Del 3
Situasjonsbeskrivelse

8 Migrasjonsmønstre og demografiske hovedtrekk

8.1 Innledning

Utvalget er bedt om å beskrive hvem og hvor mange som kommer til Norge for å arbeide, hvor mange som velger å bosette seg, årsaker til bosetting og hvorvidt de som kommer for å arbeide, har eller får medfølgende familie. Dette kapitlet oppsummerer statistikk over hvem som har flyttet til Norge for å arbeide de siste tiårene, med vekt på perioden 2004–2021, der tallgrunnlag for denne perioden er tilgjengelig. Kapitlet beskriver også hvem og hvor mange av arbeidsinnvandrerne som har flyttet ut igjen, og hvem og hvor mange som har blitt boende.

Det skilles mellom arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, fra øvrige land i EU-området og fra tredjeland, med nærmere beskrivelse av de største landgruppene. Det skilles også mellom de som blir registrert som bosatte, og de som kun er i Norge en kortere periode av gangen, omtalt som arbeidsinnvandrere på korttidsopphold. Av sistnevnte gruppe er det løpende en andel som bosetter seg hvert år, men også en andel som ikke dukker opp i Norge igjen. For en del arbeidsinnvandrere er korttidsoppholdet starten på mer varige bånd til norsk arbeids- og samfunnsliv.

Resultatet av disse migrasjonsstrømmene, nettoinnvandringen, danner det som i kapitlet omtales som arbeidsinnvandrerbefolkningen. Sammensetningen av og bosettingsmønstrene til denne gruppen beskrives i siste del av kapitlet. Denne siste delen tar også for seg bosatte arbeidsinnvandreres familiemedlemmer i Norge, inkludert deres norskfødte barn.

8.2 Innvandringer blant arbeidsinnvandrere

Ved inngangen til 2021 utgjorde innvandrere med arbeid som innvandringsgrunn om lag 4 prosent av befolkningen i Norge, eller i overkant av 208 000 personer. Nær ni av ti av disse er arbeidsinnvandrere fra EØS, hvorav et klart flertall er fra Polen og Litauen. Arbeidsinnvandrerbefolkningen er forholdsvis ung, og flertallet er menn. Befolkningen av arbeidsinnvandrere i Norge i dag gjenspeiler i stor grad gruppen av arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge siden den første EU-utvidelsen østover i 2004.

Utlendingsdatabasen er den viktigste kilden for informasjon om innvandringsgrunner. Nordiske statsborgere kan flytte fritt mellom de nordiske landene, og de står derfor ikke oppført i Utlendingsdatabasen med noe oppholdsgrunnlag. Statistikken over arbeidsinnvandring – og innvandrere med annen innvandringsgrunn – gjelder derfor kun ikke-nordiske borgere. Der nordiske innvandrere inngår som sammenligningsgruppe, defineres disse derfor etter landbakgrunn, og ikke etter innvandringsgrunn ved innvandring til Norge.

8.2.1 Arbeidsinnvandringer til Norge fra ulike land

Hele fire av ti av alle som innvandret til Norge mellom 2004 og 2020, var arbeidsinnvandrere. I denne perioden kom det i overkant av 295 500 innvandrere med arbeid som innvandringsgrunn til Norge. Tilsvarende tall for perioden mellom 1990 og 2003 var 24 400.1 Den store økningen i arbeidsinnvandring fra 2004 var nesten utelukkende fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa.

Figur 8.1 viser antallet ikke-nordiske borgere som flyttet til Norge for å arbeide mellom 2002 og 2020. Figuren inkluder kun arbeidsinnvandrere som er blitt folkeregistrert i Norge, og utelukker arbeidsinnvandrere på korttidsopphold. Den blå linjen viser antallet personer som har kommet fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, det vil si fra et av de landene som ble medlem i EU i 2004 eller senere. Den oransje linjen viser antallet som har kommet fra et av de eldre EU-landene, omtalt her som øvrige EU-land. Den grønne linjen viser antallet som har kommet fra et tredjeland, det vil si utenfor EØS.

Forstørr bilde

Steinkellner (2022, 28. juni)

Figuren viser at antallet personer fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som registrerte seg for å arbeide i Norge, doblet seg to år på rad, først fra 2005 til 2006 og så fra 2006 til 2007. Nedgangen i arbeidsinnvandringen i 2008 skyldes i hovedsak finanskrisen. Fra 2009 til 2011 var det igjen en betydelig økning i arbeidsinnvandringen til Norge fra denne landgruppen, men etter det sank antallet gradvis til situasjonen stabiliserte seg i 2016. Nedgangen i 2020 skyldes i hovedsak koronapandemien. Figuren viser også at det var noe økning i arbeidsinnvandringen fra øvrige EU-land og tredjeland i denne perioden, men at økningen var langt mer beskjeden.

Det største omfanget av arbeidsinnvandrere har altså kommet fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa etter 2004. De første årene etter EU-utvidelsen sto polske innvandrere for brorparten av økningen i arbeidsinnvandring fra EØS. Deretter økte også arbeidsinnvandringen fra andre deler av Europa, særlig fra de baltiske landene og andre sentral- og østeuropeiske land. Figur 8.2 viser hvordan arbeidsinnvandringer til Norge i tiden mellom 2004 og 2020 har vært dominert av arbeidsinnvandrere fra Polen og Litauen, selv om det var en jevn nedgang i perioden 2011–2016 for begge disse gruppene.

Den tydelige nedgangen i arbeidsinnvandringer fra og med 2011 er knyttet til økonomiske konjunkturer, både i Norge og i fraflyttingslandene til arbeidsinnvandrerne. Aktiviteten i norsk økonomi var høy og økende til og med 2011, mens nedgangen tiltok i 2014 med oljeprisfallet. Det er også en sammenheng mellom hvor høy arbeidsledighet det er i de store fraflyttingslandene, særlig Polen og de baltiske landene, og antallet personer derfra som kommer til Norge for å arbeide. Nedgangen i arbeidsinnvandringen til Norge, samt økningen i utvandring som beskrives nærmere senere i dette kapitlet, har altså vært knyttet til relativt bedre økonomiske tider i østeuropeiske avsenderland for arbeidsinnvandrere, i tillegg til relativt dårligere økonomiske tider i Norge.2

Etter en stabilisering av nivået på arbeidsinnvandringer fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa i 2016–2019, og særlig fra Polen og Litauen, viser figur 8.2 en klar og kjent nedgang i 2020 som følge av koronapandemien og smitteverntiltak som ble innført da. Overordnet var de fleste arbeidsinnvandringer i de siste årene før 2020 fortsatt fra Polen, Litauen og Romania, tross en betydelig reduksjon i antallet innvandringer fra disse landene. Arbeidsinnvandringen fra de største, vestlige EU-landene har også gått gradvis ned det siste tiåret. Tall fra Utlendingsdirektoratet (UDI) viser for eksempel at antallet arbeidsinnvandrere som kom til Norge fra Tyskland og Spania i 2013–2014, lå på rundt 1 200–1 400 for begge, men gikk ned til et nivå på omtrent 700 arbeidsinnvandringer for begge i 2020.

Forstørr bilde

Steinkellner (2022, 28. juni)

UDI publiserer både tall som viser hvor mange EØS-borgere som har registrert seg for å arbeide i Norge et gitt år, og tall over innvilgede oppholdstillatelser for tredjelandsborgere. Begge disse statistikkene fordeles etter statsborgerskapet til dem som har registrert seg eller som har søkt om opphold, og kan dermed si noe om hvilke enkeltland de fleste arbeidsinnvandrere kommer fra. Merk at tallene fra UDI skiller seg fra tallene fra SSB over arbeidsinnvandringer, og særlig for EØS-borgere. Se nærmere omtale i kapittel 2.5.5.

I figur 8.3 viser de liggende søylene øverst antallet EØS-registreringer med formål arbeid fra de største EU-landene i 2021, mens de liggende søylene nederst viser innvilgede oppholdstillatelser med formål arbeid til borgere fra de største tredjelandene samme år. Tallene over EØS-registreringer i figuren gjenspeiler det som allerede er vist i figur 8.2, nemlig at det kommer flest arbeidsinnvandrere fra Polen, Litauen og Romania når man ser på land innenfor EØS. Blant tredjeland ble det i 2021 innvilget flest oppholdstillatelser med formål arbeid til personer fra det nylig EU-utmeldte Storbritannia, etterfulgt av personer fra India og Ukraina. Totalt var det dobbelt så mange EØS-borgere som registrerte seg med arbeid som oppholdsformål i 2021 (14 450), sammenlignet med det som ble gitt av oppholdstillatelser til tredjelandsborgere (7 350).

Forstørr bilde

¹ Nordiske innvandrere er ikke inkludert.

UDI

8.2.2 Nærmere om arbeidsinnvandringer fra tredjeland

Mens EØS-borgere kan reise fritt til Norge og søke om arbeid her, må tredjelandsborgere som ønsker å ta arbeid i Norge, søke om oppholdstillatelse. De fleste får tillatelse som enten faglært eller sesongarbeider. Det er ikke alle som får innvilget tillatelser, som faktisk kommer til Norge, men tall for tillatelser gir likevel en indikasjon på hvem gruppen av tredjelandsborgere er.

Figur 8.4 viser utviklingen i antallet personer som har fått opphold i Norge basert på tillatelse som henholdsvis faglært eller sesongarbeider. Særlig i to perioder var det en sterk økning i antallet faglærte som fikk innvilget opphold: de første årene etter EU-utvidelsen i 2004 og i årene fra 2017 til 2019. Etter finanskrisen i 2008 var det et fall i antallet tillatelser til faglærte, mens det deretter flatet ut og var stabilt på rundt 2 500 tillatelser årlig i en periode på nesten ti år. Antallet innvilgede tillatelser til sesongarbeidere har økt noenlunde jevnt fra 2004 til 2019, for deretter å falle dramatisk etter at grensene og verden nærmest ble stengt for å dempe koronapandemien. Som figuren viser, var det et tydelig fall i begge grupper i 2020, men antallet tillatelser for faglærte økte igjen i 2021, og nærmet seg det høye nivået før pandemien. Antallet tillatelser til sesongarbeidere fra tredjeland sank ytterligere fra 2020 til 2021, og var altså langt lavere i 2021 enn nivået før pandemien. Også denne utviklingen må ses i sammenheng med innreiserestriksjonene under pandemien, som fortsatt var gjeldende i store deler av 2021. Utviklingen i antallet tillatelser til sesongarbeidere er ikke ulikt bildet som tegnes av ikke-bosatte lønnstakere mer generelt, som beskrives i 8.4.

Forstørr bilde

UDI

Det bærende prinsippet for arbeidsinnvandringen fra tredjeland er at den skal være regulert og behovsstyrt. Å legge til rette for at arbeidsgivere kan rekruttere nødvendig faglært arbeidskraft fra land utenfor EØS, er en villet politikk. Figur 8.5 viser antall innvilgede førstegangstillatelser om opphold for faglærte etter geografisk opprinnelse. Figuren viser at de ulike andelene av tillatelser til faglærte arbeidsinnvandrere fra forskjellige regioner har vært ganske stabil i årene 2009–2015, mens det har vært store endringer både før og etter denne perioden. I perioden fram til finanskrisen i 2008 økte særlig antallet innvilgelser til statsborgere fra asiatiske land, og disse utgjorde dermed en stadig større andel av gruppen faglærte fra tredjeland. Det samme gjaldt perioden etter 2015, selv om antallet innvilgelser økte noe i alle landgruppene fram mot 2019. I 2020 var antallet innvilgede førstegangstillatelser for faglærte størst for asiatiske og europeiske statsborgere (altså europeiske land utenom EU), med henholdsvis 52 og 20 prosent.3

Forstørr bilde

Ødegård mfl. (2022)

Figur 8.6 viser utviklingen i antallet innvilgede oppholdstillatelser med formål arbeid til tredjelandsborgere fra utvalgte land. Her inngår alle typer tillatelser med formål arbeid, det vil si innvilgelser for faglærte og sesongarbeidere, men også tillatelser til for eksempel tjenesteytere og selvstendig næringsdrivende. Som figuren viser, ble det i 2021 innvilget flest oppholdstillatelser til tredjelandsborgere fra India, Ukraina og USA. Mellom 2014 og 2020 har det også blitt innvilget et stort antall oppholdstillatelser til borgere fra Vietnam, noe som i hovedsak gjelder sesongarbeid. Tillatelsene for denne gruppen økte fra knapt 1 000 i 2014 til nær 1 500 i 2019, for så å falle markert i 2020 og 2021. Denne utviklingen må ses i sammenheng med utviklingen som er vist i figur 8.4, altså mangelen på tilbakekomst av sesongarbeidere fra tredjeland etter pandemien. Figur 8.6 viser også at det var en vesentlig økning i innvilgede oppholdstillatelser til borgere fra Ukraina i perioden 2014–2019. Under pandemien var det en liten nedgang, men nivået for denne gruppen var fortsatt høyt i 2021. Totalt i perioden 2014–2021 har det blitt innvilget vel 6 000 oppholdstillatelser for arbeid til ukrainske borgere.

Forstørr bilde

¹ I 2021 ble det innvilget flest oppholdstillatelser til borgere av Storbritannia, men disse utelukkes blant de største landene i figuren ettersom britiske borgere gikk over fra EØS oppholdsrett til oppholdstillatelse som tredjelandsborgere først fra 2021.

UDI

8.2.3 Kjønns- og aldersfordeling blant dem som har kommet som arbeidsinnvandrere

Arbeidsinnvandrere skiller seg fra befolkningen for øvrig, både når det gjelder kjønn og alder. Figur 8.7 viser kjønns- og aldersfordelingen blant ikke-nordiske arbeidsinnvandrerne fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, øvrige EU-land og tredjeland som kom til Norge i perioden 1990–2020. Figuren viser tydelig at kvinner er underrepresentert. Tre av fire arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som har kommet siden 1990, er menn. Om lag syv av ti arbeidsinnvandrere som har kommet fra tredjeland og øvrige EU-land, er også menn. Figuren viser dessuten at arbeidsinnvandrere er unge. Nesten en tredel av arbeidsinnvandrerne fra tredjeland var i alderen 25–29 år da de innvandret til Norge. Tilsvarende gjaldt om lag hver fjerde arbeidsinnvandrer fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og øvrige EU-land. Arbeidsinnvandrerne med statsborgerskap fra tredjeland var generelt noe yngre ved innvandring enn dem fra EU. Kun rundt 2 prosent – i alle grupper – var over 55 år da de innvandret til Norge.

Forstørr bilde

Steinkellner (2022)

8.3 Arbeidsinnvandreres utvandring og andel bosatte

Innflyttingen av arbeidsinnvandrere fra østeuropeiske land etter 2004 har vært så omfattende at nettoinnvandringen har forårsaket store endringer i Norges befolkningsutvikling for første gang siden den store utvandringen fra landet for drøyt hundre år siden. Etter 2005 har nettoinnvandringen kontinuerlig ligget over fødselsoverskuddet i bidrag til befolkningsveksten, noe som historisk kun hadde skjedd sporadisk tidligere, i 1987, 1999 og 2002. Samtidig har altså innvandringen, og særlig arbeidsinnvandringen, gått ned de siste ti årene.

Demografisk sett er det også relevant at utvandringen har gått opp i samme periode. I det hele tatt har antallet flyttinger ut av Norge vært økende de siste 50 årene. Sterke økninger i utvandring er forbundet med både økonomiske nedgangstider i Norge og store økninger i den delen av befolkningen som har tilknytning i andre land, og som derfor kan være tilbøyelig til å flytte ut, som arbeidsinnvandrere. En stor gjennomsnittlig vekst i utvandring fra perioden 2000–2010 til perioden 2010–2020 skyldes at mange av de nylig ankomne arbeidsinnvandrerne og deres familier reiste hjem igjen. Utvandringstopper i 1989/1990 og 2015/2016 var nært knyttet til lavere arbeidskraftsbehov i Norge, men det er også viktig i denne sammenhengen at arbeidsledigheten i flere viktige avsenderland – blant annet de baltiske landene – sank betraktelig mot slutten av 2010-tallet. Gjennom mye av 2000-tallet forlot mellom 20 000 og 25 000 personer Norge hvert år, ifølge tall fra SSB. Dette tallet har steget til i gjennomsnitt rundt 35 000 personer i året på 2010-tallet.

Det er lettere å registrere innvandringer til Norge enn utvandringer fra Norge, og det er lettere å konstatere utvandring for en gitt person ved å sjekke om vedkommende fortsatt lever og arbeider i landet, enn å skaffe informasjon om hvilket land utvandreren har flyttet til. Figur 8.8 gir en oversikt over antallet flyttinger som faktisk er registrert til en spesifikk region i verden fra 2005 til 2020, og sammenligner disse med utviklingen i uregistrerte utvandringer. Figuren viser at den store majoriteten av utflyttinger ikke er registrert med informasjon om hvor utvandreren flytter til. Dette gjelder i økende grad utflyttinger etter 2009 og fram til 2019. Utviklingen i utflyttinger som blir registrert med tilflyttingsregion, tilsier at utvandringen fra Norge til både vest og øst i Europa har steget noe de siste ti årene.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

Figur 8.8 viser kun de overordnede tilflyttingsregionene som et mindretall har oppgitt ved utvandring fra Norge. Hvis man ser nærmere på det registrerte statsborgerskapet til utvandrerne (ikke vist i figuren), finner man igjen personer med polsk, litauisk og rumensk statsborgerskap. Det er generelt lavere nivåer på utvandring blant tredjelandsborgere. Et unntak er indiske borgere, som utgjør en betydelig gruppe av utvandrerne med over 1 000 utflyttinger årlig.

Mønstrene i utvandring blant personer med forskjellig landbakgrunn sier noe om hvordan befolkningssammensetningen blant innvandrerne som blir boende i Norge, blir seende ut. Figur 8.9 viser hvor mange av dem som innvandret et gitt år, fra 1990 til 2020, som fortsatt var bosatt i Norge per 1. januar 2021. For hvert år viser altså den vertikale aksen hvilken andel som fortsatt bor i Norge, av alle ikke-nordiske borgere som ble folkeregistrert som innvandrer for første gang det året. Figuren viser at andelen som flytter ut av Norge igjen, varierer med innvandringsgrunn. Blant dem som kom som arbeidsinnvandrere til Norge i 1990, var bare hver fjerde fortsatt bosatt i landet ved inngangen til 2021. For arbeidsinnvandrerne som kom noen år senere, på begynnelsen av 2000-tallet, var mellom 40 og 50 prosent enda bosatt i 2021. Blant de i overkant av 295 000 ikke-nordiske borgerne som har kommet som arbeidsinnvandrere i perioden 2004–2020, hadde om lag hver tredje person flyttet fra Norge innen 2021. 68 prosent (200 000) var altså fortsatt registrert som bosatt her i landet.

Forstørr bilde

¹ Nordiske innvandrere er ikke inkludert.

Andresen mfl. (2022). Monitor for arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-området. Demografi, utdanning, sysselsetting, lønn og inntekt. (SSB-rapport 2022/26). Oslo/Kongsvinger: Statistisk sentralbyrå

Til sammenligning har en langt høyere andel blant dem som har kommet som flyktninger eller som familieinnvandrere, blitt boende. 86 prosent av dem som har flyktet til Norge siden 1990, bodde her fortsatt ved inngangen til 2021. Personer som kom til landet på utdanningstillatelse, flytter ut i størst grad. Når likevel rundt en tredel av dem som innvandret for mer enn fem år siden for å studere i Norge, fortsatt bodde her ved inngangen til 2021, betyr det at de har fått opphold på annet grunnlag, fordi utdanningsinnvandring ikke danner grunnlag for permanent opphold.

Figur 8.10 viser mer detaljert hvordan andelen arbeidsinnvandrere som har blitt boende i Norge, varierer mellom borgere fra ulike deler av verden. Arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa er gruppen som har den høyeste andelen som fortsatt er bosatt i landet, med 72 prosent av dem som innvandret i perioden 2004–2020. For arbeidsinnvandrere fra tredjeland og øvrige EU-land bodde henholdsvis 56 og 63 prosent fortsatt i landet av dem som innvandret i denne perioden.

Disse andelene trekkes opp av at de som har kommet til Norge de siste årene, i stor grad fortsatt er bosatt. Ser man på tidligere ankomstkohorter, faller andelen bosatte noe, men arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa har fortsatt en større tilbøyelighet til å bli varig bosatt enn andre grupper. Blant arbeidsinnvandrere fra denne landgruppen som kom til Norge i perioden 2006–2010, var 62 prosent fortsatt registrert bosatt ved inngangen til 2021. Dette gjelder for 44 prosent av arbeidsinnvandrerne fra tredjeland og 53 prosent av arbeidsinnvandrerne fra øvrige EU-land.4

Forstørr bilde

¹ Nordiske innvandrere er ikke inkludert.

Steinkellner (2022, 28. juni)

8.4 Arbeidsinnvandrere på korttidsopphold

Kapitlet har så langt konsentrert seg om bosatte arbeidsinnvandrere, som kommer til Norge med hensikt å oppholde seg lenge nok til at de blir folkeregistrert og regnes som innflyttere av SSB. Blant dem som kommer til Norge for å arbeide, er det imidlertid også en betydelig andel som oppholder seg så kort i Norge at de ikke melder flytting eller blir registrert som bosatte. I 2021 utgjorde arbeidsinnvandrere på korttidsopphold – som også betegnes som lønnstakere på korttidsopphold eller ikke-bosatte lønnstakere – om lag 5 prosent av alle sysselsatte, mens tilvarende tall for bosatte arbeidsinnvandrere var omtrent 6 prosent. Arbeidsinnvandrere på korttidsopphold, som har en mindre formell tilknytning til Norge enn bosatte arbeidsinnvandrere, er særlig utsatt for konjunktursvingninger.5

Offisiell statistikk har stort sett basert seg på tall om arbeidsinnvandrere på korttidsopphold per kvartal, det vil si en referanseuke i midtmåneden i kvartalet. For å kunne fange opp alle som kommer til Norge for å jobbe i løpet av året, har SSB, på oppdrag fra utvalget, endret referanseperioden fra én uke til hele året. Dette gjøres for å fange opp personer som jobber her kun i kortere perioder, for eksempel sesongarbeidere om sommeren. I tillegg jobber mange i Norge en kortere eller lengre periode av gangen med påfølgende friperiode i hjemlandet. De som har friperiode i hjemlandet, erstattes ofte av andre på korttidsopphold. Dette har SSB tatt hensyn til i det følgende, når alle arbeidsinnvandrere på korttidsopphold telles én gang uansett hvor kort eller lenge vedkommende har jobbet i Norge i løpet av et kalenderår.

