Del 1
Introduksjon

1 Sammendrag, mandat og arbeid

1.1 Sammendrag

Utvalget har i tråd med mandatet foreslått tre alternative referansemodeller for sju ulike velferdstjenesteområder: barnevern, barnehager, skoler, asylmottak, arbeidsmarkedstiltak, spesialisthelsetjenester og eldreomsorg. De tre modellene innebærer henholdsvis drift i offentlig egenregi, offentlig og ideell drift, og både offentlig, ideell og kommersiell drift hvor de kommersielle leverandørene er strengere og bedre regulert.

Utvalget fremmer videre ti forslag til videre oppfølging og framhever sju hovedbudskap. De aktuelle velferdstjenestene er omfattende og mangfoldige. I lys av tilgjengelig tid og ressurser har utvalget tatt et overordnet perspektiv. Referansemodellene og forslagene krever derfor videre konkretisering. Utvalget har ikke utredet velferdstjenestenes budsjettrammer eller tilgang på arbeidskraft.

Utvalget er oppnevnt med medlemmer som utgjør en bred faglig ekspertise og erfaring. Det er innhentet kunnskap fra juridiske miljøer om EØS-rettslige spørsmål.

Kunnskapsgrunnlag og analytisk tilnærming

Utvalget viser i kapittel 2 til at velferdstjenestene har en fundamental samfunnsfunksjon. I Norge har vi valgt at velferdstjenestene i overveiende grad skal være skattefinansierte og under folkevalgt kontroll, for å sikre befolkningen likeverdige tilbud av grunnleggende tjenester og oppnå andre samfunnsformål. Dette gjør at myndighetene forpliktes på sitt samfunnsoppdrag og at skattepengene kommer fellesskapet til gode. De skattefinansierte velferdstjenestene er en av grunnpilarene i den norske samfunnsmodellen.

De velferdstjenestene utvalget vurderer, har over 4 millioner brukere årlig, de tilhørende offentlige utgiftene var i 2022 nær 550 milliarder kroner, og tjenestene har opp mot 600 000 sysselsatte. Størrelsen på tjenesteområdene varierer sterkt, jf. figur 1.1.

Forstørr bilde

¹ Inkluderer fosterhjem, institusjon og beredskapshjem.

² Inkluderer institusjons- og hjemmetjenester til både eldre og yngre brukere.

³ Grunnskole og videregående skole.

⁴ Denne oversikten inkluderer ikke egenandeler, som i hovedsak har betydning i barnehagene, spesialisthelsetjenesten og eldreomsorgen.

Velferdstjenestene har særtrekk som skiller dem fra vanlige varer og tjenester. Særtrekkene gir sammen med tjenestenes formål og samfunnsfunksjon et analytisk utgangspunkt for hvordan velferdstjenestene bør styres, herunder om det er ønskelig å ta i bruk ideelle eller kommersielle leverandører.

Utvalget framhever tre særtrekk som går igjen ved velferdstjenestene; at de dekker basisbehov, at brukeren er i en sårbar situasjon og at tjenestene er komplekse langs flere akser, jf. boks 1.1. Disse særtrekkene er felles for velferdstjenestene, men vil likevel variere i styrke og form mellom dem. Sammen med det politisk bestemte samfunnsoppdraget bidrar dette til å forklare hvorfor de bør styres på likartede, men også ulike vis.

Boks 1.1 Velferdstjenestenes samfunnsfunksjon og særtrekk

I Norge har vi valgt å styre velferdstjenestene politisk og skattefinansiere dem:

• Velferdstjenestene bidrar vesentlig til utjevning, verdiskaping, likeverd og likestilling, og er et av fundamentene for den norske samfunnsmodellen.

• Myndighetene stiller ulike krav til alle velferdsaktører for å sikre brukerne et likeverdig og godt tilbud.

Velferdstjenestene kjennetegnes i styringsøyemed av tre særtrekk, jf. figur 1.2.

Mange varer og tjenester har elementer av de tre særtrekkene, men velferdstjenestene karakteriseres ved at de vanligvis er til stede i stor grad og samtidig.

Forstørr bilde

Kilde: Utvalget

Mens markeder kan virke godt for vanlige varer og tjenester, skaper velferdstjenestenes samfunnsfunksjon og særtrekk utfordringer for myndighetenes styring. Samfunnsfunksjonen innebærer at formålet med tjenestene ofte er langsiktig og at effektene kan vise seg i andre deler av samfunnet enn i tjenestene. Særtrekkene gjør at kvaliteten i tjenesten ofte er vanskelig, noen ganger umulig, å måle og verifisere. Dette fører til at leverandørene gjennom sin nærhet til tjenesten får et potensielt betydelig informasjons- og kunnskapsovertak overfor myndighetene om kvalitet og andre styringsrelevante forhold. Omfang og konsekvenser av et slikt overtak varierer, og brukerne selv, pårørende og de ansattes profesjonsnormer vil være av betydning.

Kapittel 3 beskriver dagens rammebetingelser for de skattefinansierte velferdstjenestene. Myndighetsansvaret for de enkelte tjenestene ligger på kommunalt og/eller statlig nivå, i det som gjerne omtales som «sørge for»-enheter. Antallet slike «sørge for»-enheter kan tallfestes til om lag 1500 for de tjenestene som utvalget vurderer.

Hvem som kan levere tjenestene og hvilke krav som stilles til tjenestene, er som regel fastsatt i lov eller direkte bestemt av politiske myndigheter, men det kan også være opp til «sørge for»-myndigheten å velge i hvilken grad de skal yte tjenesten selv (egenregi) eller overlate dette helt eller delvis til ideelle eller kommersielle leverandører. Kvalitetskrav fra «sørge for»-myndigheten utgjør en sentral del av styringen av leverandørene. Gitt at gode mål på kvalitet er vanskelig å finne, må myndighetenes måling og kontroll ofte måtte basere seg på indikatorer for innsatsfaktorer eller prosesser. Kvalitetskravene og måleproblemene varierer mellom tjenesteområder. I tillegg til objektive indikatorer kan annen informasjonsinnhentning og ulike former for dialog utnyttes for styringsformål. Hensikten er å styre kvaliteten brukerne skal tilbys og samtidig redusere uheldige virkninger av leverandørenes informasjons- og kunnskapsovertak. Kravene er i utgangspunktet like for offentlige, ideelle og kommersielle leverandører.

Utvalget gir en oversikt over ulike leverandører av skattefinansierte velferdstjenester. Samlet sett er offentlig egenregi dominerende med en andel på 85 prosent, mens de ideelle og de kommersielle har hhv. 7 og 8 prosent. Andelene er da anslått med utgangspunkt i offentlige utgifter på tjenesteområdene som utvalget ser på. Leverandørstrukturen varierer samtidig betydelig mellom områdene, jf. figur 1.3. Dessuten varierer den mye geografisk.

Forstørr bilde

¹ Grunn- og videregående skole. Den ideelle andelen i grunnskolen og videregående skole er hhv. 3,8 og 5,2 prosent, mens de tilsvarende kommersielle andelene er 0,6 og 3,3 prosent.

² Sykehjem og hjemmetjenesten, inkluderer både eldre og yngre brukere. Den ideelle andelen i sykehjemmene og hjemmetjenestene er hhv. 7,5 og 4,5 prosent, mens de tilsvarende kommersielle andelene er 1,6 og 7,3 prosent.

³ Omfatter ikke individuelle tiltak i ordinært arbeidsliv og utdanning (lønnstilskudd mv.).

⁴ Omfatter kun institusjon.

⁵ Andelene for offentlig egenregi, som utgjør resten, fremkommer av figur 3.1 i kapittel 3. For de fleste tjenesteområdene finnes det ikke enkelt tilgjengelig statistikk over aktørsammensetningen, og utvalget har dels bestilt statistikk fra sektormyndigheter og forskningsinstitusjoner, og dels supplert med egne beregninger. Tallene er til dels anslag, se omtaler av kilder og beregningsmetoder i del 3.

Kilde: Utvalget, se kapitlene 7–13.

