Del 3
Motorferdsel i dag: omfang og status

9 Kunnskap om motorferdsel og forvaltning av regelverket i dag

Forstørr bilde

Forstørr bilde

9.1 Omfang og bruk av motorferdsel i utmark i dag

9.1.1 Innledning

Det finnes ingen eksakt oversikt over omfanget av motorferdsel i utmark og vassdrag. Det finnes imidlertid flere kilder som kan gi indikasjoner på omfanget. Statistikk over utvikling i antall registrerte kjøretøy som er vanlig å bruke i utmarka, slik som snøskuter og ATV1, er én indikator. Omfanget av snøskuterløyper registrert i Miljødirektoratets nasjonale database for snøskuterløyper, lokale forskrifter som regulerer motorferdsel kunngjort på Lovdata, og antall tillatelser til motorferdsel i utmark registrert i KOSTRA, er andre indikatorer. Statistikk og studier som belyser bruk, atferd og holdninger til motorferdsel i utmarka, kan også være en kilde til informasjon.

De ulike kildene gir samlet sett et bilde av status. Kildene gir grunn til å slå fast at omfanget av motorferdsel i utmark har økt betydelig siden motorferdselloven ble vedtatt i slutten av 1970-årene, og at det er store regionale ulikheter i omfang og bruk av motorferdsel.

9.1.2 Utvikling i antall kjøretøy

9.1.2.1 Innledning

Statistikk over antall registrerte kjøretøy som er vanlig å bruke i utmarka, slik som snøskuter og ATV, gir en indikasjon på utviklingen av omfanget av motorferdsel på snødekt mark og barmark. Slik statistikk gir ikke informasjon om hvor mye de enkelte kjøretøyene faktisk benyttes i utmarka, eller til hvilke formål de benyttes, men gir likevel et bilde av utviklingen. Utvalget har ikke funnet grunn til å se nærmere på statistikk om luftfartøy eller motorfartøy fordi slike fartøy i stor grad brukes i sammenhenger som faller utenfor motorferdsellovens virkeområde.

9.1.2.2 Snøskutere

Det har vært en jevn økning i antall registrerte snøskutere i Norge fra de første skuterne kom på markedet. Da loven ble vedtatt i 1977, var det 8700 registrerte snøskutere i Norge. Ifølge Opplysningsrådet for veitrafikken var det ved inngangen til 2024 registrert 95 674 snøskutere.2 Figur 9.3 viser utviklingen i antall snøskutere fra 1976. Figuren viser at det i løpet av de siste 25 årene har skjedd en fordobling av antallet snøskutere, men at veksten ser ut til å ha flatet ut de siste par årene.

Det er store regionale forskjeller i antall registrerte snøskutere. Forskjellene er illustrert i tabell 9.1, som viser antall snøskutere fordelt på fylkene, og som også viser hvor stor andel av totalt antall registrerte snøskutere i Norge dette utgjør. Tabellen viser at Finnmark, Troms, Nordland og Trøndelag har 67 prosent av det totale antallet snøskutere på fastlandet. Det er også store variasjoner mellom kommuner innad i de ulike fylkene, både i det totale antallet snøskutere og antallet snøskutere per innbygger. Kautokeino kommune, med 2848 innbyggere per 1. januar 20243, har for eksempel registrert 1589 snøskutere.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 01960.

9.1.2.3 Barmarkskjøretøy

Kjøring på barmark kan skje med ulike typer kjøretøy – for eksempel skogsmaskiner, landbrukstraktorer og ATV-er. Det finnes ingen samlet statistikk over ulike barmarkskjøretøy som brukes i utmark.

Et kjøretøy som er stadig mer vanlig å bruke i utmark, er ATV. Dette er et kjøretøy som kan minne om en motorsykkel, men som normalt har fire eller seks hjul, og som har egenskaper som gjør at det er godt egnet til å kjøre i terreng. ATV-er registreres gjerne enten som traktor, moped eller motorsykkel.

Ifølge tall fra Opplysningsrådet for veitrafikken var det ved inngangen til 2024 registrert 96 615 ATV-er i Norge. Figur 9.4 illustrerer den sterke veksten i perioden fra 2001 frem til 2023.

Tabell 9.2 viser antall ATV-er per januar 2024 fordelt på de ulike fylkene, og også hvor stor andel av totalt antall registrerte ATV-er i Norge dette utgjør. Tabellen viser at det er regionale ulikheter i antall registrerte kjøretøy. Det er også her store variasjoner mellom kommuner i de ulike fylkene.

Forstørr bilde

Kilde: Egen figur basert på tall hentet fra Opplysningsrådet for veitrafikken AS, www.ofv.no.

9.1.3 Tillatelser til motorferdsel i utmark

I kapittel 5.6.3 er det kort redegjort for hvilke hjemler som gir kommunen adgang til å åpne for motorferdsel gjennom enkelttillatelser. Kommunene rapporterer antall vedtak etter ulike bestemmelser til KOSTRA.4

Oversikten over tildelte tillatelser gir en indikasjon på omfanget av motorferdsel og hva slags typer motorferdsel kommunene tillater. Antall tillatelser gir imidlertid ingen eksakt informasjon om den totale mengden motorferdsel.

Tabell 9.3 viser antall innvilgede søknader om motorferdsel i utmark fordelt på ulike bestemmelser i 2023, og fordelt på fylker slik fylkene var inndelt samme år. I 2023 var det i alt 21 756 gyldige tillatelser. Kategorien gyldige tillatelser inkluderer tillatelser gitt tidligere år, men som fortsatt gjelder. Antall tillatelser som kommunene gir, varierer noe fra år til år, uten at det er en klar trend.

Tabellen viser at det er store forskjeller mellom de ulike fylkene. I 2023 var 55 prosent av det totale antallet gyldige tillatelser innvilget i Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark. Om lag 73 prosent av tillatelsene er gitt etter motorferdselforskriften § 5. I Trøndelag er dette tallet så høyt som 88 prosent. Det betyr at de fleste tillatelsene gjelder bruk av snøskuter på vinterføre til formål som hyttetransport, vedtransport eller for funksjonshemmede. Troms og Finnmark skiller seg ut med desidert flest tillatelser som er gitt etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselforskriften § 6. Oslo, Rogaland, og Møre og Romsdal er fylkene med færrest tillatelser. En tredjedel av tillatelsene i Vestland er gitt etter § 6 i motorferdselloven, og dette er i hovedsak tillatelser til landing og start med luftfartøy. Det er store variasjoner i antall tillatelser mellom kommuner internt i de ulike fylkene.

De store variasjonene har trolig sammenheng med at dispensasjonspraksisen er ulik mellom ulike kommuner og regioner. Tidligere kartlegginger av dispensasjonspraksis har bekreftet store lokale variasjoner og også en klar sammenheng mellom dispensasjonspraksis og kjøretøytetthet.5

Av alle søknader om motorferdsel som ble behandlet i 2023 ble 509 avslått.6

9.1.4 Lokale forskrifter

Kommunene har med hjemmel i motorferdselloven adgang til å gi lokale forskrifter om flere forhold, se en oversikt i kapittel 5.6.3. Per januar 2024 er 259 lokale forskrifter fastsatt med hjemmel i motorferdselloven kunngjort på Lovdata. Det kan eksistere lokale forskrifter som ikke er kunngjort på Lovdata, og også forskrifter som er opphevet uten at dette er meldt inn, men tallet viser uansett at det er gitt et betydelig antall kommunale forskrifter om motorferdsel.

Det lar seg ikke gjøre å få fullstendig oversikt over hva forskriftene regulerer, uten å gå inn i hver enkelt av dem. Utvalget har gjort enkelte stikkprøver og også overordnet forsøkt å kartlegge hva som reguleres. Gjennomgangen viser at kommunene bruker de fleste forskriftshjemlene. Det er imidlertid ingen forskrifter som begrenser eller forbyr bruk av elsykler i utmark etter motorferdselforskriften § 2a andre avsnitt. Mange forskrifter regulerer ferdsel på vann i tråd med motorferdselloven § 4 tredje avsnitt (over 108 per januar 2024), og flere av disse inneholder regler om bruk av vannskuter og om start og landing med sjøfly.

Kartet inntatt i figur 9.5 viser antall kunngjorte kommunale forskrifter vedtatt med hjemmel i motorferdselloven. Antall forskrifter vedtatt i en kommune gir i seg selv begrenset informasjon, fordi noen kommuner kan ha samlet regulering av flere former for motorferdsel i en forskrift, mens andre kommuner kan ha regulert ulike temaer i ulike forskrifter. Kartet viser likevel at det er geografiske skiller. Det er særlig et skille mellom kommuner sør og nord i landet, og mellom kyst- og innlandskommuner. Det er vedtatt få forskrifter langs kysten i Sør-Norge, mens omtrent alle kommuner i Finnmark har forskrifter. Det er også flere forskrifter i visse områder i Innlandet, Trøndelag og i Telemark.

9.1.5 Snøskuterløyper

Kommunene fikk i 2015 myndighet til å fastsette snøskuterløyper. Løypene skal fastsettes i kommunale forskrifter som kunngjøres på Lovdata. Løypene skal etter motorferdselforskriften § 4a niende avsnitt også rapporteres inn til Miljødirektoratets database for snøskuterløyper.

Figur 9.7 viser en oversikt over de 55 kommunene som per 1. april 2024 har vedtatt snøskuterløyper. Figuren viser også hvor løypene befinner seg. Det er registrert over 9500 kilometer med snøskuterløyper, basert på data fra de kommunene som har rapport løypene inn til Miljødirektoratet (markert i grønt i kartet). Den totale faktiske lengden vil være en del høyere når data fra kommunene som ikke har rapportert sine løyper (markert i rødt i kartet) inkluderes. Blant kommunene som har rapportert data til Miljødirektoratet, varierer antall kilometer med snøskuterløyper fra i underkant av 3 kilometer til nærmere 790 kilometer.

Forstørr bilde

Kilde: Lovdata.

Forstørr bilde

Foto: Mari Monsen Sørholt.

Det er grunn til å tro at flere kommuner ønsker å vedta snøskuterløyper. I forsøksordningen som ble startet opp i 2013, og som er beskrevet nærmere i kapittel 6.6, meldte hele 108 kommuner sin interesse for å etablere snøskuterløyper. Antall kilometer løyper vil trolig øke etter hvert som nye kommuner fastsetter løypeforskrifter, og etter hvert som kommunene videreutvikler sine løypenettverk. I en kartlegging fra 2020 avdekket Norsk institutt for naturforskning at mange kommuner med vedtatte løyper allerede var i gang med å utvide og videreutvikle løypenettet sitt.7

De regionene som har størst tetthet med løyper, er de fire nordligste fylkene og indre deler av Innlandet. Alle kommunene i Nord-Troms og Finnmark har snøskuterløyper og hadde også slike løyper før 2015, men da fastsatt av Statsforvalteren. Med lovendringen i 2015 fikk disse kommunene i praksis større adgang til å etablere nye løyper og til å endre gamle løyper.

Forstørr bilde

Kilde: Miljødirektoratet.

9.1.6 Bruk, atferd og holdninger

9.1.6.1 Kunnskap om bruk av motorkjøretøy

Transportøkonomisk institutt gjennomførte i 2017 en spørreundersøkelse blant snøskutereiere i Norge.8 Studien, der 4600 snøskutereiere deltok, viser at snøskutere generelt brukes til ulike fritidsaktiviteter som dagsturer, isfiske, transport til hytte og i næring i forbindelse med hytteservice, skianlegg, reindrift og kjøring av ved. Nesten halvparten av de spurte oppga at snøskuteren bare benyttes i fritidssammenheng, og bare 8,7 prosent oppga at skuteren bare brukes til arbeid.

Arbeidsskutere og sports-/løypeskutere var de vanligste snøskuterne blant snøskutereierne i undersøkelsen. Samtidig viser undersøkelsen en klar sammenheng mellom alderen på eieren og typen snøskuter. Langt flere unge oppga at de eide løssnøskutere og sports-/løypeskutere, og unge eiere hadde gjennomgående nyere og kraftigere skutere enn de eldre. Arbeidsskutere dominerte blant de eldre.

De fleste av de spurte oppga at de bruker snøskuteren 1–3 dager i uken i sesongen fra november til mai, men med mest kjøring i mars. Gjennomsnittlig årlig kjørelengde var 790 kilometer. Kjørelengde varierer mellom ulike deler av landet, og i Finnmark var gjennomsnittet på 1200 kilometer. Mange oppga at de kjører mye eller utelukkende i Sverige.

Undersøkelsen viser også at en god del kjører ulovlig fordi det oppfattes som tungvint eller vanskelig å overholde alle reglene. Blant annet ble det pekt på utfordringer med å komme til og fra løypenettet på en lovlig måte. Et klart flertall (62 prosent) ga uttrykk for at de opplever mye ulovlig kjøring i egen kommune, og 78 prosent mener det vil bli mindre ulovlig kjøring om det kommer flere skuterløyper. Undersøkelsen viser også at meningene var delte når det gjelder spørsmålet om det bør vært mer kontroll med snøskuterkjøringen. Et klart flertall var uenig i at bøtesatsene for ulovlig kjøring bør økes.

Undersøkelsen viser at det er ganske vanlig å kjøre fortere enn tillatt med snøskuter, og at dette er mye vanligere blant ungdom enn blant eldre. Risikofylte aktiviteter, slik som å klatre, hoppe og kappkjøre, forekommer relativt sjelden. Bare én av ti av de spurte oppga at de kjører slik av og til eller oftere. Undersøkelsen viser imidlertid at det er mye vanligere blant ungdom enn blant eldre. Seks av ti av de under 25 svarte at de gjør dette av og til eller oftere.

Det finnes ingen tilsvarende undersøkelse om motorferdsel på barmark. I 2010 ble det imidlertid gjennomført en spørreundersøkelse om barmarkskjøring i Finnmark.9 Spørreundersøkelsen ble gjennomført av Norut Alta og var en del av prosjektet «Barmarkskjøring i Finnmark 2010», som er omtalt i kapittel 6.5. Omlag 25 prosent av de spurte oppga at de kjører på barmark. Denne gruppen oppga flere ulike formål med kjøringen. Halvparten kjørte i forbindelse med transport til hytte og fritidsfiske, 45 prosent kjørte i forbindelse med vedhogst og turer med familien. Deretter ble sanking av bær, sopp og lignende (30 prosent), og elgjakt og utøvelse av utmarksnæring (i underkant av 30 prosent) oppgitt som formål. Andre formål, som småviltjakt og utøvelse av reindriftsnæring ble nevnt av under 20 prosent. Det meste av kjøringen ble oppgitt å skje i åpne barmarksløyper. På spørsmål om omfang av barmarkskjøring oppga 30 prosent at de i løpet av siste barmarkssesong hadde over 10 turer, mens 42 prosent oppga at de hadde 0–3 turer. Medianen for kjørt lengde var 70 kilometer. Samtidig oppga 22 prosent at de kjørte ulovlig.

Resultatene fra undersøkelsen, viser store ulikheter mellom kommunene i Finnmark. Kommunene i indre Finnmark peker seg ut med klart flest brukere. I disse kommunene er motorferdsel på barmark i stor grad knyttet til tradisjonelle høstingstradisjoner. Brukerne her oppga i langt større grad enn andre at de bruker motorkjøretøy i forbindelse med vedhogst, sanking av bær, sopp og lignende på fritiden, utøvelse av utmarksnæringer og utøvelse av reindrift.

9.1.6.2 Holdninger til motorferdsel i utmark

Det finnes en rekke undersøkelser om befolkningens holdninger til motorferdsel i utmark.