Figur 8.11 viser tydelig at det er mange flere ikke-bosatte lønnstakere som jobber i Norge i løpet av et år, enn det som kommer fram av de offisielle kvartalstallene, som kun måler én referanseuke i kvartalet. De oransje søylene viser 3. kvartal hvert år, i perioden 2015–2021. Her varierer antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold mellom 73 000 og 104 000. De blå søylene viser antallet arbeidsinnvandrere som har vært i Norge på korttidsopphold en gang i løpet av kalenderåret. Da øker antallet til det dobbelte i flere av årene i perioden. Dette antyder at Norge er betydelig mer avhengig av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold enn det kvartalsstatistikken viser. SSB har i disse analysene valgt å sammenligne årstallene med 3. kvartal fordi dette er kvartalet med flest arbeidsinnvandrere på korttidsopphold.

Forstørr bilde

Berge mfl. (2022, 28. april)

Figur 8.12 viser utviklingen i antall arbeidsinnvandrere på korttidsopphold for perioden 2007–2021, der referanseperioden altså er utvidet til hele året. Det har vært en betydelig økning i denne perioden, fra om lag 121 000 på korttidsopphold i 2007 til i overkant av 183 000 i 2019. Deretter falt antallet ikke-bosatte med 21 prosent, til 145 000 i 2021. Den store majoriteten av dem er menn. I de siste årene har andelen kvinner blant arbeidsinnvandrerne på korttidsopphold ligget på omtrent 20 prosent. Denne andelen har holdt seg stabil også under pandemien.

Forstørr bilde

¹ Brudd i tidsserien fra 2014 til 2015 på grunn av ny datakilde, a-ordningen.

Berge mfl. (2022, 28. april)

Figur 8.13 viser at de fleste arbeidsinnvandrere på korttidsopphold kommer fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Det er også denne gruppen som har hatt den sterkeste veksten i perioden 2007–2021. I 2007 var det omtrent 47 000 arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa i Norge. Dette øker til drøyt 55 000 i 2008, for deretter å falle noe i de påfølgende årene på grunn av finanskrisen. Fra 2010 til 2019 økte antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra denne regionen kraftig, til nesten 112 000 i toppåret 2019.

Forstørr bilde

¹ Brudd i tidsserien fra 2014 til 2015 på grunn av ny datakilde, a-ordningen.

Berge mfl. (2022, 28. april)

Den nest største gruppen kommer fra Norden, som sto for 23 prosent av alle arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i 2021. Som figur 8.13 viser, har imidlertid utviklingen i antall arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra Norden vært forskjellig fra utviklingen blant de fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Det var en økning fra Norden fra 2007 til 2008, og deretter en utflating på rundt 60 000 fram til 2012. Fra toppåret 2013, hvor det arbeidet 68 000 arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra Norden i Norge, har det gått jevnt nedover fram til 2021, hvor antallet var snaut 34 000. Nedgangen har vært særlig stor blant svensker.6

Innenfor disse regionale landbakgrunnene rapporterer SSB at de største enkeltlandene blant arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i 2021 var Polen (31 prosent), Litauen (14 prosent) og Sverige (13 prosent). Til sammenligning sto svensker for 28 prosent av alle arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i Norge i 2007. Tilsvarende tall for personer fra Polen og Litauen var da henholdsvis 25 og 8 prosent.7

Mange arbeidsinnvandrere på korttidsopphold som kommer til Norge for å jobbe i et gitt år, kommer tilbake året etter, og for noen vil korttidsoppholdet være begynnelsen på mer varige bånd til norsk arbeids- og samfunnsliv. På bestilling fra utvalget har SSB undersøkt hvilken status arbeidsinnvandrere på korttidsopphold har henholdsvis ett og to år etter årene 2015–2020, med henblikk på om personen arbeider i Norge også året etter, og om personen har skiftet status fra ikke-bosatt til å bli registrert som bosatt.

Figur 8.14 viser at av de rundt 170 000 arbeidsinnvandrerne som var på korttidsopphold i 2015, var 53 prosent fremdeles på korttidsopphold i 2016, mens 13 prosent hadde skiftet status til bosatt, enten i løpet av 2015 eller 2016. Om lag 30 prosent var verken bosatt eller på korttidsopphold året etter, altså i 2016. De fleste som har ukjent status, har trolig forlatt Norge, men noen kan fremdeles være her som selvstendig næringsdrivende, være på ulike ytelser eller jobbe uten å være registrert.8 Andelene som er registrert som bosatt eller fortsatt på korttidsopphold året etter, endrer seg relativt lite over perioden. Unntaket er 2020, hvor det er en noe større andel som har skiftet status til bosatt i 2021, mens det er en litt lavere andel som fortsatt var på korttidsopphold.

Andelen arbeidsinnvandrere på korttidsopphold som har bosatt seg to år etter, er noe høyere for hele perioden sammenlignet med ett år etter, og logisk nok er da andelen som fortsatt har status som ikke-bosatt, noe lavere etter to år. Andelen SSB ikke finner igjen som verken bosatt eller på korttidsopphold fra utlandet, er høyere enn når man ser på situasjonen to år etter.

Forstørr bilde

Berge mfl. (2022, 28. april)

8.4.1 Utstasjonerte arbeidstakere

Personer som kommer til Norge på oppdrag fra et utenlandsk foretak, som altså ikke er ansatt i Norge, kalles utstasjonerte arbeidstakere. Gruppen utstasjonerte arbeidstakere er en relativt sett liten gruppe av dem som kommer til Norge for å arbeide. En artikkel fra SSB, hvor de har hele året som referanseperiode og dermed teller alle utstasjonerte som kommer for å jobbe i løpet av året, viser at omfanget var på i underkant av 16 500 i 2021.9 Det er betydelig flere enn om man kun ser på omfanget i et gitt kvartal. I 4. kvartal 2021 var antallet utstasjonerte i Norge om lag 6 900. Utstasjonerte arbeidstakere omfatter stort sett ikke-bosatte, men rundt en av ti er bosatt. Figur 8.15 viser at det har vært en nedadgående trend i antallet utstasjonerte arbeidstakere i Norge fra 2016 til 2021, med en særlig nedgang fra 2019 til 2020 som følge av koronapandemien. I 2021 var det dermed nærmere 30 prosent færre utstasjonerte arbeidstakere i Norge enn det var i 2016.

Røv (2022, 30. mars)

De aller fleste utstasjonerte arbeidstakere i Norge er menn.10 Videre viser tall for 2021 at i underkant av 60 prosent er fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, hovedsakelig fra Polen og Litauen, mens de resterende i stor grad er fra Norden (17 prosent), Vest-Europa for øvrig (17 prosent) og Asia (5 prosent).11 Nedgangen i antallet utstasjonerte, som figur 8.15 viser, skyldes først og fremst en reduksjon i antallet som kommer fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa.

De utstasjonerte er særlig konsentrert i næringene forretningsmessig tjenesteyting, bygge- og anleggsvirksomhet og industri. Samlet jobbet om lag 80 prosent av de utstasjonerte i disse næringene i 2021.12

Utvalget har gitt Frischsenteret i oppdrag å undersøke koronapandemiens effekter på utenlandsk arbeidskraft i Norge. Notatet følger som digitalt vedlegg til utredningen. Som del av oppdraget har forskerne ved Frischsenteret sett nærmere på antallet utstasjonerte arbeidstakere som har befunnet seg i Norge på ulike tidspunkter før og under krisen.13 Forskerne finner at data fra perioden rett før krisen tyder på at bruken av utstasjonerte da var på vei oppover. Økningen fikk imidlertid en brå stans i kjølvannet av nedstengningen, og gjennom koronakrisen har andelen falt. Samlet sett anslår forskerne at andelen utstasjonerte arbeidstakere sommeren 2021 var redusert med om lag 0,4 prosent av den totale sysselsettingen, nokså likt fordelt mellom arbeidstakere fra EU-land i Sentral og Øst-Europa og andre land. For mer om funnene til Frischsenteret, se kapittel 9.4.

8.5 Arbeidsinnvandrerbefolkningen og deres familier

De 208 400 bosatte personene som var registrert med arbeid som sitt første oppholdsgrunnlag i Norge per 1. januar 2021, tilsvarer nær 4 prosent av befolkningen i Norge. Denne gruppen omtales i det følgende som arbeidsinnvandrerbefolkningen. Til sammenligning talte gruppen 117 000 personer i 2012, eller 2,4 prosent av befolkningen, og i tiden før 2005 var andelen svært liten.

Som nevnt er de fleste arbeidsinnvandrerne som har kommet til Norge, menn, og det gjenspeiles også blant dem som fortsatt bor i Norge. Dette vises tydelig i figur 8.16, der antallet menn og kvinner er vist separat for de ti største landgruppene i arbeidsinnvandrerbefolkningen. Hele tre av fire arbeidsinnvandrere fra EØS-land som bodde i Norge ved inngangen til 2021, var fra et av EU-landene i Sentral- og Øst-Europa, og det til tross for stor utvandring fra disse gruppene og nedgang i ankomsttall det siste tiåret. Som vist i figur 8.16 er det flest arbeidsinnvandrere fra Polen og Litauen.

Forstørr bilde

¹ Nordiske innvandrere er ikke inkludert.

Statistisk sentralbyrå

Botid er en viktig faktor for innvandreres integrering. Figur 8.17 viser botiden til ulike befolkningsgrupper i arbeidsinnvandrerbefolkningen i Norge per 1. januar 2021. Naturlig nok er det veldig få arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som har en botid på mer enn 16 år, fordi stort sett alle ankomster fra denne landgruppen skjedde etter EU-utvidelsene fra 2004. Bildet av særlig denne gruppen er preget av at mange har kommet til Norge i et felles tidsvindu. Andelen fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa med botid på under fire år er mindre sammenlignet med arbeidsinnvandrere fra tredjeland, henholdsvis 22 mot 39 prosent. Til gjengjeld har en større andel av arbeidsinnvandrerne fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa en botid på 10–14 år enn hva som er tilfellet for arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Tre av ti arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa har bodd i Norge 10–14 år, noe som gjelder for to av ti fra tredjeland. Arbeidsinnvandrere fra Polen er de som har den lengste botiden av personer fra denne gruppen. 40 prosent av polske arbeidsinnvandrere i Norge har bodd i landet i ti år eller mer.14

Forstørr bilde

Steinkellner (2022, 28. juni)

8.5.1 Bosettingsmønster fordelt på fylker og kommuner

Arbeidsinnvandrere bor over hele Norge, og bosettingsmønsteret til særlig gruppen fra EØS-området er jevnere enn for resten av innvandrerbefolkningen. Fordelingen av innvandrergrupper med ulik innvandringsgrunn varierer betydelig på tvers av små og store regioner i Norge. På fylkesnivå er andelen arbeidsinnvandrere i prosent av hele befolkningen minst i Agder og Innlandet, begge med 2,3 prosent, og størst i Oslo med 5,8 prosent.

Figur 8.18 viser hvor stor andel bosatte arbeidsinnvandrere utgjør av den ikke-nordiske innvandrerbefolkningen i ulike fylker. Andelen er særlig stor i vestlandsfylkene Rogaland, Vestland og Møre og Romsdal, på mellom 36 og 38 prosent. De fleste fylkene ligger rett under eller rett over landssnittet på 31,5 prosent. Unntaket er Agder, der andelen arbeidsinnvandrere bare utgjør litt over 20 prosent av den ikke-nordiske innvandrerbefolkningen. I Oslo har antallet arbeidsinnvandrere nesten doblet seg de siste åtte årene, fra om lag 22 000 personer i 2012 til 40 000 personer i 2020. Oslo har også mange innvandrere som har kommet av andre grunner. Andelen arbeidsinnvandrere blant innvandrere i Oslo er derfor rett under landsgjennomsnittet.

Forstørr bilde

¹ Nordiske innvandrere er ikke inkludert.

Statistisk sentralbyrå

Selv om arbeidsinnvandrere bor i alle kommuner i Norge, er variasjonene store. Figur 8.19 (panel A) tegner kart over Kommune-Norge der kommuner er fargelagt etter hvor stor andel av folketallet som er arbeidsinnvandrere. Forskjellene knytter seg til arbeidsmarkedets etterspørsel etter utenlandsk arbeidskraft i enkelte regioner av landet.

I gult vises de 24 kommunene der innvandrere med arbeid som innvandringsgrunn utgjør over 6,2 prosent av befolkningen. Flere av disse er kystkommuner hvor arbeidsinnvandrere bidrar til å dekke arbeidskraftsbehovet i fiskerinæringen og i verftsindustrien. Et eksempel er Frøya i Trøndelag, der andelen arbeidsinnvandrere har økt med nesten 9 prosentpoeng fra 7 prosent i 2012 til 16 prosent i 2020. I denne kommunen utgjør arbeidsinnvandrere også en svært stor andel av de sysselsatte, se omtale i kapittel 9. Andre eksempler er Gamvik (16 prosent arbeidsinnvandrere) og Træna og Båtsfjord (13 prosent hver) i Nord-Norge. Økningen har også vært betydelig i Gamvik og Båtsfjord, der arbeidsinnvandrere utgjorde henholdsvis 6 og 4 prosent av befolkningen i 2012 og altså har økt med omtrent 10 prosentpoeng i denne perioden. Det er særlig polske og litauiske arbeidsinnvandrere som dominerer innvandringen til disse kystkommunene.

Flere typiske turistkommuner er også i kategorien med størst andel arbeidsinnvandrere i prosent av befolkningen. Blant eksemplene er Aurland kommune i Vestland og høyfjellskommunene Hemsedal, Krødsherad og Hol i Viken (6–9 prosent arbeidsinnvandrere). Andelen i særlig disse kommunene er trolig høyere, ettersom nordiske statsborgere ikke er med i datamaterialet over innvandrere etter innvandringsgrunn. Blant de 75 kommunene der andelen arbeidsinnvandrere i befolkningen er på eller rett over landsgjennomsnittet (3,79–6,19 prosent, vist i rosa), ligger mange i områdene rundt Oslo og Stavanger.

I grønt, oransje og blått viser figuren de 257 kommunene hvor andelen arbeidsinnvandrere i befolkningen ligger under det nasjonale gjennomsnittet på 3,79 prosent. Mange av disse kommunene ligger i Innlandet, Nordland og Trøndelag, og dette gjelder dessuten mange av landets grensekommuner mot Sverige og Finland. Kommunene som har lavest andel arbeidsinnvandrere i befolkningen, er i all hovedsak kommuner med en liten befolkning.

Den aller største gruppen av arbeidsinnvandrere, polske innvandrere, er størst i alle fylkene og utgjør den største gruppen innvandrere (innvandrere totalt, og ikke bare arbeidsinnvandrere) i 188 kommuner. Figur 8.19 (panel B) viser en oversikt over hvilken innvandrergruppe etter landbakgrunn som er størst i hver enkelt kommune. Kommunene der Polen er største landgruppe (grønn), er svært forskjellige – fra bykommuner som Oslo, Bergen og Stavanger til små distriktskommuner – og finnes over hele landet. Nesten en av fire av de polske innvandrerne bor i sentrale strøk, men de kan gjøre en vesentlig forskjell for folketallet i enkelte små kommuner, som for eksempel i Træna og Moskenes i Nordland, der gruppen utgjør over en av ti av kommunens innbyggere.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

Innvandrere fra Litauen er den største utenlandsfødte befolkningsgruppen i til sammen 50 kommuner. Svenske innvandrere i Norge er en stor gruppe totalt, men er kun størst i 15 kommuner, som nesten utelukkende er grensekommuner mot Sverige. Tyske innvandrere er i 2020 største gruppe i 11 kommuner, mens de var størst i 40 kommuner i 2012. Denne forskyvningen skyldes primært større innvandring fra andre nasjonaliteter, som blant annet den syriske flyktningmigrasjonen fra 2015.

8.5.2 Arbeidsinnvandrernes sivilstand og familiesituasjon

Familiesammensetningen til arbeidsinnvandrere er preget av at en stor andel som har kommet for å arbeide, er menn, og at mange av disse allerede hadde familie i hjemlandet. Etter hvert har mange av dem som blir boende, blitt gjenforent med familiene sine, og mange har også fått norskfødte barn. Blant de store gruppene fra Polen og Litauen utgjør barna deres etter hvert en betydelig andel av norskfødte barn med to utenlandsfødte foreldre i Norge.

Figur 8.20 viser at innvandrere oftere er gift, sammenlignet med den øvrige befolkningen over 18 år i Norge. Dette er tilfellet også for arbeidsinnvandrere, og særlig for menn. Blant mannlige polske arbeidsinnvandrere er for eksempel 63 prosent gift, noe som er 18 prosentpoeng høyere enn for polske kvinnelige arbeidsinnvandrere. Dette kan ha sammenheng med at det er relativt flere yngre kvinner enn menn blant polske arbeidsinnvandrere. 15 prosent av kvinnene er i alderen 25–29 år, noe som gjelder for 6 prosent av mennene. Siden mange av de polske arbeidsinnvandrerne i utgangspunktet er menn, og har fått resten av familien sin til Norge gjennom familiegjenforening, vil mange polske kvinner i Norge være registrert som familieinnvandrere.

Forstørr bilde

Steinkellner (2022, 28. juni)

Arbeidsinnvandrere – både fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og fra tredjeland – er en forholdsvis ung gruppe. Dette er med på å forklare noen av mønstrene som vises i figur 8.21, om hvilke husholdningsformer arbeidsinnvandrere bor i. Blant befolkningen utenom innvandrere, bor for eksempel bare 3 prosent i flerfamiliehusholdninger uten barn. Blant polske arbeidsinnvandrere bor derimot hele 31 prosent i en flerfamiliehusholdning uten barn. Også blant arbeidsinnvandrere fra Litauen og Romania er det vanlig å bo i flerfamiliehusholdninger uten barn; henholdsvis 20 og 18 prosent bor slik. Figuren viser også at det er noe vanligere at arbeidsinnvandrere bor alene. 24 prosent av arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og 27 prosent av arbeidsinnvandrere fra tredjeland bor alene, sammenlignet med rundt 20 prosent i befolkningen utenom innvandrere og blant innvandrere generelt.

Forstørr bilde

Steinkellner (2022, 28. juni)

8.5.3 Familieinnvandring til arbeidsinnvandrere

Familieinnvandring brukes som et samlebegrep for både familieetablering og familiegjenforening til en person bosatt i Norge, og dette er den største kategorien hvis man fordeler innvandrere bosatt per 1. januar 2020 etter innvandringsgrunn. Personen som allerede er bosatt i Norge, har betegnelsen referanseperson. Ved inngangen til 2020 var 253 200 personer med «familie» som første oppholdsvedtak registrert bosatt. Dette utgjør 4,7 prosent av befolkningen i Norge, en økning på 1,5 prosentpoeng siden 2012. Av disse har nær to av tre kommet gjennom familiegjenforening. Gruppen familiegjenforente gjelder alle, og ikke bare familiegjenforente til arbeidsinnvandrere. Mangelfulle data om referansepersonen til familiegjenforente, og dermed mangelfull informasjon om referansepersonens oppholdsgrunnlag, gjør at man kun kan si noe om antall gjenforeninger og informasjon om de familiegjenforente i seg selv, men ikke noe om den familieinnvandreren kommer til – se nærmere omtale i boks 8.2.

EØS-borgere kommer i hovedsak til Norge som arbeidsinnvandrere. Som figur 8.22 viser, har antallet ikke-nordiske EØS-borgere som har kommet til Norge gjennom familiegjenforening, økt betraktelig i takt med arbeidsinnvandringen fra samme region, som vist i figur 8.1. Etter en dupp i perioden etter finanskrisen i 2008–2009, da mange arbeidsinnvandrere reiste tilbake til hjemlandene, økte antallet gjenforeninger fram til 2013. I hele perioden fra 2004 til 2020 var det over 80 000 ikke-nordiske EØS-borgere som kom til Norge gjennom familiegjenforening. Selv om vi ikke kjenner referansepersonen til alle disse, er det rimelig å anta at majoriteten har blitt gjenforent med allerede bosatte arbeidsinnvandrere. Antallet gjenforente som er barn (under 18 år), er høyere enn antallet gjenforente voksne, og forskjellen var størst mellom 2008 og 2014. Ser man særskilt på polske og litauiske borgere som kom til Norge for å gjenforenes med familie mellom 2004 og 2020, var henholdsvis 57 og 65 prosent barn under 18 år.15 Over ni av ti av de voksne polske borgerne som kom gjennom familiegjenforening i samme periode, var kvinner.

Forstørr bilde

Molstad mfl. (2022)

Mønsteret der familieinnvandringen følger i takt med arbeidsinnvandringen, blir illustrert mer eksplisitt i figur 8.23, som viser trendene for personer fra Polen, Litauen og Romania. De stiplede linjene viser arbeidsinnvandringen, og de heltrukne viser den etterfølgende familieinnvandringen fra samme område. Grafene for de tre landene ligner hverandre i form, men innvandringen fra Polen er som kjent langt større, og begynte noe tidligere, enn innvandringen fra de andre to landene.

Forstørr bilde

Molstad mfl. (2022)

Sett under ett har til sammen 217 400 familieinnvandrere kommet gjennom familiegjenforening mellom 1990 og 2019,16 og disse personene har i all hovedsak blitt gjenforent med allerede bosatte innvandrere, både arbeidsinnvandrere og innvandrere med annen innvandringsgrunn. Ved inngangen til 2020 var 161 000 av disse fortsatt bosatt i Norge.17 For rundt 40 000 av disse mangler informasjon om referanseperson, se boks 8.2. Dette dreier seg primært om personer som har kommet gjennom familiegjenforening, fortrinnsvis til EØS-borgere. Over halvparten av familieinnvandrerne med uoppgitt referanseperson kommer fra de fire landene Polen, Litauen, Romania og Latvia.