I Sverige har det de siste ti-årene blitt etablert et langt større innslag av kommersielle velferdsaktører enn i Norden ellers. Danmark preges av en høyere andel ideelle leverandører.

Kommersielle leverandører drives ut fra et formål om økonomisk avkastning (profitt), noe som fastslås juridisk i selskapsretten. Selv om kommersielle virksomheter også kan forfølge andre formål, er avkastningsformålet grunnleggende problematisk i velferdstjenestene fordi leverandørenes informasjons- og kunnskapsovertak kan utnyttes til å forfølge forjenesteformål heller enn samfunnets mål med tjenestene. Dette kan i tilfelle skje på initiativ fra den kommersielle leverandøren selv, eller som følge av press i konkurransesituasjonen.

Selv om kommersielle velferdsaktører har profittmål, er de ulike når det gjelder størrelse, eierstruktur, om de er organisert i arbeidsgiverforening eller ikke, konsern eller enkeltstående selskap, om private equity (PE) fond eller børsnoterte selskaper er inne på eiersiden, og grad av utenlandsk eierskap mv.

Avslutningsvis i kapittel 3 drøftes styringskostnader (transaksjonskostnader) for å utforme, gjennomføre og håndheve reguleringer av velferdstjenestene. Disse blir sjelden tallfestet når det offentlige tar i bruk ideelle og/eller kommersielle leverandører. Slike styringskostnader kan blant annet være å:

• utforme og gjennomføre tildeling og kontrakt

• kontrollere og sanksjonere kontraktsbrudd

• håndtere rettslige tvister

• dekke opp for kvalitetsbrudd eller konkurser

Kapittel 4 drøfter problemstillinger knyttet til tre innsatsfaktorer for produksjon av skattefinansierte velferdstjenester. Den første er eierskap til fast eiendom som kilde til uttak av verdier, og som slik muliggjør verdilekkasje fra velferdstjenestene. Den andre er personalkostnader. Her drøftes strukturelle ulikheter i lønns-, pensjons-, og arbeidsvilkår mellom offentlige, ideelle og kommersielle aktører, som inkluderer forskjeller i tariffstruktur, tariffdekning og organisasjonsgrad. Til slutt i kapitlet ser utvalget kort på hvordan teknologisk utvikling og digitalisering kan påvirke styringen av velferdstjenestene.

I kapittel 5 gjennomgås rettslige forhold. Nasjonale myndigheter har etter EØS-regelverket stor frihet til å velge hvordan velferdstjenestene skal organiseres og finansieres. Dersom politiske myndigheter ønsker å drifte velferdstjenestene i offentlig egenregi, står man fritt til dette. Om myndighetene derimot velger å bruke ideelle og/eller kommersielle aktører til å drifte disse tjenestene, må de EØS-rettslige reglene om offentlige anskaffelser og statsstøtte respekteres, så sant man er innenfor EØS-rettens virkeområde. Erfaring tilsier at EØS-rettslige problemstillinger særlig settes på spissen i de tilfellene myndighetene ønsker å prioritere ideelle aktører fremfor kommersielle aktører til å levere velferdstjenester. Slik velferdstjenestene er regulert og finansiert i Norge kommer imidlertid EØS-retten ofte ikke til anvendelse, fordi den aktuelle velferdstjenesten er ikke-økonomisk aktivitet av allmenn betydning og inngår i en solidarisk økonomi.

I de tilfellene hvor EØS-retten kommer til anvendelse, er det samtidig gode muligheter for å hensynta disse tjenestenes sentrale velferdspolitiske mål. At det er en adgang til å reservere offentlige anskaffelser av helse- og sosialtjenester for ideelle aktører, på gitte vilkår, har blitt stadfestet i flere dommer fra EU-domstolen og EFTA-domstolen. Dersom det offentlige regulerer og organiserer leveransen av velferdstjenesten slik at den ikke utgjør økonomisk aktivitet, vil ikke et eventuelt samarbeid med ideelle om leveransen begrenses av statsstøttereglene, men av allminnelige diskrimineringsforbud (krav til innsyn og likebehandling). Offentlig kompensasjon gitt til foretak som betaling for utførelse av ikke-økonomiske tjenester av allmenn betydning er heller ikke ansett som statsstøtte, under gitte vilkår (de såkalte Altmark-kriteriene).

Referansemodeller for tjenesteområdene

Kapittel 6 forklarer bakgrunnen for utvalgets referansemodeller for utfasing og strengere og bedre regulering for de enkelte tjenesteområdene. Utvalget drøfter utfasing av ideelle og kommersielle leverandører, og hvordan erstatningskapasitet må etableres. For hver av de tre modellene fra mandatet presenteres også sentrale elementer i en varig driftsmodell, som brukerinnflytelse på tilbud og leverandør, konkurranse mellom leverandørene og om brukere, og finansieringsform.

Områdekapitlene 7 til 13 går gjennom de sju velferdstjenestene etter en felles mal. Med utgangspunkt i den enkelte tjenestes formål, samfunnsfunksjon og særtrekk, og dagens leverandørsituasjon, utvikles de tre referansemodellene for utfasing og strengere og bedre regulering av leverandører. Utvalget omtaler også mulige virkninger av referansemodellene på myndighetenes mål, men rangerer dem ikke innbyrdes. Utvalget angir ikke konkrete fremtidige leverandørandeler.

Referansemodellene er ment som en kunnskapsbasert beslutningsstøtte (referanse) for beslutningstakere. Det vises til oppsummeringen til slutt i områdekapitlene, og til en sammenfattende gjennomgang av særtrekk og erfaringer fra tjenestene i avsnitt 14.3. Blant annet viser utvalget til at:

• Når barnevernet skal yte særlig vanskelig målbare basistjenester til de aller mest utsatte barn og unge, er det et paradoks at det i stor grad styres gjennom anskaffelser og kontrakter med kommersielle tilbydere.

• Alle barn i barnehagene er sårbare på grunn av alder. Enkelte barn er i en spesielt utsatt situasjon med sterkt behov for en god tjeneste. Foreldrene får et visst innsyn i barnehagehverdagen ved levering og henting, men det er styringsutfordringer knyttet til store konserner og brukervalgsordningen.

• Også i skolen er kvalitet vanskelig å vurdere og verifisere utover elevers og foreldres opplevelser i hverdagen, og her kan økt segregering og karakterinflasjon være blant risikoene ved konkurranse og brukervalg.

• På asylområdet krever en utfasing av kommersielle leverandører at det utvikles offentlig eller ideell bufferkapasitet, siden tilstrømmingen av asylsøkere svinger mye.

• Særtrekk og styringsutfordringer ved arbeidsmarkedstiltakene tilsier at de mest sårbare brukerne i hovedsak bør få tiltak fra det offentlige eller ideelle aktører.

• Spesialisthelsetjenestene er til dels særlig komplekse og mangfoldige, hvor markedstenkning blant annet kan gi en etterspørselsdrevet vridning mot lønnsomme pasientgrupper og overbehandling, med økt fare for prioriteringsavvik og svekket kostnadskontroll.

• I eldreomsorgen har svært mange brukere begrenset mulighet til å ivareta egne interesser og behov, slik at brukervalg av leverandør kan ha begrenset egenverdi samt at leverandører kan utnytte at kvaliteten er vanskelig å verifisere.

Avsluttende synspunkter

Utvalget viser i kapittel 14 til at velferdstjenestenes samfunnsfunksjon og særtrekk gir ulike styringsutfordringer som dagens reguleringer i varierende grad klarer å motvirke, og som kan tilsi en nærmere gjennomgang av de enkelte tjenestene med en slik analytisk inngang.

Utvalget legger i kapitlet fram kunnskap, sentrale erfaringer og lærdommer om bruken av kommersielle velferdsleverandører. Gitt gjeldende kunnskap og med forbehold om forskjeller mellom kommersielle aktører, framhever utvalget redusert kvalitet, større forskjeller, press på ansattes vilkår og svekket økonomisk kontroll, politisk styring og oppfyllelse av samfunnsoppdraget som mulige ulemper ved kommersielle leverandører. Av fordeler trekker utvalget fram mulighet for økonomisk effektivitet og reduserte kostnader i tjenestene, stor omstillingsevne, mulighet for økt brukervalg av leverandør og mulige effektivitetsvirkninger også hos offentlige og ideelle leverandører.