Natur- og miljøbarometeret10 måler nordmenns holdninger og atferd i natur- og miljøvernspørsmål og har blitt gjennomført jevnlig siden 2001. Undersøkelsen inkluderer også enkelte spørsmål om motorferdsel i utmark. I den siste undersøkelsen fra 2023 svarte 21 prosent at de var enige i at det bør bli lettere å få tillatelse til å bruke motorkjøretøy i utmark. 76 prosent svarte at de var uenige. Det var størst andel enige i Trøndelag og Nord-Norge, og lavest andel i Oslo. Undersøkelsen viser at 31 prosent mente det bør bli lettere å få tillatelse til å bruke snøskuter. 78 prosent var enig i at det bør bli bedre kontroll med motorferdsel i naturen. Undersøkelsen viser at 75 prosent var uenig i at det bør bli lettere å få tillatelse til å bruke motorkjøretøy på barmark. Resultatene i undersøkelsen har vært noenlunde stabile over flere år.

Blant snøskuterbrukere selv viser en spørreundersøkelse gjennomført av Transportøkonomisk institutt i 2017 et annet bilde. Der gir de spurte uttrykk for at det er for mange restriksjoner og for dårlig tilrettelagt for snøskuterkjøring i Norge. Mange av de spurte etterlyste flere løyper, og et klart flertall ga uttrykk for ønske om egne områder for fri kjøring.11

Holdninger til barmarkskjøring ble kartlagt i en spørreundersøkelse gjennomført i Finnmark i 2010.12 Undersøkelsen viste at finnmarkinger flest var negative til økt motorferdsel på barmark. Nær halvparten av de spurte ønsket mindre kjøring i fremtiden, mens én av tre mente at kjøringen var på passe nivå. De spurte i kommunene Karasjok, Kautokeino og Tana var noe mindre negative enn de spurte i øvrige kommuner, men også her ønsket én av tre mindre kjøring. Undersøkelsen viste også at yngre hadde en mer liberal holdning til kjøring på barmark, og at menn gjennomgående var mer liberale enn kvinner. Flertallet i undersøkelsen mente at kjøring i forbindelse med reindriftsnæring, vedhogst, utmarksnæring og transport til hytte er legitime grunner for å kjøre på barmark i Finnmark. Sanking av bær og sopp, fritidstur med familien, fritidsfiske og småviltjakt ble i mindre grad sett som legitime formål, med unntak av i innlandskommunene Tana, Karasjok og Kautokeino. Halvparten svarte at de ønsker en strengere kommunal dispensasjonspraksis på barmark, mens én av tre ga uttrykk for at praksisen burde være som på tidspunktet undersøkelsen ble gjennomført. Bare én av åtte svarte at de ønsker en mer liberal praksis.

9.1.6.3 Barn- og unges holdninger til motorferdsel i utmark

Utvalget har fått hjelp av Tvibit, ungdomshuset i Tromsø, til å gjennomføre medvirkningsprosesser for å innhente innspill fra unge i forbindelse med lovarbeidet. Tvibit er et kreativt knutepunkt for unge mennesker i hele Nord-Norge og en av landets ledende aktører på ungdomsmedvirkning. I medvirkningsprosessen ble det benyttet ulike metoder slik som verksteder på ungdomskonferanser, spørreundersøkelser og intervjuer. Resultatene er oppsummert i rapporten «Medvirkningsprosesser med barn og unge til ny motorferdsellov».13

Undersøkelsen viser at barn og unge har ulike meninger om motorferdsel i naturen. I likhet med den voksne befolkningen tar noen til orde for strengere regler, mens andre tar til orde for mer liberale regler. Det er likevel noen utgangspunkt som de unge i undersøkelsen var enige om: Det bør være lovregler om motorferdsel i naturen, reglene må lages med lokal medvirkning, og sikkerhet og trygghet er det viktigste når motorferdsel i naturen skal reguleres. Det bør være tydelige nasjonale grunnregler som ivaretar grunnleggende krav til beskyttelse av naturen og regler om sikkerhet. De unge hadde likevel noe ulike syn på i hvilken utstrekning kommunene bør kunne bestemme regler selv.

Det var også enighet om at både mennesker og natur skal trives, men noe uenighet om prioriteringene. Der noen argumenterte sterkt for naturvern, var andre opptatt av at mennesker skal kunne utnytte og benytte seg av naturen på flere måter. Noen argumenterte også for at det er viktig å bevare kulturen knyttet til kjøring i naturen.

9.1.6.4 Uhell, ulykker og skader

Statens vegvesen registrerer i dag bare politirapporterte ulykker med personskade som skjer på vei som er åpen for allmenn ferdsel, og ikke ulykker med bare materielle skader, eller ulykker som skjer på andre steder enn vei som er åpen for allmenn ferdsel. Det finnes heller ikke annen samlet oversikt over skader og ulykker som skjer som følge av motorferdsel i utmark.

I Sverige har Transportstyrelsen en database som heter Strada, der trafikkulykker på vei med ulik grad av personskade registreres. For rundt ti år siden ble også ulykker som skjer i terrenget med snøskuter og firhjulinger inkludert i databasen. Ifølge informasjon utvalget har mottatt fra Trafikverket rapporteres det inn data fra politi og legevakt, og fra rettsmedisinsk sakkyndige i de tilfeller det er snakk om dødsulykker. I 2021 ble det innført en lovfestet rapporteringsplikt. Alle de alvorligste ulykkene blir rapportert inn, men det er trolig mørketall for mindre alvorlige hendelser. Statistikk fra Strada, viser at det i vintersesongene fra 2012/2013 til 2021/2022 var 61 dødsulykker med snøskuter i Sverige med totalt 64 omkomne. I tillegg ble det registrert 156 alvorlige ulykker og 853 ulykker som kan karakteriseres som moderate. Det er flest menn som er involvert i ulykkene. Typiske ulykker er velt og kollisjon med faste objekter som trær, steiner, stubber eller bygninger. Ved kollisjoner har som regel hastigheten vært for stor etter forholdene.

Det er få studier av ulykker og skader som følge av kjøring i terreng i Norge. En studie i Nord-Norge for perioden 2013–2014 avdekket 7 dødsfall og 87 personskader med sykehusinnleggelse som følge av motorferdsel i utmark. Alle de omkomne var menn.14

Transportøkonomisk institutt har kartlagt uhell med snøskuter i en spørreundersøkelse rettet mot snøskutereiere i Norge.15 Begrepet uhell ble bevisst valgt for å fange opp mindre alvorlige hendelser. Av de spurte oppga 13 prosent at de hadde hatt minst ett uhell i perioden 2011–2016, og de fleste skjedde i skuterløype eller terreng. Av de som oppga uhell i snøskuterløyper, mente 61 prosent at farlige elementer i løypa bidro til uhellet, og 23 prosent mente at dårlig preparering av løypa bidro. De vanligste ulykkestypene var å velte og å kjøre på steiner eller stubber, og nesten 20 prosent mente at uhellet skjedde på grunn av dårlig sikt. De fleste uhellene ble ikke meldt til forsikringsselskap eller politi. Én av fem av de som oppga uhell med skuter, ble fysisk skadet av uhellet.16 Transportøkonomisk institutt anslår at risikoen for personskade som følge av kjøring med snøskuter er større enn for kjøring med personbil, fritidsbåt og motorsykkel. Løssnøskutere er mye mer utsatt for uhell og personskader enn andre typer snøskutere, fordi de i større grad brukes til risikofylt atferd. Ifølge rapporten tyder mye på at fritidskjøring og lek med snøskuter er økende, noe som trolig vil gi flere uhell og skader.

9.2 Erfaringer og utfordringer med kommunenes forvaltning av regelverket

9.2.1 Innledning

Kommunene spiller en sentral rolle i forvaltningen av motorferdselregelverket ved at de gir enkelttillatelser og fastsetter forskrifter.

Utvalget har møtt en rekke kommuner ulike steder i landet og har fått innblikk i ulike kommuners praksis og erfaringer med regelverket. Disse kommunene har til felles at de alle har en del motorferdsel i sine områder. I tillegg har flere kommuner kommet med skriftlige innspill direkte til utvalget. Vi har også hatt møter med en rekke statlige myndigheter som både kontrollerer og veileder kommunene i deres arbeid, inkludert statsforvalterne, Miljødirektoratet, Statens naturoppsyn og politiet. Også interesseorganisasjoner og andre har kommet med innspill til utvalgets arbeid og delt sine erfaringer med kommunenes praktisering av regelverket. Videre har utvalget gått gjennom en rekke rapporter som belyser kommunenes forvaltning av motorferdselregelverket.

9.2.2 Kommunenes praksis og erfaringer med regelverket

9.2.2.1 Kommunal saksbehandling og variasjon

Det er store forskjeller i hvor mye tid og ressurser kommunene bruker på forvaltning av motorferdselregelverket. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det i 2023 ble fattet 10 085 vedtak om motorferdsel i utmark. Tabell 9.4 viser at det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder hvor mange vedtak om motorferdsel de fatter i løpet av et år. Nesten 50 prosent av kommunene oppga at de fattet under 10 vedtak i 2023. Av disse var det 50 kommuner som ikke fattet noen vedtak dette året. Om lag 6 prosent, tilsvarende 22 kommuner, oppga å ha fattet over 100 vedtak. Tana og Kautokeino kommuner fattet flest vedtak med henholdsvis 611 og 680 vedtak. Det mangler tallgrunnlag på 39 kommuner, noe som kan skyldes at det ikke er rapportert. Utvalget er kjent med at mange kommuner gir flerårige tillatelser, og saksmengden i den enkelte kommune kan derfor variere fra år til år.

Det er stor variasjon i praksisen mellom ulike kommuner. Utvalget har møtt kommuner med godt etablerte leiekjøringsordninger, der kommunen i stor grad henviser til leiekjørere for å dekke transportbehov (særlig til fritidsbolig). Andre kommuner gir individuelle tillatelser til transport til hytte, med eller uten begrensninger i antall turer og krav om kjørebøker eller tilsvarende kontroll- og rapporteringstiltak. Mange kommuner gir mange dispensasjoner, og en del kommuner har en dispensasjonspraksis som ikke er i tråd med intensjonen i regelverket. Dette ble blant annet påpekt i Direktoratet for naturforvaltnings tilråding til ny motorferdsellov fra 2008 på side 4:

Det har etter hvert oppstått en uakseptabel avstand mellom intensjonene i regelverket og måten regelverket praktiseres og håndheves på. I mange kommuner har forvaltningen av unntakene, dvs. dispensasjoner, fått langt større plass enn håndhevelsen av intensjonene i motorferdselloven. Dette har ført til at dispensasjonspraksis i en del kommuner i større grad har blitt førende for rettsutviklingen på området enn lovens hovedregler for motorferdsel i utmark.

Utvalget er kjent med at noen kommuner gir tillatelser som er helt utenfor det regelverket åpner for. Dette er et problem som har eksistert over tid. Bakgrunnen for innføringen av motorferdselforskriften i 1988 var blant annet en bekymring for at kommunene tolket regelverket mer liberalt enn det som var forutsatt i lovens forarbeider. I 2008 kom også Sivilombudet (daværende Sivilombudsmannen) med nokså skarp kritikk av enkelte kommuners praksis.17

Det er også variasjoner i hvilke problemstillinger som er aktuelle i ulike deler av landet. I Nord-Troms og Finnmark har for eksempel forbudet mot motorferdsel i perioden 5. mai til 30. juni stor oppmerksomhet. På og rundt Hardangervidda er det stor oppmerksomhet rundt ferdsel og konsekvenser for villrein. Hva slags saker som behandles varierer også mellom kommunene. Som tabell 9.3 i kapittel 9.1.3 viser, har for eksempel Vestland langt flere saker etter lovens § 6 enn øvrige fylker. Dette skyldes en høy andel tillatelser til landing og start med helikopter, og som igjen kan ha sammenheng med topografi og klima.

De fleste kommuner som utvalget har møtt, og som utvalget har mottatt innspill fra, bruker tid og ressurser på motorferdselsaker. Vi har i liten grad fått innspill fra kommuner med lite motorferdsel og få tillatelser.

9.2.2.2 Generelle tilbakemeldinger om regelverket

Mange av kommunene utvalget har møtt, har påpekt at regelverket er ressurskrevende å forvalte – dels fordi regelverket er uoversiktlig, uklart og krevende å forstå, og dels fordi endel kommuner behandler et stort antall saker i løpet av et år.

Siden motorferdselloven ble vedtatt i 1977, har det kommet til en rekke større og mindre endringer som gjør at regelverket i dag virker lite helhetlig. Enkelte bestemmelser i regelverket har vært uendret siden loven ble vedtatt i 1977, mens andre bestemmelser er betydelig liberalisert. Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) mener de store forskjellene mellom strenge og liberale regler gjør at kommunene opplever dagens regelverk som lite harmonisk og logisk. Flere utvalget har møtt, har også vært opptatt av at forholdet mellom lov og forskrift er uoversiktlig og vanskelig å forstå. Regelverket har mange unntak i lov og forskrift som gjør at kommunene opplever det som vanskelig å få oversikt, og noen av unntaksbestemmelsen er skjønnspregede og uklare.

I saksbehandlingen av motorferdselsaker støtter kommunene seg i stor grad på Miljøverndepartementets rundskriv T-1/96. Rundskrivet er gammelt og er ikke oppdatert i takt med endringene i loven og forskriften siden 1996. Opp gjennom årene har det kommet til en rekke tolkningsuttalelser fra departement og direktorat som det ikke finnes noen samlet oversikt over.

Konsekvensen av et regelverk som er uoversiktlig og uklart, er ifølge USS at kommunene bruker mye tid og ressurser på å veilede publikum. Et uoversiktlig og uklart regelverk kan også gi søkerne urealistiske forhåpninger om å få tillatelse. Det at regelverket blir oppfattet som lite logisk, samtidig som det foreligger lite tilgjengelig veiledningsmateriell for søkerne, gir betydelig merarbeid for kommunene.

At regelverket er uklart gjør at det kan tolkes ulikt av ulike kommuner og av statsforvalterne. Ifølge USS opplever medlemskommunene at ulike statsforvaltere har ulik praksis. Enkelte kommuner har erfart at statsforvalteren har strammet inn tidligere praksis uten at de opplever at innstrammingen er begrunnet. Dette har skapt frustrasjon i de kommunene det gjelder. Kommunene mener at statsforvalteren i slike saker blander seg inn i det kommunen vurderer som sitt handlingsrom.

Ifølge USS opplever kommunene også regelverket som utdatert og lite tilpasset dagens behov. USS argumenterer for et regelverk som styrker det kommunale selvstyret i arealsaker, og som gir bedre balanse i hva som bør vurderes lokalt, og hva som bør kontrolleres nasjonalt. Ifølge USS er kommunene opptatt av et regelverk som tar høyde for store variasjoner i Norge med tanke på bosetting, og at faktorer som klima, kultur, tradisjon, tilflytning og avfolkning må gjenspeiles i lovverket om bruk og vern av naturverdier.

9.2.2.3 Behandling av enkeltsaker

Flere kommuner har trukket frem eksempler på uklarheter i regelverket som en utfordring i behandlingen av enkeltsaker. Dette gjelder blant annet hvilke funksjonsnedsettelser som kan gi rett til tillatelse etter motorferdselforskriften § 5 første avsnitt bokstav b, og hva som ligger i vilkårene i den generelle dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselforskriften § 6. Kommunene opplever at det kan være vanskelig å vurdere hva som er et «særlig behov» etter dispensasjonsbestemmelsen, og hva som ligger i at dette «ikke kan dekkes på annen måte».

Et annet eksempel på uklarheter er innholdet i ulike veibegreper. USS har blant annet tatt opp behovet for å klargjøre begrepene traktorvei og godt etablerte barmarkstraseer i tilknytning til unntaksbestemmelsen i motorferdselforskriften § 5a om utmarksnæring. Generelt oppleves det også som vanskelig å ta stilling til når en vei faller inn under utmarksbegrepet.