Ifølge en rapport fra SSB med en demografisk beskrivelse av arbeidsinnvandrere fra EØS og deres familier, som kun har tall for perioden 2004–2014, fikk omtrent hver sjette arbeidsinnvandrer i denne perioden med seg et eller flere familiemedlemmer fra hjemlandet.18 Andelen som blir gjenforent med et familiemedlem, har avtatt siden de første store ankomstkohortene kom til Norge, men det er uklart om dette bare er en konsekvens av at det tar en viss tid å få familien etter. Ifølge rapporten har antallet familiemedlemmer som kom etter, holdt seg ganske stabilt. Nær halvparten av gjenforeningene var med én person, en tredel var med to personer, og de øvrige var med tre eller flere.

Når de fleste arbeidsinnvandrerne som kommer til Norge, er menn, og over halvparten av disse er gift, er det som forventet at flertallet av de familiegjenforente er kvinner. I perioden 2004–2014, som er perioden SSB ser på i sin rapport om demografien til arbeidsinnvandrerne og deres familie, var hele 93 prosent kvinner av de 16 900 familieinnvandrerne fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa eldre enn 17 år ved innvandring.19 Videre var over halvparten (58 prosent) av familieinnvandrerne fra samme område i denne perioden barn i alderen 0–17 år. Dette gjenspeiler de særskilte tallene for polske og litauiske borgere som er nevnt tidligere. Kun en håndfull var 50 år eller eldre.

Rapporten fra SSB viser videre at familieinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som kom til Norge i perioden 2004–2014, i stor grad kommer fra Polen og Litauen, med henholdsvis 56 og 22 prosent av hele denne gruppen. Dette gjenspeiler dermed hvilke land som er de to største avsenderlandene for arbeidsinnvandrere, og andelen familieinnvandrere tilsvarer omtrent de andelene av arbeidsinnvandrere som kommer fra disse landene. Det er en tendens til at arbeidsinnvandrere fra Romania og Bulgaria har tatt med familien sin til Norge i større grad enn arbeidsinnvandrere fra de andre landene. Omtrent en av fem fra disse landene har blitt gjenforent med familie. Estland, Tsjekkia og Slovakia er mest underrepresentert blant familieinnvandrerne, og i disse gruppene har kun en av ti blitt gjenforent med familie i løpet av perioden.

8.5.4 Norskfødte og gjenforente barn av arbeidsinnvandrere

Mye av arbeidsinnvandringen til Norge har skjedd i perioden etter 2004. Sammenlignet med grupper av innvandrere som har flyktet til Norge eller kommet som familieinnvandrere i tiårene før, har altså arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer relativt kort botid. Blant arbeidsinnvandrerne som var bosatt ved inngangen til 2020, hadde 65 prosent botid på under åtte år. Dette innebærer også at norskfødte barn av bosatte arbeidsinnvandrere i Norge har lav gjennomsnittlig alder. Dette illustreres i figur 8.24, som viser antallet norskfødte barn av de ti største innvandrergruppene i Norge som er over og under 18 år i 2020. Figuren viser at nesten alle barn med foreldre fra Litauen og Polen fortsatt er under myndighetsalder.

Gulbrandsen mfl. (2021)

Gruppen av barn av arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge etter 2004, er i sterk vekst. Figur 8.25 viser hvordan etterkommere av arbeidsinnvandrere fra enkelte EU-land i Sentral- og Øst-Europa, er i ferd med å bli den største gruppen norskfødte med innvandrerforeldre. Sammenlignet med de «eldre», store gruppene med barn av innvandrere, i figuren representert ved barn av pakistanske og tyrkiske innvandrere, var det totale antallet barn av innvandrere fra Polen, Litauen, Romania og Latvia relativt lite i 2010.20 I løpet av de elleve årene grafen illustrerer, har det vært en særlig stor økning av barn av polske og litauiske innvandrere, som i 2021 utgjorde over henholdsvis 15 000 og 7 000 personer. Barn av polske innvandrere vil med denne takten i løpet av få år være en større etterkommergruppe enn den historisk tallmessig dominerende gruppen av barn etter pakistanske innvandrere. Barn av latviske og rumenske innvandrere har også mangedoblet seg i løpet av perioden. Den enorme befolkningsveksten disse sentral- og østeuropeiske gruppene har hatt de siste ti årene, innebærer at barna deres vil utgjøre en betydelig andel av unge norskfødte med innvandrerforeldre, både i utdanningsløp og etter hvert i norsk arbeids- og samfunnsliv, i tiårene som kommer.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

8.6 Oppsummering

Dette kapitlet har beskrevet hovedtall for migrasjonsmønstrene og demografien til arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer. Omtrent fire av ti av alle som innvandret til Norge mellom 2004 og 2020, var arbeidsinnvandrere. Den store økningen i arbeidsinnvandring fra 2004 var nesten utelukkende fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, og i hovedsak fra land som Polen og Litauen. Antallet arbeidsinnvandringer til Norge har gått noe opp og ned, og disse endringene viser tydelige spor av økonomiske konjunkturer, både i Norge og i fraflyttingslandene til arbeidsinnvandrerne.

Det har vært en sterk økning i antallet faglærte tredjelandsborgere som har fått innvilget opphold i Norge, særlig i de første årene etter EU-utvidelsen i 2004 og i de siste to årene før koronapandemien. Etter finanskrisen i 2008 var det et fall i antallet tillatelser til faglærte, før antallet flatet ut og var stabilt i en periode på nesten ti år. Antallet innvilgede tillatelser til sesongarbeidere fra tredjeland økte noenlunde jevnt fra 2004 fram til 2019, for deretter å falle dramatisk etter at grensene ble stengt for å dempe koronapandemien.

Samtidig som innvandringen, og særlig arbeidsinnvandringen, har gått ned de siste ti årene, har også utvandringen gått opp i samme periode. En stor del av utvandringen etter 2010 har skjedd blant arbeidsinnvandrergrupper som hadde innvandret i stort antall de foregående årene. Blant de i overkant av 295 000 personene som flyttet til Norge som arbeidsinnvandrere i perioden 2004–2020, hadde om lag hver tredje person flyttet fra Norge innen 2021. 68 prosent var altså fortsatt registrert bosatt her i landet. Ser man på tidligere ankomstkohorter, faller andelen av bosatte noe. For eksempel blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som kom til Norge i perioden 2006–2010, var 62 prosent fortsatt registrert bosatt ved inngangen til 2021. Dette gjelder for 44 prosent av arbeidsinnvandrerne fra tredjeland og 53 prosent av arbeidsinnvandrerne fra øvrige EU-land.

Det har også vært en stor og jevn økning i antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold til det norske arbeidsmarkedet i perioden etter EU-utvidelsen og fram til 2019. De fleste arbeidsinnvandrere på korttidsopphold kommer fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, mens den nest største gruppen kommer fra Norden. Mange av dem som kommer til Norge på korttidsopphold for å jobbe i et gitt år, kommer tilbake året etter, og for noen vil korttidsoppholdet være begynnelsen på mer varige bånd til norsk arbeids- og samfunnsliv.

Ved inngangen til 2021 utgjorde innvandrere med arbeid som innvandringsgrunn om lag 4 prosent av befolkningen i Norge, eller i overkant av 208 000 personer. Befolkningen av arbeidsinnvandrere i Norge i dag gjenspeiler i stor grad gruppen av arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge siden den første EU-utvidelsen østover i 2004. Nær ni av ti er arbeidsinnvandrere fra EØS, hvorav et klart flertall er fra Polen og Litauen. Arbeidsinnvandrerbefolkningen er forholdsvis ung, og flertallet er menn.

Arbeidsinnvandrere bor over hele Norge, og bosettingsmønsteret til særlig gruppen fra EØS er jevnere enn for resten av innvandrerbefolkningen. Selv om arbeidsinnvandrere bor i alle kommuner i Norge, er variasjonene store. Arbeidsinnvandrere utgjorde i 2020 hele 16 prosent av befolkningen i kystkommuner som Frøya og Gamvik, mens landsgjennomsnittet kun er på i underkant av 4 prosent. I hele 257 kommuner er andelen arbeidsinnvandrere i befolkningen mindre enn landsgjennomsnittet.

Familiesammensetningen til arbeidsinnvandrere som har bosatt seg i Norge, er preget av at en stor andel av dem som kom først, var menn, og mange av disse hadde allerede ektefelle og barn i hjemlandet. Etter hvert har mange av dem som blir boende, blitt gjenforent med familien, og mange har også fått norskfødte barn. Blant de store gruppene arbeidsinnvandrere fra Polen og Litauen utgjør barna deres etter hvert en betydelig andel av norskfødte barn med to utenlandsfødte foreldre i Norge.

9 Arbeidsmarkedssituasjonen for arbeidsinnvandrere

9.1 Innledning

Utvalget er bedt om å oppsummere kunnskap om arbeidsinnvandrernes sysselsetting og ledighet over tid, og hvilke sektorer og bransjer de arbeider i. Arbeidsinnvandringen til Norge etter 2004 har i stor grad fulgt etterspørselen og konjunkturene. Særlig har arbeidsinnvandringen fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa variert mye. Arbeidsinnvandrere fra disse landene jobber ofte i bransjer med sterkt svingende behov for arbeidskraft, som henter inn denne fra utlandet i oppgangsperioder. Dermed svinger også arbeidsmarkedet normalt mer med konjunkturene for arbeidsinnvandrere enn for den øvrige befolkningen.

At arbeidsinnvandrere ofte jobber i konjunkturutsatte bransjer, innebærer at de ofte rammes hardere enn norske arbeidstakere når det oppstår kriser i arbeidsmarkedet. Utvalget er derfor bedt om å analysere hvordan store endringer i arbeidskraftetterspørselen, som pandemien, påvirker arbeidsinnvandreres valg om å komme til og bli i Norge, og muligheter og tilknytning til arbeidslivet for dem som allerede bor i Norge. Både i analysen av hvordan pandemien påvirket arbeidsinnvandringen, og i beskrivelsen av sysselsetting og ledighet over tid, er utvalget bedt om å analysere utfordringer for folkeregistrerte arbeidsinnvandrere og for arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i Norge.

Arbeidsinnvandring påvirker arbeidsmarkedet først og fremst gjennom at tilbudet av arbeidskraft øker. Flere arbeidstakere og arbeidssøkere medfører økt konkurranse om jobbene, og kan dermed også presse lønns- og arbeidsforhold på kort eller mellomlang sikt. Virkningene vil variere mellom ulike jobber og for ulike typer arbeidskraft. På den ene siden vil arbeidsinnvandringen ha flere positive virkninger. Arbeidsgivere vil ha fordeler av økt tilgang på arbeidskraft fordi det bidrar til å dekke manglende kompetanse, og innvandrere kan være villige til å godta lavere lønn enn innenlandsk arbeidskraft. Husholdningene vil også kunne få fordeler gjennom økt tilbud eller lavere priser på produkter arbeidsinnvandrere produserer. På den andre siden vil konkurranse fra useriøse virksomheter gjøre situasjonen verre for seriøse virksomheter med tariffbaserte lønns- og arbeidsvilkår. Virkninger av arbeidsinnvandring på ulike forhold i norsk økonomi og arbeidsmarked er nærmere omtalt i kapittel 1, 3 og 10.

I dette kapitlet beskrives arbeidsmarkedssituasjonen for arbeidsinnvandrere, herunder hvor utsatt de er under nedgangskonjunkturer. Kapitlet tydeliggjør at arbeidsinnvandrere fra EØS er en svært forskjellig gruppe fra arbeidsinnvandrere fra tredjeland, hvor de fleste som bosetter seg her, har høyere utdanning og en mer stabil arbeidstilknytning. Der det finnes tallgrunnlag, tydeliggjøres det også at arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa skiller seg ut fra arbeidsinnvandrere fra øvrige EU-land.

Kapitlet starter med å gjennomgå statistikk som beskriver utvikling i sysselsetting, samt hvordan arbeidsinnvandrere fordeler seg på ulike næringer. Arbeidsinnvandreres betydning for ulike næringer og regioner beskrives også. Store deler av sysselsettingsomtalen tar utgangspunkt i artikler med tilhørende tallgrunnlag fra Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeidet på oppdrag fra utvalget. Deretter redegjøres det for utviklingen i arbeidsledighet blant arbeidsinnvandrere, før pandemiens virkninger på bruken av utenlandsk arbeidskraft i det norske arbeidsmarkedet omtales. Beskrivelsen av pandemiens virkninger baserer seg i stor grad på en analyse fra Frischsenteret, gjennomført på oppdrag fra utvalget. Frischsenterets notat følger som digitalt vedlegg til utredningen.

9.2 Sysselsetting

Både arbeidsinnvandrere som har bosatt seg i Norge og arbeidsinnvandrere på korttidsopphold, har bidratt til at bedrifter får dekket sine behov for arbeidskraft som de ikke får dekket på andre måter i perioder med høy aktivitet i økonomien. I de følgende avsnittene beskrives sysselsettingsutviklingen for arbeidsinnvandrere sammenlignet med andre befolkningsgrupper, samt hvilke næringer arbeidsinnvandrere i størst grad jobber i. Bosatte arbeidsinnvandrere og arbeidsinnvandrere på korttidsopphold omtales i hvert sitt separate avsnitt for å få fram noen viktige forskjeller. Avslutningsvis beskrives arbeidsinnvandrernes betydning for ulike næringer og regioner.

9.2.1 Sysselsetting blant bosatte arbeidsinnvandrere

Innvandreres deltakelse i arbeidslivet varierer i betydelig grad etter innvandringsgrunn, særlig i de første årene etter ankomst til Norge. Figur 9.1 viser sysselsettingen for ulike innvandrergrupper i perioden 2004–2021. Sysselsettingen blant bosatte arbeidsinnvandrere (utenom nordiske innvandrere) har gjennom hele perioden vært om lag på nivå med befolkningen utenom innvandrere og nordiske innvandrere, riktignok med noe større svingninger over konjunkturene. Jevnt over er andelen sysselsatte arbeidsinnvandrere langt høyere enn for flyktninger og deres familier.

Forstørr bilde

¹ Bosatte fra og med 1990.

² I tillegg til innvandrere etter innvandringsgrunn (arbeidsinnvandrere samt flyktninger og familiegjenforente til disse) inngår her også nordiske innvandrere som en egen sammenligningsgruppe. For nordiske innvandrere finnes det ikke opplysninger om innvandringsgrunn. Øvrige innvandrere er den resterende gruppen av innvandrere og omfatter i stor grad øvrige familiegjenforente og innvandrere med utdanning som innvandringsgrunn.

³ Fra og med 2015 bygger statistikken på nye datakilder (a-ordningen). Årgangene fra og med 2015 blir følgelig ikke sammenlignbare med tidligere årganger.

Statistisk sentralbyrå

Figur 9.2 viser sysselsettingen blant bosatte innvandrere etter innvandrerkategori og kjønn i 4. kvartal 2020. Figuren skiller mellom arbeidsinnvandrere fra land i og utenfor EØS. For arbeidsinnvandrere fra tredjeland var andelen sysselsatte rundt 78 prosent, noe som er helt på nivå med nordiske innvandrere og befolkningen utenom innvandrere. Sysselsettingen blant bosatte arbeidsinnvandrere fra EØS (utenom Norden) var noe lavere, men godt over nivået blant flyktninger og øvrige innvandrere. Noe av nivåforskjellen mellom arbeidsinnvandrere fra EØS og tredjeland i 2020 må ses i sammenheng med koronapandemien, hvor arbeidsinnvandrere fra EØS-landene i større grad enn dem fra tredjeland ble rammet av oppsigelser og permitteringer.21

Sysselsettingsandelen påvirkes av befolkningssammensetningen. Gruppen av arbeidsinnvandrere er dominert av menn, og menn har vanligvis en høyere deltakelse i arbeidsmarkedet enn kvinner. Fra figur 9.2 ser man imidlertid at det blant begge grupper av arbeidsinnvandrere er marginale kjønnsforskjeller i sysselsettingen, og at forskjellene er noe mindre enn blant befolkningen utenom innvandrere.

Forstørr bilde

¹ Bosatte fra og med 1990.

² Se note 2 til figur 9.1.

Andresen mfl. (2022)

Sysselsettingstallene i figur 9.1 og 9.2 er ikke justert for ulik alderssammensetning i de ulike befolkningsgruppene. Sysselsettingsandelen påvirkes imidlertid av alderssammensetningen i befolkningen. En større andel eldre i befolkningen bidrar til å trekke ned andelen i jobb, ettersom eldre har lavere sysselsettingsgrad. Dette er et viktig poeng når man sammenligner sysselsettingen blant arbeidsinnvandrere og befolkningen utenom innvandrere i Norge, fordi arbeidsinnvandrere samlet sett er yngre. Se omtale i kapittel 8.2.3.

Figur 9.3 viser derfor sysselsettingsnivået for de ulike befolkningsgruppene innad i samme aldersgruppe. Blant de yngste i alderen 20–29 år har arbeidsinnvandrere (både fra EØS og tredjeland) og nordiske innvandrere et sysselsettingsnivå som er lavere, men tett opptil befolkningen utenom innvandrere. Det samme gjelder for arbeidsinnvandrere fra tredjeland og nordiske innvandrere i aldersgruppen 30–39 år, mens arbeidsinnvandrerne fra EØS ligger en god del lavere her.

¹ Bosatte fra og med 1990.

² Se note 2 til figur 9.1.

Andresen mfl. (2022)

Blant dem i alderen 40–49 år er det de nordiske innvandrerne som kommer nærmest befolkningen utenom innvandrere. I denne aldersgruppen øker avstanden noe mellom arbeidsinnvandrere fra tredjeland og befolkningen utenom innvandrere. For arbeidsinnvandrere fra EØS er avstanden noe mindre enn i aldersgruppen 30–39 år, men forskjellen er fortsatt relativt stor.

Aldersgruppen 50–66 år preges av at flere har falt ut av arbeidslivet, og sysselsettingsnivået er derfor lavere i alle befolkningsgrupper. Nivået er imidlertid nokså likt for arbeidsinnvandrere, nordiske innvandrere og befolkningen utenom innvandrere i denne aldersgruppen. Samlet sett ser man at sysselsettingsforskjellen mellom arbeidsinnvandrere (både fra EØS og fra tredjeland) og befolkningen utenom innvandrere øker når man ser på sysselsettingsnivået innad i tiårige aldersgrupper kontra alle i yrkesaktiv alder.

For mange innvandrere vil lengre botid i Norge henge sammen med bedre muligheter i arbeidsmarkedet, gjennom at de blant annet opparbeider seg bedre norskferdigheter og gjennomfører utdanning. For arbeidsinnvandrere spiller derimot dette en mindre rolle. Det må ses i sammenheng med at mange arbeidsinnvandrere ofte har et arbeidsforhold når de kommer til Norge. Også de som kommer til landet for å søke etter arbeid, har gjerne en etterspurt kompetanse og kommer raskt i jobb. I figur 9.4 ser man tydelig dette skillet mellom arbeidsinnvandrere (og nordiske innvandrere) og andre innvandrergrupper. Mens arbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere med under fire års botid har en sysselsettingsandel på over 70 prosent, er andelen sysselsatte flyktninger med tilsvarende botid kun i overkant av 20 prosent. At sysselsettingen blant flyktninger er særlig lav for dem med kort botid, skyldes at en stor andel deltar i introduksjonsprogrammet i denne perioden.

¹ Bosatte fra og med 1990.

² Se note 2 til figur 9.1.

³ Merk at botid her gjenspeiler ankomstkohorter. Eksempelvis vil kategorien «20–30 år» vise sysselsettingsnivået i 2020 for den gruppen innvandrere som ankom Norge 20–30 år tidligere.

Andresen mfl. (2022)

Arbeidsinnvandrere fra EØS og arbeidsinnvandrere fra tredjeland har ulik utdannings- og yrkesbakgrunn og jobber i ulike næringsgrupper. Se kapittel 12 for omtale av utdanningsbakgrunn. Figur 9.5 viser at blant sysselsatte arbeidsinnvandrere fra EØS, som i stor grad er fra EU-land i Sentral- og Øst- Europa, er bygge- og anleggsvirksomhet klart mest utbredt, etterfulgt av industri og forretningsmessig tjenesteyting. I sistnevnte næringsgruppe inngår formidling og utleie av arbeidskraft og rengjøringsvirksomhet, som har en høy andel EØS-innvandrere. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland er derimot i størst grad sysselsatt innen næringsgruppene informasjon og kommunikasjon, helse- og sosialtjenester og undervisning. Selv om det er en stor andel av arbeidsinnvandrerne fra tredjeland som jobber i disse næringene, er denne gruppen likevel såpass liten at den ikke utgjør en særlig stor andel av alle sysselsatte i disse næringsgruppene. Se nærmere omtale av betydningen av arbeidsinnvandrere i ulike næringer i 9.2.3.

Forstørr bilde

¹ Bosatte ikke-nordiske arbeidsinnvandrere fra og med 1990.

Andresen mfl. (2022)

Den ulike næringsfordelingen mellom arbeidsinnvandrere med og uten bakgrunn fra EØS fører også til store forskjeller i hvordan disse to gruppene fordeler seg på ulike yrkesområder. Som figur 9.6 viser, har 62 prosent av de sysselsatte arbeidsinnvandrerne fra tredjeland akademiske yrker eller høyskoleyrker. Tilsvarende andel blant sysselsatte arbeidsinnvandrere fra EØS er 20 prosent, mens for befolkningen utenom innvandrere er andelen 44 prosent. Blant arbeidsinnvandrere fra EØS er det håndverkere som utgjør det største yrkesområdet.

Forstørr bilde

¹ Bosatte ikke-nordiske arbeidsinnvandrere fra og med 1990.

² Yrker, 1-siffernivå.

Andresen mfl. (2022)

Det er store ulikheter mellom menn og kvinner med hensyn til yrkesfordeling, særlig blant arbeidsinnvandrere fra EØS. Figur 9.7 viser yrkesfordelingen blant arbeidsinnvandrere fra henholdsvis EØS og tredjeland, etter kjønn. Som figuren viser, jobber hele 37 prosent av sysselsatte menn fra EØS som håndverkere, mot i underkant av 2 prosent blant sysselsatte kvinner. Når det gjelder salgs- og serviceyrker, renholdere, hjelpearbeidere mv. og akademiske yrker, har derimot kvinner fra EØS andeler som er to–tre ganger så store som hos menn.

Forstørr bilde

¹ Bosatte ikke-nordiske arbeidsinnvandrere fra og med 1990.

² Yrker, 1-siffernivå.