Utvalget viser i områdekapitlene 7–13 til forskning om bruk av kommersielle leverandører i forhold til måloppnåelsen for velferdstjenestene. I avsnitt 14.2 trekker utvalget frem noen funn og erfaringer som er vesentlige for de analysene og vurderingene som gjøres knyttet til temaene:

• brukervalg og sosial ulikhet

• brukertilfredshet som kvalitetskriterium

• kvalitetsforskjeller mellom offentlig, ideelle og kommersielle aktører

Teoretisk er det holdepunkter for at kommersielle med sitt fortjenestemål i ly av informasjons- og kunnskapsovertaket kan redusere kvalitet, der dette er mulig og bedriftsøkonomisk lønnsomt. Empirisk forskning særlig i Norge er begrenset, samtidig som norske reguleringer ikke vil være godt hensyntatt i internasjonal forskning. Langsiktige virkninger framover, herunder på samfunnsnivå, er uansett vanskelig å forutsi. Oftest er heller ikke styringskostnadene tatt med ved sammenlikninger. Den nordiske og internasjonale forskningen utvalget redegjør for, er stort sett samstemmig om at leverandører med fortjenestemål har relativt sett lavere bemanning og kompetansenivå enn offentlige og ideelle.

Utvalget mener nyutvikling og innovasjon skjer hele tiden blant alle leverandørtyper, og at utfordringen er å få spredd de gode erfaringene. Her kan ønsket om å holde på innovasjoner som forretningshemmeligheter begrense spredningen i en konkurransesituasjon med kommersielle leverandører, mens det kan være behov for særlige tiltak for å få til spredning landet over i en samarbeidspreget situasjon med offentlig egenregi og ideelle leverandører.

De konkrete virkningene av kommersielle aktører avhenger av om de tas i bruk ved offentlige anskaffelser ved kontrakt eller ved tilskuddsfinansiering med brukervalg av leverandør. Kommersielle leverandører kan, hvis mulig, utnytte svakheter ved å selektere brukere og redusere kvaliteten, for slik å øke fortjenesten. De kommersielle som ikke ønsker å gjøre dette, kan miste markedsandeler. Anskaffelser kan gi lavere tjenestekostnad enn offentlig egenregi, men hvis dette skyldes lavere personalkostnader kan det hevdes at dette ikke er en reell besparelse. Det er også viktig å framheve at styringskostnadene ved anskaffelser må medregnes, og at bruk av anskaffelser kan føre til standardisering av tjenestetilbudet og manglende kontinuitet ved bytte av leverandører.

Utvalget minner om at det finnes ulike former for brukervalg av leverandør. Ved tilskuddsfinansiering med brukervalg, som i Norge er mest gjennomgående i skole og barnehage, er det ikke konkurranse om kontrakter, men om brukere. Utvalget viser til at reellt brukervalg krever overkapasitet, samtidig som brukervalgsordninger kan være krevende å utforme for å unngå uheldig tiltrekking og frastøting av brukere av lønnsomhetsgrunner. Faren er ikke minst at de mest sårbare brukerne kommer dårlig ut, fordi de ikke har mulighet, tilstrekkelig innsikt eller ønske om å velge leverandør. For mange kan det være viktigere med mer brukerinnflytelse over tilbudet der de er. Forskningen viser tydelig at det er store sosiale forskjeller når det gjelder å benytte seg av brukervalg av leverandør, slik at det er fare for at brukervalgordninger kan gå ut over de brukerne som trenger dem mest. Virkninger av markeder og kommersielle aktører begrenses når prisene er faste og markedene kan karakteriseres som kvasimarkeder. Brukervalg av leverandør kan også, der det er befolkningsmessig grunnlag for det, etableres selv om alle tilbydere driftes i offentlig egenregi.

Videre drøfter utvalget det vi kaller reguleringens dilemma. Velferdstjenestene er omfattende regulert, og innføring av kommersielle aktører øker reguleringsbehovet («more market, more regulation»). Problemet er at behovet for strengere regulering svekker rommet for profesjonell fleksibilitet og tillitsbasert styring i virksomhetene.

Utvalget peker på at lovfesting av forbud mot og begrensning av utdelinger til kommersielle aktører er for teknisk og prosessmessig komplisert til at det kan anbefales på nye områder. Dersom myndighetenes intensjon er at det ikke skal være mulig for kommersielle eiere å ta ut fortjeneste, mener utvalget at det heller bør stilles krav om ideell drift for ikke-offentlige aktører.

Utvalgets forslag og hovedbudskap

Kapittel 15 gjennomgår utvalgets forslag til modeller for utfasing og strengere regulering samt utvalgets forslag til gjennomgående tiltak. De tre referansemodellene innebærer at driften av skattefinansierte velferdstjenester skjer:

• i offentlig egenregi (ideelle og kommersielle utfases)

• med offentlige og ideelle tilbydere (kommersielle utfases)

• med offentlige, ideelle og kommersielle tilbydere, men hvor de kommersielle er strengere og bedre regulert enn i dag

For modell 1 med offentlig egenregi og modell 2 med offentlig og ideell drift drøfter utvalget i lys av omtalen i kapittel 6 videre hvordan utfasingen kan skje. Dette varierer ut ifra hvordan tjenesten er organisert og regulert i dag, omfanget av utfasingen og andre forhold. Ansvarlige myndigheter på hvert område må foreta nærmere konkretiseringer og vurderinger av eventuelle utfasingsforslag, herunder hvilke prosesser som er nødvendige.

En ønsket utfasing av velferdsleverandører må planlegges godt i forkant, gis tilstrekkelig tid og følges nøye opp, i samråd med berørte parter og instanser. Hvis ikke, risikerer man overgangsproblemer, kvalitetsutfordringer, økte kostnader og svekket politisk legitimitet. Man må også være forberedt på at særlig kommersielle aktører vil utfordre det rettslige grunnlaget for politikken.

For å sikre at det opprettholdes et godt tilbud til befolkningen ved utfasing av kommersielle velferdsaktører vil det være behov for å bygge opp og styrke kapasiteten til offentlige eller ideelle aktører. Når det offentlige skal ta tilbake ansvaret for driften, vil dette i mange tilfeller kunne løses gjennom en virksomhetsoverdragelse.

I avsnitt 15.2.4 drøfter utvalget hvordan rammebetingelsene kan styrkes for ideelle tilbydere. Det bør etableres en juridisk definisjon av ideelle velferdsaktører, jf. utvalgets delutredning NOU 2024: 1. Særlig kontrakter som inngås etter lov- og forskrift om offentlige anskaffelser, anser utvalget som et lite egnet virkemiddel, fordi konkurranse ikke legger til rette for å kunne dra nytte av ideelle aktørers fortrinn og at leverandørbytter bryter kontinuiteten i tjenestene.

Ideell drift spiller en viktig rolle i mange av de skattefinansierte velferdstjenestene, og kan fungere som et innholdsmessig supplement eller alternativ til det offentlige tilbudet. Aktørene kan tilføre et ideelt særpreg når det gjelder tillit, sosial innovasjon, frivillighet, mangfold og valgfrihet. På den andre siden kan ideelle aktører ha svake insentiver eller muligheter til å øke tjenesteproduksjonen, og vil kanskje prioritere aktivitet som fremmer deres hovedformål og humanitære verdier.

For modell 3 med både offentlige, ideelle og kommersielle tilbydere skisserer utvalget i tråd med mandatet en meny av mulige strengere og bedre reguleringer. Denne er nærmere drøftet i kapittel 6, og i omtalen av tjenesteområdene i kapittel 7–13 er noen av disse reguleringene framhevet som aktuelle å vurdere.