Et annet poeng flere har tatt opp med utvalget, er tilfeller der lovlig motorferdsel forutsetter tillatelse etter flere regelverk. For motorferdsel i verneområder er det nødvendig med tillatelse både etter motorferdselregelverket og etter verneforskriften for det aktuelle verneområdet. En slik dobbel behandling oppleves som både tungvint og byråkratisk, og alle er heller ikke kjent med at det er nødvendig med tillatelser etter begge regelverkene. Utvalget har oppfattet at det er ulik praksis for samordning i ulike kommuner og for ulike verneområdemyndigheter. Siden behandlingen skal skje etter to ulike regelverk, kan vedtakene inneholde ulike vilkår for eksempel om trasevalg og antall turer, og kan også ha ulik varighet.

Andre utfordringer kommuner har pekt på er tilfeller der det er behov for motorferdsel over én eller flere kommunegrenser. I slike tilfeller er det behov for å søke flere kommuner om tillatelse, noe som kan oppfattes som komplisert og ressurskrevende for brukeren. Søkeren kan også oppleve at kommunene har ulik praksis og ulike tolkninger av regelverket, og at søknadene kan få ulikt utfall. Kommunene opplever også at mange ikke forstår at motorferdsel på andres eiendom også krever tillatelse fra grunneier. Samlet sett opplever kommunene at publikum trenger en del veiledning om regelverket og saksbehandling.

Regelverket oppleves også som ressurskrevende av en del kommuner fordi saksmengden er stor, samtidig som kommunene har begrenset saksbehandlingskapasitet på området. Blant annet krever behandling av tillatelser til hyttekjøring mye ressurser i kommuner som mottar mange søknader om dette. Flere kommuner har etterlyst adgang til å gi tillatelser med lengre varighet, for eksempel så lenge søkeren står registrert som eier av hytta.

Mange kommuner, og andre, har overfor utvalget vært opptatt av muligheten for å bruke digitale virkemidler i forvaltningen av motorferdsel i utmark. Flere har tatt til orde for standardiserte digitale løsninger som kan forenkle søknadsbehandlingen av enkle saker, tilrettelegge for rapportering og utstede digitale kjørebøker. USS argumenterer også for at standardiserte digitale løsninger kan gi veiledning til publikum om regelverket, informere om tilgang til leiekjørere, automatisere søknader på tvers av kommunegrenser og samkjøre behandling av søknader innenfor verneområdene.

En del kommuner har etterlyst adgang til å kreve gebyr for saksbehandling av søknader om tillatelse til motorferdsel. USS har blant annet tatt opp dette og mener et saksbehandlingsgebyr kan bidra til å styrke saksbehandlingskapasiteten i kommunene og også bidra til å redusere antall søknader som har liten mulighet til å bli innvilget, eller som er mindre viktige for søkeren.

9.2.2.4 Om forskrifter og adgangen til å vedta snøskuterløyper

Kommunene har adgang til å regulere motorferdsel i lokale forskrifter. Dette gjelder blant annet fastsetting av snøskuterløyper, åpning for motorferdsel på mindre vann, forbud eller regulering av motorferdsel på større vann, landingsplasser for luftfartøy og adgang til å regulere en del direktehjemlet aktivitet – for eksempel oppkjøring av skiløyper.

Mange kommuner har, som omtalt i kapittel 9.1.4, benyttet adgangen til å gi forskrifter om motorferdsel. Hva slags motorferdsel kommunene regulerer i forskriftene varierer fra kommune til kommune. Stikkprøver av lokale forskrifter avdekker enkelte feil, mangler og mulige ulovligheter i forskriftene. Flere forskrifter angir feil hjemler eller mangler hjemler for flere bestemmelser. Det er også forskrifter som kan indikere at kommunen ikke har oppfattet at forskriftshjemlene i loven bare gjelder motorfartøy og luftfartøy, at motorferdselforskriften bare gjelder motorkjøretøy, og at motorferdselloven ikke gjelder for sjøareal. Enkelte kommuner har også fellesregulert alle vann, uavhengig av størrelse, selv om kommunen ikke har et like stort handlingsrom på mindre vann.

Utvalget har mottatt få generelle innspill om adgangen til å gi forskrifter om motorferdsel, men en rekke innspill om fastsetting av snøskuterløyper. En del kommuner gir uttrykk for at de opplever kravene til å opprette og endre snøskuterløyper som omfattende, tidkrevende og rigide. Sakene er også forbundet med store kostnader for kommunene. Kommunene skal kartlegge og verdsette friluftslivsområder i influensområdet til løypene, utrede virkningen for naturmangfold og friluftsliv og gjøre rede for en rekke andre forhold.

En av kommunene utvalget har møtt, trakk frem arbeidet med snøskuterløypene som en av de store utfordringene ved forvaltning av motorferdselregelverket, blant annet fordi det stadig oppstår ønsker om nye løyper og revisjon av eksisterende løyper. Kommunen opplever at regelverket setter omfattende og uklare minimumskrav til kunnskapsgrunnlag og konsekvensutredning, samtidig som det er politisk press på å opprette løyper med minst mulig ressursbruk.

Regelverket gir klageadgang på vedtak om løyper. Fra enkelte hold blir det hevdet at statsforvalteren har for lav terskel for å klage eller komme med innvendinger, og at klagene ofte ikke er tilstrekkelig dokumentert. En del klager skyldes at vedtakene ikke er godt nok begrunnet eller utredet. I slike tilfeller blir klagene oppfattet som trenering eller omkamper fra statsforvalterens side. Utvalget har fra flere kommuner og interesseorganisasjoner fått innspill om at rammene for kommunens skjønn er uklare, for eksempel når det gjelder formuleringen om at kommunen plikter å ta «særlig hensyn til støy og andre ulemper for friluftsliv». Uklarhetene har trolig medført en viss spenning mellom kommuner og statsforvalteren enkelte steder.

Kommuner som har gitt innspill til utvalget, har vært opptatt av at krav til utredninger ved opprettelse av snøskuterløyper må forenkles, slik at prosessen går raskere og blir mindre ressurskrevende.

9.2.3 Statsforvalterens erfaringer med veiledning og kontroll av kommunene

9.2.3.1 Generelle tilbakemeldinger fra statsforvalterne

Utvalget har hatt et digitalt møte med alle statsforvalterne for å innhente informasjon om hvordan statsforvalterne jobber med fagfeltet, hva slags erfaringer de har med å drive kontroll på området, og hvilke utfordringer dagens regulering av motorferdsel i utmark gir. I tillegg har vi hatt møter med utvalgte statsforvaltere på de tre studieturene vi har hatt og mottatt enkelte skriftlige innspill.

I hvilken grad de ulike statsforvalterne prioriterer arbeidet med motorferdsel i utmark varierer. Dette avhenger særlig av hvilket omfang og hvilke utfordringer med motorferdsel de ulike embetene har, men også av tilgjengelige ressurser. Flere statsforvaltere har overfor utvalget gitt uttrykk for at de gjerne skulle prioritert feltet mer, men på grunn av mangel på ressurser er hovedfokuset på behandling av klagesaker og å svare på enkelthenvendelser fra kommunene. Generell veiledning og kursing av kommunene i regelverket blir prioritert ned.

Ifølge statsforvalterne opplever mange kommuner at regelverket og rammene for kommunens handlingsrom er uklart, og at det særlig er vurderinger etter motorferdselforskriften § 6 som er utfordrende. Statsforvaltere opplever at kommuner i mange tilfeller vurderer hva som utgjør «særlig behov» ut fra hva kommunen har lyst til å si ja til, og ikke ut fra hvor stort behovet for motorferdsel er, og at motorferdselforskriften § 6 dermed blir tolket for vidt. Enkelte statsforvaltere erfarer også at kommuner er uenige i hvordan forskriftens § 6 skal tolkes, og at kommuner gir tillatelser der statsforvalter mener vilkårene ikke er oppfylt. Statsforvalteren i Troms og Finnmark erfarer for eksempel at noen kommuner gir tillatelser til formål som ligger utenfor det loven og forskriften åpner for, noe som er dokumentert i egen kartlegging, se kapittel 9.2.3.2.

Det er også nevnt for utvalget at oppmykningen i regelverket de senere årene, slik som adgangen til å tillatte transport til hytter under 2,5 kilometer fra brøytet bilvei, har ført til flere søknader og økt press på kommuner som ikke ønsker en mer liberal praksis. Enkelte statsforvaltere erfarer at de nå får flere klager på avslag.

En utfordring som særlig er trukket frem av Statsforvalteren i Troms og Finnmark, er manglende mulighet til å reagere overfor kommuner som over lang tid har hatt en ulovlig dispensasjonspraksis, og som ikke retter seg etter statsforvalterens, Klima- og miljødepartementets eller Sivilombudets uttalelser. Statsforvalteren opplever at virkemidlene de har ikke er sterke nok, og at det ikke har reelle konsekvenser for kommunene å føre en ulovlig praksis. Statsforvalteren kan oppheve kommunale vedtak gjennom lovlighetskontroll, men dette blir vurdert som uoverkommelig på grunn av omfanget av tillatelser som gis, omfanget av ugyldige vedtak, ressurssituasjonen hos statsforvalteren og at kommunen uansett bare fatter nye vedtak i strid med regelverket. Utvalget er også gjort kjent med et eksempel der en kommune med ulovlig praksis, er blitt anmeldt til politiet. Slike saker er blitt oppfattet som vanskelige å straffeforfølge.18

9.2.3.2 Kartlegging av dispensasjonspraksis i Troms og Finnmark og veiledningsprosjektet «Ferdsel i natur»

Fylkesmannen i Finnmark (i dag Statsforvalteren i Troms og Finnmark) fikk i 2018 i oppdrag fra Klima- og miljødepartementet å gjennomgå dispensasjoner etter motorferdselloven gitt i en tilfeldig valgt periode i et utvalg kommuner. Målet med gjennomgangen var å se om dispensasjonene var i samsvar med loven, og for å avdekke eventuelle ulikheter i dispensasjonspraksis. Resultatene av gjennomgangen er oppsummert i en rapport til Miljødirektoratet.19

Fylkesmannen så på dispensasjonspraksisen på barmark og snødekt mark i fem kommuner vinteren og høsten 2018. Gjennomgangen avdekket saksbehandlingsfeil i en stor andel av vedtakene. Hele 80 prosent av vedtakene manglet vurderinger av om vilkårene for å gi tillatelse var oppfylt, og omtrent alle søknader om dispensasjoner ble innvilget. I en stor andel av søknadene hvor kommunene hadde innvilget dispensasjon, vurderte fylkesmannen at søker ikke oppfylte vilkårene for at dispensasjon kunne gis. Tillatelser til ren persontransport til hytte, isfiske og bærplukking er trukket frem som eksempler.

Samtlige kommuner, med unntak av én, tilsidesatte grunnleggende krav til forsvarlig saksbehandling. Fylkesmannen avdekket at det manglet saksfremlegg i 70 prosent av vedtakene. Vurdering etter naturmangfoldloven §§ 8 til 12 manglet i 37 vedtak. I de ti vedtakene der naturmangfoldloven var vurdert, var det store mangler ved vurderingene, og vurderingen virket skjematisk. Tillatelsene som ble gitt, var også i liten grad kontrollerbare.

Som en oppfølging av rapporten ga Klima- og miljødepartementet midler til Statsforvalteren i Troms og Finnmark til et veiledningsprosjekt. Målet med prosjektet var å øke kommunenes kompetanse på motorferdselregelverket, naturmangfoldloven og forvaltningsloven. Statsforvalteren i Troms og Finnmark etablerte på denne bakgrunn prosjektet «Ferdsel i natur» i perioden 2020–2022. Gjennom prosjektet ønsket Statsforvalteren å få kommunene til å fatte lovlige og kontrollerbare vedtak, etablere og beholde lovlig praksis og legge til rette for lik og enhetlig veiledning. Statsforvalteren har blant annet utviklet nettkurs rettet mot kommunene, arrangert fagsamlinger for kommuner og statsforvaltere og utviklet og tilgjengeliggjort veiledningsmateriell.

I sluttrapporten som ble sendt til Miljødirektoratet i 2023, skriver Statsforvalteren at flere kommuner har endret eller justert praksis som følge av økt veiledning. Samtidig er det også enkelte kommuner som ikke har endret praksis. Statsforvalteren trekker frem flere forklaringer på hvorfor veiledning ikke har hatt effekt for disse kommunene. En forklaring er at saksbehandlerne i kommunene har mange oppgaver og derfor mangler tid og ressurser til å sette seg inn i regelverket. En annen forklaring er at enkelte kommuner ikke har vilje til å endre praksis fordi de er uenige i regelverket. Statsforvalteren skriver at dette oftest gjelder reglene om barmarkskjøring i forbindelse med elgjakt, utmarksnæring, høsting, bærplukking, jakt og bruk av snøskuter for isfiske, fordi kommunene legger til grunn at motorferdsel i forbindelse med samisk høsting oppfyller vilkår etter motorferdselforskriften § 6.20

9.2.3.3 Kartlegging av dispensasjonspraksis i Trøndelag

Statsforvalteren i Trøndelag har som del av et toårig prosjekt skaffet seg oversikt over kommunenes forståelse og praktisering av motorferdselregelverket, som grunnlag for å kunne gi bedre veiledning på området. I prosjektet var Statsforvalteren særlig opptatt av tillatelser på barmark, for å se om kommunene gir tillatelser utenfor rammene av regelverket.

Sluttrapporten fra prosjektet viser at det i 2020 ble gitt 108 tillatelser på barmark i Trøndelag.21 De fleste av kommunene i Trøndelag gir et lavt antall tillatelser på barmark etter motorferdselforskriften § 6. Det er vanlig med null, én eller to tillatelser. Enkelte kommuner gir mellom ti og tjue tillatelser, mens kommunen med flest tillatelser er oppgitt til å ha gitt 36 tillatelser på barmark. Rapporten viser at en kommune har gitt fem tillatelser på barmark, som i sum åpner for 210 turer.

Mange av tillatelsene som er gitt på barmark, gjelder bruk av gravemaskin, minigraver eller lignende, som skal brukes ved bygging av hytte eller tilbygg til hytte. Som regel blir det gitt én tur-retur i et kort tidsrom. Det er også gitt tillatelser til bruk av ATV til transport av materialer og utstyr, og persontransport, for vedlikehold og utbedring på hytteeiendommer. Et fåtall tillatelser er gitt til personer med funksjonsnedsettelse for transport til egen hytte. Disse er gjerne flerårige.

Statsforvalteren omgjorde i 2019 og 2020 åtte saker der det var gitt tillatelse til kjøring på barmark. Av disse ble fire saker påklaget til Miljødirektoratet, som stadfestet Statsforvalterens omgjøringsvedtak. Flere av klagesakene gjaldt barmarkskjøring i utmarksnæring, nærmere bestemt transport av proviant og utstyr til utleiehytter. Det er også eksempler på tillatelser gitt i verneområder på grunnlag av at verneforskriftene er mindre strenge enn motorferdselregelverket.

Rapporten viser at enkelte kommuner over tid har gitt tillatelser på barmark som Statsforvalteren vurderer at ligger utenfor rammene av regelverket. Rapporten viser også at enkelte tillatelser som kommunene gir, er vide og åpner for mye ferdsel.

9.2.4 Kunnskap, kompetanse og ressurser i kommunene

9.2.4.1 Innledning

Både kommuner, statsforvaltere og naturvernorganisasjoner har pekt på utfordringer med manglende fagkompetanse og ressurser i noen kommuner. Temaet er også belyst i en rekke rapporter. Konsekvensen av manglende fagkompetanse og ressurser er at det kan bli krevende for kommunene å gjennomføre tilstrekkelig gode og grundige vurderinger i saker om motorferdsel i utmark og vassdrag.