Andresen mfl. (2022)

Blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland er kjønnsforskjellene mindre, med nokså like andeler blant kvinner og menn i akademiske yrker og høyskoleyrker. En av de få, større yrkesområdene med kjønnsforskjeller av betydning i tredjelandsgruppen, er salgs- og serviceyrker, der kvinner har dobbelt så stor andel som menn, nesten 22 mot 11 prosent. Ellers er det en betydelig kjønnsforskjell i håndverkeryrker, men dette er blant de mindre yrkesområdene for arbeidsinnvandrere fra tredjeland.

En enda mer detaljert yrkesfordeling etter landbakgrunn viser at det blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland er en stor andel som er ansatt i yrker som krever høyere utdanning, særlig innen realfag, ingeniørfag, IKT og undervisning. For arbeidsinnvandrere fra EØS er det derimot klart flest byggearbeidere, etterfulgt av renholdere og prosess- og maskinoperatører. Tabell 9.1 gir en oversikt over antall arbeidsinnvandrere i utvalgte yrker og etter normalt utdanningsnivå i yrket. De yrkene som gjerne krever høyere utdanning, slik det er kategorisert i tabellen, er også de yrkene som er mest utbredt blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland, se figur 9.6. Motsatt er ufaglærte yrker og yrker som krever fagutdanning, yrker som er mest utbredt blant arbeidsinnvandrere fra EØS etter figur 9.6.

9.2.2 Sysselsetting blant arbeidsinnvandrere på korttidsopphold

Ved siden av arbeidsinnvandrere som folkeregistrerer og bosetter seg i Norge, kommer det også hvert år mange arbeidstakere som kun jobber i Norge i kortere perioder, eller som pendler til Norge en kortere eller lengre periode av gangen, og som ikke blir registrert som bosatt. Denne gruppen kalles gjerne arbeidsinnvandrere på korttidsopphold eller ikke-bosatte lønnstakere, og omfanget er nærmere omtalt i kapittel 8.4.

Det er store utskiftinger i gruppen av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold gjennom året, slik at antallet personer som er innom Norge i løpet av ett år, er om lag det dobbelte av hva omfanget i et gitt kvartal viser. Videre i dette avsnittet er tall for 4. kvartal brukt for å se på fordelingen av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold etter næringer og yrker, mens tall hvor hele året er referanseperiode, er brukt for å se på utviklingen av denne gruppen over tid i forskjellige næringer.

Arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fordeler seg ulikt i næringene etter landbakgrunn og sammenlignet med alle sysselsatte som er registrert bosatt i Norge (inkl. innvandrere). Figur 9.8 viser at blant arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra EØS (inkl. Storbritannia) er bygg- og anleggsvirksomhet klart mest utbredt, etterfulgt av forretningsmessig tjenesteyting samt industri. Fordelingen av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra EØS i ulike næringer er dermed ganske lik som for bosatte arbeidsinnvandrere fra EØS. Arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra tredjeland jobber i størst grad innen primærnæringene, forretningsmessig tjenesteyting, transport og lagring samt overnattings- og serveringsvirksomhet. Denne fordelingen er dermed forskjellig fra næringsfordelingen blant bosatte arbeidsinnvandrere fra samme område. Dette kan ses i sammenheng med at mange arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra tredjeland kommer til Norge som sesongarbeidere og jobber i andre næringer enn bosatte arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Se kapittel 4.2.3 for nærmere omtale av vilkår for opphold for denne gruppen.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

At arbeidsinnvandrere på korttidsopphold har en annen næringsfordeling enn befolkningen som er registrert bosatt, gjenspeiles også i fordelingen etter yrkesområde. Som figur 9.9 viser, jobbet nær en av fire arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i håndverksyrker. Til sammenligning var tilsvarende andel blant bosatte lønnstakere om lag 6 prosent. Sammenlignet med yrkesfordelingen blant bosatte arbeidsinnvandrere både fra EØS og fra tredjeland, som vist i figur 9.6, jobber arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i enda større grad som håndverkere.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

Fordelingen av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i de forskjellige næringene er først og fremst et resultat av utviklingen i den norske arbeidsmarkedsdynamikken etter EU-utvidelsen fra 2004. Som figur 9.10 viser, har den største veksten av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold funnet sted innen bygg og anlegg, hvor antallet har økt med vel 46 prosent fra 2008 til 2021. I samme periode har det også vært en betydelig økning i antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold innen transport og lagring samt forretningsmessig tjenesteyting.

Forstørr bilde

¹ Fra og med 2015 bygger statistikken på nye datakilder (a-ordningen). Årgangene fra og med 2015 blir følgelig ikke sammenlignbare med tidligere årganger.

Berge mfl. (2022, 28. april)

Det er samtidig flere næringer som har hatt nedgang i antall arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i perioden siden 2015, og særlig de siste par årene. Blant annet har primærnæringene opplevd en nedgang på om lag 40 prosent fra 2015 til 2021. Det er særlig fallet i 2020 og 2021 som har bidratt til denne nedgangen, og det må ses i sammenheng med pandemien og større problemer med å krysse landegrensene for denne gruppen. I helse- og sosialtjenester har det vært en jevn nedgang fra drøyt 10 000 arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i 2015 til i underkant av 5 900 i 2021. Det tilsvarer en nedgang på over 43 prosent. Det er flere svensker som jobber i helse- og sosialtjenester, og som omtalt i kapittel 8.4 har det over tid vært en stor nedgang i antall arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fra Sverige i Norge. Selv om antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold som jobber i helse- og sosialtjenester fortsatt er en relativt stor gruppe, utgjør de en svært liten andel av sysselsatte i alt i denne næringen. Se nærmere omtale i 9.2.3.

Fra 2019 til 2021 var det en nedgang i antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i alle de største næringene, med unntak av transport og lagring, hvor det var en liten økning. Nedgangen må ses i sammenheng med koronapandemien og tiltakene som ble iverksatt i lys av denne. Se nærmere omtale i 9.4. At transport og lagring skiller seg ut, kan henge sammen med at regjeringen ga unntak fra begrensninger i innreiseregler for varetransport, slik at denne næringen ble mindre påvirket av pandemien og stengte grenser.

Mange av dem som kommer fra utlandet til Norge for å jobbe en periode i et gitt år, kommer tilbake året etter, og for noen vil korttidsoppholdet være begynnelsen på mer varige bånd til norsk arbeids- og samfunnsliv. Se nærmere omtale i kapittel 8.4.

9.2.3 Arbeidsinnvandringens betydning for næringer og regioner

Andelen arbeidsinnvandrere, bosatte arbeidsinnvandrere og arbeidsinnvandrere på korttidsopphold samlet, blant de sysselsatte i Norge har økt fra 2 prosent i 2003 til 8 prosent i 2020, ifølge en artikkel SSB har skrevet på oppdrag fra utvalget.22 I artikkelen tar SSB utgangspunkt i tall for 4. kvartal 2020, og antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold er dermed mindre enn om de hadde brukt hele året som referanseperiode. Se omtale i kapittel 8.4 og 9.2.2. Antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold var særlig lavt i 2020 som følge av pandemien. Videre i dette avsnittet brukes tall for 4. kvartal når arbeidsinnvandreres betydning for ulike regioner beskrives, mens når arbeidsinnvandrernes betydning for ulike næringer beskrives, er hele året brukt som referanseperiode for gruppen av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold. Betydningen av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold blir større ved at man teller alle som har vært i Norge minst én gang gjennom året. Til tross for ulik telling av denne gruppen går det tydelig fram at omfanget av arbeidsinnvandrere fordeler seg ulikt på næringer og regioner. For noen fylker og næringer har arbeidsinnvandringen fått stor betydning for produksjon og sysselsetting.

Viken fylke har høyest andel arbeidsinnvandrere, med nesten 10 prosent av alle sysselsatte i 4. kvartal 2020. Ser man kun på menn, er om lag 14 prosent av alle sysselsatte menn i Viken arbeidsinnvandrere, mot nær 12 prosent i landet som helhet. Rogaland, Møre og Romsdal og Oslo hadde også en høyere andel arbeidsinnvandrere enn i landet som helhet, mens Agder er fylket med lavest andel arbeidsinnvandrere blant de sysselsatte. Forskjellen mellom fylkene kommer tydelig fram i figur 9.11. Her ser man også at andelen arbeidsinnvandrere er høyere blant sysselsatte menn enn blant sysselsatte kvinner i alle fylker, men gapet er særlig stort i Viken, Møre og Romsdal og Rogaland.

Forstørr bilde

¹ Nordiske innvandrere er ikke inkludert.

Aamodt (2022, 9. juni)

I typiske verftskommuner er andelen arbeidsinnvandrere blant alle sysselsatte menn særlig høy. Som tabell 9.2 viser, gjelder dette kommunene Hyllestad i Vestland og Vestnes og Sande i Møre og Romsdal, hvor mellom hver tredje og opp mot halvparten av alle sysselsatte menn var arbeidsinnvandrere.

Andelen arbeidsinnvandrere varierer også mellom bransjer og næringer, og figur 9.12 viser hvor avhengig enkelte næringer er av arbeidsinnvandrere. I figuren er hele året brukt som referanseperiode ved telling av antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold. Det er samtidig gjort en antakelse om at alle sysselsatte fra Norden har kommet til Norge for å arbeide, og nordiske innvandrere inkluderes dermed i gruppen av arbeidsinnvandrere i figuren. I forretningsmessig tjenesteyting var over en av tre personer arbeidsinnvandrere – bosatte og arbeidsinnvandrere på korttidsopphold samlet – i 2020. I bygge- og anleggsvirksomhet var andelen 30 prosent, mens den var 24 prosent i primærnæringene. Også i overnatting og servering var andelen arbeidsinnvandrere blant de sysselsatte stor, med over en av fire. I denne næringen er det også svært mange sysselsatte innvandrere som ikke har arbeid som registrert innvandringsgrunn, det vil si at de i stor grad har kommet som flyktninger eller familiegjenforente. Overnattings- og serveringsvirksomhet samt forretningsmessig tjenesteyting er de eneste næringene hvor øvrige bosatte, altså personer uten innvandringsbakgrunn, utgjør mindre enn halvparten av de sysselsatte.

Forstørr bilde

¹ Nordiske innvandrere er her inkludert i gruppen av arbeidsinnvandrere.

² Tall for arbeidsinnvandrere på korttidsopphold har hele året som referanseperiode, mens tall for øvrige grupper er for 4. kvartal.

Berge mfl. (2022, 28. april)

Ser man på betydningen av bosatte arbeidsinnvandrere og arbeidsinnvandrere på korttidsopphold hver for seg, utgjorde bosatte arbeidsinnvandrere en særlig stor andel av de sysselsatte i overnatting og servering, bygg og anlegg, forretningsmessig tjenesteyting og industri. Arbeidsinnvandrere på korttidsopphold utgjorde over en femdel av arbeidstakerne i forretningsmessig tjenesteyting. I tillegg utgjorde denne gruppen en stor andel av de sysselsatte i primærnæringene, i bygge- og anleggsvirksomhet samt i overnatting og servering. I helse- og sosialtjenester utgjør arbeidsinnvandrere på korttidsopphold en svært liten andel av de sysselsatte, med kun i overkant av 1 prosent. De fleste i denne næringen har ingen innvandringsbakgrunn (83 prosent) eller er innvandrere med en annen innvandringsgrunn enn arbeid (11 prosent). Ifølge SSB vil en del av dem som jobber i forretningsmessig tjenesteyting, være utleid til helse- og sosialtjenester. Den reelle andelen arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i denne næringen vil derfor antakelig være litt høyere enn tallene gir uttrykk for.23

9.3 Arbeidsledighet blant arbeidsinnvandrere

Det å stå uten jobb over tid har en betydelig samfunnsmessig kostnad, men gir også negative konsekvenser for den enkelte og kan påvirke den videre tilknytningen til arbeidslivet. Som i mange andre land er ledigheten i Norge vesentlig høyere for innvandrere enn for befolkningen for øvrig. Det er imidlertid store forskjeller mellom ulike innvandrergrupper. Personer som er kommet som flyktninger eller familieinnvandrere, har jevnt over en høyere arbeidsledighet enn arbeidsinnvandrere. Samtidig er det også vesentlige forskjeller mellom arbeidsinnvandrere fra ulike land.

Figur 9.13 viser ledighetsnivået, inkludert de som deltar i arbeidsmarkedstiltak, for arbeidsinnvandrere etter kjønn fordelt på ulik landbakgrunn. Tallene er for 4. kvartal 2019, altså før pandemien, for å vise forskjeller mellom gruppene i en mer nøytral konjunktursituasjon. Figuren viser at andelen ledige arbeidsinnvandrere, inkludert tiltaksdeltakere, er særlig lav blant arbeidsinnvandrere fra Nord-Amerika og Oseania samt Asia. Det må ses i sammenheng med at bosatte arbeidsinnvandrere fra disse landgruppene ofte har med seg høy kompetanse som er etterspurt i det norske arbeidsmarkedet, se kapittel 12.2. Også arbeidsinnvandrere fra Vest-Europa har relativt lav ledighet, mens ledigheten er høyere blant dem fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og høyest blant arbeidsinnvandrere fra Afrika. Videre viser figuren at ledigheten var høyere for kvinner enn for menn i 2019. Høyest var den blant kvinnelige arbeidsinnvandrere fra Afrika og fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, med over 7 prosent. Forskjellen i ledighet mellom kjønnene var størst for arbeidsinnvandrerne fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa.

Forstørr bilde

¹ Nordiske innvandrere er ikke inkludert.

Statistisk sentralbyrå

Tall fra NAV over innvandrere etter landbakgrunn, men altså ikke etter innvandringsgrunn, tyder også på at innvandrere har noe større problemer med å komme seg tilbake i jobb enn den øvrige befolkningen. Blant annet viser tall for 2021 at i gjennomsnitt var andelen helt ledige med arbeidssøkervarighet på over ett år noe større blant innvandrere enn blant befolkningen uten innvandrerbakgrunn, med henholdsvis 38 mot 32 prosent av de helt ledige. Dette gjelder både for innvandrere fra typiske arbeidsinnvandringsland og for innvandrere fra regioner hvor de i størst grad kommer som flyktninger eller familiegjenforente.

Fordi arbeidsinnvandrere, og da særlig arbeidsinnvandrere fra EØS, i større grad jobber i mer konjunkturutsatte bransjer, varierer ledigheten mer for denne gruppen enn i befolkningen for øvrig. Som figur 9.14 viser, øker ledighetsgapet mellom arbeidsinnvandrere og befolkningen utenom innvandrere i kjølvannet av ulike konjunkturnedganger. Undersøkelser tyder også på at innvandrere som er ansatt gjennom bemanningsbyrå, er noe mer utsatt for ledighet enn andre.24

Finanskrisen rammet flere arbeidsinnvandrere hardt. Vinteren 2008/2009 økte arbeidsledigheten sterkt og vesentlig mer blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa enn blant befolkningen utenom innvandrere. I 2010 var andelen ledige og deltakere på arbeidsmarkedstiltak blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa nær 10 prosent. For befolkningen ellers var tilsvarende andel 2,5 prosent.

Et betydelig oljeprisfall resulterte i en ny konjunkturnedgang i norsk økonomi i 2014–2016. Det ga økt ledighet, særlig innen oljerelatert virksomhet og innenfor noen geografiske områder. Fordelt på landbakgrunn var ledighetsoppgangen særlig sterk blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland i denne perioden, som i figur 9.14 inngår i kategorien øvrige land. Det må ses i sammenheng med at disse i større grad jobber i næringer som ble særlig rammet under oljenedturen, som vist i figur 9.5 over næringsgrupper.

Forstørr bilde

¹ Registrerte ledige inkludert tiltaksdeltakere.

² Nordiske innvandrere er ikke inkludert.

Statistisk sentralbyrå

I årene etter 2016 økte sysselsettingen og arbeidsledigheten avtok. Dette varte fram til mars 2020, da pandemi og strenge smitteverntiltak førte til en kraftig ledighetsoppgang. Som figur 9.15 viser, økte ledigheten25 blant arbeidsinnvandrerne med over 90 prosent fra 4. kvartal 2019 til 4. kvartal 2020. Oppgangen var dermed sterkere enn blant innvandrere samlet sett og blant befolkningen for øvrig. En stor andel av de ledige var permitterte. Blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa var over 10 prosent registrert ledige eller på tiltak i 4. kvartal 2020. Til sammenligning var tilsvarende andel blant befolkningen utenom innvandrere på i underkant av 3 prosent. I takt med gjenåpningen av samfunnet fra våren 2021 har arbeidsmarkedet tatt seg klart opp, og ledigheten har igjen falt kraftig. Det har ikke lyktes utvalget å framskaffe særskilte tall for arbeidsinnvandrere, men Arbeids- og velferdsdirektoratets tall for innvandrere totalt viser at ledigheten i juli 2022 var lavere enn ved inngangen til pandemien.

¹ Registrerte ledige inkludert tiltaksdeltakere.

² Nordiske innvandrere er ikke inkludert.

Statistisk sentralbyrå

9.4 Pandemi, sysselsetting og arbeidsinnvandring

Pandemien og den endrede konjunktursituasjonen førte til et kraftig fall i sysselsettingen i Norge. Innreiserestriksjoner førte til at særlig antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold falt. Figur 9.16 viser endringen i antallet lønnstakere blant bosatte innvandrere (totalt, ikke bare arbeidsinnvandrere), øvrige bosatte og arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i Norge gjennom pandemien. Utviklingen blant arbeidsinnvandrere på korttidsopphold gjenspeiler i stor grad tiltakene som ble iverksatt under pandemien, og at innreiserestriksjonene gradvis ble strammet inn etter hvert som man anså det viktig å begrense importsmitte. I 2. kvartal 2020 slo tiltakene fullt ut i arbeidsmarkedet med en nedgang i antall lønnstakere i forhold til samme kvartal året før på i underkant av 74 000 personer totalt, eller nær 3 prosent. Antall arbeidsinnvandrere på korttidsopphold falt med i underkant av 18 000 personer, en nedgang på hele 20 prosent. Som figuren viser, minket forskjellen i antall lønnstakere utover 2020 og gjennom hele 2021 i forhold til tilsvarende kvartal i 2019. I 3. kvartal 2021 var dermed antallet lønnstakere blant øvrige bosatte høyere enn i tilsvarende kvartal i 2019. Denne utviklingen gjorde seg også gjeldende for innvandrere, men ikke for antallet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold, som da fortsatt lå godt under nivået i 2019.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

Samtidig som sysselsettingen blant bosatte økte gjennom 2021, tok arbeidsinnvandringen til Norge seg raskt opp igjen i denne perioden. Antallet arbeidsinnvandrere som ble bosatt og folkeregistrert i Norge i 2021, var dermed på samme nivå som i året før pandemien, altså 2019. Se nærmere omtale i kapittel 8.2. Arbeidsinnvandringen blant dem på korttidsopphold begynte først å ta seg opp mot slutten av 2021, og gjeninnhentingen har fortsatt i 2022. I 2. kvartal 2022 var det 22 800 flere ikke-bosatte lønnstakere enn i 2. kvartal 2021, en oppgang på nær 40 prosent. Likevel, som vist i figur 9.16, var antallet ikke-bosatte lønnstakere fortsatt under nivået før koronapandemien.

Arbeidsinnvandrere på korttidsopphold er sterkt overrepresentert i enkelte næringer, som omtalt i 9.2.2, og innreiserestriksjonene under pandemien påvirket tilgangen på arbeidskraft i flere av disse næringene. Det gjaldt særlig i bygge- og anleggsvirksomhet, forretningsmessig tjenesteyting og i deler av industrien. Høsten 2021 rapporterte samtlige næringer i Norges Banks regionale nettverk om større utfordringer i tilgangen på arbeidskraft.26 Selv om grensene da var i ferd med å åpne, var det vanskeligere enn tidligere å få tak i utenlandske arbeidere. I mai 2022 rapporterte fortsatt halvparten av bedriftene at de hadde problemer med å få tak i kvalifisert arbeidskraft, og utfordringene var aller størst for bedrifter som bruker mye utenlandsk arbeidskraft.27 I enkelte næringer kan innenlandsk arbeidskraft til en viss grad ha erstattet lønnstakere som har forlatt landet.

Som omtalt i kapittel 8.4.1 har Frischsenteret på oppdrag for utvalget analysert konsekvensene pandemien har hatt for bruken av utenlandsk arbeidskraft i det norske arbeidsmarkedet.28 Forskerne ved Frischsenteret har undersøkt hvordan krisen påvirket verdiskapingen i Norge, målt ved samlede lønnsutbetalinger, og hvordan effektene kan knyttes til endret bruk av norskfødte og ulike grupper utenlandsfødte arbeidstakere. I analysen brukes ikke innvandringsgrunn som variabel, og utenlandsfødte arbeidstakere vil her være alle innvandrere i Norge, inkludert flyktninger og familiegjenforente. Analysen er gjennomført ved å ta i bruk månedlige data fra a-meldingen over alle lønnsutbetalinger i Norge i perioden fra februar 2020 og fram til oktober 2021. Forskerne isolerer «kriseeffektene» ved å ha et sammenligningsgrunnlag som viser hvordan lønnsutbetalinger endres over tid (måned for måned) i «normalperioder». Når de anslår effekter av krisen, tar de utgangspunkt i situasjonen like før pandemien (dvs. februar 2020) og sammenligner med den tilsvarende utviklingen fra henholdsvis februar 2016 og februar 2018.

Beregningene viser at krisens virkning på arbeidsinnsatsen i Norge nådde en topp i april 2020, da lønnsutbetalingene lå så mye som 8 prosent lavere enn hva anslag basert på 2016/2018-data skulle tilsi. Av dette var om lag 6 prosentpoeng redusert lønn til norskfødte, mens de resterende 2 prosentpoengene i hovedsak forklares av redusert lønn til bosatte innvandrere. Dette framkommer i figur 9.17, som viser de prosentvise endringene i lønnsutbetalinger, målt relativt til samlet lønnssum i februar måned. I figuren er data fra «normalperiodene» med start i 2016 og 2018 slått sammen, slik at endringene som fant sted i kriseperioden, sammenlignes med gjennomsnittet av de tilsvarende endringene i 2016 og 2018.