I avsnitt 15.3 foreslår utvalget ti tiltak til oppfølging:

• innstramminger for bruk av anskaffelser og gjennomgang av brukervalg

• tilskudd som alternativ til anskaffelser

• nasjonal strategi for ideelle velferdsaktører

• et løft for offentlig og ideell tjenesteutvikling

• unngå at ansattes vilkår blir utilsiktede konkurransefortrinn

• krav om selvstendig rettsubjekt

• digital kontroll med bemannings- og kompetansekrav

• forhåndsgodkjenning og register for kommersielle velferdsaktører

• kontroll med velferdseiendommene

• videreutvikle statistikk og styrke kunnskapen om virkninger av eierforhold

Den enkelte bruker vil være opptatt av opplevd kvalitet, og i mindre grad bry seg om hvem som tilbyr tjenesten. I styringsøyemed er imidlertid det relevante spørsmålet hvilken sammensetning av velferdsleverandørene som gir best resultat, både for den enkelte bruker, brukerne som helhet og for samfunnet, til gitt kostnad for skattebetalerne.

Utvalgets hovedbudskap legges fram og begrunnes i kapittel 16:

1. Utfasing av kommersielle er mulig. Utvalgets vurdering er at det er tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for å utfase kommersielle velferdstilbydere, hvis det er politisk vilje til det. Utfasing av kommersielle kan også gjennomføres for utvalgte tjenesteområder, eller i regioner og enkeltkommuner.

2. Tjenesteleverandør har betydning. Velferdstjenester skiller seg fra vanlige varer og tjenester, og velferdstjenestenes samfunnsfunksjon og særtrekk gjør at markedstenkning og konkurranse som regel ikke er egnet. En grunnleggende utfordring med kommersielle aktører er at de kan utnytte til eget formål vanskeligheten med å måle og verifisere kvaliteten i tilbudene.

3. En realistisk og forpliktende strategi for å prioritere ideelle. Utvalget har merket seg at gjentatte politiske intensjoner om å øke andelen ideelle aktører ser ut til å ha hatt liten effekt, og har derfor konkrete forslag for å styrke ideelle aktørers rolle i fellesskapets velferdstjenester.

4. Behov for nyansert kvalitetsforståelse. En faglig basert og nyansert tilnærming til kvalitet er avgjørende for å sikre at velferdstjenestene leverer på bredden av sitt samfunnsmandat. Utvalget vil advare mot at velferdstjenestenes kvalitet reduseres til enkle kvalitetsindikatorer og brukerundersøkelser.

5. Brukervalg ikke alltid et gode. Utvalget mener det er viktig å skille mellom brukervalg og brukermedvirkning. Det er en avveining mellom hensynet til den enkeltes opplevde nytte ved brukervalg, som vil variere betydelig, og hensynet til at fellesskapets velferdstjenester skal bidra til utjevning.

6. Reguleringens dilemma – økt reguleringsbehov utfordrer profesjonell fleksibilitet. Bruk av kommersielle aktører har også påvirket rammene for offentlig drift ved at den økte styrings- og kontrollbyrden har smittet over på tjenestene utført i offentlig egenregi. Videreutvikling av samarbeidsmodeller der tjenestenes samfunnsfunksjon, brukerne og fagligheten settes i sentrum, basert på tillit og åpenhet, vil være et alternativ til stadig strengere regulering og standardisering.

7. Fare for en mer todelt velferd. Fellesskapets velferdstjenester bygger på at alle sosiale grupper skal ha rett til like gode velferdstjenester etter behov, og at tilbudene ikke baseres på etterspørsel avhengig av økonomisk evne. Utvalget mener det er fare for en utvikling der kommersielle aktører blir viktige premissleverandører for utforming av offentlig finansierte velferdstjenester med et økt kunde- og markedsperspektiv. Den største risikoen ved bruk av kommersielle aktører i velferdstjenestene er etter utvalgets vurdering at dette på sikt vil lede til en mer todelt velferd og økt ulikhet.

Kapittel 17 Særmerknad

Utvalgsmedlem Finden og Widme har en omfattende særmerknad som gjør rede for hvordan velferdspolitiske mål oppnås gjennom offentlig finansierte helse- og velferdstjenester, uten at tjenestebruker eksponeres for markedsfunksjoner; særlig gjennom politisk og forvaltningsmessig styring av fordeling av brukere, prioritering av tjenestetilbud, pris og tjenestekvalitet – både på individnivå og institusjonsnivå, og på en måte som er materielt sett lik enten tjenesten utføres i offentlig egenregi eller av ulike private aktører. Disse medlemmene er derfor uenig i at utvalget har faglig grunnlag for sine analyser og forslag, særlig de i kapittel 14, 15 og 16.

1.2 Mandat og arbeid

1.2.1 Utvalgets oppnevning og mandat

Den 12. august 2022 oppnevnte regjeringen Støre et offentlig utvalg som fikk i oppdrag å vurdere hvordan kommersiell drift kan fases ut eller reguleres strengere i ulike skattefinansierte velferdstjenester. Som en del av dette arbeidet, ble utvalget bedt om å levere en delutredning med forslag til en juridisk definisjon av ideelle driftsformer og vise hvordan ideelle aktører kan registreres. Delutredningen ble levert 31. januar 2024 som NOU 2024: 1 Definisjon og registrering av ideelle velferdsaktører.

Mandatet til utvalget har vært følgende:

1. Bakgrunn

De offentlige velferdstjenestene i Norge er bygget opp med skattefinansiering og folkevalgt kontroll for å gi befolkningen lik tilgang til et godt tilbud av grunnleggende tjenester innen helse, utdanning og omsorg. I dag styres deler av det offentlige velferdstilbudet gjennom ulike markedsmodeller som åpner for kommersielle eierformer. Legitimiteten til den norske velferdsmodellen hviler på at skattepengene kommer fellesskapet til gode i form av gode velferdsytelser til innbyggerne, og ikke ender opp hos kommersielle aktører.

Størstedelen av ansvaret for velferdstjenestene er lagt til kommunene, men med viktige unntak: De offentlige sykehusene er organisert i regionale helseforetak med staten som eier, mens deler av barnevernet, arbeidsmarkedstiltakene og asylmottakene er lagt til statlige forvaltningsorganer. Disse organene skal sørge for at innbyggerne får tjenester, men har stor frihet til å velge mellom å levere tjenestene selv eller å benytte private leverandører. I dag leveres 80 prosent av tjenestene i offentlig egenregi. Den siste femdelen leveres av private basert på avtaler eller tilsagn om tilskudd, der det offentlige ønsker at en målgruppe skal få en tjeneste og den private aktøren tilbyr denne mot betaling. Det kan her skilles mellom anbudsbaserte og forhåndsgodkjente tiltak.

I dag finnes det ikke en enhetlig rettslig definisjon av hva som utgjør en «ideell» aktør. Ulike regelverk, som anskaffelsesforskriften, skatteloven, merverdiavgiftsloven og lov om register for frivillig virksomhet, har bestemmelser med relevans for ideell virksomhet, uten at det foreligger en nasjonal definisjon av hva en ideell aktør i velferdssektoren skal være.

Betegnelsen ideelle viser som regel til ideelle organisasjoner som kjennetegnes ved at de har et sosialt formål og ikke betaler utbytte til eventuelle eiere. En slik forståelse av ideell forutsetter et sosialt formål, gjerne forstått som et formål utover velferdstilbudet den ideelle aktøren leverer. Det finnes i dag ingen juridisk definisjon eller annen avgrensning av ideell drift som stiller som vilkår at offentlig tilskudd utelukkende skal brukes på velferdstilbudet det er bevilget til. Både velferdstjenesteutvalget og Storberget-utvalget foreslo at det skulle opprettes et nasjonalt register over ideelle aktører.

