2 Departementenes oppgaver og organiseringen av politisk ledelse og embetsverket

2.1 Hva er et departement?

Departementene er de fremste institusjonene for utforming og gjennomføring av regjeringens politikk. Samtidig er departementene, etter Kongen i statsråd, den øverste myndighet i forvaltningen. Departementene har to hovedroller:

• De skal gi faglige innspill til hvordan regjeringens politikk best kan utformes og iverksettes.
• De skal sørge for iverksetting av regjeringens (og Stortingets) vedtatte politikk, ofte gjennom ytre etater som f.eks. direktoratene.

Departementene skal tjene enhver regjering, uansett partipolitisk farge. Av hensyn til demokratiet og rettssikkerheten, er det en forutsetning at departementene ikke blir partipolitiske sekretariater. Bare på den måten kan enhver regjering være trygg på at den har et lojalt og faglig kompetent embetsverk til disposisjon.

2.2 Departementets hovedoppgaver

Departementets oppgave er å være faglig sekretariat for politisk ledelse, herunder bidra til å utarbeide regjeringens budsjett- og lovforslag til Stortinget.

Andre viktige departementsoppgaver er:

• Gjennomføring av sektorpolitikk overfor blant annet kommuner, næringsliv, organisasjoner og innbyggere innenfor politisk gitte og rettslige rammer
• Styring og oppfølging av underliggende virksomheter (etatsstyring) og statseide selskaper (eierstyring)
• Informasjon om regjeringens politikk og departementenes beslutninger
• Utøvelse av myndighet, primært ved enkeltvedtak, klagebehandling og fastsettelse av forskrifter

2.3 Samspillet mellom politikk og embetsverk

Statsministeren, statsrådene og statssekretærene utnevnes av Kongen og er embetsmenn. De har likevel ikke et ordinært tilsettingsforhold og stillingsvern slik som det administrative embetsverket har.

Statsrådene er i instruks for regjeringen (heretter regjeringsinstruksen) av 1909 tillagt en tilsynsplikt overfor embetsverket i § 3:

Som departementchefer paaligger det statsraaderne, enhver for sit departements vedkommende, at paase og være ansvarlig for, at enhver til departementet indkommen sak tilbørlig behandles og fremmes til avgjørelse; at Statens og enhver borgers tarv nøie varetages; at offentlige regnskaper i ret tid avlægges, revideres og decideres; at departementernes embeds- og tjenestemænd tilholdes nøie at overholde sine plikter såvel med hensyn til tjenesten som like overfor almenheten.

Forholdet til statssekretærene er regulert i Grunnloven § 14:

Kongen kan beskikke statssekretærer til å bistå statsrådets medlemmer under utførelsen av deres forretninger utenfor statsrådet. Den enkelte statssekretær handler på vegne av det medlem av statsrådet som han eller hun er knyttet til, i den utstrekning vedkommende bestemmer.

Det demokratiske aspektet som springer ut av Grunnloven og parlamentarismen, er at statsrådene, så lenge de har tillit fra Stortinget, har en legitim rett til å bruke forvaltningen til å iverksette sin politikk. Regjeringen har etter Grunnloven § 82 opplysningsplikt overfor Stortinget:

Regjeringen skal meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Intet medlem av statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer.

Statsrådene har ifølge Grunnloven en plikt til å søke avskjed dersom Stortinget bestemmer dette. Samtidig har forvaltningen en plikt til å sørge for at den er i stand til å tjene, og fra første dag kan oppnå tillit fra, en eventuell ny regjering.

2.4 Statsministeren, statsråden og den politiske staben

Statsministeren leder regjeringen, og statsrådene har opplysningsplikt overfor statsministeren, jf. regjeringsinstruksen § 1 nr. 1:

I statsrådet, som består av så mange medlemmer som til enhver tid bestemt, er statsministeren formann og kan som sådan forlange av ethvert av Regjeringens departementer enhver oplysning som han måtte finne anledning til, om enhver under vedkommende departement hørende sak.

Statsråden er den øverste leder i departementet, og kalles også departementssjef. Det må skilles mellom statsråden som partipolitiker og statsråden som departementsleder og medlem av regjeringen. Det er i rollen som departementsleder og medlem av regjeringen statsråden (og øvrig politisk ledelse) har krav på de ansattes lojalitet. Grensen mellom det politiske og det byråkratiske beslutningssystemet «går altså tvers gjennom statsråden, som har en dobbeltfunksjon som byråkrat og politiker» (NOU 1993: 15 Forvaltningsetikk).