Forstørr bilde

¹ Endringer er beregnet relativt til den samlede lønnssummen for alle lønnstakere i februar måned. Dette gjelder også panelene for de ulike demografiske gruppene, slik at prosentendringen for de ulike gruppene summerer seg til endringen vist i det venstre panelet.

Bratsberg mfl. (2022)

I de nederste panelene i figuren vises differansen mellom endringene i kriseperioden og normalperioden. Dette kan tolkes som effekter av koronakrisen. Figuren viser at en nokså liten del av den umiddelbare svekkelsen i arbeidsmarkedet kunne tilskrives et lavere omfang av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold, men at dette endret seg gjennom krisen. Mens lønnsutbetalingene tok seg nokså raskt opp igjen både for norskfødte og bosatte innvandrere, fortsatte utbetalinger til arbeidsinnvandrere på korttidsopphold å falle, vel og merke i forhold til anslag basert på «førkrisedata». En betydelig del av krisevirkningene for det norske arbeidsmarkedet skjedde gjennom lavere omfang av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold.

Per oktober 2021 sto redusert bruk av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold for nær halvparten av den gjenværende (anslåtte) kriseeffekten på 3,5 prosent, målt som nedgang i samlede lønnsutbetalinger. Det er en bemerkelsesverdig stor andel, ettersom arbeidsinnvandrere på korttidsopphold kun sto for 2 prosent av den samlede lønnssummen før krisen. Det er imidlertid viktig å merke seg at dette anslaget bygger på en antakelse om at veksten i bruken av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold i det norske arbeidsmarkedet hadde fortsatt omtrent som før i fravær av pandemien.

I rapporten ser Bratsberg og kolleger også nærmere på dem som var i jobb ved inngangen til koronakrisen, og finner at arbeidstakere med innvandrerbakgrunn i langt større grad enn norskfødte ble rammet av nedstengningen i mars 2020. Dette vises tydelig i figur 9.18 (panel A). Mens fallet i lønnsutbetalinger til norskfødte arbeidstakere på det meste var oppe i om lag 5 prosent, opplevde innvandrere et fall på nær 15 prosent. Det største fallet i både lønn og sysselsetting var imidlertid for arbeidsinnvandrerne på korttidsopphold. Som figur 9.18 (panel B) viser, forårsaket krisen på det meste et fall i lønnsutbetalingene på nær 30 prosent for denne gruppen. Mye av den reduserte verdiskapingen gjennom krisen var ikke et resultat av at folk mistet jobben helt, men av at mange ble påtvunget en redusert arbeidstid gjennom delvis permittering. I oktober 2021 var både samlede lønnsutbetalinger og samlet sysselsetting tilbake til et mer normalt nivå for innvandrere og norskfødte, mens nivået for arbeidsinnvandrere på korttidsopphold fortsatt var lavt.

Forstørr bilde

Bratsberg mfl. (2022)

Analysen viser videre at mange arbeidsinnvandrere på korttidsopphold ser ut til å arbeide nokså lenge i Norge, selv under pandemien. Over halvparten av dem som var i jobb da krisen inntraff, hadde også arbeid i Norge 20 måneder senere.29 Dette kan tyde på at mange ble i landet mye lenger enn det som normalt danner grunnlag for korttidsopphold, eller at de vender tilbake for flere korttidsopphold eller senere bosetting. I kapittel 8.4 er det en nærmere omtale av hvor mange arbeidsinnvandrere på korttidsopphold som etter hvert blir bosatt i Norge.

Mottak av dagpenger gjenspeiler utviklingen i arbeidsledighet. Analysen til Bratsberg og kolleger viser at på det meste mottok nær 10 prosent av tidligere sysselsatte innvandrere dagpenger, mot rundt 4 prosent av de norskfødte arbeidstakerne.30 Også blant arbeidsinnvandrere på korttidsopphold var det et betydelig mottak av dagpenger. Ett år etter nedstengningen var om lag 8 prosent av de opprinnelige sysselsatte på korttidsopphold mottakere av dagpenger i Norge. Ifølge forskerne tyder dette på at variasjon i etterspørsel etter utenlandsk arbeidskraft kan innebære at mange av dem som blir ansatt i gode tider, blir mottakere av dagpenger når etterspørselen faller.

Koronapandemien har medført økt søkelys på arbeidsinnvandringens betydning og mange norske virksomheters avhengighet av utenlandsk arbeidskraft innen flere næringer. Selv om både nettoinnvandringen og korttidsinnvandringen til Norge har tatt seg opp gjennom 2022, er det fortsatt usikkert hvilke virkninger koronapandemien vil ha for arbeidsmigrasjon på lang sikt. Typiske korttidsinnvandrere kan ha funnet seg «nye markeder» og er kanskje ikke lenger så mobile, i hvert fall ikke på kort varsel. Usikkerheten om tilgang på arbeidskraft har også økt som følge av bedre levekår i fraflyttingsland, noe som kan føre til at færre kommer til Norge for å arbeide. Dette vil ha stor betydning for utviklingen i det norske arbeidsmarkedet i årene som kommer.

9.5 Oppsummering

Dette kapitlet har redegjort for utviklingen i sysselsetting og arbeidsledighet blant bosatte arbeidsinnvandrere og sett på hvordan arbeidsinnvandrere, både bosatte og personer på korttidsopphold, fordeler seg i ulike næringer og fylker. Kapitlet har også redegjort for pandemiens virkninger på bruken av utenlandsk arbeidskraft i det norske arbeidsmarkedet. Sysselsettingen og ledigheten svinger mer for arbeidsinnvandrere enn blant befolkningen utenom innvandrere. Det må ses i sammenheng med at mange arbeidsinnvandrere jobber i konjunkturfølsomme bransjer.

Sysselsettingen blant bosatte arbeidsinnvandrere fra tredjeland er helt på nivå med nordiske innvandrere og befolkningen utenom innvandrere, og ligger på rundt 78 prosent. Sysselsettingen blant bosatte arbeidsinnvandrere fra EØS er noe lavere, men godt over nivået blant flyktninger og øvrige innvandrere. Blant begge gruppene av arbeidsinnvandrere er det marginale kjønnsforskjeller i sysselsettingen.

Sysselsettingsandelen er her ikke justert for ulik alderssammensetning i de ulike befolkningsgruppene. I befolkningen utenom innvandrere bidrar en større andel eldre i befolkningen til å trekke ned sysselsettingsandelen. Ser man på sysselsettingsnivået for de ulike befolkningsgruppene innad i tiårige aldersgrupper kontra alle i yrkesaktiv alder, øker sysselsettingsforskjellen mellom arbeidsinnvandrere og befolkningen utenom innvandrere noe.

Bosatte arbeidsinnvandrere fra EØS og tredjeland fordeler seg svært forskjellig i ulike næringsgrupper. Mens bygge- og anleggsvirksomhet, industri og forretningsmessig tjenesteyting er klart mest utbredt blant arbeidsinnvandrere fra EØS, er arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS i størst grad sysselsatt innen næringsgruppene informasjon og kommunikasjon, helse- og sosialtjenester og i undervisning. Fordi gruppen av arbeidsinnvandrere fra tredjeland er relativt liten, utgjør de likevel en liten andel av de sysselsatte totalt i disse næringene. Blant EØS-borgere er det betydelige kjønnsforskjeller i yrkestilknytning, mens disse forskjellene er mindre blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland.

Arbeidsinnvandrere, både bosatte arbeidsinnvandrere og arbeidsinnvandrere på korttidsopphold, utgjør i dag en langt større andel av de sysselsatte i Norge enn før EU-utvidelsen fra 2004, med 8 prosent i 2020 mot 2 prosent i 2003. Andelen arbeidsinnvandrere er høyest i Viken fylke, men også i Rogaland, Møre og Romsdal og Oslo er andelen høyere enn i landet som helhet. Næringene med størst andel arbeidsinnvandrere blant de sysselsatte er forretningsmessig tjenesteyting, bygge- og anleggsvirksomhet, overnattings- og serveringsvirksomhet samt primærnæringene.

Arbeidsledigheten er høyere blant arbeidsinnvandrere enn befolkningen utenom arbeidsinnvandrere, og særlig for kvinner. Det er imidlertid vesentlige forskjeller mellom arbeidsinnvandrere fra ulike land. Arbeidsinnvandrere fra Nord-Amerika og Oseania samt Asia har lavest ledighet, mens arbeidsledigheten er høyere blant de fra Sentral- og Øst-Europa og høyest blant arbeidsinnvandrere fra Afrika.

Pandemien og den endrede konjunktursituasjonen førte til et kraftig fall i sysselsettingen i Norge i 2020. Særlig falt antallet lønnstakere blant arbeidsinnvandrere på korttidsopphold, som følge av strenge innreiserestriksjoner. En analyse av arbeidsmarkedet under koronapandemien, gjennomført på oppdrag fra utvalget, finner at arbeidstakere med innvandrerbakgrunn i langt større grad enn norskfødte ble rammet av nedstengningen i mars 2020. Det største fallet i både lønn og sysselsetting var imidlertid for arbeidsinnvandrerne på korttidsopphold. Koronapandemien synliggjorde arbeidsinnvandringens betydning i det norske arbeidsmarkedet samt mange virksomheters avhengighet av utenlandsk arbeidskraft innen flere næringer.

10 Arbeidsforhold og arbeidsmiljø

10.1 Innledning

Utvalget er bedt om å oppsummere kunnskap om arbeidsliv og levekår i Norge for arbeidsinnvandrere og deres familier, herunder arbeidsforhold, arbeidsmiljø og medlemskap i fagforeninger. I mandatet pekes det på at det norske arbeidsmarkedet utfordres av sosial dumping og lav organisasjonsgrad i utsatte bransjer, noe som kan bidra til at forskjellene blir større, den norske modellen svekkes og det blir vanskeligere for arbeidsinnvandrere å bli integrert i samfunnet.

Det er særlig den storstilte arbeidsinnvandringen fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som er relevant i denne sammenhengen. Arbeidsinnvandrere er en svært heterogen gruppe når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår. Faglærte arbeidsinnvandrere fra tredjeland har ofte høyere utdanning og inntekt enn befolkningen ellers, mens EØS-borgere i større grad er konsentrert i bransjer preget av løse tilknytningsformer, lav fagorganisering og dårligere lønns- og arbeidsvilkår. Også innenfor samme bransje ser arbeidsinnvandrerne ut til å være mer utsatt enn andre arbeidstakere. Slike tendenser kan utfordre den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen og gi betydelige integreringsutfordringer for deler av arbeidsinnvandrerbefolkningen.

Dette kapitlet handler hovedsakelig om arbeidsinnvandrere fra EØS-land, særlig fra Sentral- og Øst-Europa, som utgjør den største gruppen arbeidsinnvandrere i norsk arbeidsliv. Deler av kapitlet bygger imidlertid på forskning og statistikk der det ikke skilles mellom grupper av innvandrere etter registrert innvandringsgrunn. I de tilfeller brukes landbakgrunn som en indikator. Kapitlet inneholder kunnskap om arbeidsinnvandreres arbeidsmiljø og arbeidsforhold, herunder arbeidsrelaterte skader og ulykker og framveksten av sosial og språklig segregering på arbeidsplassen. Videre omtales kunnskapen om sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Avslutningsvis beskrives arbeidsinnvandreres deltakelse i arbeidslivets organisasjoner, basert på en analyse av organisasjonsgrad blant arbeidsinnvandrere som Fafo har gjennomført på oppdrag for utvalget.31

10.2 Arbeidsinnvandreres tilknytningsformer

Om lag to tredeler av alle sysselsatte i Norge er lønnstakere med fast ansettelse i heltidsstilling.32 Tall fra OECD viser at omfanget av midlertidig ansettelse i Norge er lavere enn gjennomsnittet for OECD-landene.33 Det er også en lav andel som arbeider som selvstendige i stedet for å være ansatt hos en arbeidsgiver i Norge.34 Disse tallene gjelder for befolkningen i alt, og det foreligger ikke en samlet oversikt over hvordan gruppen av arbeidsinnvandrere fordeler seg på ulike tilknytningsformer. Likevel finnes det enkelte rapporter og statistikk som sier noe mer om innvandrere generelt, og i enkelte tilfeller også særskilt om arbeidsinnvandrere.

En rapport om atypisk arbeid i Norge viser at innleie er mer utbredt blant innvandrere enn blant norskfødte, og i særlig grad innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa.35 Rapporten viser også at andelen innvandrere med midlertidig ansettelse er høyere enn gjennomsnittet for alle ansatte. Tallene fra 2018 viste videre at innvandrere fra Afrika, Asia og Latin-Amerika, hvor mange har kommet til Norge som flyktninger eller familieinnvandrere, skilte seg ut med en særlig høy andel midlertidig ansatte.

Ifølge en rapport om selvstendig næringsdrivende i Norge ligger innvandrere samlet noe under gjennomsnittet når det gjelder andelen selvstendige, men ser man på særskilte landbakgrunner har innvandrere fra Asia, Vest-Europa og Nord-Amerika en høyere andel selvstendige enn blant befolkningen totalt sett.36 Samtidig viser Statistisk sentralbyrås (SSB) foretaksstatistikk at andelen innvandrere som har etablert enkeltpersonforetak, har økt. Dette gjelder særlig blant innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa som jobber innen bygg og anlegg.

Det økte tilbudet av utenlandsk arbeidskraft etter 2004 har gitt arbeidsgivere og virksomheter i Norge nye rekrutterings- og bemanningsmuligheter. De ulike kanalene for rekruttering kan innebære ulike tilknytningsformer for arbeidsinnvandrere. Ansettelse i bemanningsforetak som leier ut arbeidskraft til andre virksomheter, har blitt en vanlig tilknytning til arbeidslivet for mange arbeidsinnvandrere. Endringer i det norske regelverket for ut- og innleie av arbeidskraft i 2000 medførte at markedet for slike tjenester ble større og bruken av innleie økte i flere næringer. Sammensetningen av arbeidstakere i bemanningsforetakene har endret seg over tid. Nå utgjør innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, som i hovedsak kommer til Norge som arbeidsinnvandrere, nærmere 40 prosent, og samlet utgjør innvandrere over halvparten av totalen.37 En høy andel i denne gruppen er arbeidsinnvandrere på korttidsopphold. Hvordan arbeidsinnvandrerne er fordelt i ulike næringer, er omtalt i kapittel 9.2.

Det er relativt vanlig at en virksomhet som bruker utenlandsk arbeidskraft, kombinerer ulike tilknytningsformer. Innen bygg og anlegg og industri er det vanlig at sentral- og østeuropeiske arbeidstakere leies inn fra bemanningsforetak, og det er også en høy andel som benytter sentral- og østeuropeiske arbeidstakere gjennom underentreprenører, hvor arbeidstakerne er ansatt i virksomheten som er underentreprenør, eller er innleid fra bemanningsforetak til denne virksomheten. Særlig innen bygg og anlegg viser tidligere studier at den økte tilgangen på arbeidskraft førte til at virksomhetene endret bruken av ulike tilknytningsformer.38 I perioden 2008–2014 gikk andelen norske arbeidstakere i bygg og anlegg ned fra 88 til 80 prosent, mens andelen arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa blant arbeidstakerne økte fra 5 til 12 prosent.39 Denne gruppen sto for det meste av sysselsettingsveksten i næringen. Arbeidsinnvandrerne var i klart mindre grad sysselsatt i de store virksomhetene sammenlignet med norske arbeidstakere, og de hadde i noe større grad enkeltmannsforetak. I byggenæringen har det blitt vanligere å bruke innleid arbeidskraft fra bemanningsforetak, og de innleide har i stor grad kommet fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Innen byggenæringen og industri har mange sentral- og østeuropeiske arbeidstakere etter hvert fått fast ansettelse direkte i virksomheter, kanskje særlig i virksomheter som har oppdrag som underentreprenører. I byggenæringen er det også en betydelig andel som arbeider som selvstendige oppdragstakere. Dessuten er det også utenlandske virksomheter som utfører oppdrag i Norge hvor de bringer med seg sine ansatte.

10.3 Arbeidsmiljø og HMS

Arbeidsinnvandrere kommer ofte til Norge fordi de har kompetanse som er etterspurt i det norske arbeidsmarkedet. Andelen sysselsatte er derfor høyere blant arbeidsinnvandrere uavhengig av botid enn andre innvandrergrupper, men likevel noe lavere enn blant resten av befolkningen. Sysselsettingen blant arbeidsinnvandrere er nærmere omtalt i kapittel 9.2. Studier har vist at arbeidsinnvandrere har en noe høyere sannsynlighet for å falle ut av arbeidsmarkedet enn personer uten innvandrerbakgrunn.40

SSB kartlegger arbeidsmiljø og arbeidshelse blant innvandrere, sist ved levekårsundersøkelsen blant personer med innvandringsbakgrunn i 2016.41 Levekårsundersøkelsen er omtalt i kapittel 2.7. Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) analyserer utviklingen i arbeidsmiljøet blant innvandrere basert på tilgjengelig statistikk og forskning. Utviklingen i arbeidsmiljøtilstanden i Norge samles og utgis i en egen faktabok om arbeidsmiljø og helse hvert tredje år. Dette delkapitlet er blant annet basert på STAMIs analyser av innvandrere, arbeidsforhold og helse i en faktabok om arbeidsmiljø og helse fra 2018 og 2021.42 I STAMIs analyser ser de på innvandrere generelt og ikke spesifikt på innvandrere med arbeid som innvandringsgrunn.

Yrkestilhørighet og arbeidsmiljø har betydning for inkludering, arbeidshelse og frafall. STAMI finner at uavhengig av innvandringsårsak arbeider innvandrere oftere i manuelle yrker og i yrker uten krav til utdanning enn øvrige sysselsatte. Blant annet jobber arbeidsinnvandrere fra EØS i stor grad som håndverkere, som omtalt i kapittel 9.2. I flere av disse yrkene er det ofte arbeidsmiljøforhold som gir en økt risiko for arbeidsrelaterte helseproblemer, og dette er også en mulig forklaring på at mange innvandrergrupper har en økt risiko for å falle ut av arbeidslivet. En kunnskapsgjennomgang av internasjonal forskningslitteratur om arbeidsmiljø og arbeidshelse blant innvandrere generelt viser at arbeidsskader og opplevd mobbing og diskriminering er mer utbredt blant sysselsatte innvandrere enn blant øvrige sysselsatte.43 Forskningen viser også en høyere risiko for sykefravær, uføretrygd og arbeidsskader blant innvandrere enn blant øvrige sysselsatte. Dokumentasjonen på at dårligere arbeidsmiljø kan bidra til den økte risikoen, er imidlertid begrenset.44 Generelt viser STAMI til at det i en norsk kontekst er forsket lite på arbeidsmiljøet blant ulike innvandrergrupper, men at den forskningen som er publisert, tyder på at sysselsatte med innvandrerbakgrunn oftere jobber i yrker kjennetegnet av større risiko for sykefravær og uførepensjonering.45

Arbeid vil i mange tilfeller være helsebringende, også for personer med helseplager, men dette forutsetter at arbeidet organiseres på en måte som skaper balanse mellom kravene som stilles i arbeidet, og den yrkesaktives ressurser. Forskningen viser at når denne balansen ikke er til stede, kan ulike faktorer i arbeidsmiljøet bidra til å øke risikoen for å utvikle eller forverre helseproblemer som kan gi nedsatt funksjon og sykefravær. SSBs levekårsundersøkelse viser for eksempel at forskjeller knyttet til hvilket yrke man har, kan være en mulig forklaring på at innvandrere oftere rapporterer at de utsettes for arbeidsmiljøforhold som kan gi opphav til høyere nivå av helseplager og sykefravær.46

Belastende arbeidsstillinger, som løft i ubekvemme stillinger og mye stående arbeid, som kan gi opphav til eller forverre plager i muskel- og skjelettapparatet, er mer utbredt i yrker hvor innvandrere generelt er overrepresentert. Også når det gjelder kjemiske arbeidsmiljøeksponeringer som kan forårsake arbeidsrelaterte helseplager og sykdommer, er innvandrere mer utsatt; de rapporterer langt oftere at de utsettes for støv, røyk, gasser eller damp i arbeidssituasjonen og oftere har hudkontakt med kjemikalier enn øvrige yrkesaktive. Levekårsundersøkelsen viser at det også er forskjeller etter landbakgrunn. Innvandrere fra Polen jobber ofte innenfor bygg og håndverksyrker og er de som er mest utsatt for å puste inn støv og kjemikalier blant innvandrergruppene som deltok i levekårsundersøkelsen.47

Innvandrere opplever også oftere å ha lite selvbestemmelse og dårlige utviklingsmuligheter i jobben enn øvrig sysselsatte. Dette er viktige arbeidsmiljøfaktorer som forskningen viser kan bidra til å øke risikoen for både sykefravær og uførepensjonering.48 Innvandrere rapporterer oftere at de sjelden eller aldri kan ta pauser i jobben, og denne forskjellen går igjen i de fleste yrkesgruppene. Svarene på spørsmålet om man har mulighet til å påvirke beslutninger som er viktige for eget arbeid, viser også en tydelig forskjell, men denne forskjellen er mindre når man sammenligner innenfor samme yrkesgruppe. Forskjellen er størst blant håndverkere.

Et dårlig arbeidsmiljø er en av flere faktorer som kan bidra til økt sykefravær, og innvandrere rapporterer et høyere arbeidsrelatert sykefravær enn vi ser i befolkningen ellers. 21 prosent oppgir at de i løpet av ett år har hatt minst ett sammenhengende sykefravær på to uker. Omtrent halvparten av disse, 9 prosent, sier at minst ett slikt fravær skyldtes helseproblemer som var helt eller delvis forårsaket av jobben. I den øvrige yrkesbefolkningen oppgir 5 prosent et slikt arbeidsrelatert fravær.49 Denne forskjellen varierer i ulike yrkesgrupper. I håndverksyrker har innvandrere mer fravær enn øvrige yrkesaktive, mens i lederyrker og høyskoleyrker er sykefraværet lavere blant innvandrere enn blant øvrige yrkesaktive. I andre yrkesgrupper er fraværet nokså likt eller noe lavere blant innvandrere.50 Utbetaling av sykepenger til arbeidsinnvandrere er videre omtalt i kapittel 11.4.1.