Bruk av et bredt spekter av ulike private leverandører – både ideelle og små og store kommersielle – foregår eksempelvis innen barnevernet, på asylområdet, for barnehager og private skoler, og på sykehjem. Andelen private aktører varierer sterkt mellom de ulike tjenestene, fra å være høyest for arbeidsmarkedstiltak og barnehager, til lavest for grunnskole og i omsorgstjenestene for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne. Det har de senere år vært en sterk vekst i den kommersielle delen av det private markedet for velferdstjenester, og særlig store kommersielle konsern har økt sin betydning. I henhold til velferdstjenesteutvalget har det skjedd en forskyvning fra mindre norske foretak til større norskeide konsern og noen helt eller delvis utenlandske eide konsern. Det gjelder i spesielt stor grad barnevern og i helse- og omsorgssektoren.1

2. Formålet med utredningen

Formålet med utvalget er å utrede hvordan kommersiell drift kan utfases i ulike skattefinansierte velferdstjenester, og legge fram en egen nullprofittmodell for hver slik sektor. Utvalget skal også foreslå en juridisk definisjon for ideelle driftsformer.

Utvalget skal utrede styrker og svakheter med dagens organisering og innslag av private aktører innenfor ulike skattefinansierte velferdstjenester. Videre skal utvalget se på hvordan utfasing av kommersiell drift kan gjennomføres innen de ulike tjenesteområdene ved å peke på alternative løsninger, og redegjøre for fordeler og ulemper av en slik omlegging, herunder samfunnsøkonomiske konsekvenser. Det forutsettes at utvalget gjennomfører en bred analyse som omfatter konsekvenser for statlige og kommunale myndigheter som har et lovpålagt ansvar for tjenestene, for innbyggerne og brukerne av tjenestene, og for ideelle og kommersielle aktører som i dag gjennom tilskudd eller kontraktsbeløp leverer tjenester på oppdrag av det offentlige. Utvalget skal også utrede hvordan små private aktører som ønsker å fortsette å drive et velferdstilbud kan ivaretas i de ulike modellene, eksempelvis gjennom overgang til en ideell driftsform

I anmodningsvedtaket som ligger til grunn for oppnevningen av utvalget bes utvalget foreslå en juridisk definisjon av ideelle driftsformer i skattefinansierte velferdstjenester. En avklart definisjon av hva som utgjør en ideell aktør i denne sammenheng vil kunne være viktig ut fra flere ulike hensyn. En slik definisjon vil bl.a. også kunne være et viktig grunnlag for utvalgets videre arbeid med å utarbeide en nullprofittmodell for hver sektor og alternativer til kommersiell drift i ulike skattefinansierte velferdstjenester. Utvalget skal derfor levere en egen delutredning som definerer vilkårene for ideell virksomhet og som fremmer forslag til en juridisk definisjon av ideelle driftsformer. Delutredningen skal også vise hvordan ideelle aktører kan registreres, eksempelvis etter en modell lik Frivillighetsregisteret.

Utvalget bes utrede en nullprofittmodell for hver sektor, som et av alternativene for fremtidig organisering av den aktuelle sektor. I dag er det kun stiftelse som er en forpliktende ideell organisasjonsform for aktører som leverer skattefinansierte velferdstjenester. Utvalget bes utrede organisasjonsformer som legger godt til rette for ideell drift i hver sektor med utgangspunkt i utvalgets definisjon av ideell drift. Utvalget skal hente inn eksempler fra andre europeiske land på organisasjonsformer/driftsformer eller annen type organisering/krav som forplikter private aktører som leverer offentlig finansierte velferdstjenester til ideell drift.

Utvalget bes videre hente inn eksempler fra andre europeiske land på organisasjonsformer/driftsformer der man har funnet gode modeller for å ivareta små, private aktører, samtidig som man sørger for at drift av offentlig finansierte velferdstjenester ikke er attraktivt for kommersielle konsern og at man gradvis faser ut kommersielle aktører innenfor sektorer som eksempelvis barnevern.

3. Rammene for og problemstillinger i utvalgsarbeidet

En eventuell utfasing av kommersielle aktører i ulike velferdstjenester kan eksempelvis skje med utgangspunkt i følgende tre hovedalternativer. De to første har begge null-profitt som premiss, mens den tredje åpner for fortsatt kommersiell drift, men sterkere regulering av disponering av overskudd blant kommersielle aktører. Utvalget skal drøfte muligheter for og konsekvenser av utfasing av kommersiell drift i lys av disse alternativene, evt. gjennom andre løsninger som utvalget vil foreslå. Aktuelle driftsmodeller innenfor hver av disse hovedmodellene skal beskrives og drøftes.

1) Offentlig egenregi: Alternativet innebærer at driften av de aktuelle tjenestene som i dag skjer i regi av kommersielle aktører, fullt ut skjer i offentlig egenregi, dvs. i regi av de statlige organer og kommunene som er ansvarlig myndighet for tjenestene. Oppgaveløsningen kan gjennomføres som en del av de aktuelle virksomhetenes egen organisasjon, eller den kan settes ut i samarbeids- eller foretaksformer som de offentlige organene utøver kontroll over (evt. kontroll gjennom utvidet egenregi). En rendyrket variant av dette alternativet forutsetter et forbud mot å anbudsutsette utførelsen av tjenestene, eller tildele tilskudd til private aktører for å utføre slike tjenester.

2) Ideell drift: Dette alternativet innebærer at private leveranser av velferdstjenester utelukkende forbeholdes ideelle organisasjoner, jf. reservasjonsadgangen i anskaffelsesforskriften i dag. En slik strategi forutsetter en juridisk avklaring av ideelle driftsformer, jf. utvalgets oppdrag om dette, og drøfting av hvilke organisasjonsformer som kan være aktuelle for slik drift. Utvalget skal vise hvordan handlingsrommet er for at anbudsprosesser kan erstattes av for eksempel tilsagn gjennom tilskudd eller lukkede runder for ideelle aktører.

Utvalget skal også beskrive hvordan alternativene i punkt 1 og 2 kan fungere sammen, for eksempel at kjernekapasiteten i en sektor er offentlig, supplert av langsiktige samarbeid med ideelle aktører.

I tillegg til oppfølgingen av Stortingets vedtak, ønsker regjeringen at utvalget skal utrede følgende:

3) Sterkere regulering av kommersielle aktører: Det siste alternativet tar utgangspunkt i at det fortsatt vil kunne være innslag av kommersielle aktører på noen områder, men at virksomheten reguleres i sterkere grad for å hindre at offentlige midler lekker ut i uintenderte høye fortjenestenivåer, og sikre offentlig innsyn og kontroll. Det kan eksempelvis gjelde krav om at virksomheten skal drives i et selvstendig rettssubjekt, forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt, begrensninger i muligheten for å ta ut utbytte eller krav om at andeler av overskuddet skal reinvesteres i virksomheten, begrensinger mot å ta ut gevinst ved salg av virksomheten, krav om åpenhet om økonomi, eierskap og driftsavtaler og/eller tydeligere krav til ansattes kompetanse og deres lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår.

Utvalget skal vurdere alternative nullprofittsmodeller (1–2) og sterkere regulering av kommersiell drift (3) for velferdstjenester som staten eller kommunesektoren har en lovpålagt plikt til å tilby, og hvor det offentlige gjennom anbud eller tilskudd i dag benytter private aktører. Utvalget skal særlig se på:

• barnehager

• skoler (grunnskoler og videregående skoler)

• barnevern

• eldreomsorg (både i institusjon og hjemmebaserte tjenester)

• spesialisthelsetjenester blant annet innen: rus, psykiatri, habilitering, rehabilitering, kirurgi

• asyl- og flyktningmottak

• arbeidsmarkedstiltak

Utvalget skal ta stilling til om ulikheter i de ulike tjenestenes karakter og behov forutsetter en differensiering i krav og regelverk, eller om dette skal være likt for alle private aktører i skattefinansierte velferdstjenester.

