide valgkampmateriell eller på annen måte bidra til partipolitisk virksomhet. Når statsråden er på reise/oppdrag som har en direkte partipolitisk side, må det gjøres en grensedragning som balanserer at embetsverket ikke skal bidra direkte inn i parti- og valgkamparbeid, men samtidig sikrer at statsråden får bistand til å ivareta løpende kontakt med departementet, håndtering av spørsmål knyttet til statsrådsporteføljen, formidling av regjeringens politikk, tilrettelegging av reiser hvor det er flere poster på programmet mv.

Embetsverket kan skrive notater og utkast til artikler og innlegg på bestilling fra statsråden uavhengig av i hvilken sammenheng statsråden skal bruke dette. Forutsetningen er at saken ligger innenfor departementets ansvarsområde, og at embetsverkets bidrag oppfyller kravene til faglighet og objektivitet. Eventuell partipolitisk argumentasjon må politisk ledelse selv utforme.

Embetsverket skal også være objektivt. Dette betyr at den enkelte ansattes personlige interesser, meninger, moral, antipatier og sympatier ikke skal danne grunnlag for vurderinger og råd.

Forpliktelsen innebærer bl.a. at embetsverket:

• ikke skal la sine egne politiske holdninger prege deres faglige råd og bistand til politisk ledelse
• skal forstå om statsråden utøver rollen som departementssjef/ regjeringsmedlem eller rollen som partipolitiker
• skal bistå statsråden i gjennomføringen av regjeringens politikk, men ikke bistå statsråden i rent partipolitisk arbeid
• ikke bidrar i forberedelse av og gjennomføring av valgkamper knyttet til statsrådens rolle som partipolitiker
• kan utrede konsekvenser av konkrete enkeltforslag fra andre partier, men ikke foreta en vurdering av andre partiers program
• ikke forbereder, eller selv kommuniserer partipolitikk, f.eks. gjennom negative karakteristikker av politiske partier, opposisjonen eller tidligere regjeringer
• kan bidra med å skrive faglige deler av utkast til innlegg innenfor statsrådens ansvarsområde, uavhengig av i hvilken sammenheng innlegget skal framføres

4.6 Åpenhet

Denne plikten handler om intern åpenhet i forvaltningen. For ekstern åpenhet vises det overordnet til Grunnloven § 100 sjette ledd, som slår fast at det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Det vises dessuten til offentlighetsloven, forvaltningsloven, statens kommunikasjonspolitikk, etiske retningslinjer for statstjenesten og til Difis veiledning i bruk av sosiale medier i offentlig forvaltning.

Tillit mellom embetsverk og politisk ledelse forutsetter stor grad av åpenhet internt i forvaltningen. Politisk ledelse og embetsverket har en gjensidig orienterings- og rapporteringsplikt dersom de får opplysninger som vil kunne ha betydning for de sakene departementet har ansvaret for.

Forpliktelsen innebærer bl.a. at embetsverket:

• skal bidra aktivt til å skape en god og åpen kultur mellom embetsverk og politisk ledelse basert på gjensidig tillit til hverandres roller og oppgaver
• skal være åpne om hvilke argumenter som er vektlagt og hvilke skjønnsmessige avveininger som er lagt til grunn for de avgjørelser som er tatt
• skal være åpen overfor politisk ledelse om alle sider av en sak og om virkningene av de faglige anbefalingene som gis
• må vurdere de opplysningene vedkommende får tilgang til, og orientere sine overordnede dersom vedkommende skjønner at disse kan være av betydning for saksbehandlingen
• må sørge for at viktige opplysninger blir dokumentert, arkivert og journalført på riktig måte
• skal være åpne om feil som må rettes opp, f.eks. i opplysninger eller svar som er gitt til allmenheten eller til Stortinget
• skal være åpne om mulige rollekonflikter og sørge for at slike blir håndtert på en god og effektiv måte

4.7 God styring og ledelse

Embetsverket skal legge til rette for effektiv ressursbruk, og utøve sitt arbeid så effektivt som mulig. Dette innebærer en plikt til god styring og ledelse innenfor de fullmakter som er gitt fra statsråden. Effektivitet handler om:

• kostnadseffektivitet, dvs. å gjøre tingene riktig,
• formålseffektivitet, dvs. å gjøre de riktige tingene og
• prioriteringseffektivitet, dvs. å prioritere mellom ulike mål, formål eller politikkområder

slik at man samlet sett sikrer høyest mulig grad av måloppnåelse.

Embetsverket skal sørge for at departementet til enhver tid er organisert slik at det effektivt kan utføre sine oppgaver, men også sørge for at det er minst to personer involvert i saker som inneholder beslutninger (prinsippet om toleddet saksbehandling, jf. departementsreglementet § 12).

Embetsverket skal bruke departementets virkemidler på den mest effektive måten, og foreslå de mest effektive virkemidlene, men også legge fram alternativer for politikerne og vise til virkningene av forslagene og alternativene.

Embetsverket skal sørge for at arbeidet innad i departementet skjer så effektivt som mulig. Det skal legge forholdene til rette for at underliggende etater kan organisere seg og arbeide så effektivt som mulig, og sørge for at de kan ivareta sin faglig uavhengige rolle på en så effektiv måte som mulig. Embetsverket skal videre sørge for god samordning med andre departementer og kommunesektoren.

Forpliktelsen innebærer at embetsverket:

• sørger for gode og effektive rekrutteringsprosesser, og at de best kvalifiserte blir ansatt jf. statsansatteloven § 3
• legger til rette for at de ansatte får god kompetanseutvikling
• orienterer hverandre dersom de får opplysninger som de skjønner har betydning for arbeidet - dette gjelder både overfor overordnede, underordnede, kolleger, men også overfor kolleger i andre departementer
• organiserer arbeidet så effektivt som mulig
• sørger for nødvendig dokumentasjon av saker og prosesser, og fordeler ressursene slik at de politiske målene nås med minst mulig ressursbruk
• tar initiativ til å samordne seg med andre departementer og kommunesektoren der dette er nødvendig og hensiktsmessig, slik at oppgaveløsningen blir koordinert og sammenhengende
• bidrar til innovasjon og endring
• sørger for at departementets ressurser ikke brukes til partipolitisk arbeid eller til private gjøremål
• delegerer oppgaver til riktig nivå, både innad i staten og til kommunesektoren
• ivaretar prinsippet om toleddet saksbehandling i saker som innebærer beslutninger, jf. departementsreglementet § 12
• orienterer overordnede om feil og mangler slik at disse kan bli rettet opp og ikke følger saken videre eller gjentar seg
• ikke dekker over feil og mangler men legger til rette for å lære av dem
• presenterer tvilstilfeller og dilemmaer for sin nærmeste leder, jf. linjeprinsippet, og følger de anvisningene vedkommende gir, med mindre disse er lovstridige - i så fall må embetsverket si klart ifra og ikke følge anvisningene