Statsråden er, i tillegg til å være leder av et departement og en sektor, også medlem av regjeringskollegiet. Embetsverket skal følge opp beslutninger fra Kongen i statsråd, konklusjoner fra regjeringskonferanser og beslutninger fra egen statsråd. Formelt tas beslutninger av Kongen i statsråd og av den enkelte statsråd. Dersom en sak har vært behandlet i regjeringskonferanse, vil statsråden reelt sett være bundet av regjeringens konklusjoner.

Statsråd og statssekretær er de to øverste funksjonene i linjen i et departement. De kan, i kraft av rollene som departementsleder og som nestleder (innenfor gitte fullmakter), instruere embetsverket. Det samme kan Kongen i statsråd gjøre.

I rollen som partipolitikere og privatpersoner kan de ikke instruere embetsverket.

Statssekretæren er den nest øverste i departementet og utgjør sammen med statsråden den politiske ledelsen.

Statssekretærens arbeids- og myndighetsområde er nærmere beskrevet i reglement for departementenes organisasjon og saksbehandling (heretter departementsreglementet):

§ 3 Statssekretærens arbeids- og myndighetsområde.

Statssekretæren er direkte underlagt departementssjefen og skal ha som oppgave å bistå denne med departementets ledelse.

Statssekretæren handler på vegne av departementssjefen i den utstrekning denne bestemmer.

Statssekretæren fratrer senest sammen med departementssjefen.

Politisk rådgiver er statsansatt, dvs. ikke embetsmann, og ansatt av Statsministerens kontor. Vedkommende «fratrer senest sammen med departementssjefen», dvs. statsråden, jf. departementsreglementet § 5, annet ledd.

Politisk rådgiver inngår i den politiske staben, men regnes ikke som en del av den politiske linjeledelsen. Vedkommende sorterer i utgangspunktet rett under statsråden og kan i utgangspunktet ikke instruere embetsverket. Statsråden kan imidlertid gi slik fullmakt på et saklig begrenset område (Håndbok for politisk ledelse, pkt. 2.4).

2.5 Embetsverket

Grunnloven § 22 første ledd forutsetter at det skal være et embetsverk, og nevner også enkelte grupper av embetsmenn. Embetsmenn utnevnes av Kongen i statsråd. Statsansatteloven §§ 27 og 28 gir embetsmenn i departementene et sterkt vern mot avskjed. De skal kunne fremme saklige innsigelser og motforestillinger, uten å risikere sin stilling av den grunn.

Det er bare et fåtall av de ansatte i departementene som er embetsmenn. De andre betegnes statsansatte.

Den øverste administrative embetsmannen i departementet er departementsråden.

I departementsreglementet (kgl. res. av 30. november 1984) er departementsråden gitt en instruks som lyder:

§ 4 Departementsrådens arbeids- og myndighetsområde.

Departementsråden er departementets høyeste faste embetsmann.

Departementsråden har til hovedoppgave å avlaste og å være rådgiver for statsråden i arbeidet med ledelsen og samordningen av departementets arbeid. Han skal sørge for at arbeidet i departementet utføres så rasjonelt som mulig. Han skal videre holde departementssjefen underrettet om arbeidet i departementet og straks gi denne melding om saker av særlig viktighet.

Departementssjefen kan gi departementsråden fullmakt til selv å avgjøre bestemte saker av nærmere bestemt art. Viktige saker skal dog alltid forelegges for departementssjefen.

Denne oppgavebeskrivelsen for departementsrådsembetet er ifølge kommentarene til departementsreglementet ikke ment å være uttømmende.

2.6 Underliggende etater og virksomheter

Underlagt departementene har vi den øvrige sentralforvaltningen, både på sentralt, regionalt og lokalt nivå. De har ulike betegnelser, men ofte brukes fellesbetegnelsen etater. Det er stor forskjell på etatene, både med hensyn til størrelse, organisatorisk og geografisk inndeling og hvilke fullmakter, roller og oppgaver de har. Etatene i sentralforvaltningen kalles f.eks. direktorater, tilsyn, ombud, kompetansesentre med videre.

Med bakgrunn i prinsippet om ministerstyre, kan den ytre statsforvaltningen i utgangspunktet instrueres i alle saker innenfor gjeldende regelverk, men i de senere år er mange etater gitt ulike former for administrativ og/eller faglig selvstendighet. Uansett om den ytre statsforvaltningen er instruert av politikerne eller ikke, skal den bygge sine råd på et faglig uavhengig grunnlag når den gir innspill til politikkutformingen. Departementene må tilse at etatene kan ivareta denne rollen på en god måte, og etatsstyring er derfor en av de mest sentrale departementsoppgavene.

I tillegg eier mange departementer frittstående virksomheter som er organisert på ulike måter. Det kan for eksempel være aksjeselskaper, statsforetak eller særlovsselskaper. Styringsformen her kalles eierstyring, og den er regulert gjennom det lovverket som er aktuelt for de enkelte virksomhetene.