9.2.4.2 Kompetanse- og ressursutfordringer

En side av kompetanseutfordringen er mangel på menneskelige ressurser. Flere kommuner har overfor utvalget pekt på at de mangler ansatte med tilstrekkelig spesialisert kompetanse innenfor for eksempel naturfag og juss. Ofte har få saksbehandlere ansvar for mange forskjellige saksfelt. Noen kommuner har også utfordringer med å holde på kompetanse og peker på problemer med å bygge opp stabile fagmiljøer.

En rekke rapporter bekrefter at kommunene har en del utfordringer knyttet til kompetanse- og ressursmangel. Generalistkommuneutvalget peker på flere utfordringer i sin utredning fra 2023.22 For mange små kommuner er det generelt utfordrende å etablere og beholde fagmiljøer, som igjen kan ha betydning for kommunenes evne til å oppfylle lovpålagte oppgaver. Generalistkommuneutvalget kartla i hvilken grad kommunene oppfyller lovkrav på en rekke områder. Gjennomsnittlig lovetterlevelse er på litt over 80 prosent. Analysene viser at det er en sammenheng mellom innbyggertall og sentralitet og den samlede lovetterlevelsen. Store kommuner og kommuner som ligger sentralt oppfyller i større grad lovkravene enn kommuner som er mindre og ligger mindre sentralt. Kartleggingen viser at kommunene har størst utfordringer med å løse oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljøer. Særlig er det pekt på manglende plankompetanse og juridisk kompetanse. Generelt peker Generalistkommuneutvalget på at situasjonen for kommunene vil bli mer krevende fremover, blant annet som følge av demografiske endringer og klima- og naturkrisen. Tilgang til relevant kompetanse og tilstrekkelig kapasitet anses som en nødvendig forutsetning for at kommunene skal klare å møte utfordringene kommunene står i.

Mangel på kompetanse og ressurser kan altså få konsekvenser for områder som kommunene er satt til å forvalte. En del rapporter belyser konsekvensene av dette i natur- og utmarksforvaltningen.

Rapporten «Bærekraftig arealbruk innenfor rammen av lokalt selvstyre» viser at naturhensyn ofte taper for utbyggings- og næringsutviklingshensyn i forbindelse med planprosesser. Rapporten peker på flere årsaker til dette, blant annet at kommunene har mangel på kapasitet og kompetanse, og at de mangler verktøy for å foreta vurderinger av de samlede effektene av arealutviklingen for naturmangfold.23

Tematikken er også belyst i en omfattende evaluering av plan- og bygningsloven gjennom forskningsprosjektet «Evaluering av plan- og bygningsloven (EVAPLAN 2008)» som ble finansiert av forskningsrådet og pågikk i perioden 2014–2019.24 Evalueringen peker blant annet på at klima og naturmangfold ikke i tilstrekkelig grad sikres gjennom loven, og at de samlede konsekvensene av arealpolitikken heller ikke blir fanget opp. Det hevdes at forutsetningene for god planlegging ikke nødvendigvis er til stede, og det er stor variasjon i kommunene. Det er derfor behov for økt plankompetanse og kapasitet i kommunene.25

Alle offentlige beslutninger som påvirker naturmangfold, skal vurderes etter naturmangfoldlovens miljørettslige prinsipper, jf. naturmangfoldloven §§ 8 til 12. En studie som gjennomgikk kommunale erfaringer med naturmangfoldloven, viser at kommunene har varierende kompetanse om naturmangfoldloven, og at de i ulik grad gjør vurderinger i samsvar med de miljørettslige prinsippene.26 Selv om studien er fra 2013 underbygger både erfaringene fra Statsforvalteren i Troms og Finnmark (se kapittel 9.2.3.2) og innspill fra Naturvernforbundet til utvalget, at disse utfordringene fortsatt er aktuelle.

9.2.4.3 Miljøinformasjon og kartverktøy

Kunnskap om verdifull natur, og hvordan natur kan bli påvirket av ulike aktiviteter, er en forutsetning for å kunne ivareta naturen. Det er også viktig at kunnskap om hvor vi har verdifull natur er tilgjengelig for de som skal fatte beslutninger som berører naturen.

Kommunene har i dag ulike kilder til kartfestet kunnskap om natur og friluftsliv. Det kartfestede kunnskapsgrunnlaget leveres av ulike aktører og er tilgjengelig gjennom ulike databaser og karttjenester. Sentrale innsynsløsninger i denne sammenheng er Miljødirektoratets Naturbase og Artsdatabankens Økologisk grunnkart. I tillegg kan Miljøstatus, Kilden fra Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) og flere andre tilgjengelige karttjenester gi nyttig informasjon.

I Naturbase kan kommunen blant annet finne egne kartlag om naturvernområder, naturtyper, naturmangfold, inngrepsfrie områder og arter og artsforvaltning. Informasjon om kartlagte og verdsatte friluftslivsområder er også tilgjengelig i Naturbase. I Økologisk grunnkart skal kunnskap om natur være samlet og presentert på ett sted. Kartportalen viser kartlag hentet fra ulike faginstitusjoner og sektormyndigheter, og gir én inngang inn til kartfestet kunnskap om naturmangfold, både på land og i vann. Portalen viser stedfestet informasjon om arter, naturtyper og landskap, og miljøvariablene som påvirker dem.

Stedfestet informasjon om sensitive arter er ikke åpent tilgjengelig. Det er likevel mulig for offentlig forvaltning, entreprenører/utbyggere, konsulentvirksomhet og andre med legitime behov å få tilgang til relevante data for aktuelle områder. De som har behov, kan be statsforvalteren om innsyn i data.

Ettersom ikke all norsk natur er systematisk og fullstendig kartlagt, vil informasjonen tilgjengelig i de ulike databasene være mangelfull. Ifølge Miljødirektoratet er 4,3 prosent av fastlands-Norge kartlagt etter systemet Natur i Norge27 ved inngangen av 2024. I kartleggingsarbeidet prioriteres områder med stor aktivitet og utbyggingspress, og områder der det er sannsynlig at man vil finne truet natur eller naturtyper som har viktige oppgaver i et økosystem. Det betyr at kartlagte naturtyper og antall artsobservasjoner som regel er overrepresentert i områder som er lett tilgjengelige for mennesker, for eksempel langs veier eller omkring større byer. Dersom det ikke finnes informasjon om viktig naturmangfold eller artsobservasjoner i databasene, betyr det i mange tilfeller at området ikke er kartlagt.

Mangelen på kunnskap om verdifull natur i kommune-Norge er også påpekt av Naturvernforbundet i deres innspill til utvalget. Naturvernforbundet viser til at kvaliteten på registreringene gjennomgående er mangelfulle.

Ifølge rapporten «Bærekraftig arealbruk innenfor rammen av lokalt selvstyre» opplever kommunene at de ulike tjenestene for miljøinformasjon er vanskelige å orientere seg i. Datakvaliteten er varierende, og kommunene opplever det som vanskelig å finne, samle, sammenstille og gjenbruke miljødata. Miljødataene gir også et ufullstendig kunnskapsgrunnlag.28 Flere har overfor utvalget også pekt på at kommunene mangler verktøy for å vurdere den samlede belastningen på natur ved gjennomføring av tiltak i naturen. Dette kan kanskje betegnes som et generelt problem i utmarksforvaltningen. Det har blitt hevdet at lovgivningen generelt ikke i tilstrekkelig grad regulerer den samlede belastningen på naturen.29

Det foregår en utvikling i verktøyene som brukes for å kartlegge og overvåke natur, og for å analysere den samlede belastningen av menneskelig virksomhet på naturen. Miljømyndighetene arbeider med å utvikle et naturregnskap (også kalt økosystemregnskap). Et naturregnskap består blant annet av kart over økosystemene, et arealregnskap som viser hvilke typer natur det er mye eller lite av, og hvilke det blir mer eller mindre av over tid, og et tilstandsregnskap som gir informasjon om den økologiske tilstanden til de ulike naturtypene. Det norske naturregnskapet blir utviklet på bakgrunn av blant annet FNs nye standard for naturregnskap. Hensikten er at et slikt regnskap skal «kunne sette Norge i bedre stand til å forvalte naturen på en kunnskapsbasert og bærekraftig måte».30 Regjeringen har også utviklet en veileder for kommunenes bruk av arealregnskap i kommuneplan.31

For å ta vare på arealer som er viktige for friluftsliv, er det viktig med kunnskap om hvor de finnes, og hvilken verdi og funksjon de har. Regjeringen startet i 2014 en satsing med mål om at alle kommuner skulle kartlegge og verdsette friluftslivsområdene sine. Miljødirektoratet har utarbeidet en metodikk som kommunene kan benytte for å gjennomføre kartleggingen.32 Målet er å etablere et kunnskapsgrunnlag om viktige arealer for friluftsliv som kan benyttes i all samfunns- og arealplanlegging. Ved inngangen til 2024 har over 80 prosent av kommunene kartlagt og verdsatt sine friluftslivsområder, og flere er i gang. En rekke kommuner er også i gang med revisjon av datasettet sitt.

9.2.4.4 Veiledning, digital forvaltning og samarbeid

Hva slags virkemidler som kan avhjelpe kommunens utfordringer knyttet til kunnskaps- og kompetansemangel blir drøftet flere steder.

Generalistkommuneutvalget gir uttrykk for at økt grad av samarbeid er nødvendig, særlig på planområdet. Utvalget anbefaler at staten tar en mer aktiv rolle som tilrettelegger for at alle kommuner skal kunne ivareta oppgavene sine. Veiledning, dialog og bistand som er tilpasset kommunenes behov og utvikling av felles data- og kunnskapsgrunnlag som alle kommuner kan benytte seg av, trekkes frem.33

Faggruppen i rapporten «Forenkling av utmarksforvaltningen»34 foreslår at flest mulig utmarksoppgaver overføres til kommunene, men legger samtidig som en forutsetning at kommunenes kompetanse og kapasitet må være tilfredsstillende. Gruppen peker også på viktigheten av tilstrekkelig distanse i forvaltningen. Rapporten fremhever at kommunenes utmarksforvaltning må være kunnskapsbasert. Et av tiltakene faggruppen foreslår, er å øke den generelle kompetansen innen utmarksforvaltning, blant annet i miljø- og landbruksspørsmål. Gruppen peker også på at viktige naturverdier som dekker flere kommuner, bør forvaltes helhetlig på regionalt nivå, i tråd med nasjonale og internasjonale forpliktelser. Statsforvalterens ansvar for å samordne statlige sektorers virksomhet overfor kommunene, for å inneha spisskompetanse kommunene kan benytte seg av i utmarkssaker og for å utføre legalitetskontroll, løftes frem. Gruppen peker også på viktigheten av gode IKT-løsninger for utmarksforvaltningen. Gruppen fremhever også at god rapportering og dokumentasjon er viktig for å gi et bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring i kommuner, for å vurdere om nasjonale mål oppnås, og for å bidra til kunnskapsbasert forvaltning.

Overfor utvalget har flere pekt på viktigheten av blant annet oppdatert og tilgjengelig kunnskap og digitale saksbehandlingssystemer for behandling av motorferdselsaker.

9.2.5 Erfaringer og innspill fra ulike organisasjoner om kommunenes myndighetsutøvelse

Utvalget har mottatt innspill fra en rekke organisasjoner om hvordan de oppfatter at kommunene utøver sin myndighet i motorferdselsaker.

Den Norske Turistforening (DNT) har overfor utvalget gjort rede for sine erfaringer som høringspart i prosesser der kommuner fastsetter snøskuterløyper. DNT erfarer at natur- og friluftsinteressene ikke blir ivaretatt i tilfredsstillende grad i disse prosessene. Selv om mange kommuner gjør en god jobb med plassering av løyper, er det også mange kommuner som legger løyper i de viktigste friluftslivsområdene i kommunen. DNT viser til at det er stor variasjon i kommunenes kompetanse og ressurser og at det i mange tilfeller er snøskuterklubbene som fremmer forslag om hvor snøskuterløypene bør legges. DNT vurderer dette som uheldig fordi man ikke kan forvente at skuterklubbene har tilstrekkelig kompetanse til å ivareta natur- og friluftsinteressene på en tilfredsstillende måte.

DNT har i flere saker erfart at kommunestyrene ser bort fra faglige tilrådinger fra kommuneadministrasjonen, og at kommunestyrene i liten grad begrunner vedtakene sine. De ser vedtak som mangler avveining mellom ulike interesser og som mangler begrunnelse for hvorfor hensynene til natur- og friluftsliv blir prioritert bort eller hvorfor kommunen ser bort fra anbefalinger gitt i konsekvensutredningene. DNT mener dette strider både mot naturmangfoldloven § 7 og kravene etter motorferdselforskriften § 4a om at vurderinger skal gå frem av vedtakene. DNT opplever at innspill de gir, for eksempel konkrete forslag om omlegging av traseer, i flere tilfeller ikke blir vurdert eller kommentert.

Både Norsk Friluftsliv, DNT og Naturvernforbundet er opptatt av at natur- og friluftsinteressene ofte er tapende part når kommunen vedtar snøskuterløyper, og argumenterer for at man bør fjerne regler om hvilke hensyn som skal vektlegges og heller utforme klare kriterier for hvor løyper kan plassere.

Snøskuterklubbenes Fellesråd (SKFR) argumenterer på den andre siden for at det må bli enklere for kommunene å fastsette løyper. De fremhever at lokal kunnskap må vektlegges, og mener det ikke kan dokumenteres at natur- og friluftslivsinteresser er skadelidende i de områdene der det har vært snøskuterløyper i lang tid.

Se mer om organisasjonenes innspill om regelverket for fastsetting av snøskuterløyper i kapittel 23.3.5.

9.3 Ulovlig motorferdsel

9.3.1 Innledning

Som ulovlig motorferdsel regnes motorisert ferdsel i utmark og vassdrag som finner sted i strid med motorferdselloven og tilhørende forskrifter. I tillegg til kjøring som skjer uten hjemmel eller tillatelse i regelverket, kan motorferdsel også være ulovlig fordi den skjer utenfor rammene av en tillatelse.

Ulovlig motorferdsel kan medføre en rekke ulemper for naturen og friluftslivet, og for andre brukere av utmarka. Ulovlig motorferdsel forsterker belastningen motorferdsel påfører naturen, og kan være mer belastende enn annen motorferdsel fordi den skjer utenfor fastsatte rammer. Generelt er det bred enighet om at ulovlig motorferdsel er et problem, og at det er ønskelig å gjøre noe med det. I miljøkriminalitetsmeldingen uttales det at «ulovlig motorferdsel i utmark vil kunne få betydning for Norges mulighet til å nå nasjonale mål knyttet til naturmangfold og friluftsliv».35

Omfanget av ulovlig motorferdsel er vanskelig å tallfeste. Slik ferdsel skjer utenfor rammene av loven, og de som ferdes ulovlig har interesse av å skjule ferdselen. I tillegg er oppdagelsesrisikoen lav blant annet fordi kontrollressursene ikke står i forhold til størrelsen på utmarksområdene. Ved miljøkriminalitet er det heller ingen fornærmet i tradisjonell forstand, og man er derfor avhengig av at ulovligheter oppdages og meldes inn.

Ulovlig motorferdsel henger også sammen med kontroll og tilsyn med motorferdsel, som er nærmere omtalt i kapittel 9.4, kapittel 31 og kapittel 32. Omfanget av ulovlig kjøring har også sammenheng med holdninger til motorferdsel, som er omtalt i kapittel 9.1.6.

9.3.2 Anmeldelser og oppfølging av straffesaker

Økokrim har opplyst at ulovlig motorferdsel er den typen miljøkriminalitet politidistriktene oftest rapporterer om.