Utvalget skal gjennomføre utredningsarbeidet i samsvar med utredningsinstruksen. Det innebærer bl.a. at utvalget skal drøfte hvilke prinsipielle spørsmål og egenskaper som tiltakene reiser og forventede virkninger av tiltakene skal utredes og vurderes. Utvalget skal særlig vurdere fordeler og ulemper ved alternativ organisering av velferdstjenestene som i dag tilbys kommersielt i lys av følgende hensyn:

• Politisk styrbarhet og demokratisk legitimitet

• Rettssikkerhetshensyn

• Beredskapshensyn

• Kostnads- og formålseffektivitet i oppgaveløsningen, samlet sett og for den enkelte tjeneste inkludert styringskostnader

I vurderingen av alternative tiltak og modeller skal utvalget særlig vurdere:

• Virkninger for brukerne, herunder kvalitet, mangfold og valgfrihet i tjenestetilbudet

• Virkninger for ansatte i tjenestene, herunder lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår

• Omstillingskostnader i form av kompetanse- og ressursoppbygning

• Konsekvenser for investerings- og driftskostnader, innovasjon og tjenesteutvikling

• Konsekvenser for lov- og regelverk herunder EØS-rettslige rammer, reglene om offentlig støtte og reglene om offentlige anskaffelser.

Det er naturlig at dagens situasjon – nullalternativet – vil utgjøre sammenligningsgrunnlag for utvalgets vurdering av momentene over. Utvalget skal i tillegg vurdere konsekvenser for rammestyringen av kommunene, og for kommunenes frihet til å organisere tjenestetilbudet ut fra lokale forutsetninger og behov. Utvalget skal vurdere dette forholdet ut fra ulike forutsetninger når det gjelder kommunenes geografiske beliggenhet og innbyggertall.

4. Gjennomføring

Utvalget oppnevnes som et offentlig utvalg med representanter som utgjør en bred faglig ekspertise på og erfaring fra de ulike fag- og sektorområdene som berøres av utredningen. Utvalgets utredning skal offentliggjøres i skriftserien for Norges offentlige utredninger (NOU).

Til å følge og gi innspill til utvalget, oppnevnes det en referansegruppe med representasjon fra berørte interessegrupper.

Utvalget vil få et eget sekretariat med ansettelse i Kommunal- og distriktsdepartementet. I tillegg forutsettes det at berørte departementer avsetter ressurser til nødvendig bistand til sekretariatsarbeidet for sine fagområder. Utvalget skal hente inn ny kunnskap på felt der det ikke foreligger ny og oppdatert kunnskap. Ellers skal utredningen baseres på relevante nylig avleverte og pågående offentlige utredninger, stortingsmeldinger og planer m.m. Det bør også tidlig avklares om det er aktuelle problemstillinger som allerede er dekket av andre utvalg. Dette gjelder særlig Velferdstjenesteutvalgets utredning NOU 2020: 13  Private aktører i velferdsstaten.

Departementet kan supplere og endre mandatet ved behov, for eksempel som følge av eventuelle endringer i relevant lovgivning.

Utvalget skal levere delutredningen med forslag om juridisk definisjon av ideell virksomhet innen juni 2023. Utvalget skal levere sin sluttrapport i form av en NOU til Kommunal- og distriktsdepartementet innen 1. juni 2024

1.2.2 Utvalgets sammensetning og arbeid

Utvalget har bestått av følgende medlemmer:

• Jan-Erik Støstad, tidligere statssekretær og inntil 1. oktober 2023 generalsekretær i arbeiderbevegelsens nordiske samarbeidskomité (SAMAK) (utvalgsleder fra 16. mai 2023)

• Gøril Bjerkan, rådgiver samfunnspolitisk avdeling i LO

• Hogne Eidissen, kommunedirektør i Nesodden kommune (inntil 8. april 2024 i Senja kommune)

• Ingunn Tollisen Ellingsen, professor ved det samfunnsvitenskapelige fakultet ved Universitetet i Stavanger, leder av nettverk for velferdsforskning

• Ragnhild Finden, styreleder og eier av Kausvol gårdsbarnehage AS

• Linn Herning, daglig leder i alliansen For velferdsstaten

• Benjamin Endre Larsen, HR-direktør ved Diakonhjemmet Omsorg AS

• Karl Henrik Sivesind, Dr.polit. i sosiologi, forsker 1 ved Institutt for samfunnsforskning

• Marta Szebehely, professor emeritus i sosialt arbeid, Stockholms universitet

• Arve Varden, administrerende direktør i Helse Førde, tidligere kommunedirektør i Høyanger kommune

• Nils-Ola Widme, næringspolitisk direktør i Abelia

Tor Saglie var utvalgsleder til 16. februar 2023. Marie Nygren og Eli Blakstad var utvalgsmedlemmer til henholdsvis 9. oktober og 17. november 2023.

Sekretariatet har bestått av sekretariatsleder Håvard Bjerke, seniorrådgiver Marie Arneberg, seniorrådgiver Jan Roth Johnsen og rådgiver Lene Nordli. Cecilia Dinardi var sekretariatsleder til 15. mars 2023.

Utvalget har hatt en referansegruppe som har hatt møte den 29. november 2023, 18. mars og 9. august 2024. Referansegruppen har bestått av representanter fra følgende organisasjoner:

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Frivillighet Norge

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Helse Vest

• Helse Sør Øst

• Hovedorganisasjonen Virke

• Ideelt nettverk

• KS (Kommunesektorens organisasjon)

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• LO

• NHO Geneo

• Oslo kommune

• Private Barnehagers Landsforbund

• Samfunnsbedriftene

• Unio

Berørte departementer har blitt orientert om fremdriften i arbeidet og har sammen med underliggende virksomheter bidratt med innspill til fakta i omtalen av tjenesteområdene.

1.2.3 Utvalgets mandatforståelse og tilnærming

Bakgrunn og formål med oppdraget

Utvalget er bedt om å se på offentlig finansierte velferdstjenester i Norge, som «er bygget opp med skattefinansiering og folkevalgt kontroll for å gi befolkningen lik tilgang til et godt tilbud av grunnleggende tjenester innen helse, utdanning og omsorg», jf. mandatets innledende avsnitt. Målet som mandatet peker på er at skattepengene skal komme fellesskapet til gode i form av gode velferdsytelser til innbyggerne.

Mandatet peker i det innledende avsnittet også på hvilke mulige problemstillinger som ligger til grunn for utvalgets oppnevning. Det vises her til at: «I dag styres deler av det offentlige velferdstjenestetilbudet gjennom ulike markedsmodeller som åpner for kommersielle eierformer», og så heter det videre at: «Legitimiteten til den norske velferdsmodellen hviler på, at skattepengene kommer fellesskapet til gode i form av gode velferdsytelser til innbyggerne, og ikke ender opp hos kommersielle aktører.» Utvalget har valgt å legge denne forståelsen av mål og problemstillinger til grunn, som et utgangspunkt, for oppdraget som er gitt om å utrede modeller for utfasing og strengere regulering av kommersiell drift.

I kongelig resolusjon av 12. august 2022 om oppnevningen av utvalget heter det:

Regjeringen ønsker en gradvis utfasing av kommersielle aktører i velferden. Som en del av budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og SV ble det enighet om at det skal nedsettes et offentlig utvalg for å utrede hvordan kommersiell drift kan utfases i ulike skattefinansierte velferdstjenester.

I tillegg til oppfølging av Stortingets vedtak om utfasing, har regjeringen bedt utvalget utrede hvordan kommersielle aktører kan «reguleres i sterkere grad for å hindre at offentlige midler lekker ut i uintenderte høye fortjenestenivåer, og sikre offentlig innsyn og kontroll».2 Et slikt alternativ åpner opp for en fremtidig situasjon der det fortsatt kan være innslag av kommersielle aktører, men at det ønskes utredning av hvordan disse på en eller annen måte, og i større eller mindre grad, skal være begrenset av strengere og bedre reguleringer sammenlignet med dagens situasjon. Utvalget tolker det altså slik at strengere regulering ikke bare handler om å innføre begrensninger, men også om å vurdere ulike typer av reguleringer og hvordan disse kan innrettes på en hensiktsmessig og effektiv måte.