10.3.1 Arbeidsrelaterte skader og ulykker

Utfordringer knyttet til helse, miljø og sikkerhet (HMS) har over lengre tid vært en bekymring i deler av arbeidslivet der arbeidsinnvandrere utgjør en stor gruppe.51 En analyse av arbeidsskadedødsfall i perioden 2011−2016 viste at risikoen for slike dødsfall var 1,4 ganger høyere for utenlandske arbeidstakere enn for norske.52 Utenlandske arbeidstakere fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa skilte seg spesielt ut med 3,2 ganger høyere risiko for arbeidsskadedødsfall enn norske arbeidstakere. Selv justert for antall sysselsatte i ulike næringer hadde utenlandske arbeidstakere høyere risiko for arbeidsskadedødsfall. Analysen viser at i bygg og anlegg, elektrisitet, vann og renovasjon hadde utenlandske arbeidstakere 4,5 meldte arbeidsskadedødsfall per 100 000 ansatte i perioden 2011 til 2016. Tilsvarende hadde norske arbeidstakere 3,4 dødsfall per 100 000 sysselsatte i perioden. Innen jordbruk, skogbruk og fiske hadde utenlandske arbeidstakere 22,2 dødsfall per 100 000 ansatte i perioden, mot 10,6 arbeidsskadedødsfall per 100 000 norske arbeidstakere. Ulike studier viser at det er noen næringer som skiller seg ut. To av tre utenlandske arbeidstakere som omkom, arbeidet i næringene bygg og anlegg, primærnæringene og transport og lagring.53 Forskjellen i risiko mellom norske og utenlandske arbeidstakere var aller størst i de to hovednæringene transport/lagring og jordbruk/skogbruk/fiske.54 En undersøkelse fra 2012 fant tilsvarende overhyppighet av dødsfall blant utenlandske arbeidstakere,55 og det er også beskrevet i senere studier.56 Det var riktignok noen år der andelen utenlandske arbeidstakere som omkom avtok, men i 2020 utgjorde utenlandske arbeidstakere 36 prosent av arbeidsskadedødsfallene, noe som er vesentlig høyere enn deres andel av samlet sysselsetting.57 23 av de totalt 70 arbeidstakerne som har omkommet i bygge- og anleggsvirksomhet i perioden 2012–2020, var utenlandske arbeidstakere. Dette utgjør en andel på 33 prosent. Av de utenlandske arbeidstakerne som har omkommet, har den største andelen polsk landbakgrunn, med 43 prosent av dødsfallene.58

Det er også gjort undersøkelser av ikke-dødelige arbeidsskader blant innvandrere.59 Undersøkelsen viste at innvandrere hadde fem ganger så høy risiko for slike skader enn den øvrige yrkesbefolkningen. Den høyere forekomsten av rapporterte skader blant innvandrere gikk igjen i alle yrkesgrupper. Ulike datakilder underbygger dermed at sysselsatte med innvandrerbakgrunn har en høyere risiko for arbeidsskader. STAMI viser til at man ikke vet sikkert hva som er forklaringen på denne forskjellen i risiko, og at det finnes flere mulige årsaker. Det er særlig fire kjennetegn som ofte går igjen i ulykker som involverer utenlandske arbeidstakere. Mer risikofylte arbeidsoppgaver, en annen sikkerhetskultur, lavere alder (som er knyttet til begrenset erfaring og løsere tilknytning til arbeidslivet) og mangelfull språkbeherskelse.

Innenfor EØS er det felles rammer for HMS-regelverket, men det er likevel store variasjoner med ulike nasjonale særreguleringer og forskjell i hvor strengt regelverket praktiseres. I byggebransjen har det vært lett å få jobb uten å snakke norsk, selv om det kan være forbundet med stor fare å feiltolke beskjeder og bruke verneutstyr på feil måte.60 Forskningen tyder på at utenlandske arbeidere som verken behersker norsk eller engelsk, har vanskelig for å forstå hva som foreligger av sikkerhetsregler og krav til verneutstyr.61 En annen utfordring er at sentral- og østeuropeiske arbeidstakere skriver under på papirer på norsk, for eksempel instruksjoner og HMS-erklæringer. En Fafo-undersøkelse fra 2017 fant at 9 prosent av de spurte arbeidsgiverne innen bygg og anlegg var helt eller delvis enig i at språkproblemer hadde ført til flere ulykker på arbeidsplassen.62 En annen studie om verneombudsordningen i bygg og anlegg pekte også på at mangel på felles språk var en hovedutfordring.63 Arbeidsinnvandreres norskferdigheter er nærmere omtalt i kapittel 12.3.

10.3.2 Sosial og språklig segregering på arbeidsplassen

Når de ansatte i en bedrift ikke har et felles språk, kan det også få konsekvenser for det sosiale fellesskapet. I en omfattende kvalitativ studie av norske byggfag viser Haakestad at både arbeidsgivere, arbeidstakere og fagforeningsrepresentanter opplever at samholdet gradvis har blitt svekket både på byggeplasser og i bedrifter gjennom 2000-tallet.64 Segregering mellom grupper etter nasjonalitet har etter hvert blitt vanlig og knyttes i stor grad til en opplevelse av språklige barrierer.

Flere andre studier har også eksempler på segregering både i arbeidet og i pausene på jobb.65 En SINTEF-rapport fra 2017 beskriver for eksempel tilfeller på norske byggeplasser hvor utenlandske arbeidstakere settes sammen i arbeidsgrupper etter nasjonalitet, noe som hindrer at de får praktisere norsk i hverdagen.66 Rapporten viser også til tilfeller hvor disse arbeidsgruppene «videreføres» i lunsjen, og at dårlig kommunikasjon hindrer samarbeid mellom gruppene.

Arbeidsinnvandrere som behersker det norske språket, kan imidlertid få en nøkkelrolle på flerspråklige arbeidsplasser. I en doktoravhandling om arbeidsplasser i bygg- og anleggsbransjer, med polske, norske og svenske ansatte, fant Kraft at noen polske arbeidere tar på seg oppgaven med å lære seg norsk, for å kunne fungere som «språkmeglere» mellom norsk-, svensk- og polsktalende arbeidere og ledere.67 Norsk blir ikke lært gjennom språkkurs, men gjennom det arbeiderne selv lærer i hverdagslivet og på arbeidsplassen. Disse arbeidsinnvandrerne får da høyere status på arbeidsplassen ved å utvise det forskeren kaller en høyt verdsatt integrerings- og sosialiseringsatferd, men skaper samtidig et klarere skille mellom de som behersker det norske språket og de som ikke gjør det.

Fafo har gjort kartlegginger i flere bransjer, blant annet gjennom spørreundersøkelser til bedriftsledere. Figur 10.1 viser at syv av ti bedriftsledere i bygg og anlegg svarte bekreftende på at østeuropeisk arbeidskraft hadde medført språkproblemer på arbeidsplassen. Tilsvarende tall for industri var 60 prosent, og for hotell- og restaurantnæringen var den på 47 prosent.68

Forstørr bilde

¹ Spørreundersøkelse blant bedriftsledere gjennomført mellom november 2016 og mars 2017.

Andersen & Ødegård (2017)

Forskjellene mellom norskfødte og arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa kan også forsterkes av at arbeidsinnvandrerne ofte har en kortsiktig tidshorisont og andre arbeidskontrakter, for eksempel ved at de er innleide eller på andre måter del av en fleksibel bemanningsløsning som hindrer sosial integrering med de fast ansatte. Jordhus-Lier og Underthun har dokumentert slike dynamikker mellom arbeidstakere på norske hoteller og varelagre.69 Her vektlegges betydningen av at arbeidsinnvandrere og norskfødte har forskjellige tidshorisonter, ulik kulturell bakgrunn og ofte ulike kontrakter og ansettelsesgrunnlag. Resultatet, ifølge Jordhus-Lier og Underthun, er framveksten av det de kaller fragmenterte arbeidsplasser. Når fellesskapet fragmenteres, kan muligheten for utviklingen av en kollektiv identitet svekkes.

Segregeringen som oppstår på grunn av forskjeller i språkferdigheter, forsterkes altså av at arbeidsinnvandrere og norskfødte ofte har ulike ansettelsesgrunnlag og dermed også ulik forhandlingsmakt overfor arbeidsgivere. I tillegg kan opplevelser av forskjeller i arbeidskultur mellom norskfødte og arbeidsinnvandrere vanskeliggjøre både samarbeid og samhold. Arbeidskultur kan blant annet forstås som måter å uttrykke seg på, forhold til arbeidsgiver og samarbeidsformer. Forskjeller i arbeidskultur kan blant annet være konsekvenser av hvordan utdanning og fagopplæring er innrettet i ulike land. Flere studier peker på at slike forskjeller også kan oppleves sterkere ved at arbeidsinnvandrere i lavlønnsbransjer strategisk utnytter stereotypiske oppfatninger av gruppen som spesielt hardtarbeidende for å vinne fordeler i konkurranse med andre grupper.70

10.4 Sosial dumping og arbeidslivskriminalitet

10.4.1 Omfang av sosial dumping og arbeidslivskriminalitet

Som forklart i kapittel 1, er begrepet sosial dumping særlig knyttet til at utenlandske arbeidstakere som utfører arbeid i Norge får vesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn norske arbeidstakere. Sosial dumping handler ikke nødvendigvis om straffbare forhold, mens arbeidslivskriminalitet innebærer aktiviteter som forsøkes holdt skjult. Det kan dreie seg om skatte- og avgiftskriminalitet, korrupsjon, grove bedragerier, trygdesvindel, grove brudd på arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven, og ulovlig bruk av arbeidskraft. Det er krevende å anslå omfanget av arbeidslivskriminalitet. Samfunnsøkonomisk analyse har beregnet at det kan dreie seg om mellom 28 og 108 milliarder kroner, målt ved skjult verdiskaping, ut fra kroneverdien i 2015.71

Som det kommer fram av kapittel 9, er mange utenlandske arbeidstakere tilknyttet bygge- og anleggsnæringen, fiskeindustri, landbruk og ulike næringer innen tjenestesektoren. Arbeidslivskriminalitet i disse næringene er ikke nødvendigvis knyttet til arbeidsinnvandringen, men etatene som arbeider mot arbeidslivskriminalitet, erfarer at arbeidsinnvandrere er mer utsatt enn norske arbeidstakere. Etatenes erfaring er at mange av arbeidstakerne som kommer til Norge har lite kjennskap til regelverket for arbeidslivet her, og at dette øker risikoen for å bli utsatt for dårlige arbeidsvilkår. Det er derfor svært viktig, spesielt for den det direkte gjelder, og generelt for innsatsen mot arbeidslivskriminalitet, at utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere får nødvendig informasjon om rettigheter og plikter i Norge og i det norske arbeidslivet.

At utenlandske arbeidstakere gjerne mangler språkferdigheter og kunnskap om norske arbeidslivsreguleringer, kan gjøre dem sårbare for å bli utnyttet. Arbeidstakere som ikke kjenner norsk lønnsnivå, norske regler for arbeidstid og arbeidsmiljø, eller norske skatteregler, vil lettere kunne akseptere ulovlige arbeidsforhold eller bli lurt til å tro at deres arbeidsforhold følger norsk standard. Videre har situasjonen i hjemlandet betydning for arbeidstakernes evne til å velge bort arbeidsgivere som begår arbeidslivskriminalitet. Fattigdom og økonomiske problemer kan skape desperasjon, og noen er villige til å ta hvilket som helst arbeid for å få inntekt. Utsendte (utstasjonerte) arbeidstakere er spesielt sårbare for underbetaling, da de har arbeidsgiver fra utlandet og ofte bare er i Norge på korte opphold. Se nærmere omtale av denne gruppen i kapittel 8. Mange medieoppslag har vist at utsendte arbeidstakere blir underbetalt og arbeider under ulovlige arbeidsforhold i Norge.72

Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS er avhengige av en oppholdstillatelse før de begynner å jobbe i Norge. Dette kan skape et ekstra avhengighetsforhold til arbeidsgiver. Arbeidstilsynet, NAV, Skatteetaten og politiet samarbeider om å motvirke arbeidslivskriminalitet og har avdekket en rekke brudd på reglene om arbeidsvilkår, lønn og innkvartering for sesongarbeidere i landbruket og grøntnæringen. Disse kontrollene har vist et markant skille mellom hvordan arbeidsgiverne behandler EØS-borgere og tredjelandsborgere når det gjelder innkvartering. EØS-borgerne hadde gjennomgående mye bedre innkvarteringsforhold enn tredjelandsborgerne i de aktuelle sakene som ble kontrollert. Sosial dumping og arbeidslivskriminalitet er nærmere omtalt i boks 6.2 i kapittel 6.

10.4.2 Kartlegginger av arbeidsvilkår for sentral- og østeuropeiske arbeidsinnvandrere

Allerede i 2007 kartla Fafo arbeids- og levekårene til polske arbeidsinnvandrere i Oslo-området.73 Kartleggingen den gang viste at nesten alle polske menn som var arbeidsinnvandrere, jobbet i byggenæringen, mens det store flertallet av kvinner arbeidet i renholdsbransjen.74 Mange av dem hadde andre tilknytningsformer enn ordinær fast ansettelse. Det var også en betydelig gruppe som utførte arbeid uten arbeidsavtale og uten å betale skatt av inntektene. Kartleggingen tydet på at de fleste arbeidsinnvandrerne den gangen ble betalt under minstenivået i norske tariffavtaler, også der det var innført allmenngjøring. De som hadde et illegalt arbeidsforhold, tjente minst. Fafo-rapporten pekte på at det fantes et illegalt arbeidsmarked for arbeidsinnvandrere som ble en arena for utnytting, blant annet i form av underbetaling. Generelt var to av tre polske arbeidsinnvandrere positive til å bo og arbeide i Norge. De som mistrivdes, var de som hadde de dårligste arbeidsvilkårene.

Undersøkelsen ble gjentatt tre år senere.75 Et sentralt funn i denne undersøkelsen var at veksten i familierelatert innvandring hadde endret levekårene og situasjonen for mange polske arbeidsinnvandrere. Fortsatt var mønsteret i hovedtrekk at polske menn arbeidet i byggenæringen og kvinner i renhold. I byggenæringen var det tydelige tegn til at det hadde vokst fram et eget segment for polske arbeidstakere, der mange arbeidet i midlertidige prosjektstillinger, som ansatte i bemanningsforetak, polske underentreprenørbedrifter eller som selvstendige oppdragstakere. Det var fortsatt et betydelig innslag av ulovlige arbeidsforhold. Lønnsnivået for arbeidsinnvandrere i byggenæringen var fortsatt klart lavere enn gjennomsnittet. I renholdsbransjen hadde imidlertid flere arbeidsinnvandrere oppnådd ordinære ansettelsesforhold. En del arbeidsinnvandrere hadde også gått over til jobb i andre bransjer.

I 2020 og 2021 gjennomførte Fafo en ny spørreundersøkelse for å kartlegge arbeids- og levekårene til bosatte innvandrere fra Polen og Litauen, som er de to største avsenderlandene til Norge.76 Undersøkelsen omfatter 1 000 personer i arbeidsdyktig alder med like mange med bakgrunn fra de to landene. Blant disse svarte 80 prosent av de polske og nærmere 90 prosent av litauerne at de er fast ansatt på heltid, de fleste hos en norsk arbeidsgiver. De fleste som deltok i undersøkelsen, arbeidet i bygg og anlegg. Ellers fordelte de seg på arbeid i industri, transport, renhold, bilverksted/bilpleie, overnatting og servering samt helse og omsorg. Dette gjenspeiler i stor grad den nærings- og yrkesfordelingen som ble beskrevet i kapittel 9.2. Fafo-undersøkelsen indikerer at bestemmelsene om allmenngjort lønn følges opp i bygg og anlegg for flertallet av arbeidsinnvandrerne som deltok i undersøkelsen.

Rapporten fra Fafo viser videre at under halvparten av de spurte oppgir at de i hovedsak snakker norsk på jobben. Andelen er lavest i bygg og anlegg og industri samt blant dem som har vært kortere tid i Norge og ikke er medlem av fagforening, eller som ikke har barn i skolepliktig alder. Arbeid i tjenesteytende næringer og helse- og oppvekstsektoren ga økt sannsynlighet for å snakke norsk på jobben.

Det er ikke gjort tilsvarende kartlegginger av situasjonen for arbeidsinnvandrere på korttidsopphold. Ulike undersøkelser viser at mange i denne gruppen arbeider i bemanningsforetak eller virksomheter som er underleverandører i bygg og anlegg eller industri. Som nevnt i kapittel 10.2 har bruken av slike former for tilknytning av arbeidskraft og virksomhetsorganisering blitt vanligere etter EØS-utvidelsene, og arbeidstakere fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa utgjør en stor andel av arbeidstakerne som har en slik tilknytning til det norske arbeidsmarkedet.77 Flere studier som har sett på virkninger av arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelsene i 2004 og framover, viser at arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa har et vedvarende lavere inntektsnivå enn arbeidstakere med norsk bakgrunn.78 Denne gruppen arbeidsinnvandrere er også mer utsatt for å miste jobben dersom situasjonen i arbeidsmarkedet endrer seg, og har problemer med å få stabilt fotfeste i arbeidsmarkedet etterpå. Se nærmere omtale i kapittel 9.

Fafo har på oppdrag fra Kirkens bymisjon utarbeidet en rapport om forekomsten av grov utnyttelse av de mest marginaliserte utenlandske arbeidstakerne i Norge.79 Rapporten viser at noen sårbare arbeidstakere befinner seg i en gråsone mellom det regulære arbeidsmarkedet på den ene siden og straffelovens bestemmelser om menneskehandel/tvangsarbeid på den andre siden. I gråsonetilfeller blir arbeidstakeren grovt utnyttet uten at de juridiske vilkårene for menneskehandel er oppfylt, noe som kan gjøre det vanskelig å få tilstrekkelig bistand, se boks 10.1. I rapporten forsøker de ikke å tallfeste hvor mange arbeidstakere som er grovt utnyttet, men forskerne peker på at problemene i bunnen av arbeidsmarkedet trolig er undervurdert av mange. Den grove utnyttingen kan få alvorlige konsekvenser for den norske arbeidslivsmodellen på sikt, blant annet for seriøse arbeidsgivere.

10.4.3 Utfordringer i utsatte bransjer og næringer

Som omtalt i kapittel 6 er det gjennomført en rekke tiltak for å sikre tilstrekkelige lønns- og arbeidsvilkår. En evaluering av de to første handlingsplanene mot sosial dumping som ble lagt fram av Stoltenberg II-regjeringen, viste at de hadde hatt en positiv virkning, og at det var overveiende sannsynlig at problemene med sosial dumping i Norge ville vært større uten. Dette gjaldt imidlertid primært innen de allmenngjorte områdene, hvor både reguleringer og kontrolltiltak var kraftig skjerpet.80 I en rapport fra 2015 oppsummerte Arbeidstilsynets inspektører sine erfaringer fra tilsyn mot sosial dumping.81 Den viktigste erfaringen var at utenlandske arbeidstakere ble utsatt for større risiko på arbeidsplassen enn de norske kollegene. Det ble særlig pekt på følgende risikoforhold:

• manglende opplæring

• manglende verneutstyr

• språk- og kommunikasjonsproblemer

• dårligere lønns- og arbeidsvilkår, herunder brudd på regler om lønn og arbeidstid og mangelfulle arbeidsavtaler

Arbeidstilsynets inspektører mente at mange av virksomhetene som drev sosial dumping, bevisst valgte å unndra seg regelverk for å oppnå høyere fortjeneste. Et typisk trekk var at virksomhetene tilpasset atferden sin for å kunne omgå eksisterende og nye bestemmelser. En erfaring fra tilsynsvirksomheten var at det i en rekke saker ble avdekket brudd på regler om arbeidsvilkår, trygderegler, manglende skatte- og avgiftsinnbetaling og bruk av ulovlig arbeidskraft.

Rapporter fra kontrollmyndighetene viser at sosial dumping og arbeidslivskriminalitet er en utfordring i enkelte næringer. En undersøkelse Skatteetaten gjennomfører blant virksomheter i flere næringer (SERO-undersøkelsen) fra 2021, viser at i overkant av 40 prosent av virksomhetene i bygg og anlegg mente det var vanlig med arbeidslivskriminalitet i sin næring. Deretter følger virksomheter i renhold, servering og frisørbransjen med i underkant av 40 prosent. For transport og bilreparasjon var det om lag en tredel av virksomhetene som oppga dette.82 Noen av kjennetegnene ved disse næringene er at det stilles relativt få krav til formell utdannelse, at det arbeider en betydelig andel arbeidsinnvandrere i disse næringene, og for flere av næringenes del også at det offentlige utgjør et viktig marked gjennom tjenester som leveres på anbud. Samfunnsøkonomisk analyse viser at i de næringene hvor det er innført allmenngjøring,83 se boks 6.3, har andelen innvandrere doblet seg mellom 2008 og 2018, og innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa utgjør den klart høyeste andelen.84 Analyser Fafo har gjort av lønnsfordelingen, tyder på at arbeidsinnvandrere utgjør en betydelig andel av lavlønnssegmentet i det norske arbeidsmarkedet, og at en del av denne gruppen har lav lønnsmobilitet.85 Samfunnsøkonomisk analyses evaluering av allmenngjøringsordningen viser at allmenngjøring har gitt en positiv effekt på lønn for arbeidstakere i bygg, skips- og verftsindustri og renhold. Dette gjelder særlig for arbeidstakere som i utgangspunktet hadde lave lønninger. Det er bare i renhold at denne analysen viser at allmenngjøring førte til økt lønn for innvandrere spesielt.

En undersøkelse foretatt av Byggenæringens landsforening i 2019 anslo at omtrent en tredel av dem som utførte arbeid i byggebransjen, var utenlandske.86 Som omtalt i kapittel 10.3 er utenlandske arbeidstakere i bygg og anlegg mer utsatt for skader og ulykker enn andre. Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) sin situasjonsbeskrivelse om arbeidslivskriminalitet viser til at det er avdekket underbetaling av utenlandske arbeidstakere på flere store offentlige anleggsprosjekter de siste årene.87 Sakene har involvert store internasjonale hovedentreprenører med utenlandske underentreprenører som har lønnet arbeidstakerne for lavt.