I 2023 registrerte politiet 286 straffesaker om motorferdsel i utmark. Som det kommer frem av tabell 9.5 har tallene de siste ni årene variert noe, med et toppunkt i 2016 da det ble registrert 438 saker. Saker kan for eksempel registreres som følge av anmeldelser fra politiet selv, Statens naturoppsyn eller privatpersoner. Hovedvekten av anmeldelsene kommer fra Statens naturoppsyn. Statens naturoppsyn opplyser at de anmeldte totalt 343 saker til politiet i 2023, og at om lag 60 prosent handlet om ulovlig motorferdsel i utmark. Siden sakene i stor grad opprettes på bakgrunn av anmeldelser fra kontrollmyndighetene sier omfanget av saker mer om kontrollinnsatsen enn om den reelle forekomsten av ulovlig motorferdsel.

Som illustrert i figur 9.8 er det stor variasjon i antall saker om motorferdsel i politidistriktene. Flest saker er registrert i Finnmark politidistrikt, mens omtrent ingen ble registrert i Oslo politidistrikt. Selv om antall saker antakelig sier mest om kontrollinnsatsen kan det høye antallet saker i Troms og Finnmark indikere at det er størst omfang av ulovlig kjøring her. At Oslo har lavt antall saker har antakelig sammenheng med at det er lite motorferdsel i fylket, hvilket igjen har sammenheng med fylkets begrensede areal.

Figur 9.9 viser hva slags type ulovlig motorferdsel politidistriktene registrerer.36 Tallene viser at over 60 prosent av sakene politiet registrerer handler om ulovlig snøskuterkjøring. Også her er det geografiske variasjoner.

Statens naturoppsyn opplyser at over 60 prosent av deres anmeldelser om motorferdsel handlet om snøskuterkjøring. De resterende anmeldelsene handlet om barmarkskjøring. 17,4 prosent av anmeldelsene om motorferdsel handlet om ulovlig motorferdsel i verneområder.

Riksadvokaten opplyser at oppklaringsprosenten for motorferdselsaker er på 77 prosent, basert på opplysninger fra de siste fem årene. Av motorferdselsakene regnes 21 prosent av sakene som «ikke oppklart». Hovedvekten av disse sakene henlegges enten på grunnlag av manglende opplysninger om gjerningspersonen eller på grunn av bevisets stilling. 62 prosent av sakene som oppklares er påtaleavgjort med bot (forelegg). Gjennomsnittsstørrelsen på bøtene de siste fire årene er ifølge Økokrim på omlag 12 000 kroner.

Forstørr bilde

Kilde: Økokrim.

Forstørr bilde

Kilde: Økokrim.

9.3.3 Overtredelsesgebyr og Miljødirektoratets tipsbase

Statens naturoppsyn har siden 2015 hatt adgang til å ilegge førere av snøskuter overtredelsesgebyr hvis føreren ikke overholder bestemmelser gitt i eller i medhold av motorferdselloven. Siden 2021 er denne adgangen også utvidet til å gjelde førere av motorkjøretøy eller -fartøy. Det er gitt utfyllende og presiserende regler i forskrift om overtredelsesgebyr etter motorferdselloven.37

Statens naturoppsyn opplyser at de fra 2015 til 2023 har ilagt totalt 105 overtredelsesgebyr. I 2022 ble det ilagt 12 gebyr, i 2023 ble det ilagt 17. Det relativt lave antallet henger dels sammen med at alvorlige saker først og fremst forfølges strafferettslig, og dels også med kontrollinnsatsen. Flest gebyr har blitt gitt for manglende fremvisning av førerkort og tillatelse, og manglende fremvisning og utfylling av kjørebok. Miljødirektoratet vurderer adgangen til å gi overtredelsesgebyr som et godt supplement der politianmeldelse ikke anses hensiktsmessig, men vurderer også at utvalget av overtredelser der overtredelsesgebyr kan benyttes trolig har vært for begrenset og ført til mindre bruk av sanksjonen enn forutsatt. Disse vurderingene lå blant annet til grunn for endringene i forskriften om overtredelsesgebyr som trådte i kraft i 2024.38 Det er ventet at det blir enklere å bruke dette virkemiddelet etter forskriftsendringene.

Miljødirektoratet har opprettet en egen tipsbase hvor publikum kan melde om blant annet ulovlig motorferdsel. Direktoratet opplyser at det ble registrert 193 tips i 2023. I tillegg mottar Statens naturoppsyn tips direkte, hvorav noen av dem også føres inn i tipsbasen av oppsynet.

9.3.4 Situasjonsbeskrivelse fra Statens naturoppsyn og politi

Utvalget har hatt møter med politi og Statens naturoppsyn flere steder i landet. Hovedbudskapet deres har vært at ulovlig motorferdsel er et stort problem, og at dette er et problem alle steder i landet der det er motorferdsel i utmark.

Politidistriktene rapporterer at ulovlig kjøring med ATV eller snøskuter skjer gjennom hele året, og at problemet synes å være økende. Mengden ulovlig kjøring topper seg i forbindelse med ferieavvikling. Det er en tendens til at ulovlig motorferdsel forekommer i flere geografiske områder og i mer alvorlige former enn tidligere. Økokrim forteller at politiet mottar stadig flere tips om ulovlig motorferdsel.

Statens naturoppsyn opplever at den ulovlige kjøringen i større grad skjer i nærheten av snøskuterløyper og hyttefelt, og i fjellsider og i bratte skogområder, heller enn i perifere, åpne, områder. Det observeres også en del kjøring i grenseområder mot Sverige. Statens naturoppsyn erfarer også at ulovlig barmarkskjøring er økende i mange kommuner, både som utøvelse av sport og ved kjøring knyttet til jakt- og annen næringsutøvelse.39

Kontrollmyndighetene observerer mye spor etter antatt ulovlig kjøring. Det kan være vanskelig å si sikkert om kjørespor stammer fra lovlig kjøring eller ikke, men der det for eksempel blir observert stort omfang av snøskuterspor på kryss og tvers, er dette åpenbart spor som stammer fra ulovlig og lekpreget kjøring.

Forstørr bilde

Foto: Statens naturoppsyn.

Økokrim har overfor utvalget uttrykt seg skeptisk til påstander om at opprettelse av snøskuterløyper leder til mindre ulovlig kjøring. Generelt er inntrykket fra både politiet og Statens naturoppsyn at det skjer en del ulovlig kjøring i tilknytning til og i forlengelse av snøskuterløypene. Enkelte steder er snøskuterløypene med på å tilgjengeliggjøre områder med attraktivt terreng for leking med snøskuter, slik som i fjellsider og bratte skogsområder. Bildet er imidlertid nyansert. Kontrollmyndighetene opplever at det i en del kommuner er stor indre justis rundt snøskuterløypene, men det finnes også kommuner med store utfordringer knyttet til løypene. Utvalget har også hørt eksempler på at det har vært stor indre justis rundt løypene i en startfase, men at omfanget av ulovlig kjøring etter hvert har økt.

Statens naturoppsyn har gitt uttrykk for at det er store forskjeller mellom kommuner når det gjelder omfanget av både lovlig og ulovlig kjøring. Også mellom nabokommuner kan det være store forskjeller. Tradisjoner og ulik topografi er blitt trukket frem som mulige årsaker til forskjellene. Variasjoner i omfang kan også forklares med ulik dispensasjonspraksis i verneområder. I Hardangervidda nasjonalpark, som blir forvaltet av tre fylkesvise tilsynsutvalg, opplyser Statens naturoppsyn at det er ulik praksis mellom tilsynsutvalgene og til dels liberal praksis blant enkelte. Statens naturoppsyn erfarer generelt at streng dispensasjonspraksis også gir seg utslag i mindre ulovlig kjøring.

Økokrim regner ulovlig motorferdsel som alvorlig miljøkriminalitet, noe som også er reflektert i at det er tatt med i både Økokrims og politiets trusselvurdering. I politiets trusselvurdering er kriminalitetstrusler som er vurdert som spesielt alvorlige, og hvor det forventes en særlig negativ utvikling, løftet frem.40 Ulovlig motorferdsel må også ses i sammenheng med annen miljøkriminalitet, slik som ulovlige naturinngrep og arealendringer. Disse sakene preges ofte av at de er sammensatte og håndheves og straffeforfølges av flere regelverk og lover som må ses i sammenheng.41 Økokrim har også pekt på at ferdselen innebærer betydelig risiko for ulykker og ressurskrevende leteaksjoner.

Både Statens naturoppsyn og politi peker på økningen i antall kjøretøy som en medvirkende faktor til økt ulovlig kjøring. Økningen i kjøretøy skjer også i områder hvor det er få muligheter for motorferdsel i utmark, for eksempel i Oslo. Politiet antar at kjøretøyene benyttes ved kjøring andre steder.

Både Statens naturoppsyn, politiet og Økokrim mener dagens straffenivå og bøtenivå ikke virker avskrekkende på de som driver med ulovlig motorferdsel. Alle argumenterer for bedre kontrollmuligheter, en høyere strafferamme og flere reaksjonsmuligheter, se nærmere om dette i kapittel 31.3 og 32.3. Les også mer om politiets og Statens naturoppsyns organisering og arbeid med ulovlig motorferdsel i kapittel 31.2.

9.4 Erfaringer og utfordringer med kontroll av motorferdsel

9.4.1 Innledning

Årlig gjennomfører Statens naturoppsyn og politiet en rekke kontroller med motorferdsel i utmark. Å drive kontroll med lovlig kjøring og å avdekke ulovlig motorferdsel er en del av oppsynets ansvarsområder. Statens naturoppsyn jobber erfarings- og risikostyrt, blant annet basert på tips fra allmennheten, observasjoner fra fly eller helikopter og data de selv samler i felten. Statens naturoppsyn opplyser at nesten 10 prosent av timene de brukte i felt i 2023, handlet om kontroll og tilsyn med motorferdsel i utmark.

Også politiet gjennomfører kontroller i utmark. I hvilken grad politiet driver aktiv kontroll med motorferdsel varierer. Mange steder er det tett samarbeid mellom politiet og Statens naturoppsyn, og de gjennomfører felles aksjoner. Hvor omfattende samarbeidet er, varierer fra politidistrikt til politidistrikt. I noen kommuner skjer det omtrent ingen kontroll.

Utvalget har gjennom møter med politi og Statens naturoppsyn fått innblikk i utfordringer som kontrollmyndighetene står overfor. Den generelle tilbakemeldingen er at kontroll og oppsyn med motorferdsel i utmark er en krevende oppgave, og at konfliktnivået kan være uforsvarlig høyt i forbindelse med kontroll.

9.4.2 Generelle utfordringer med kontroll

Bildet som blir gitt fra både politiet og Statens naturoppsyn, er at utfordringene med kontroll i stor grad er like i ulike deler av landet. Utfordringene kan oppsummeres i fire punkter:

For det første er det en lav oppdagelsesrisiko. Kontrollressursene er små sett opp mot alle steder der motorferdsel i utmark kan skje. Det er derfor vanskelig for oppsynsmyndighetene å være på rett sted til rett tid. Kontrollvolumet er også begrenset, og omfanget av kontroller er derfor ikke avskrekkende for de som kjører ulovlig. Det er kjent at mange som kjører ulovlig kalkulerer med at de kan få en bot av og til.

For det andre erfarer kontrollmyndighetene både sabotasje og varsling av kontroller. Statens naturoppsyn opplever at oppsynet overvåkes og at jungeltelegrafen går når de parkerer tjenestebilene sine, eller når helikoptre tar av for å utføre kontroll. Kontrollene varsles for eksempel på sosiale medier der de når tusenvis av følgere. Ved flere anledninger har Statens naturoppsyn også opplevd trusler og sabotasje, i form av for eksempel hærverk på biler og utstyr for å hindre kontroll.

En tredje utfordring er at det i enkelte miljøer er sosialt akseptert å kjøre ulovlig. Det finnes små, men godt organiserte lokale grupper som gjerne driver såkalt frikjøring. Disse bruker ofte store områder. Statens naturoppsyn har overfor utvalget uttrykt bekymring for at slik kjøring anses akseptert og forteller at også foreldregenerasjonen støtter ungdommene som kjører ulovlig. Statens naturoppsyn opplever at det i enkelte miljøer går sport i å unndra seg kontroll. Snøskuterne som blir benyttet har ofte kraftige motorer og kan enkelt stikke fra kontrollmyndighetene, og det kan være sikkerhetsmessig utfordringer ved å forfølge disse. I kontrollsituasjoner opplever naturoppsynet også at det kan være vanskelig å få folk i tale og å få oversikt over det som skjer.

En fjerde utfordring er knyttet til at regelverket er uklart og at kommunene gir vage og upresise tillatelser og dispensasjoner som er vanskelige å kontrollere. Dette er nærmere omtalt i kapittel 9.4.3 og 9.4.4.

9.4.3 Kontroll av motorferdsel med direktehjemmel

Motorferdsel for en rekke nytteformål er i dag, som beskrevet i kapittel 5.6.2, tillatt uten særskilt tillatelse. I slike tilfeller blir det opp til den som kjører å vurdere om vilkårene for motorferdselen er oppfylt. I noen tilfeller vil det kunne oppstå uklarheter rundt grensene for hva som er tillatt. Kontroll- og oppsynsmyndighetene opplyser at en del av ferdselen de kontrollerer er i grenseland for hva som er tillatt og at de også ser en del åpenbare omgåelser av reglene.

Et eksempel på en bestemmelse der grensene for hva som er tillatt oppleves som uklare er motorferdselloven § 4 første avsnitt bokstav c som åpner for motorferdsel i forbindelse med «nødvendig person- og godstransport til og fra faste bosteder og i jordbruks-, skogbruks- og reindriftsnæring». Det er ikke spesifisert hva som regnes som nødvendig motorferdsel, og det blir derfor i stor grad opp til den som ferdes å vurdere hva slags motorferdsel som er innenfor bestemmelsen. Statens naturoppsyn opplever at det foregår en del kjøring under dekke av å være næringskjøring, som i realiteten er turkjøring. For eksempel er det enkelte som oppgir næring som formålet med motorferdselen, men hvor det i realiteten er snakk om kjøring for vedlikehold av driftsbygninger som er marginale for driften, og som sannsynligvis benyttes i fritidssammenheng. Utvalget er også blitt presentert for historier om snøskuterkjørere som alltid medbringer saltsteiner på kjøreturen, for i en kontrollsituasjon å kunne hevde at ferdselen skjer i forbindelse med utøvelse av næring.

Et annet felt der det opplyses om kontrollutfordringer er ved reindriftas bruk av medhjelpere, såkalte drenger. Reindrifta har et åpenbart behov for hjelp i perioder. Ved kontroller kan det imidlertid være vanskelig å avdekke om motorferdselen skjer som ledd i reindrifta eller om dette er en forklaring som oppkonstrueres i forbindelse med kontrollen. Utvalget fikk høre på studieturen til Finnmark at det etter 5. mai er fristende for mange å bli dreng i reindrifta.42

9.4.4 Kontroll med kjøring etter tillatelse og dispensasjon

At kommunene gir tillatelser som er upresise og vage eller direkte i strid med regelverket kan også gjøre kontroll vanskelig. Kontrollmyndighetene har sett tillatelser som er så upresist formulert at de i praksis gir adgang til fri ferdsel. Det kan for eksempel være tillatelser der kommunene ikke har satt vilkår om at kjøring skal skje i henhold til traseer fastsatt i kart eller gitt noen annen entydig beskrivelse hvor kjøring kan skje – eller der krav om trasé bare er vagt angitt. Det kan også være tillatelser uten antallsbegrensninger, eller med antallsbegrensninger uten etablert system for kontroll i form av kjørebok eller lignende for å dokumentere antall turer som kjøres.43 For kontrollmyndigheten er det derfor umulig å ta stilling til om vedkommende som stoppes på en kontroll, er på tur 1, 5 eller 30.

Forstørr bilde

Foto: Statens naturoppsyn.

9.4.5 Kontroll i løyper

Statens naturoppsyn og politiet kan kontrollere om ferdselen som skjer i snøskuterløypene, er i tråd med motorferdselregelverket. Dette vil typisk være om den som kjører, holder seg i de fastsatte løypene eller ikke, eller om kjøringen skjer i tidsrom der snøskuterløypa er åpen.