Utvalget har tolket bakgrunnen og formålet med oppdraget slik at det er mulige modeller for styring og drift av velferdstjenester med ulike former for eierskap til leverandørene, som skal utredes. Slike modeller vil kunne bidra til å gi støtte til politiske beslutninger som tas på ulike nivåer, og som påvirker utformingen av velferdsstaten og tjenestene til befolkningen. De ulike modellene åpner i ulik grad opp for at leverandører av offentlig finansierte velferdstjenester i tillegg til det offentlige (egenregi), kan være ideelle og/eller kommersielle. Utvalget har i NOU 2024: 1 foreslått en definisjon av ideelle velferdsaktører. I denne sluttrapporten tolker utvalget oppdraget slik at det er utredningen av modeller for utfasing og strengere regulering av kommersiell drift som er hovedoppdraget.

Forholdet til Velferdstjenesteutvalget

Velferdstjenesteutvalget har gjort en kartlegging og analyse av private aktører og reguleringen av disse på velferdsfeltet (delutredning I) i NOU 2020: 13 Private aktører i velferdsstaten. Utredningen gir en oversikt over ulike former for offentlig finansiering av private leverandører, hva som er begrunnelsen for å bruke private aktører på ulike områder og til dels også spørsmålet om målene for bruk av private aktører er nådd. Utredningen gir også en oversikt over hvordan bruken av private aktører er regulert på ulike velferdsområder, hvordan reguleringene begrunnes og hvilken virkning reguleringene har, inkludert rammene som EØS-retten setter for bruk av private aktører.

Velferdstjenesteutvalget skiller i deler av analysene mellom ideelle og kommersielle aktører, og foretar en kartlegging av lønnsomhet og pengestrømmer hos kommersielle aktører. Utvalget påpeker at mangler i tallgrunnlaget, både når det gjelder oversikt over private leverandører og detaljeringsgrad i leverandørenes regnskap, fører til at analysene er mangelfulle. Det pekes videre på at virksomheter som leverer offentlig finansierte velferdstjenester også driver med annen virksomhet, og at det i mange tilfeller ikke er krav om eget rettssubjekt eller regnskapsmessig skille for den delen av virksomheten som driver på vegne av det offentlige.

Velferdstjenesteutvalget viser til et større og internasjonalt paradigmeskifte i perioden 1980 til 2000 som innebar et skifte i idegrunnlaget for statlig styring, og for den institusjonelle og organisatoriske utformingen av offentlig sektor. Dette skiftet, der bruken av markedsmodeller, åpning for kommersielle aktører og individualisering var sentralt, fikk sitt gjennombrudd i norske velferdstjenester på starten av 2000-tallet. Fordeler og ulemper ved bruken av kommersielle leverandører av offentlig finansierte tjenester, og samspillet mellom offentlig finansierte tjenester og helprivate markeder for eksempel innen helsetjenestene, ble i liten grad utredet da man økte innslaget av kommersielle aktører.

Velferdstjenesteutvalget gjør på bakgrunn av den empiriske analysen av private aktører en normativ analyse med faglig begrunnede råd om en best mulig bruk av private aktører. I denne analysen (delutredning II) fikk Velferdstjenesteutvalget som en forutsetning i mandatet fra Solberg-regjeringen at det er ønskelig å bruke private aktører til å levere velferdstjenester og vurderer kun hvordan bruken av private aktører kan gjøres mer effektiv. Som et mindretall påpekte, begrenser en slik forståelse velferdstjenesteutvalgets arbeid ved at det utelukket en eventuell redusert bruk eller avvikling av private aktører.

Oppdraget vårt utvalg (avkommersialiseringsutvalget) har fått kan på denne bakgrunn tolkes som et utfyllende arbeid, der formålet er å vise og analysere hvordan kommersielle aktører kan utfases eller reguleres strengere eller bedre. Utvalget anser kartleggingen og analysen av private aktører i Velferdstjenesteutvalgets utredning som et relevant og faglig godt grunnlag for dette arbeidet, gitt begrensningene som finnes med et mangelfullt grunnlag for deler av analysene. Utvalget vil derfor bygge på deres arbeid i våre beskrivelser og analyser av styrker og svakheter med dagens organisering og innslaget av private aktører.

Avgrensning til offentlig finansierte velferdstjenester

Utvalget er bedt om å utrede tiltak for skattefinansierte velferdstjenester som staten eller kommunesektoren har en lovpålagt plikt til å tilby, og hvor det offentlige i dag benytter private aktører. Utvalget er særlig bedt om å se på følgende tjenesteområder:

1. barnevern

2. barnehager

3. skoler (grunnskoler og videregående skole)

4. asyl- og flyktningmottak

5. arbeidsmarkedstiltak

6. spesialisthelsetjenester blant annet innen: rus, psykiatri, habilitering, rehabilitering, kirurgi

7. eldreomsorg (både i institusjon og hjemmebaserte tjenester)

Noen av disse områdene er tydelig avgrenset til en tjeneste der tilbudet og aktiviteten er relativt ensartet (for eksempel barnehager), mens andre omfatter tjenester med tilbud og aktiviteter som er mer mangeartet (for eksempel spesialisthelsetjenester).

Utvalget legger i hovedsak dagens oppgave- og ansvarsfordeling for velferdstjenestene til grunn, og går ikke nærmere inn på spørsmål knyttet til forholdet mellom forvaltningsnivåene, eller omfanget av det offentliges ansvar for velferdstjenestene. I en modell med offentlig egenregi pekes det imidlertid på muligheten for at både statlige og kommunale virksomheter kan drive velferdstjenester (offentlig drift).

Modeller for utfasing og strengere regulering av kommersiell drift

Utvalgets analyser tar utgangspunkt i mandatets begrunnelse om at skattefinansierte velferdstjenester skal «gi befolkningen lik tilgang til et godt tilbud av grunnleggende tjenester» og slik «kommer fellesskapet til gode i form av gode velferdsytelser til innbyggerne». Det legges videre til grunn at velferdstjenestene har noen grunnleggende samfunnsfunksjoner og sentrale særtrekk som skiller dem fra vanlige varer og tjenester, og som er viktige for hvordan tjenestene bør styres, inkludert bruken av ideelle og kommersielle aktører.

Mandatet presenterer tre hovedalternativ for «En eventuell utfasing av kommersielle aktører i ulike velferdstjenester», jf. første avsnitt under punkt 3) Rammene for og problemstillinger i utvalgsarbeidet. To av alternativene har null-profitt som premiss (offentlig egenregi og ideell drift), mens det tredje alternativet har en strengere og bedre regulering av kommersielle aktører som forutsetning (fortsatt innslag av kommersiell drift).

Slik utvalget tolker det innebærer disse tre alternativene at driften av skattefinansierte velferdstjenester skjer:

• i offentlig egenregi (modell 1)

• med offentlige og ideelle tilbydere (modell 2)

• med offentlige, ideelle og kommersielle tilbydere, men hvor de kommersielle er strengere og bedre regulert enn i dag (modell 3)

Utvalget har valgt å lage modeller tilpasset hvert tjenesteområde, samtidig som de følger samme prinsipper og har mange likhetstrekk. Det enkle utgangspunktet for utviklingen av modellene har vært at de bør utformes slik at målene med velferdstjenestene nås på en best mulig måte.

Utvalget har tolket mandatet slik at man ikke skal vurdere de tre alternativene opp mot hverandre, men at oppgaven har vært å utvikle best mulige modeller og virkemidler innenfor hvert hovedalternativ. Med andre ord har vi utarbeidet en betinget «hvis-så»-analyse. Modellene er på denne bakgrunn utformet slik at de skal utnytte mulige styrker og dempe mulige ulemper ved ulike driftsformer og leverandørtyper, samt utnytte positive og begrense negative samspillseffekter. Vi har også sett hen til hvordan valg av driftsform og eierskap (offentlig, ideelt eller kommersielt), inngår i et komplekst samspill med eventuelt brukervalg av tilbyder, finansieringsform og konkurranse mellom aktørene.