A-krimsenteret i Oslo har utarbeidet en egen rapport om arbeidslivskriminalitet i bygg- og anlegg i Oslo og Viken.88 Rapporten belyser hvordan aktører i næringen har utnyttet utenlandske arbeidstakere, begått skatte- og avgiftskriminalitet og andre former for arbeidslivskriminalitet. Farlig arbeid, uforutsigbare arbeidsforhold, uverdige boforhold og lønnstyveri fra arbeidstakere omtales som typiske trekk ved utnyttelse av arbeidstakerne. Flere av aktørene benytter ifølge rapporten enkeltpersonforetak for å unngå arbeidsgiveransvar. Andre leier inn arbeidstakere fra virksomheter i utlandet uten å oppfylle rapporteringsplikten sin til norske myndigheter. Aktørene som omtales i denne rapporten, har aktivitet i flere virksomheter, også i andre næringer. Et typisk trekk ved aktørene som begår arbeidslivskriminalitet, er at de flytter virksomheten sin.

Renholdsbransjen har lenge hatt et høyt innslag av arbeidstakere som har innvandret til Norge. Oppmerksomhet om useriøse forhold i bransjen førte til at det ble etablert tiltak som bransjeprogram (se kapittel 6.2), innført allmenngjøring av lønns- og arbeidsvilkår i tariffavtale og etablert en godkjenningsordning for renholdsvirksomheter. Det er forbudt å kjøpe tjenester fra virksomheter som ikke er godkjent. Renholdsbransjen kjennetegnes blant annet av arbeidsmiljøutfordringer, alenearbeid og lav jobbkontroll, høy gjennomstrømming, mange små virksomheter, utstrakt bruk av underleverandører og et anbudsutsatt og prissensitivt marked. En kartlegging Fafo har gjort av arbeidstakerne i renholdsbransjen, viser at om lag syv av ti av alle sysselsatte i bransjen hadde innvandrerbakgrunn.89 Denne gruppen var igjen delt i to om lag like deler mellom innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa, både EU-land og Øst-Europa ellers, og innvandrere fra land utenfor Europa. 80 prosent av innvandrerne fra Sentral- og Øst-Europa i bransjen var kvinner. Kartleggingen til Fafo viste videre at sammensetningen av de sysselsatte hadde endret seg mye i løpet av få år, med en økende andel fra Sentral- og Øst-Europa. Over halvparten av arbeidstakerne med innvandrerbakgrunn oppga at de hadde en avtalt/forventet arbeidstid på under 30 timer, og hele en av tre var i et arbeidsforhold som innebar kort deltid. De som arbeider som selvstendig næringsdrivende utgjør om lag 7 prosent av de sysselsatte i bransjen.

Utelivsbransjen sysselsetter også mange med innvandrerbakgrunn.90 Ifølge en undersøkelse gjennomført av Fafo hadde i overkant av 40 prosent av arbeidstakerne i denne bransjen innvandrerbakgrunn (bosatte) i 2018.91 I tillegg var nær 5 prosent av alle lønnstakere i utelivsbransjen klassifisert som arbeidsinnvandrere på korttidsopphold. Bransjen er arbeidsintensiv og har beskjedne krav til formell kompetanse. Derfor fungerer den som en viktig inngangsport til arbeidslivet for mange mennesker. Samtidig er det en bransje med mye deltid, lav organisasjonsgrad og høy gjennomstrømming. Arbeidstakerne i utelivsbransjen har ofte ubekvem arbeidstid, og de kan være utsatt for stress, fysiske belastninger og krevende gjester.

I deler av transportnæringen er det betydelig innslag av utenlandske arbeidstakere og virksomheter.92 Arbeidstilsynet finner ofte brudd på allmenngjøring blant utenlandske selskap som kjører kabotasjetransport i Norge (grensekryssende transport som følges opp med transportoppdrag innenlands i en avgrenset tidsperiode). En annen utfordring i transport er at sjåfører defineres som selvstendige oppdragstakere, mens det kan være usikkerhet om de egentlig er arbeidstakere som er underlagt styring fra en arbeidsgiver. En kartlegging utført av Samfunnsøkonomisk analyse peker på at det er utfordringer knyttet til useriøsitet og kriminalitet i varebilsegmentet, som ikke er omfattet av de særskilte kravene til løyve og kjøre- og hviletidsbestemmelser som gjelder for tyngre godsbiler. De peker på utfordringer med dårlige lønns- og arbeidsvilkår, utnyttelse av arbeidskraft, skatte- og avgiftsunndragelser, manglende sikring av last, overlast og bruk av biler som ikke oppfyller tekniske krav.93

I tillegg til myndighetenes kontroll- og tilsynsinnsats gjøres det omfattende tiltak for å forebygge og bekjempe sosial dumping og arbeidslivskriminalitet fra partene i de aktuelle næringene, og gjennom ulike samarbeidstiltak mellom partene og myndighetene. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6.

10.5 Deltakelse i organisasjoner i arbeidslivet

Sterke organisasjoner, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, er et sentralt kjennetegn ved den norske arbeidslivsmodellen. Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden, altså andelen lønnstakere som er medlem av en arbeidstakerorganisasjon, har i hovedsak ligget stabilt på om lag 50 prosent de siste årene. Dette er høyt i internasjonal sammenheng, men lavest i Norden. Organisasjonsgraden i Norge varierer mye mellom bransjer og sektorer. Det er store forskjeller mellom privat og offentlig sektor, og innad i privat sektor.94 Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden i ulike land er nærmere beskrevet i boks 10.2. Arbeidsgiversidens organisasjonsgrad, det vil si andelen sysselsatte i organiserte virksomheter som andel av alle sysselsatte lønnstakere i privat sektor, har økt de siste 20–30 årene.95 Andelen sysselsatte som arbeider i virksomheter som er omfattet av tariffavtale, har imidlertid gått noe ned. Ut fra arbeidstakeres svar i Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) er tariffavtaledekningen beregnet å være 69 prosent. Registerdata basert på om arbeidstakerne arbeider i en virksomhet som er omfattet av AFP-ordningen i privat sektor, tyder derimot på at andelen er noe lavere, og at samlet tariffavtaledekning for offentlig og privat sektor er om lag 64 prosent.96 Arbeidsinnvandrere er overrepresentert i virksomheter i privat sektor uten tariffavtale. I alt befinner 54 prosent av arbeidsinnvandrerne seg i en slik virksomhet, sammenlignet med 34 prosent av arbeidstakerne uten innvandringsbakgrunn.97

Boks 10.2 Organisasjonsgrader i ulike land

Andelen arbeidstakere som er medlem i en fagforening – organisasjonsgraden – varierer sterkt mellom land og mellom ulike deler av arbeidslivet. I Norge er organisasjonsgraden på 51 prosent. Den er høyest i offentlig sektor, med rundt 80 prosent, og lavest innen varehandel, overnatting og servering og omsetning og drift av fast eiendom. I bygg og anlegg er organisasjonsgraden på rundt 30 prosent.

Sterke organisasjoner på både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er et sentralt kjennetegn ved den norske arbeidslivsmodellen. Sett i internasjonal sammenheng har alle de nordiske landene høy organisasjonsgrad på arbeidstakersiden. Den viktigste forskjellen mellom Norge på den ene siden og Danmark, Finland og Sverige på den andre siden er at de sistnevnte landene har såkalte a-kasser (arbeidsledighetskasser) drevet av fagforbundene.

Anders Kjellberg ved Lund Universitet i Sverige har laget en oversikt over organisasjonsgraden på arbeidstakersiden i en rekke land, som viser at det er store forskjeller. Oversikten vises i figur 10.2. Mens organisasjonsgraden i den ene enden var under 10 prosent i Estland, Litauen, Ungarn og Frankrike er graden langt høyere i de nordiske landene i den andre enden (51–69 prosent).

Forstørr bilde

Kjellberg (2019)

Nergaard & Ødegård. (2022); Kjellberg. (2019). Kollektivavtalens täckningsgrad samt organisationsgraden hos arbetsgivarförbund och fackförbund. Lund Universitet

Dette underkapitlet bygger i hovedsak på funn fra Fafos analyse av organisasjonsgraden blant arbeidsinnvandrere.98 Fafo finner at organisasjonsgraden blant arbeidsinnvandrere er lavere enn blant arbeidstakere som er født i Norge. Forskjellen er derimot mindre jo lengre botid arbeidsinnvandrerne har i Norge. Organisasjonsgraden blant arbeidsinnvandrere har variert over tid, mens den har holdt seg stabil blant arbeidstakere uten innvandringsbakgrunn. Kontrollert for botid har organisasjonsgraden blant arbeidsinnvandrere gått ned over tid. Dette henger delvis sammen med at de som har ankommet Norge etter EU-utvidelsen, har kommet inn i andre deler av arbeidsmarkedet enn de tidligere arbeidsinnvandrerne gjorde. Det har vært krevende å rekruttere arbeidsinnvandrere til fagbevegelsen, og manglende fagorganisering blant arbeidsinnvandrerne har vært et gjentakende tema og en bekymring i fagbevegelsen i årene etter 2004. Lav organisasjonsgrad reduserer arbeidstakernes kollektive forhandlingsmakt og kan føre til at det blir mindre kultur for trygge og stabile lønns- og arbeidsvilkår. Dette kan igjen bidra til et økt omfang av arbeidslivskriminalitet.99

Som det kommer fram av figur 10.3, er organisasjonsgraden blant arbeidsinnvandrere samlet på 31 prosent, og den varierer mellom 24 prosent blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og 42 prosent blant nordiske innvandrere. Blant arbeidstakere som ikke er innvandrere, er organisasjonsgraden 52 prosent.100 Ifølge Fafo kan forskjellene i organisasjonsgrad langt på vei forklares med at arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa oftere enn andre jobber i de delene av norsk arbeidsmarked som ikke dekkes av tariffavtaler, noe som innebærer lavere sannsynlighet for å bli rekruttert til en fagforening.

Forstørr bilde

¹ Innvandrere fra disse landene som kom til Norge før EU-utvidelsen, er kodet som arbeidsinnvandrere fra øvrige land.

Nergaard & Ødegård (2022)

Organisasjonsgraden varierer mye mellom bransjer og sektorer. Som det framkommer i tabell 10.1, har innvandrere fra Norden og gruppen som innvandret før 1990, om lag samme organisasjonsgrad som arbeidstakere uten innvandringsbakgrunn i offentlig sektor. I privat sektor er det gruppen som innvandret før 1990 som har en organisasjonsgrad på nivå med eller over arbeidstakere uten innvandringsbakgrunn.

Fafo-rapporten viser at arbeidsinnvandrere er overrepresentert i bransjer med generelt lav organisasjonsgrad og svak tariffavtaledekning. Lav organisasjonsgrad kan dermed delvis forklares med «sorteringen» inn i bransjer og arbeidsplasser. Likevel, i en del bransjer med et større antall arbeidsinnvandrere er organisasjonsgraden 10–20 prosentpoeng lavere blant arbeidsinnvandrere enn blant arbeidstakere uten innvandringsbakgrunn. I for eksempel bygg og anlegg er den 17 prosentpoeng lavere, i industri 19 prosentpoeng lavere, i forretningsmessig tjenesteyting 14 prosentpoeng lavere, i transport 17 prosentpoeng lavere og i undervisning 23 prosentpoeng lavere.101

Arbeidsinnvandrere er overrepresentert i virksomheter i privat sektor uten tariffavtale. Det er arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som har størst sannsynlighet for å være sysselsatt i en virksomhet uten tariffavtale.102 For eksempel tyder beregningene fra AKU på at tariffavtaledekningen i bygg og anlegg, hvor mange arbeidsinnvandrere jobber, er på 40 prosent, mot landsgjennomsnittet på 69 prosent. Tariffavtaledekningen i bygg og anlegg har dermed gått ned med 10 prosentpoeng i løpet av knappe 20 år. Ser man på andre næringer med betydelig innslag av utenlandske arbeidere, har det også innenfor overnatting og servering vært en betydelig nedgang i tariffavtaledekningen. I industrien har tariffavtaledekningen derimot vært stabil.103

I virksomheter i privat sektor med tariffavtale er 46 prosent av arbeidsinnvandrerne organisert. Andelen er nokså lik på tvers av arbeidsinnvandrernes ulike landbakgrunner. Blant arbeidstakere uten innvandringsbakgrunn er det til sammenligning 60 prosent som er organisert.

Fafo finner at organisasjonsgraden blant arbeidstakere med innvandringsbakgrunn påvirkes av botid. Som det kommer fram av tabell 10.2 blir organisasjonsgraden høyere med lengre botid, uavhengig av landbakgrunn. Arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa har noe lavere organisasjonsgrad enn andre arbeidsinnvandrere, også når det er kontrollert for botid.

For å unngå utfordringene ved at variasjon i innvandringsstrømmene fra ett år til det neste påvirker tallene, har Fafo studert nærmere de som kommer på samme tidspunkt og forblir i det norske arbeidsmarkedet over tid. Figur 10.4 viser utviklingen i organisasjonsgraden for alle arbeidsinnvandrerne som ankom Norge for første gang i 2004–2007, og for arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som kom i samme periode. Flertallet av sistnevnte gruppe kom til Norge i 2006 eller 2007. For alle arbeidsinnvandrere øker organisasjonsgraden fra 20 til 39 prosent i perioden 2007–2019. Også for arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa øker organisasjonsgraden klart i samme periode, men økningen er mindre, fra 22 til 33 prosent.

Forstørr bilde

¹ Antall personer per 2019. Arbeidsinnvandrere i alt = 24 974 og arbeidsinnvandrere fra EU Sentral og Øst = 13 585. Kun bosatte arbeidstakere med et lønnstakerforhold angjeldende år.

Nergaard & Ødegård (2022)

Den vanligste begrunnelsen for medlemskap i en fagforening er at arbeidstakerne ønsker hjelp og støtte hvis de får problemer på arbeidsplassen. Blant de uorganiserte er den viktigste begrunnelsen at man ønsker å forhandle lønn selv, eller at man får de samme fordelene uten å være organisert. I en studie av Ødegård og Andersen om arbeids- og levekår blant bosatte arbeidsinnvandrere fra Polen og Litauen ble det spurt om hva som var de viktigste årsakene til at de ikke valgte å organisere seg.104 Som det kommer fram av figur 10.5, er det hele 37 prosent av de polske og 34 prosent av litauerne som svarer at det ikke er noen som har spurt dem om de vil være medlem. Innenfor privat service er det hele 49 prosent av de polske som svarer at «ingen har spurt». Blant dem som har tillitsvalgte på arbeidsplassen, synker den totale andelen som svarer «ingen har spurt om jeg vil være medlem», til 28 prosent. Ødegård og Andersen peker på at disse svarene tilsier at fagbevegelsen har en del å hente her.

Forstørr bilde

¹ Spørreundersøkelse gjennomført andre halvår 2020. I undersøkelsen har respondentene svart på følgende spørsmål: «Det kan være flere grunner til ikke å være medlem i en fagforening. Hvilke passer for deg?». Det var mulig å velge flere svar.

Ødegård & Andersen (2021)

Det er også en stor andel som har svart «ingen av de nevnte». Dette gjelder særlig blant litauerne, hvor 45 prosent har svart dette. Ødegård og Andersen ser at det kan forklares med at de ikke har truffet godt nok med spørsmålene. En mulighet er at de samme begrunnelsene som er nevnt ovenfor, altså at man vil forhandle selv, eller at fagforeningsmedlemskap ikke byr på noen fordeler, også gjelder for arbeidsinnvandrerne. En annen forklaring forskerne vurderer, er at respondentene ikke ønsker å grunngi valget sitt.

Videre viser figuren at det er få som trekker fram hindringer fra arbeidsgiver. Det er kun 4 prosent av de polske og 1 prosent av litauerne som svarte at arbeidsgiver ikke tillater organisering. Når det gjelder kostnader ved fagforeningsmedlemskap, svarer 13 prosent av de polske respondentene og 17 prosent av de litauiske at det er for dyrt. Til sammenligning viser en spørreundersøkelse blant lønnsmottakere i Norge at 30 prosent av de uorganiserte svarte at medlemskapet er for dyrt.105 Videre var det 33 prosent av de polske og 12 prosent av litauerne som sa at det ikke var en fagforening der de jobber. Blant de polske som jobber i bygg og anlegg, var tilsvarende andel hele 39 prosent. 14 prosent av de polske og 6 prosent av litauerne mente at norske fagforeninger ikke bryr seg om utenlandske arbeidstakere. Det var kun 5 prosent blant de polske kvinnene som mente dette. Andelen var noe høyere blant de polske mennene med 16 prosent. Tilsvarende kjønnsforskjell fant ikke forskerne hos litauerne.

10.6 Oppsummering

Om lag to tredeler av alle sysselsatte i Norge er lønnstakere med fast ansettelse i heltidsstilling. Det foreligger ikke en samlet oversikt over hvordan arbeidsinnvandrere fordeler seg på ulike tilknytningsformer, men det virker relativt vanlig at en virksomhet som bruker utenlandsk arbeidskraft, kombinerer ulike tilknytningsformer. Når det gjelder innleie, er andelen høyere blant innvandrere totalt enn blant innenlandske arbeidstakere, og i særlig grad innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa. Andelen innvandrere med midlertidig ansettelse er også høyere enn gjennomsnittet for alle ansatte. I 2018 var det innvandrere fra Afrika, Asia og Latin-Amerika, hvor mange har kommet til Norge som flyktninger eller familieinnvandrere, som skilte seg ut med en særlig høy andel med midlertidig ansatte.

Det er forsket lite på arbeidsmiljøet blant ulike innvandrergrupper i en norsk kontekst. Den forskningen som er publisert, tyder på at sysselsatte med innvandrerbakgrunn oftere jobber i yrker kjennetegnet av større risiko for sykefravær og uførepensjonering. Utfordringer knyttet til helse, miljø og sikkerhet (HMS) har over lengre tid vært en bekymring i deler av arbeidslivet. Arbeidsinnvandrere utgjør en stor gruppe i disse delene av arbeidslivet. En analyse av arbeidsskadedødsfall i perioden 2011−2016 viser at risikoen for slike dødsfall var 1,4 ganger høyere for utenlandske arbeidstakere enn for norske. Utenlandske arbeidstakere fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa skilte seg spesielt ut med 3,2 ganger høyere risiko for arbeidsskadedødsfall enn norske arbeidstakere. Samtidig viser en analyse av ikke-dødelige arbeidsskader at risikoen for slike skader var fem ganger så høy for innvandrere enn for den øvrige yrkesbefolkningen.

Arbeidsinnvandrere er mer utsatt for arbeidslivskriminalitet og sosial dumping enn norske arbeidstakere. Mange av arbeidstakerne som kommer til Norge, har lite kjennskap til regelverket for arbeidslivet her, og dette øker risikoen for å bli utsatt for dårlige arbeidsvilkår. Arbeidstakere som ikke kjenner norsk lønnsnivå, norske regler for arbeidstid og arbeidsmiljø, eller norske skatteregler, vil lettere kunne akseptere ulovlige arbeidsforhold eller bli lurt til å tro at deres arbeidsforhold følger norsk standard. Manglende språkferdigheter kan også gjøre dem sårbare for å bli utnyttet.

Sosial dumping og arbeidslivskriminalitet er en utfordring i enkelte næringer. Noen av kjennetegnene ved disse næringene er at det stilles relativt få krav til formell utdannelse, at det arbeider en betydelig andel arbeidsinnvandrere i næringene, og for flere av næringenes del også at det offentlige utgjør et viktig marked gjennom tjenester som leveres på anbud. Arbeidstilsynet har bygg og anlegg som et av sine prioriterte områder for forebygging, blant annet fordi sosial dumping er utbredt i deler av næringen. Renholdsbransjen har lenge hatt et høyt innslag av arbeidstakere som har innvandret til Norge, og bransjen kjennetegnes blant annet av arbeidsmiljøutfordringer, utstrakt bruk av underleverandører og et prissensitivt marked. Utelivsbransjen og transportnæringen er andre bransjer med betydelig innslag av utenlandske arbeidstakere. Utelivsbransjen er en bransje med lav organisasjonsgrad og høy gjennomstrømming. I transportnæringen finner Arbeidstilsynet blant annet ofte brudd på allmenngjøring blant utenlandske selskap som kjører kabotasjetransport i Norge. I tillegg til myndighetenes kontroll- og tilsynsinnsats gjøres det omfattende tiltak for å forebygge og bekjempe sosial dumping og arbeidslivskriminalitet fra partene i de aktuelle næringene, og gjennom ulike samarbeidstiltak mellom partene og myndighetene.

Sterke organisasjoner på både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er et sentralt kjennetegn ved den norske arbeidslivsmodellen. Organisasjonsgraden blant arbeidsinnvandrere er samlet på 31 prosent. Blant arbeidstakere som ikke er innvandrere, er organisasjonsgraden 52 prosent. Organisasjonsgraden varierer mye mellom bransjer og sektorer. Arbeidsinnvandrere er overrepresentert i bransjer med generelt lav organisasjonsgrad og svak tariffavtaledekning. Lav organisasjonsgrad blant arbeidsinnvandrere kan dermed delvis forklares med «sorteringen» inn i bransjer og arbeidsplasser. Likevel, i en del bransjer med et større antall arbeidsinnvandrere er organisasjonsgraden 10–20 prosentpoeng lavere blant arbeidsinnvandrere enn blant arbeidstakere uten innvandringsbakgrunn i samme bransje. Organisasjonsgraden blant arbeidstakere med innvandringsbakgrunn påvirkes videre av botid. Jo lengre botid, desto mindre er forskjellen i organisasjonsgrad mellom arbeidsinnvandrere og arbeidstakere uten innvandringsbakgrunn. Lav organisasjonsgrad reduserer arbeidernes kollektive forhandlingsmakt og kan føre til at det blir mindre kultur for trygge og stabile lønns- og arbeidsvilkår. Dette kan igjen bidra til et økt omfang av arbeidslivskriminalitet.

11 Trygdeytelser og velferdstjenester

11.1 Innledning

Utvalget er bedt om å oppsummere kunnskap om mottak av trygdeytelser og velferdstjenester for arbeidsinnvandrere og deres familier fra land i og utenfor EØS. Arbeidsinnvandrere kommer til Norge for å jobbe og forsørger seg i stor grad gjennom arbeid. Likevel vil noen slite med å få eller beholde arbeid over tid. Kapittel 9 viser blant annet at flere grupper av arbeidsinnvandrere rammes hardt under konjunkturnedganger og kriser i arbeidsmarkedet. Mange bosatte arbeidsinnvandrere har da rett til dagpenger. De kan også ha tilgang til andre trygdeytelser og velferdstjenester. Arbeidsinnvandrere med barn kan motta familierelaterte ytelser.