9.5 Fremtidens motorferdsel i utmark

9.5.1 Innledning

Den teknologiske utviklingen siden motorferdselloven ble vedtatt i 1977 har vært stor. Det har både skjedd en utvikling av de fremkomstmidlene som eksisterte da loven ble vedtatt og kommet til nye fremkomstmidler som gir nye muligheter til å ferdes i utmarka.

Snøskutere som benyttes i dag har for eksempel helt andre egenskaper enn snøskuterne som fantes da loven ble vedtatt. Kraftige maskiner med stor kamhøyde på beltene gjør at enkelte snøskutere har langt bedre fremkommelighet enn tidligere. Snøskuterne som utvikles i dag, avgir mindre utslipp og støy enn for bare noen få år siden. Det er også utviklet elektriske snøskutere, men det er foreløpig få av disse på det norske markedet. Siden 1970-årene har det også vært en fremvekst av kjøretøy som er egnet for bruk på barmark, slik som ATV-er. Elsykler og elsparkesykler er eksempler på fremkomstmidler som har blitt en del av manges hverdag. Droner og autonome farkoster er også eksempler på innretninger vi vil se mer av i fremtiden.

En ny motorferdsellov må ta høyde for at teknologien er i stadig utvikling.

9.5.2 Trender og utvikling i transportteknologien

Trender i dagens bruk av transport- og fremkomstmidler kan si noe om hvilken utvikling som er sannsynlig i fremtiden.44

Transport- og fremkomstmidler får stadig mindre utslipp og støyer mindre. Denne utviklingen er blant annet en følge av elektrifisering. Det er grunn til å tro at denne trenden vil fortsette både som følge av energieffektivisering og som følge av at fossile engergikilder fases ut.

Utviklingen går også i retning av flere selvkjørende og autonome transport- og fremkomstmidler, som biler og busser som kan operere helt eller delvis selvstendig. I utmarka kan bruk av autonome fremkomstmidler være krevende, men bruken blir mer aktuell ettersom man utvikler mer avansert teknologi, for eksempel bruk av kunstig intelligens for å analysere ulendt terreng, oppdage farer og ta beslutninger. I Forsvaret har det vært satset tungt på forskning innen autonome farkoster, og Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har utviklet autonome farkoster til bruk på vann, under vann, i luft og i terrenget både vinter og sommer.45

Det er i dag også en økende tendens til deling av fremkomstmidler gjennom blant annet samkjøring og bildeling og bruk av transporttjenester, som hjemkjøring av varer. Slike ordninger reduserer behovet for å skaffe egne kjøretøy.

Det er også en trend i retning økt mikromobilitet. Mikromobilitet omfatter blant annet bruk av elsparkesykler, varesykler og små elektriske kjøretøy som ligger i grenseland mellom sykkel og bil.46 Disse fremkomstmidlene forenkler og tilgjengeliggjør transport, og varianter av dem kan også være egnet for bruk i utmark.

Forstørr bilde

Foto: Magnus Baksaas, Forsvarets forskningsinstitutt.

9.5.3 Nye motoriserte transport- og fremkomstmidler for bruk i utmark

Det utvikles stadig nye motoriserte innretninger som kan være aktuelle å bruke til lek eller transport. Mange av de nye motoriserte transport- og fremkomstmidlene er utviklet for byer og tettsteder, men stadig flere er utviklet for eller kan tilpasses til bruk i mer ulendt terreng.

Elsykler er eksempel på et utbredt og populært fremkomstmiddel. I dag finnes det mange ulike typer elsykler, også terrengsykler som primært er tenkt brukt i utmark. Tjukksykler (fatbikes) er eksempel på en type terrengsykler med svært brede dekk og felger, og som kombinert med en elektrisk hjelpemotor har god fremkommelighet i terreng både sommer og vinter.

Elsparkesykler har blitt vanlige i bybildet. Selv om de først og fremst er utviklet og egnet for bruk i byer og tettsteder, er det også utviklet modeller som er egnet for bruk på grusveier, og som kan brukes på løyper i skogen. Enkelte elsparkesykler er også utstyrt med seter, slik at de i større grad ligner mopeder. Enhjuling (airwheel), selvbalanserende kjøretøy med to hjul og elektrisk skateboard er også eksempler på små elektriske innretninger vi ser i trafikkbildet i dag.

Det har de senere årene også blitt utviklet stadig nye motoriserte innretninger som kan være gode hjelpemidler for funksjonshemmede, og som også er ment for bruk i terreng. I dag er det rullestoler på markedet som er enkle, stillegående, elektrisk drevne og har lavt marktrykk.

Utvalget er også kjent med en rekke transport- og ferdselsinnretninger som er laget for utmarksbruk på snø. Elektriske snøsykler (snow bikes) eksisterer i ulike former og kan ligne vanlige elsykler, snøskutere eller en form for «snømotorsykkel». Et annet eksempel på nye kjøretøy er såkalte «snowdogs», som i likhet med et hundespann eller lignende trekker folk og last, men med bruk av motorkraft. Utvalget er også kjent med at det finnes små beltedrevne elsparkesykler for bruk på snø. Propellryggsekker som kan dytte skikjørere i skisporet er også utviklet. Det er også mulig å feste belter på biler, ATV-er og lignende kjøretøy for dermed å gjøre dem i stand til å kjøre på vinterføre. Også nye motoriserte innretninger som kan brukes på vann, har kommet på markedet, for eksempel elektriske surfebrett.

Utviklingen går også i retning av at flere motoriserte innretninger er i grenselandet mellom redskap og kjøretøy. Det kan i enkelte tilfeller være vanskelig å ta stilling til om bruk av slike i utmark er motorferdsel i motorferdsellovens forstand. Dette kan for eksempel være motoriserte trillebårer, barnevogner og plenklippere.

I fremtiden kan vi kanskje også se flere flygende innretninger, for eksempel i form av elektriske vingedrakter, taxidroner og flysykler, som kan gjør det mulig å frakte personer og gods til de fleste steder. Hvilke fremtidige innretninger som vil bli tillatt å bruke i Norge, er vanskelig å forutse, og også hvilket omfang og popularitet nye innretninger kan få.

Forstørr bilde

Foto: Richard Lindqvist.

9.5.4 Droner

Droner er ubemannede farkoster. Vanligvis er droner fjernstyrte, men teknologiutviklingen medfører at det også er mulig for droner å operere på egen hånd (autonomt). Med droner menes som regel ubemannede luftfarkoster (unmanned aerial vehicle, UAV), men droner kan også operere på eller under vann og på land.

Luftdroner brukes i mange sammenhenger og kan være alt fra små flyvende leketøy som kan brukes blant annet til å ta bilder og videoer, til store, avanserte militære luftfartøy. Droner kan også brukes til å frakte og levere ting, og brukes blant annet til transport av blodprøver og varelevering.

I 2018 la regjeringen frem en nasjonal dronestrategi, som blant annet beskriver hvordan man ser for seg økt bruk av droner på en rekke samfunnsområder, for eksempel til samfunnssikkerhet og beredskap og innen miljøforvaltningen.47

Droner representerer en ny transportteknologi som også kan brukes i utmarka. Etter dagens forvaltningspraksis regnes ikke bruk av vanlige, lette luftdroner som motorferdsel etter motorferdselregelverket. Etter hvert som større og kraftigere droner blir mer tilgjengelige og de har kapasitet til å transportere gods, er det grunn til å tro at spørsmålet om regulering av bruken av slike droner i utmarka vil bli aktualisert.

Bruk av droner kan bidra til å redusere behov for annen motorferdsel i utmark. Luftdroner med kamera blir i dag for eksempel brukt i beitenæringen til å føre tilsyn med dyr på beite. Ved hjelp av droner er det mulig å observere dyr, flokker og forflytninger, eller spore opp dyr som har kommet bort fra flokken eller skadet seg. Dronene kan også brukes til å gjete og flytte dyr. Hvis forholdene teknisk og rettslig skulle ligge til rette for det, kan man se for seg at luftdroner er i stand til å frakte tungt, og for eksempel transportere fôr, utstyr eller til og med dyr. Det ligger derfor et potensial i at teknologien kan erstatte noe av den transporten som skjer med motorkjøretøy i utmark i dag.

9.6 Samfunnsutvikling og endret bruk av utmarka

Siden dagens motorferdsellov ble vedtatt, har samfunnet vært i stadig utvikling. Velstanden i Norge har økt, og flere har fått råd til å bruke penger på utstyr og fritid. Teknologiutviklingen har generelt gjort hverdagslivets aktiviteter mindre slitsomme og gitt økt komfort, og det har skjedd en utvikling i ulike næringer. De generelle utviklingstrekkene i samfunnet har også påvirket bruken av utmarka.

Landbruket er eksempel på en næring som har vært i stor endring. Det har vært en betydelig nedgang i antall bønder og gårdsbruk siden loven kom, men arealet i drift er tilnærmet det samme. Dette innebærer at den enkelte bonde driver vesentlig større areal i dag, noe som har vært mulig på grunn av mekanisering og bruk av moderne hjelpemidler og ny teknologi, inkludert bruk av motorferdsel i utmark.

Mange gårdsbruk driver i dag også med kombinasjonsnæringer der det i tillegg til tradisjonell landbruksproduksjon også drives andre typer næringer og virksomheter med utgangspunkt i ressursene på landbrukseiendommen. I Landbruks- og matmeldingen fra 2011 blir disse tilleggsnæringene betegnet som «bygdenæringer». Betegnelsen omfatter et spekter av aktiviteter, inkludert naturbaserte reiselivstilbud, lokal matproduksjon, utleie av jakt og fiske og overnatting.48 I forbindelse med slik næringsvirksomhet kan det også være ønske om og behov for motorferdsel i utmark.

Reiselivet er i vekst, og etterspørselen etter naturbaserte opplevelser øker. Reiselivet bruker naturen og utmarka for å tilby aktiviteter og opplevelser, og det kan være både behov for og ønske om motorferdsel for ulike formål – både for transport av gjester og utstyr, men også for opplevelser som inkluderer motorferdsel, som for eksempel guidede turer med snøskuter, transport til utgangspunkter for skikjøring og lignende.

I tillegg til utmarksnæringer som ønsker bruk av motorferdsel i forbindelse med høstingsaktiviteter eller for å tilby mennesker opplevelser, er det også andre næringer som bruker naturen og utmarksområdene. Filmnæringen og mineralnæringen er eksempler på næringer som også har behov for motorferdsel i utmark, og som har gitt innspill til utvalget.

I takt med økt velstandsutvikling har antall motoriserte kjøretøy og innretninger for bruk i utmark økt. Det er en klar trend at motorferdsel i fritidssammenheng øker. Denne trenden må også ses i lys av at det er økt bruk av og flere inngrep i utmarka nå enn før, for eksempel har antallet fritidsboliger på ti år økt med 8,6 prosent til 448 805 i 2023.49

10 Motorferdselens påvirkning på naturen

Forstørr bilde

10.1 Innledning

Begrunnelsen for dagens regulering av motorferdsel i utmark er først og fremst de ulempene og skadevirkningene motorferdsel har for naturen og friluftslivet. Motorferdsellovutvalget 1974 pekte på flere ulemper ved motorferdsel i utmark og vassdrag, blant annet at økt aksjonsradius gjør områder tilgjengelige på nye måter, at motorferdsel skaper støy, forurensning, slitasje på mark og vegetasjon og påvirkning på dyreliv, og at motorferdsel kommer i konflikt med friluftslivet.50

Ulempene og interessekonfliktene som var aktuelle i 1970-årene, er fortsatt relevante. Siden den gang har omfanget av motorferdsel økt, og nye utfordringer har fått aktualitet – slik som natur- og klimakrisen. I dag er det også flere rettslige forpliktelser knyttet til ivaretakelse av natur og klima, se kapittel 4.2. Regulering av motorferdsel i utmark må ivareta disse forpliktelsene i lys av den kunnskapen vi i dag har om virkninger for natur og friluftsliv.

10.2 Tap av natur

Naturen gir mennesker goder vi er helt avhengige av, for eksempel mat, rent vann, materialer, brensel og medisiner. I tillegg spiller naturen en viktig rolle for klimaregulering og klimatilpasning og som arena for rekreasjon og opplevelser. I et globalt perspektiv er tap av naturmangfold en stor utfordring.

Tap av naturmangfold er også en utfordring i Norge. Ifølge Norsk rødliste for arter 2021, som er en oversikt over arter som kan ha en risiko for å dø ut, var det 2752 truede arter i Norge. Størst andel av truede arter finnes i artsgruppene fugler (27 prosent) og pattedyr (24 prosent).51

Arealendringer er den største negative påvirkningsfaktoren for truede arter i Norge. Ifølge Artsdatabanken er det ofte en klar sammenheng mellom reduksjon i areal eller kvalitet på tilgjengelig habitat og reduksjon i antallet individer av en art som lever i et område. Artsdatabanken påpeker samtidig at det også finnes en rekke andre påvirkninger som det er vanskeligere å identifisere og vurdere konsekvensen av, for eksempel forurensning, klimaendringer og menneskelige forstyrrelser.52

Nedbygging, oppstykking og gjengroing av naturområder er de viktigste grunnene til at mange naturtyper og arter står i fare for å forsvinne. Presset på arealene øker som følge av nedbygging i form av næring, hyttebygging og infrastrukturtiltak og habitatsforringelse knyttet til utmarkshøsting, skogbruk og jordbruk. I tillegg kommer aktiviteter i forbindelse med reiseliv og friluftsliv. Bruk av motorkjøretøy i utmark er en aktivitet som også påvirker natur og miljø, og effekten av slik aktivitet må ses i sammenheng med andre faktorer som påvirker naturen.

Inngrepsfri natur er en arealbruksindikator som viser utviklingstrekk og status for større sammenhengende naturområder med et urørt preg i Norge. Ifølge Miljøstatus er områder som er kategorisert som inngrepsfri natur, redusert med 10 200 km² i perioden fra 1988 til og med 2022. Inngrepsfrie naturområder er områder som ligger en kilometer eller mer i luftlinje fra tyngre naturinngrep. Figur 10.2 illustrerer utviklingen av villmarkspregede områder. Per 2023 var i underkant av 11,2 prosent av Norges areal kategorisert som villmarkspreget natur, som er definert som natur som ligger fem kilometer eller mer i luftlinje fra tyngre tekniske inngrep. Til sammenligning var omtrent halvparten av Norges fastlandsareal villmarkspreget ved starten av 1900-tallet.53 Presset på arealer er størst i befolkningstette områder. Naturen er relativt intakt i høyereliggende områder og i de nordlige områdene, mens naturen i lavlandet i Sør-Norge er mer påvirket av menneskelig aktivitet. Mindre enn fem prosent av arealet i Sør-Norge var villmarkspreget per januar 2023. Kartleggingen synliggjør hvordan summen av alle naturinngrep stadig reduserer inngrepsfri natur.

Forstørr bilde

Kilde: Miljostatus.no.

10.3 Klimaendringer

Klimaendringene påvirker naturen og samfunnet. Ifølge Miljøstatus må vi i Norge forvente at klimaendringer fører til høyere temperaturer, mer nedbør, flere regnflommer og mer skred. Prognoser viser blant annet at fremtidens klima vil gi mildere vintre og varmere somre, mer kraftig og hyppig nedbør og mindre snø de fleste steder. Fremtidens klima vil også medføre at skoggrensen kryper oppover.54

Miljøstatus viser til klimafremskrivninger som anslår at snøsesongen vil bli kortere enn i dag i hele landet. En fortsatt økning av klimagassutslippene kan føre til at lavlandet får opptil flere måneder kortere snøsesong frem mot år 2100, og mange enkeltår kan snøen nesten bli borte. De fleste steder vil den maksimale snømengden gjennom året bli redusert. Reduksjonen er forventet å være størst i høyereliggende områder på Vestlandet og i Nordland, samt på kysten av Troms og Finnmark. Enkelte deler av høyfjellet kan få en økning i maksimal snømengde fordi mye av den forventede nedbørsøkningen der vil komme i form av snø.