Utvalget har ikke konkretisert tidsaspektet for utfasing og strengere regulering av kommersielle aktører. Både en utfasing og strengere regulering vil kreve god planlegging med oppfølging og tiltak i en overgangsfase fra dagens situasjon til en ny fremtidig situasjon, der kommersielle i mer eller mindre grad vil være utfaset og må helt eller delvis erstattes av andre aktører. For å sikre at det opprettholdes et godt tilbud til befolkingen ved en utfasing av kommersielle aktører vil det være behov for å bygge opp og styrke kapasiteten til ikke-kommersielle aktører, som da vil være det offentlige og/eller ideelle. Innføring av eller varsel om strengere regulering kan også påvirke kommersielle aktører slik at disse velger å trekke seg ut eller nedjustere tilbudet innenfor et tjenesteområde. Modellene som presenteres, inneholder en oversikt og omtale av hvordan velferdssektoren innrettet etter hver modell kan endres, men gir ikke en utfyllende omtale av hva som skal til for at det skal bli slik, eller en konkret fremgangsmåte for hvordan utfasing av kommersielle aktører kan gjennomføres på de ulike områdene. Modellene for tjenesteområdene er dermed ikke forslag klare til gjennomføring, men ment som kunnskapsbasert beslutningsstøtte (referanse) for beslutningstakere som skal ta stilling til spørsmål om å utfase eller regulere strengere kommersielle tilbydere av velferdstjenester.

Vurderingskriterier og sammenligningsgrunnlag

For å kunne vurdere modellene for utfasing og strengere regulering av kommersiell drift har utvalget utarbeidet et nullalternativ for hvert tjenesteområde. Sammenligningsgrunnlaget (nullalternativet) er definert som dagens situasjon og den forventede utviklingen uten tiltak på området. Utgangspunktet er altså dagens rammebetingelser, med anslag for videre utvikling basert på siste års utvikling, der det anses relevant. Omfanget og reguleringen av kommersielle aktører i velferdstjenestene er politisk omstridt og kan dermed påvirkes betydelig av den politiske sammensetningen i Storting, fylkeskommuner og kommuner framover.

Utvalget har videre lagt til grunn at de samlede økonomiske rammene for de tre modellene skal være like, og tar ikke opp spørsmål knyttet til en eventuell kostnadsøkning og vekst i offentlige utgifter som følge av demografiske endringer eller andre forhold.

Mandatet lister opp en rekke forhold og hensyn som skal vurderes med nullalternativet som sammenligningsgrunnlag. Utvalget har på hvert av tjenesteområdene vurdert momentene som listes opp i mandatet, og som blant annet inkluderer:

• virkninger for brukerne, herunder kvalitet, mangfold og valgfrihet i tjenestetilbudet

• virkninger for ansatte i tjenestene, herunder lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår

• omstillingskostnader i form av kompetanse- og ressursoppbygning

• konsekvenser for investerings- og driftskostnader, innovasjon og tjenesteutvikling

• konsekvenser for lov- og regelverk herunder EØS-rettslige rammer, reglene om offentlig støtte og reglene om offentlige anskaffelser

• konsekvenser for rammestyringen av kommunene, og for kommunenes frihet til å organisere tjenestetilbudet ut fra lokale forutsetninger og behov

Utvalget har tolket hovedoppdraget slik at det skal utformes modeller på et relativt overordnet nivå og ikke fremmes konkrete forslag om disse. Dette påvirker nullalternativene og virkningsanalysene. Utvalget er oppnevt med representanter som utgjør en bred faglig ekspertise og erfaring fra de ulike fag- og sektorområdene som berøres av utredningen. Utvalget har hverken hatt grunnlag for eller kapasitet til å utrede nytte/kostnader for hvert av tjenesteområdene. Analysene i utredningen er i stor grad kvalitative. Dette skyldes dels at myndighetenes mål for velferdstjenestene ikke er tallfestet, dels at referansemodellene som nevnt er overordnede, og dels at det teoretiske og empiriske grunnlaget ikke gir mulighet for tilstrekkelig robuste kvantitative konklusjoner som både er relevante, pålitelige og dekkende, noe som også henger sammen med velferdstjenestenes særtrekk for styringsformål. Empiriske studier gir viktige bidrag til økt kunnskap om måloppnåelsen for velferdstjenestene. Samtidig er denne forskningen begrenset, og vil heller ikke kunne gi uomtvistelige svar. Utvalgets analyser baseres på bredt akseptert teori og den faglige ekspetisen til utvalgets medlemmer for å svare best mulig på oppgaven.

1.2.4 Begrepsbruk

«Sørge for»-ansvar

Hele befolkningen omfattes av de samme velferdsordningene som er finansiert av det offentlige, og myndighetene har en plikt til å «sørge for» at alle med et definert behov faktisk får, og blir «forsynt» med, adekvate tjenester. Denne forpliktelsen motsvares av rettigheter som den enkelte borger har direkte overfor stat og kommune.

«Sørge for»-ansvar brukes som begrep om den offentlige myndigheten som har fått tildelt ansvaret for å sikre tilgang til et lovbestemt sett av velferdsgoder om og når et behov oppstår. Ansvaret som er gitt til myndigheten, følger av lov og/eller forskrift for tjenesten.

«Forsyningsansvar» kan brukes for å presisere at ansvaret gjelder en tjeneste der en gruppe i befolkningen har et definert behov, som for eksempel utdanning.

Tilbyder, leverandør, virksomhet, eier og aktør

«Tilbyder» brukes som et samlebegrep for alle som kan levere offentlig finansierte velferdstjenester, inkludert kommunale, fylkeskommunale og statlige enheter som har det operative driftsansvaret for tjenester. Begrepet kan også brukes om selskaper og konsern som har det overordende driftsansvaret for virksomhetene som leverer tjenestene.

«Leverandør» brukes når det er snakk om hvem som faktisk leverer en konkret tjeneste, og ikke bare hvem som kan ha en slik mulighet. Det kan også brukes synonymt med tilbyder, for språklig variasjon. «Produsent» kan brukes sjeldnere, når det handler om leveransen av tjenesten. «Virksomheten» kan brukes som et begrep om den konkrete aktiviteten som drives.

For ideelle og kommersielle aktører brukes «eier» om privatpersoner, selskap o.a. som kan styre/påvirke leverandøren/produsenten/virksomheten gjennom sin eierskapsandel. Begrepet kan også brukes om offentlige myndigheter som eier, for eksempel i kommunale/fylkeskommunale aksjeselskap, eller for å omtale det øverste nivået i et konsern/foretak eller en konsernlignende struktur. Utvalgets forslag til definisjon av ideelle slår fast at de ikke kan ha kommersielle eiere, jf. NOU 2024: 1.

«Aktør» brukes i noen tilfeller som et overordnet begrep som kan omfatte både tilbyderne (leverandørene/produsentene), og eierne, i ideell og kommersiell sektor. I avgrensningen av private aktører på de ulike tjenesteområdene, regnes aktører som ikke faller inn under utvalgets forslag til definisjon av «ideelle velferdsaktører» som kommersielle aktører. Innenfor hovedkategoriene ideelle og kommersielle kan det også være betydelige forskjeller, blant annet i skillet mellom enkeltstående små aktører, og virksomheter som er del av større sammenslutninger og konsern.

Egnede, uegnede og useriøse aktører

Utvalget finner det hensiktsmessig å skille mellom egnede, uegnede og useriøse kommersielle velferdsaktører.

«Egnede kommersielle aktører» er virksomheter som både har som mål og er i stand til å levere velferdstjenester av god kvalitet. Selv om profitt også kan/vil være et mål, vil egnede aktører imøtegå krav som stilles for at velferdstjenestene skal møte brukernes (individuelle) behov.

«Uegnede aktører» kan også være aktører som har gode hensikter, men som likevel ikke har tilfredsstillende kompetanse, infrastruktur og kvalitet, og som dermed ikke er i stand til å levere tjenester som ivaretar brukernes behov og rettigheter.

«Useriøse aktører» er aktører som tilsynelatende ikke har til hensikt å levere gode velferdstjenester, ved at de aktivt og spekulativt søker å omgå krav som stilles til virksomheten. Disse anses åpenbart å være uegnet til å drive offentlig finansierte velferdstjenester.