Antatte konsekvenser av klimaendringene gir grunn til å anta at snøskutersesongen vil bli kortere de fleste steder. Kortere snøsesong medfører lengre barmarkssesong. Samtidig vil et våtere klima trolig gjøre mark og terreng mer sårbart for skader som følge av kjøring på barmark.

Klimaendringene påvirker arter, naturtyper og økosystemer. Ulike arter har ulike måter å tilpasse seg klimaet på, for eksempel ved å flytte seg. For arter som allerede lever i høyfjellsområder, er det vanskeligere å finne nye og egnede områder å flytte til når klimaet blir varmere. Klimaendringer kan føre til at for eksempel fjellreven får mindre leveområder siden skoggrensen trekker høyere opp, og villreinen vil kunne få utfordringer med vinterbeiter på grunn av hyppigere perioder med mildvær og regn som kan danne islag over vegetasjonen. Virkningene av klimaendringene er forventet å bli spesielt store i Arktis, noe som vil ha konsekvenser for både dyr og vegetasjon.55

Klimaendringene bør også ses i sammenheng med endringer i arealbruk og økt press på arealer. Sammenhengende naturområder gjør det for eksempel enklere for artene å bevege seg til nye leveområder. Slike områder er derfor viktige for naturens evne til å tilpasse seg klimaendringene.

10.4 Motorferdsel og påvirkning på vilt

10.4.1 Hva vet vi om påvirkning av motorferdsel på vilt?

Motorferdsel i utmark gjør naturområder som ellers er vanskelig tilgjengelige til fots eller på ski, lettere tilgjengelige for mennesker. Det betyr at det ikke bare er påvirkningen av selve motorferdselen på vilt som må vurderes, men også påvirkningen av økt menneskelig aktivitet inn i områder som ellers er lite tilgjengelige.

Det finnes en del studier som belyser virkningene av motorferdsel og annen menneskelig ferdsel på vilt. I 2014 gjorde Naturvårdsverket en sammenstilling av kunnskap om hvordan vilt reagerer på motorferdsel eller lignende type forstyrrelser fra 19 vitenskapelige studier. Konklusjonen fra gjennomgangen er at alle studier viste noen form for negativ effekt på viltets atferd og deres mulighet til å velge leveområder med god tilgang til mat.56

Det eksisterer en del studier som viser direkte effekter av forstyrrelser på enkeltindivider, for eksempel frykt- og fluktreaksjoner som følge av at mennesker nærmer seg et dyr. Slike responser kan være kortvarige, men likevel ha en energimessig kostnad for individet. Studier viser en fluktavstand (avstanden dyrene reagerte på mennesker som nærmet seg) på mellom 0–800 meter for en del fugl og hjortevilt, og at hjertefrekvensen øker i 0–4 minutter. For noen arter, for eksempel andefugler, vadere og skogshøns, er flukten også forbundet med predasjonsfare fra for eksempel rovfugl eller reirplyndrere. Gjentakende forstyrrelser kan påvirke energibalansen negativt som igjen påvirker individets evne til å klare seg i perioder med matmangel, for eksempel om vinteren.57 Mange arter, særlig de arter det blir jaktet på, likestiller mennesker med predatorer, og menneskelig nærvær blir ofte vurdert som mer forstyrrende enn både motoriserte fremkomstmidler og permanent infrastruktur.58

Rovfugler er trukket frem som eksempel på en artsgruppe som er antatt å være særlig sårbare for motorferdsel. Kunnskap om rovfugler og motorferdsel indikerer at rovfugler kan oppleve mislykkede hekkinger på grunn av økt snøskutertrafikk. Rovfugler er stedbundne og trofaste mot hekkeplassen i mange generasjoner, og når de i tillegg hekker parvis med relativt store avstander mellom reirene, vil de være særlig sårbare for forstyrrelser. Både kongeørn og jaktfalk er antatt å være sårbare for forstyrrelser fra snøskuter og barmarkskjøring. Studier av kongeørn viser at den ofte forlater reiret på minst 500 meters avstand fra en forstyrrelse, og at snøskuterkjøring i sårbare perioder utover senvinteren og våren har ført til avbrutt hekking flere steder.59

En konsekvens av gjentakende forstyrrelser fra motorkjøretøy eller annen ferdsel kan også være at viltet unnviker ellers egnede leveområder. Dersom dyr og fugler velger å oppholde seg i et dårligere leveområde enn de ellers ville gjort på grunn av forstyrrelsene, kan resultatet på lengre sikt være dårligere kondisjon, reproduksjon og overlevelse. Slike effekter blir gjerne betegnet som kumulative effekter av en forstyrrelse.60

Selv om det finnes en del kunnskap om hvordan vilt kan bli påvirket av motorferdsel i utmark og annen ferdsel, og hvilke konsekvenser påvirkningen kan ha, er det generelt lite kunnskap om langsiktige effekter på bestandsnivå, og også få studier som har hatt en skala der det har vært mulig å dokumentere effektene av at leveområdene blir fragmentert av ulike inngrep og aktiviteter. Det mangler kunnskap om hvordan motorferdsel påvirker dyrelivet totalt sett i et regionalt perspektiv.61 Studier av direkte effekter underestimerer ofte de kumulative effektene der dyr som er sensitive for forstyrrelser unngår store områder rundt eksisterende infrastruktur eller mye brukte ferdselsårer fordi dyrene forbinder inngrepene med periodevis trafikk.62

Manglende kunnskap ble også trukket frem som en utfordring i et innlegg Norsk institutt for naturforskning (NINA) holdt for utvalget om motorferdselens påvirkning på natur og friluftsliv. NINA trakk frem endring i arealbruk som den store trusselen mot naturmangfoldet i Norge.

10.4.2 Faktorer som påvirker i hvilken grad vilt forstyrres

Hvor sårbare dyr og fugler er for menneskelig ferdsel generelt, avhenger av hvor sensitiv en art eller et individ er for forstyrrelser. Ulike arter er i ulik grad motstandsdyktige og har ulik evne til å tilpasse seg og tolerere en ytre påvirkning. Arter og individer som er lite tilpasningsdyktige, og som har lav toleranse, vil være mer sårbare for forstyrrelser fra ferdsel enn arter som har høy tilpasningsevne og toleranse.63 Spesielt sårbare er spesialistarter (arter som er tilpasset et spesifikt habitat eller en spesifikk levemåte og en bestemt type kosthold), standfugler (arter som holder til i samme område både sommer og vinter) og arter med lav spredningsevne eller lav produksjon/fruktbarhet.64

Hvordan vilt blir påvirket av motorferdsel eller annen menneskelig ferdsel, vil også avhenge av en rekke faktorer ved selve ferdselen.

Det vil ha betydning når ferdselen og forstyrrelsen skjer. Hekke- og yngletid er for eksempel en særlig sårbar periode for de fleste dyr og fugler, og forstyrrelser i denne perioden kan påvirke individenes reproduksjonsevne og bestandens produktivitet. Det innebærer at motorferdsel nær hekke- og ynglelokaliteter i denne perioden vil være særlig ugunstig.65 Hekketid kan variere mellom arter, mellom ulike områder i Norge og mellom år. Antatt sårbar periode for en rekke arter går frem av en egen rapport fra Norsk institutt for naturforskning fra 2023, som på oppdrag fra utvalget vurderer grunnlaget for vårforbudet mot motorferdsel i utmark i Nord-Troms og Finnmark. Rapporten angir også anbefalte minimumsavstander til hekkelokaliteter ved motorferdsel. Les mer om rapporten i kapittel 18.2.2.4.

Multiconsult har på oppdrag fra Statnett også laget en sammenstilling over minimumsavstander i hekketiden for ulike arter ved ulike typer aktiviteter, inkludert motorferdsel. I rapporten anbefales det en avstand på 500 meter fra aktive reir hos havørn, kongeørn, fiskeørn, vandrefalk, lerkefalk, hønsehauk, myrhauk, lappugle og slagugle. For jaktfalk og hubro anbefales det en minimumsavstand på 750 meter, mens avstanden til reirene til den sjeldne og kritisk truede snøugla bør være over 1000 meter.66

Naturvårdsverket i Sverige bemerker i sin litteraturgjennomgang at snøskuterens påvirkning på vilt anses å være noe større enn påvirkningen av kjøring som skjer på barmark. Dette blir begrunnet med at snøskuterkjøring gjerne skjer i en periode der viltet har hatt begrenset tilgang til næring, og at de fleste dyr derfor har en negativ energibalanse.67

Det kan også ha betydning hvordan ferdselen skjer. Studier viser at luftfartøy synes å gi særlig kraftige effekter på både fugler og pattedyr, og avstandene for reaksjon kan være flere kilometer. Bruk av helikopter og fly ved sårbare områder for fugl, slik som fuglekolonier, kan derfor ha store negative konsekvenser. Studier på Svalbard viser også at luftfartøy gir sterkere reaksjoner hos rein enn snøskuter.68

Hvor det blir kjørt, har også betydning. Kjøring etter faste traseer antas å ha mindre virkning på vilt enn fri ferdsel i tid og rom. Her vil det imidlertid være variasjoner av påvirkning, avhengig av omfanget av ferdselen i den aktuelle traseen. Forutsigbarhet og frekvens på forstyrrelsen vil også ha betydning for graden av påvirkning. Forstyrrelser som er forutsigbare, vil forårsake mindre respons fra dyrene. Mennesket på kjøretøyet har en sterkere påvirkning på vilt enn kjøretøyet i seg selv. For eksempel vil et motorkjøretøy som stanser, medføre at fugler reagerer med aktsomhet og flukt.69

Støy fra motorferdsel kan også påvirke vilt. Bruk av lyd og akustiske signaler er viktig for dyr, blant annet for å gjøre partnervalg, holde rivaler unna, oppdage rovdyr eller lokalisere byttedyr. Gjennom kommunikasjon med lyd kan for eksempel dyr advare hverandre om rovdyr som nærmer seg. Når støynivåene øker, vil avstanden og området der akustiske signaler kan oppfattes av andre bli mindre, og kommunikasjonen kan ikke skje like effektivt. Det foreligger lite forskning på konsekvensen av støy på vilt. Det er også vanskelig å si noe om støy og utbredelse av støy fra ulike kjøretøy all den tid det er mange faktorer som påvirker dette, slik som for eksempel egenskaper ved kjøretøyet, avstand, topografi, terrengtype, kjøreatferd, vind og forhold på bakken.70

10.4.3 Villrein – en art Norge er forpliktet til å ta vare på

10.4.3.1 Villrein og krav til leveområder

Norge har etter internasjonale avtaler, slik som konvensjonen om biologisk mangfold og Bernkonvensjonen, forpliktet seg til å bidra til å ivareta det biologiske mangfoldet. De norske bestandene av villrein er de siste viltlevende bestandene av fjellrein i Europa. Norge har derfor et særskilt ansvar for å forvalte villreinstammene og leveområdene som de er avhengig av.

I dag er villrein (Rangifer tarandus tarandus) kategorisert som «nær truet» (NT) på Norsk rødliste for arter 2021. Arten forvaltes i 24 ulike villreinområder, hvorav ti er definert som nasjonale villreinområder. De 24 villreinområdene har et samlet areal på omtrent 50 000 km². Den totale bestanden av villrein i Norge er om vinteren før kalving estimert til 25 000 (+/- 3000) dyr.71

Villreinen har ulike funksjonsområder gjennom året, og med sitt nomadiske levevis er arten avhengig av store arealer. Sentrale funksjonsområder for villrein er viktige beiteområder til ulike tider av året (vinter-, sommer-, vår- og høstbeiter), viktige trekk- eller vandringsområder og områder der de kan unngå insekter eller parasitter om sommeren eller predasjon i forbindelse med kalving. Arealbruken kan endres som følge av varierende miljøforhold slik som bestandstetthet, rovdyr, økologiske interaksjoner med andre beitedyr, beitekvalitet, beitetilgang og vær/klima. Dette innebærer at villreinen kan gjenoppta bruk av beiteområder som har vært lite brukt i lang tid, og at det kan skje en forflytning av kalvingsområdene.

Tidligere kunne villreinen vandre fritt mellom ulike sesongbeiter innenfor større regioner, men dette er ikke mulig i dag. Utbygging av vannkraft, infrastruktur og menneskelig aktivitet er hovedårsaken til dagens oppdelte bestandsstruktur. I de fleste villreinområdene er det ikke et balansert forhold mellom viktige funksjonsområder som sommerbeiter, vinterbeiter og gode kalvingsområder, og villreinen er i stor grad forhindret fra ideell områdebruk.72

10.4.3.2 Villrein som sårbar art

Villreinen er sky og sårbar for forstyrrelser. Det er godt dokumentert og kjent at villrein unnviker menneskelig aktivitet og ulike typer infrastruktur, som veier og kraftlinjer. Det er en sammenheng mellom forstyrrelser i villreinens leveområder, dyrenes arealbruk og villreinområdenes bæreevne. Unnvikelsessoner er påvist flere kilometer ut fra infrastrukturen. Trolig reagerer villrein tilsvarende på motorkjøretøy i utmark.73

Undersøkelser viser at vanlig avstand mellom forstyrrelsen (mennesket) og villrein ligger på 500–800 meter før villreinen responderer med flukt. Samtidig er det funnet unnvikelseseffekter for områder med høy ferdselsintensitet. Undersøkelser viser at rundt 25–30 passeringer per dag er en terskelverdi for villrein for kryssing av stier i fjellet.74 Ferdsel kan slik virke som en usynlig barriere i landskapet for villreinen.Infrastruktur og ferdselsintensitet innskrenker altså villreinens bevegelse innenfor sine leveområder. Dette kan på sikt redusere det tilgjengelige arealet for villreinen og dermed også den økologiske bæreevnen for villreinen regionalt.

10.4.3.3 Kvalitetsnorm for villrein

Klima- og miljødepartementet fastsatte i juni 2020 en kvalitetsnorm for villreinen.75 Formålet med kvalitetsnormen er å bidra til at villrein og de ulike villreinområdene forvaltes på en slik måte at internasjonale forpliktelser overholdes, og at nasjonale mål om ivaretakelse av levedyktige bestander innenfor de naturlige utbredelsesområdene nås.

Kvalitetsnormen er retningsgivende for alle saker som har betydning for villrein, og den setter krav til 1) bestandsforholdene, 2) lavbeitene og 3) leveområder og menneskelig påvirkning. Målet er at det enkelte villreinområdet som minimum skal ha middels kvalitet. Hvis de fastsatte kravene ikke nås, skal det settes i gang tiltak.

En ekspertgruppe ledet av Norsk institutt for naturforskning har på oppdrag fra Miljødirektoratet gjennomført en klassifisering av villreinområdene. Resultatene for de nasjonale villreinområdene ble publisert våren 2022, og hovedkonklusjonen i rapporten var at bare fire av de ti nasjonale villreinområdene tilfredsstiller minstemålet i kvalitetsnormen. Ingen av områdene ble klassifisert til god kvalitet. Rapporten peker på fragmentering av områdene, infrastruktur og menneskelig ferdsel som viktige årsaker til dårlige vilkår for reinen.76

For de seks områdene som ble klassifisert til dårlig kvalitet, er det satt i gang arbeid med tiltaksplaner for å bedre forholdene for villreinen. Regjeringen la også frem en stortingsmelding om villrein i april 2024.

10.5 Om motorferdsel og påvirkning på terreng og vegetasjon

Kjørespor og kjøreskader etter bruk av motorkjøretøy er gjerne godt synlig i terrenget og er en uønsket konsekvens av motorferdsel i utmark. Skadepotensialet er først og fremst knyttet til kjøring i terreng på barmark, men bruk av snøskuter på snøfattig mark kan også gi skader på underlaget. Skader på terrenget kan oppstå fort, men kan ta lang tid å reparere.

Kjøring på barmark kan gi direkte skader på terrenget i form av synlige kjørespor eller ødelagt vegetasjonsdekke, men også sekundære effekter i form av endrede dreneringsmønster, avrenning og erosjon.77

Ulike vegetasjonstyper har ulik tåleevne og reagerer ulikt på mekanisk påvirkning. Sårbarheten til en vegetasjonstype avhenger av vegetasjonstypens slitestyrke og vegetasjonstypens evne til regenerering – altså evnen til selvrestaurering. Hvordan vegetasjon restaurerer seg etter en påvirkning, avhenger av mange ulike faktorer, slik som klima, jordsmonn, artssammensetning og graden av slitasje. Noen vegetasjonstyper vil restaurere seg raskt dersom de får være i fred. For andre vegetasjonstyper vil slitasje kunne gi sekundære effekter som fører til at skaden blir verre uten aktive restaureringstiltak. Vegetasjonstyper som både har dårlig slitestyrke og svak regenereringsevne, regnes som spesielt sårbare for motorferdsel. Eksempler kan være myr i hellende terreng eller tørr rabbevegetasjon på grovt substrat.78

Hvordan motorferdsel påvirker vegetasjon og terreng, avhenger blant annet av når kjøring skjer, hvilken kjøretøytype som benyttes, kjøremønster og kjøreomfang og hvor i terrenget det kjøres. Egenskaper ved kjøretøyet som marktrykk, kjøretøyets vekt, motorstyrke og dekkutforming vil påvirke hvilke skader som oppstår på vegetasjonen. Miljøforholdene og de økologiske forholdene, slik som fysisk miljø, vegetasjonstype og artssammensetning, har også betydning for effekten av motorferdselen. Våren og høsten er typiske tidspunkter der vegetasjonen er mest sårbar, siden vanninnholdet i jorda er høyt.79

Forstørr bilde

Foto: Statens naturoppsyn.

Utfordringer med kjørespor og kjøreskader på barmark er økende, noe blant annet statsforvaltere og Statens naturoppsyn har tatt opp med utvalget. Sporene kan være godt synlige i terrenget og kan dokumenteres blant annet med flyfoto. Det finnes imidlertid ikke en samlet oversikt over det faktiske omfanget av kjørespor og kjøreskader i ulike områder.

Ferdsel i områder det tar lang tid å revegetere, fører til at landskapet endrer seg. Utvalget er kjent med eksempler på at kjørespor over tid utvides ved at det kjøres i vifte både i myr og på tørt land, fordi det opprinnelige sporet etter hvert har blitt lite fremkommelig. Erfaringer fra Finnmark viser at det ofte etableres parallelle spor når kjørekomforten oppleves som dårlig i eksisterende spor, og at det da oppstår ytterligere erosjonsskader.

11 Motorferdselens påvirkning på friluftsliv

Forstørr bilde

11.1 Innledning

Motorferdsel i utmark og vassdrag kan komme i konflikt med friluftslivsinteressene. Utvalget er i mandatet bedt om å fremme et lovforslag som ivaretar hensyn til natur og friluftsliv. I dette kapittelet vil vi beskrive nærmere hva friluftsliv er, hvilken oppslutning friluftslivet har i befolkningen, og på hvilken måte motorferdsel kan påvirke friluftslivsopplevelsen.

11.2 Hva er friluftsliv?

Å være ute i naturen er en viktig del av den norske kulturarven. Vi har fra gammelt av hatt rett til å ferdes i skog og mark, til fjells, etter elvene, på innsjøer og i skjærgården – uavhengig av hvem som eier grunnen. Allemannsretten er grunnlaget for friluftslivet i Norge og gir rett til fri ferdsel til fots og på ski i utmark, og gir også rett til å ferdes med sykkel og hest på veier og stier i utmark, så lenge man opptrer hensynsfullt og varsomt. Reglene om allemannsrettene slik de i dag er fastsatt i friluftsloven, er i stor grad en lovfesting og presisering av gammel sedvanerett om allmennhetens adgang til bruk av naturen. Innholdet i allemannsretten er nærmere omtalt i kapittel 7.4. Som det fremgår der, omfatter allemannsretten ikke rett til motorferdsel i utmark.

I friluftslivsmeldingen fra 2016 er friluftsliv definert som: «Opphold og fysisk aktivitet i friluft i fritiden med sikte på miljøforandring og naturopplevelse».80 Definisjonen samsvarer med friluftslivsdefinisjonen i tidligere stortingsmeldinger. At befolkningen utøver friluftsliv, er et nasjonalt mål i friluftslivspolitikken, og det er derfor sentralt å ivareta og utvikle allemannsretten og viktige friluftslivsområder, og å stimulere til økt friluftslivsaktivitet for alle.81

Friluftsliv favner en rekke aktiviteter i naturen. Det kan være aktiviteter som fotturer, skiturer, å gå på skøyter, bading, overnatting, jakt, fangst, fiske og bærplukking. Friluftsliv kan være alt fra enkle aktiviteter som utøves i nærmiljøet til mer utstyrskrevende aktiviteter som randonee, padling og jakt. Kjernen i friluftslivet er koblingen mellom fysisk aktivitet og naturopplevelse, der stillhet og ro inngår som viktige kvaliteter. For å tilrettelegge for friluftsliv er det viktig å ivareta tilgang til attraktive naturområder og sikre tilgang til kvaliteter som er viktige for mennesker som ferdes i naturen – slik som intakt natur, stillhet og et rikt naturmangfold. Utgangspunktet for det norske friluftslivet er enkel tilrettelegging og enkelt utstyr, og at friluftslivet skal skje skånsomt og hensynsfullt mot naturen.

I den offentlige friluftslivspolitikken er motorferdsel ikke omfattet av friluftslivsbegrepet.82 Utvalget har oppfattet at enkelte opplever den offisielle definisjonen av friluftsliv som for snever, og at en del betrakter snøskuterkjøring som en naturlig del av deres friluftsliv og bruk av naturen. Motorferdsel kan lette tilgjengeligheten til utmarksområder og gi økte muligheter for bruk av utmarka til rekreasjon og fritidsaktiviteter. Snøskutere kan for eksempel brukes for å transportere mennesker lenger inn i naturområder for å gå på skitur eller drive med isfiske.

Den offentlige samtalen om motorferdsel i utmark er ofte preget av interessekonflikter og store motsetninger. Utvalget har forståelse for at det legges ulikt innhold i begrepet friluftsliv, og at enkelte oppfatter bruk av motorkjøretøy i naturen som en del av sitt friluftsliv. Vi legger imidlertid til grunn at motorferdsel i seg selv er transport og ikke friluftsliv. Hensynet til natur og friluftsliv skal ifølge mandatet stå sentralt i Motorferdsellovutvalgets arbeid, og da er det også naturlig at det er friluftslivsbegrepet i den offentlige friluftslivspolitikken som legges til grunn.

11.3 Friluftslivets posisjon i Norge

11.3.1 Oppslutning om friluftsliv

Oppslutningen om og interessen for friluftsliv er stor i Norge, og interessen har vært stabil over flere år. Så godt som hele befolkningen driver med en eller annen form for friluftsliv.

Levekårsundersøkelsen for 2021 viser at 98 prosent av de spurte hadde deltatt på en friluftslivsaktivitet minst én gang det siste året, og at de vanligste formene for friluftsliv er lange og korte turer til fots og bading. Undersøkelsen for 2021 viser at 94 prosent hadde gått korte spaserturer i nærheten av hjemmet, og 80 prosent hadde vært på fottur i naturen i løpet av de siste 12 månedene. I undersøkelsen svarte 42 prosent at de hadde gått på ski én eller flere ganger i løpet av det siste året, og rundt 30 prosent oppga at de hadde vært på sykkeltur.83 Tallene fra 2021 er basert på friluftslivsaktiviteter under korona-pandemien. Det har først og fremst gitt seg utslag i en markant økning i friluftslivsaktiviteter som er utøvd i nærheten av der folk bor. Øvrige aktiviteter er nokså stabile fra tidligere år.

Undersøkelser viser at friluftsliv er viktig for folk. Hele 89 prosent oppga i en spørreundersøkelse i 2023 at de var ganske eller svært interessert i friluftsliv og aktiviteter i naturen.84 Blant dem som driver med friluftsliv, gjør om lag 65 prosent det så ofte som ukentlig, og ytterligere 23 prosent gjør det månedlig. Dette går frem av en spørreundersøkelse om befolkningens friluftsvaner som ble gjennomført av Ipsos i 2022 på oppdrag fra Norsk Friluftsliv. Undersøkelsen viser også at eldre er mer aktive enn yngre, noe som trolig kan tilskrives at de har bedre tid. Hele 50 prosent blant de over 60 år svarte at de driver friluftsliv mer enn tre ganger i uken.

En rekke spørreundersøkelser belyser også folks motivasjon for å drive med friluftslivsaktiviteter. Undersøkelsen om befolkningens friluftslivsvaner fra 2022 viser at det i tillegg til trim og fysisk aktivitet er mange som trekker frem kontemplative grunner for å gå på tur. Over 80 prosent av de som driver friluftsliv, oppgir naturens stillhet og ro, frisk luft i natur og å oppleve landskap og stemninger i naturen som sentrale motivasjonsfaktorer. Tilnærmet like mange oppgir det å komme bort fra mas og stress som en viktig årsak for å drive friluftsliv. Betydningen av stillhet og ro som motivasjon for å drive friluftsliv fremkommer også av en rekke andre undersøkelser – for eksempel av Natur- og miljøbarometeret, som er en undersøkelse som gjentas jevnlig i et samarbeid mellom Norsk Friluftsliv, Miljødirektoratet, Norges Jeger- og Fiskerforbund og Statskog. Undersøkelsen ble sist gjennomført i 2023.

11.3.2 Friluftsliv og folkehelse

I dag er folk flest for lite fysisk aktive. Ifølge folkehelsemeldingen er bare tre av ti voksne og eldre aktive nok, og bare halvparten av 15-åringene. Regelmessig fysisk aktivitet er viktig for god fysisk og psykisk helse.85

Helsedirektoratet har beregnet at dersom alle som ikke oppfyller helsemyndighetenes anbefalinger til fysisk aktivitet, øker sitt fysiske aktivitetsnivå fra inaktiv eller delvis aktiv til aktiv, vil det gi en årlig hypotetisk velferdsgevinst på 239 milliarder kroner.86

Det er også godt dokumentert at friluftslivet har en positiv effekt på den enkeltes fysiske og mentale helse. Friluftsmeldingen peker på at friluftslivets kjerne og helsemessige verdier først og fremst ligger i samspillet mellom naturopplevelse og fysisk aktivitet. Undersøkelser viser at naturopplevelse og nærhet til natur blant annet kan medføre mindre stress, mindre smerte, færre psykiske problemer, bedre sosial fungering og lenger levetid.87

Friluftsliv er den mest vanlige formen for fysisk aktivitet i Norge, og en aktivitet som er lett tilgjengelig for folk flest. Ivaretakelse av friluftslivet er derfor også et viktig tiltak for bedre folkehelse. Muligheten til stillhet og ro er sentrale faktorer, særlig som bidrag til avkobling, rekreasjon og mindre stress.

11.4 Faktorer som påvirker friluftsliv

Motorferdsel kan påvirke friluftslivet på flere måter. Motoriserte transport- og fremkomstmidler i naturen kan forårsake støy, utslipp, lukt, synlige kjørespor i terrenget og skader på vegetasjonen. Møter med raske kjøretøy eller fartøy kan også utgjøre en sikkerhetsrisiko for dem som ferdes til fots eller på ski, eller sykler, padler eller bader.

Fordi motorferdsel i utmark og vassdrag nettopp finner sted i områder som mange oppsøker for å oppleve ro, frisk luft og uberørt natur, kan motorferdsel være til plage og irritasjon – selv ved begrenset omfang. Konflikten mellom motorferdsel og friluftsliv blir ofte betegnet som asymmetrisk. I dette ligger for eksempel at en snøskuterkjører kan være til irritasjon for en skiløper og forringe friluftslivsopplevelsen for den som oppsøker naturen for å gå på ski, men irritasjonen vil trolig ikke være gjensidig. Én snøskuter vil også kunne forstyrre mange friluftslivsutøvere på en gang. Formålet med motorferdselen og hvordan ferdselen foregår vil trolig påvirke hvor negativ motorferdselen oppfattes. Friluftslivsutøvere vil trolig ha større aksept for forstyrrelser fra motorferdsel der motorferdselen er lovlig og tjener nytteformål, sammenlignet med åpenbar lekekjøring.

Støy fra motorferdsel blir ofte trukket frem som negativt for friluftslivsopplevelsen i debatten om motorferdsel i utmark. Det vil være ulike faktorer som påvirker hvor støyende motorferdsel i utmark er. Utbredelsen av støy vil avhenge av støynivået på kjøretøyet eller ferdselsinnretningen, værforhold, topografi, kjøretøyatferd og fart. Terrenget det kjøres i, vil for eksempel ha stor betydning. I et åpent landskap, som for eksempel på islagte vann, eller på fjellet over tregrensa, vil lyden bære lenger enn for eksempel i en tett skog. Med bakgrunn i dette vil terskelen for hva som oppleves som påtrengende og uønsket, ofte være lavere i store utmarksområder enn i by- og tettstedsnære områder.88 Hvilke støynivåer som oppleves som plagsomme, vil imidlertid variere fra person til person.

Teknologiutviklingen fører til at støy med tiden kan bli et mindre problem ved motorferdsel i utmark. Likevel vil tilstedeværelse av kjøretøy og spor etter dem kunne bidra til å redusere friluftslivsopplevelsen og følelsen av å være i uberørt og uforstyrret natur.

En viktig forutsetning for friluftslivet er tilgang på areal og natur. Det meste av friluftsliv utøves i folks nærområde, men for å kunne utøve ulike former for friluftsliv er det nødvendig å ivareta et bredt spekter av friluftslivsområder med ulike funksjoner. Eksempler på viktige områder for friluftsliv er nærturområder, markaområder, strandsonen og store turområder som fjell-, skog og heiområder. Store sammenhengende skog- og fjellområder er attraktive for mange friluftslivsutøvere, og områder der friluftslivet gjerne utøves i helger og ferier. Områdenes attraktivitet for friluftsliv er knyttet til natur og landskap, fravær av tyngre tekniske inngrep og fravær av menneskeskapt støy.89

Selv om Norge har mange naturområder med urørt preg, har arealer med slik natur også blitt gradvis mindre gjennom flere tiår. Store sammenhengende naturområder med villmarkspreg blir gradvis redusert som følge av arealinngrep. Områdene blir stykket opp bit for bit over hele landet, men den største knappheten på slike områder finner vi i Sør-Norge der mange naturområder allerede er preget av tyngre inngrep som veier, kraftlinjer, demninger, hytteområder, vindkraftverk og regulerte innsjøer. Tekniske inngrep og annen arealbruk vil ofte redusere områdenes attraktivitet for friluftsliv.90 Utviklingen av inngrepsfri natur er nærmere omtalt i kapittel 10.2.

Arealinngrep, utbygging og fortetting regnes som viktige årsaker til at friluftslivsområder er under press. Motorferdsel kommer i tillegg til dette og inngår i den samlede belastningen på naturen. Det er grunn til å tro at en stor del av motorferdselen i utmark finner sted i store naturområder der motorferdsel lett kan komme i konflikt med friluftslivsinteressene. Motorferdsel kan slik påvirke muligheten for å utøve uforstyrret friluftsliv på arealer som fortsatt er uberørte.