Høy sysselsetting er avgjørende for å finansiere og opprettholde velferdsstaten. Samtidig kan velferdsordningene isolert sett trekke i retning av å redusere arbeidstilbudet, og i noen tilfeller kan kompensasjonsgraden i ordningene bli så høy at det er risiko for å svekke insentivene til arbeidsdeltakelse og skape såkalte stønadsfeller. Dette kan bidra til å redusere deltakelsen og svekke integreringen i samfunnet. En demografisk utvikling som innebærer at færre i yrkesaktiv alder må forsørge en stadig økende andel eldre som ikke jobber kan, kombinert med dyre og omfattende velferdsordninger, sette velferdsstaten under press. Tidligere har blant annet Velferds- og migrasjonsutvalget drøftet konsekvenser av høy innvandring for velferdsordningene, og særlige utfordringer knyttet til opptjening av rettigheter og eksport av ytelser blant EØS-innvandrere.106

Tidligere studier har vist at mange arbeidsinnvandrere som kom til Norge på 1970-tallet, falt ut av arbeidslivet etter noe tid og ble varig avhengig av velferdsytelser.107 Hvorvidt dette også vil gjelde arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge etter 2004, har vært et viktig spørsmål. Studier som har sett på sentral- og østeuropeiske arbeidsinnvandrere i årene etter finanskrisen, har vist at disse gruppene i langt større grad kom seg tilbake i jobb.108 Etter hvert som også denne gruppen blir eldre og får lengre botid i Norge, kan bildet likevel endre seg.

I dette kapitlet belyses arbeidsinnvandrernes mottak av dagpenger ved ledighet og helserelaterte ytelser, slik som sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Mottak av økonomisk sosialhjelp blir også belyst. Videre blir mottak av familierelaterte stønader, med vekt på barnetrygd og kontantstøtte, beskrevet kort. Det gis også en redegjørelse for utbetaling av norske velferdsytelser til utlandet. I tillegg behandles arbeidsinnvandrernes bruk av velferdstjenester, for eksempel helsetjenester, og arbeidsmarkedstiltak ved ledighet.

Et viktig kunnskapsgrunnlag for kapitlet er en studie gjennomført på oppdrag fra utvalget, der Statistisk sentralbyrå (SSB) har undersøkt de økonomiske levekårene til arbeidsinnvandrere som ble bosatt i Norge i årene 2004–2018.109 I undersøkelsen blir arbeidsinnvandrerne delt inn i treårige kohorter basert på bosettingsår. Inntektsutviklingen til kohortene, inkludert mottak av offentlige overføringer, kan følges fram til og med 2020.110 Det legges mest vekt på den første bosettingskohorten som kom til Norge i årene 2004–2006, fordi mottaket av offentlige overføringer her kan ses i sammenheng med lengre botid.

11.2 Inntektssammensetning og mottak av velferdsytelser

Inntekten til en husholdning inneholder i hovedsak tre komponenter: yrkesinntekter knyttet til arbeid, kapitalinntekter og offentlige overføringer/stønadsmottak. Ser man på arbeidsinnvandrernes husholdningsinntekt over tid, bekreftes deres sterke tilknytning til arbeidsmarkedet. Yrkesinntekten utgjør den klart største delen av inntekten. I 2020 utgjorde den nær 90 prosent av den samlede husholdningsinntekten for arbeidsinnvandrere, uavhengig av bosettingskohort.111 Til sammenligning utgjorde yrkesinntekten om lag 75 prosent av husholdningsinntekten for befolkningen i alt. Den store forskjellen må ses i sammenheng med at arbeidsinnvandrerne er en yngre befolkningsgruppe med få alderspensjonister. Se omtale av aldersfordelingen blant arbeidsinnvandrere i kapittel 8.2.3.

Offentlige overføringer utgjør bare en liten andel av den samlede husholdningsinntekten til arbeidsinnvandrerne, og andelen er mindre enn for befolkningen i alt. Dette henger blant annet sammen med at befolkningen i alt omfatter langt flere eldre utenfor arbeid enn arbeidsinnvandrerne. Figur 11.1 viser at den lave andelen som mottar offentlige overføringer blant arbeidsinnvandrerne gjelder uavhengig av bosettingskohort. Fordelt etter landbakgrunn, er den likevel noe større for arbeidsinnvandrere fra EU-landene i Sentral- og Øst-Europa sammenlignet med arbeidsinnvandrere fra Vest-Europa og tredjeland.

¹ Som en husholdning regnes alle personer som er fast bosatt i boligen, og som har felles husholdningsøkonomi.

² Inntektsbegrepet som benyttes, er inntekt etter skatt. Dette begrepet omfatter summen av yrkesinntekter (lønns- og næringsinntekter), kapitalinntekter (renteinntekter, aksjeutbytte, netto realisasjonsgevinst mv.), skattepliktige overføringer (pensjoner fra folketrygden, slik som alders-, uføre- og etterlattepensjon, overgangsstønad, barnepensjon, arbeidsledighetstrygd, sykepenger mv.) og skattefrie overføringer (grunn- og hjelpestønad, barnetrygd, bostøtte, stipend fra Statens lånekasse for utdanning, sosialhjelp, fødselsengangsstønad, kontantstøtte, diverse stønader til enslige forsørgere mv.) Til fratrekk kommer utlignet skatt og negative overføringer.

Epland & Kirkeberg (2022)

For alle bosettingskohorter påvirkes bildet av konjunkturer. Som følge av koronapandemien økte de offentlige overføringene for alle i 2020, og særlig for arbeidsinnvandrere fra EØS-landene. Pandemien fikk mindre konsekvenser for inntektssammensetningen til arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Det må ses i sammenheng med at denne gruppen jobber i næringer som ble mindre påvirket av nedstengningen i 2020, se nærmere omtale i kapittel 9. Samlet sett utgjør kapitalinntekter en mindre andel av arbeidsinnvandrernes husholdningsinntekt enn de gjør i befolkningen i alt.

Figur 11.2 viser utviklingen i andelen arbeidsinnvandrere i kohorten som ble bosatt i årene 2004–2006 som tilhørte en husholdning som mottok ytelser mellom 2007 og fram til 2020. Noen ytelser, for eksempel dagpenger, varierer med konjunkturer, mens andre, for eksempel folketrygd, ser ut til å være mer påvirket av botid. Mottak av de enkelte ytelsene beskrives nærmere senere i kapitlet.

Forstørr bilde

¹ Som en husholdning regnes alle personer som er fast bosatt i boligen, og som har felles husholdningsøkonomi.

² Alle som tilhører en husholdning som mottar en stønad – uansett størrelsen på beløpet – regnes som mottaker av gitte stønad.

Epland & Kirkeberg (2022)

11.3 Dagpenger under arbeidsløshet og deltakelse i arbeidsmarkedstiltak

Dagpenger skal gi delvis dekning for tapt arbeidsinntekt ved arbeidsledighet. Ytelsen skal gi midlertidig inntektssikring til personer som har mistet jobben og samtidig motivere dem til aktiv jobbsøking. Ordningen med dagpenger er nærmere beskrevet i vedlegg 1.

Antall personer som mottar dagpenger, påvirkes sterkt av konjunkturer. Som vist i kapittel 9 økte ledigheten blant arbeidsinnvandrere betydelig i kjølvannet av finanskrisen i 2008–2009, særlig for personer fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Ledighet og dagpengemottak henger tett sammen, og utbetalinger av dagpenger økte dermed også i denne perioden.112 Arbeidsinnvandrerne fra tredjeland ble på sin side mindre preget av finanskrisen, men de ble mer påvirket av den økte ledigheten som kom etter den kraftige økningen i oljeprisen i 2014. Ledighetsoppgangen under pandemien førte også til økte dagpengeutbetalinger.

Ved å følge arbeidsinnvandrernes husholdningsinntekter i ulike bosettingskohorter ser man betydelige svingninger når det gjelder arbeidsinnvandreres mottak av dagpenger fram mot 2020. Figur 11.3 illustrerer dette tydelig. Den blå linjen representerer kohorten som ble bosatt i Norge i 2004–2006. Figuren viser at andelen dagpengemottakere i denne gruppen var svært lav de første årene, 2007–2008, men at finanskrisen førte til en betydelig økning. I 2010 tilhørte nær 30 prosent av denne bosettingskohorten en husholdning som mottok dagpenger. Deretter falt andelen gradvis fram til 2019, før den igjen steg kraftig i 2020 under koronapandemien. Sammenlignet med kohorten som ble bosatt i 2004–2006, har en noe høyere andel av senere bosettingskohorter vært mottakere av dagpenger. I samtlige grupper økte andelen dagpengemottakere dramatisk i 2020.

Forstørr bilde

¹ Som en husholdning regnes alle personer som er fast bosatt i boligen, og som har felles husholdningsøkonomi.

² Alle som tilhører en husholdning som mottar en stønad – uansett størrelsen på beløpet – regnes som mottaker av gitte stønad.

Epland & Kirkeberg (2022)

Figur 11.4 viser utviklingen i dagpengemottaket blant arbeidsinnvandrere i bosettingskohorten 2004–2006 etter utvalgte landbakgrunner. Den blå linjen representerer utviklingen i dagpengemottak for hele kohorten, mens de andre linjene representerer utviklingen for enkeltland. Figuren viser at det særlig blant polske, latviske og litauiske arbeidsinnvandrere var mange som tilhørte husholdninger som fikk dagpenger under og rett etter finanskrisen. Dette har å gjøre med at disse gruppene er mer konsentrert i bygg- og anleggsbransjen og i industrien, som ble hardt rammet av finanskrisen. I kjølvannet av oljekrisen i 2014 ble derimot arbeidsinnvandrere fra tredjeland mer påvirket, noe som førte til økt ledighet og økt mottak av dagpenger i denne gruppen. For eksempel tilhørte hele 42 prosent av arbeidsinnvandrerne fra India som bosatte seg i Norge mellom 2004 og 2006, en husholdning som mottok dagpenger i 2016. I de etterfølgende årene falt andelen som mottok dagpenger blant alle landgrupper i figuren, før koronapandemien i 2020 førte til en ny kraftig oppgang. Tilsvarende svingninger er det også i andre bosettingskohorter.

Forstørr bilde

¹ Som en husholdning regnes alle personer som er fast bosatt i boligen, og som har felles husholdningsøkonomi.

² Alle som tilhører en husholdning som mottar en stønad – uansett størrelsen på beløpet – regnes som mottaker av gitte stønad.

Epland & Kirkeberg (2022)

Dagpengenivået kan også ha betydning for om arbeidsinnvandrerne velger å bli værende i Norge som ledige, eller om de velger å forlate landet med sikte på jobb i et annet land. For flere vil dagpengenivået i Norge ligge vesentlig høyere enn en gjennomsnittlig inntekt i opprinnelseslandet. Tidligere undersøkelser har da også funnet tegn til at mottak av dagpenger har dempet sannsynligheten for å dra fra landet ved ledighet.113

Store lønnsforskjeller mellom landene, kombinert med ulikt omfang på velferdsytelsene og rask opptjening av rettigheter for EØS-borgere, kan også føre til at det etableres lite effektive arbeidsplasser for arbeidsinnvandrerne. Dette resonnementet bygger på at arbeidsinnvandrere til høyinntektsland potensielt kan godta lavere lønn dersom de får rett til høye velferdsytelser. Arbeidsgiver kan på sin side ønske å erstatte arbeidstakeren med en ny arbeidsinnvandrer som er villig til å akseptere lavere lønn. På denne måten opprettholdes lave lønninger og et betydelig gjennomtrekk i enkelte bransjer. Forskningen finner støtte for dette, blant annet gjennom at andelen arbeidstakere som slutter i en virksomhet og mottar dagpenger samme år, samtidig som virksomheten ansetter nye arbeidstakere, har økt de siste ti årene.114 Dette «gjennomtrekket» er høyere jo høyere andelen personer fra sentral- og østeuropeiske EU-land er i virksomheten. Samtidig mottar nyansatte innvandrere fra disse EU-landene lavere lønn enn de som slutter og blir arbeidsledige. Velferdsytelsene kan med andre ord ha betydning for tilpasningen i arbeidsmarkedet, både fra arbeidsgiver og arbeidstaker.

11.3.1 Deltakelse i arbeidsmarkedstiltak

Tett kontakt med arbeidslivet og kunnskap om arbeidsmarkedets behov er avgjørende for at NAV skal kunne drive godt formidlingsarbeid og bidra til at flere kommer i arbeid. Personer som sliter med å få eller beholde arbeid, kan få bistand fra NAV. Dersom jobbsøking, informasjon og veiledning ikke fører fram, kan det være aktuelt å tilby deltakelse i et arbeidsmarkedstiltak. Arbeidsmarkedstiltakene skal bidra til å styrke den enkeltes mulighet til å få eller beholde arbeid. Se en nærmere beskrivelse av de ulike arbeidsmarkedstiltakene i boks 6.5.

Innvandrere generelt deltar i arbeidsmarkedstiltak i større grad enn befolkningen for øvrig. Den største gruppen av tiltaksdeltakere blant innvandrere kommer fra land i Afrika, Asia og Sør- og Mellom-Amerika og består i hovedsak av personer med flyktningbakgrunn og familieinnvandrere. Bruken av tiltak er i tråd med føringer som er lagt i arbeidsmarkedspolitikken, som sier at ledige innvandrere fra land utenfor EØS-området er blant målgruppene som skal prioriteres for tiltak.

SSB-tall fra 2019 viser at andelen arbeidsinnvandrere som deltar i arbeidsmarkedstiltak, også er noe høyere enn blant befolkningen utenom innvandrere. Tabell 11.1 gir en oversikt over arbeidsledige og deltakere på arbeidsmarkedstiltak fordelt etter landbakgrunn. Tabellen viser at andelen deltakere på arbeidsmarkedstiltak blant arbeidsinnvandrere fra EØS er høyere enn i befolkningen utenom innvandrere, men at den samtidig er lavere enn blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Det største antallet tiltaksdeltakere kommer likevel fra store arbeidsinnvandringsland som Polen, Litauen, Romania og Latvia.

Det er arbeidsmarkedstiltakene opplæring, oppfølging og arbeidspraksis som er mest brukt overfor ledige innvandrere. Også lønnstilskudd brukes forholdsvis ofte. Selv om det er gjort flere undersøkelser av tiltaksdeltakelse blant innvandrere, er det gjennomgående lagt mindre vekt på å skille arbeidsinnvandrere fra øvrige innvandrergrupper i undersøkelsene og det er behov for mer kunnskap på området.

En kunnskapsoppsummering basert på evalueringer av arbeidsmarkedstiltak viser at tiltakene har positive effekter for ordinære arbeidsledige sett under ett, men at effektene varierer mellom ulike grupper og tiltakstyper.115 Når det gjelder opplæringstiltak, ser det stort sett ut til å ha en positiv effekt på sannsynligheten for å få jobb for ordinære arbeidsledige. Lønnstilskudd har overveiende positive resultater på overgang til jobb for både ledige og personer med nedsatt arbeidsevne.116 Også oppfølgingstiltak og kombinasjoner av tiltak viser seg å være effektive, mens andre tiltak viser noe mer varierende resultater med hensyn til overgang til jobb.

Sysselsettingsutvalget har pekt på at tiltaksnivået i Norge ligger vesentlig lavere enn i land det er naturlig å sammenligne seg med, slik som Danmark og Sverige. Utvalget har, i likhet med flere tidligere offentlige utvalg, etterlyst en mer aktiv arbeidsmarkedspolitikk hvor flere enn i dag får tilbud om tett oppfølging og arbeidsmarkedstiltak fra NAV.117

11.4 Helserelaterte ytelser og bruk av helsetjenester

I Norge er andelen som mottar helserelaterte ytelser høy sammenlignet med andre OECD-land. Ved utgangen av 2017 utgjorde mottakerne om lag 17 prosent av alle personer i alderen 16–66 år i Norge.118 Mottak av helserelaterte ytelser er mindre blant innvandrere generelt enn blant resten av befolkningen, og dette kan ha bidratt til å trekke andelen ned for hele befolkningen. Lavere mottak av helserelaterte ytelser blant innvandrere blir blant annet sett i sammenheng med innvandrernes alderssammensetning, der en langt høyere andel av særlig arbeidsinnvandrerne er i aldersgrupper med lavere trygdetilbøyelighet. Den lavere andelen som mottar trygdeytelser kan imidlertid også skyldes andre forhold, som kort botid, manglende informasjon om ordningene, språkbarrierer, jobbusikkerhet og manglende tillit.119 Også bruken av helsetjenester kan være med og påvirke bildet. Mottak av helserelaterte ytelser kan variere mellom ulike innvandrergrupper, og det er viktig å studere dette over tid.

11.4.1 Mottak av sykepenger

Sykefraværet er høyt i Norge sammenlignet med andre OECD-land. I snitt har Norge det høyeste antallet sykedager per fulltidsansatt, med i underkant av 25 dager i året. Til sammenligning ligger snittet i OECD på i overkant av 10 dager i året.120 Langvarig sykefravær kan lede over til andre helserelaterte ytelser og øker risikoen for varig utenforskap.

Tall fra SSB tyder på at den legemeldte sykefraværsandelen blant innvandrere generelt ligger på omtrent samme nivå som i befolkningen i alt. I perioden fra 2. kvartal 2015 til 2. kvartal 2022 var det bare i pandemiårene 2020 og 2021 at nivået var noe høyere blant innvandrere. Ser en nærmere på undergrupper av innvandrere, varierer imidlertid andelen blant annet med yrke, landbakgrunn og alder.121 I løpet av 2020 økte sykefraværet betydelig for alle grupper som følge av koronapandemien.

Sykepenger skal erstatte arbeidsinntekt når en person ikke kan jobbe på grunn av sykdom, skade eller lyte. Sykepengegrunnlaget fra trygden er begrenset til 6 G, og for arbeidstakere og frilansere ytes det sykepenger med 100 prosent av sykepengegrunnlaget i inntil ett år. For selvstendig næringsdrivende utgjør sykepengene 80 prosent av sykepengegrunnlaget.

I SSBs undersøkelse av arbeidsinnvandreres bruk av velferdsytelser er sykepenger den nest hyppigste stønaden etter barnetrygd, uavhengig av bosettingskohort.122

Som figur 11.5 viser, økte sykepengemottaket blant arbeidsinnvandrere som ble bosatt i 2004–2006, gradvis fra om lag 20 prosent i 2007 til om lag 40 prosent i 2012. Fra 2012 til 2019 var mottaket noenlunde stabilt. Også i senere bosettingskohorter har andelen som mottar sykepenger økt med botid de første årene.

Forstørr bilde

¹ Som en husholdning regnes alle personer som er fast bosatt i boligen, og som har felles husholdningsøkonomi.

² Sykepenger inkluderer sykepenger utbetalt fra folketrygden og feriepenger av sykepenger.

³ Alle som tilhører en husholdning som mottar en stønad – uansett størrelsen på beløpet – regnes som mottaker av gitte stønad.

Epland & Kirkeberg (2022)

Blant husholdningene fra EU-land i Vest-Europa er det lite variasjon i mottak av sykepenger og få land som skiller seg betydelig ut. Figur 11.6 viser at forskjellene i bosettingskohorten 2007–2009 er noe større blant husholdningene fra Sentral- og Øst-Europa. Her har arbeidsinnvandrere fra Polen og Litauen noe høyere sykepengemottak enn arbeidsinnvandrere fra for eksempel Estland. Forskjellene er imidlertid størst blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Arbeidsinnvandrere fra Serbia og Filippinene skiller seg ut ved at opp mot 40–50 prosent hører til husholdninger som har mottatt sykepenger over flere år, mens arbeidsinnvandrere fra særlig Kina, og også India, ligger lavt.123

Forstørr bilde

¹ Som en husholdning regnes alle personer som er fast bosatt i boligen, og som har felles husholdningsøkonomi.

² Sykepenger inkluderer sykepenger utbetalt fra folketrygden og feriepenger av sykepenger.

³ Alle som tilhører en husholdning som mottar en stønad – uansett størrelsen på beløpet – regnes som mottaker av gitte stønad.

Epland & Kirkeberg (2022)

11.4.2 Arbeidsavklaringspenger (AAP) og uføretrygd

Arbeidsavklaringspenger skal sikre inntekt til personer med en arbeidsevne som er nedsatt med minst 50 prosent. Sykdom, skade eller lyte må være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen. Ytelsen kan i hovedsak gis i en periode på inntil tre år mens mottakeren har behov for arbeidsrettede tiltak, medisinsk behandling eller annen oppfølging fra NAV med sikte på å få eller beholde arbeid.

I 2021 var det totalt 132 600 personer som mottok arbeidsavklaringspenger. Over en av fem av disse hadde innvandrerbakgrunn. Figur 11.7 gir en oversikt over andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger blant arbeidsinnvandrere sammenlignet med andre innvandrerkategorier og befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Figuren viser at arbeidsinnvandrere har en betydelig lavere andel AAP-mottakere enn alle andre grupper, inkludert befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Andelen AAP-mottakere blant arbeidsinnvandrere var 2,3 prosent i 2018–2019, før den økte i 2020. I 2021 var andelen 3,1 prosent. Til sammenligning var andelen 5 prosent for befolkningen utenom innvandrere i 2021.

Forstørr bilde

¹ I tillegg til innvandrere etter innvandringsgrunn inngår nordiske innvandrere som en egen sammenligningsgruppe. For nordiske innvandrere finnes det ikke opplysninger om innvandringsgrunn.

Statistisk sentralbyrå

I figur 11.8 ser man andelen som mottar arbeidsavklaringspenger blant arbeidsinnvandrere og befolkningen utenom innvandrere, fordelt etter ulike aldersgrupper. Figuren viser at andelen AAP-mottakere er klart lavere blant arbeidsinnvandrere i aldersgruppene under 55 år enn i befolkningen utenom innvandrere. Ser man derimot på aldersgruppene fra 55 år og oppover, er det omvendt. Særlig blant de eldste arbeidsinnvandrerne, i alderen 62–67 år, er andelen AAP-mottakere langt høyere blant arbeidsinnvandrere enn i befolkningen utenom innvandrere. Antallet mottakere i denne gruppen er imidlertid lavt og teller om lag 600 personer i 2021 og færre i årene før.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

For personer med varig nedsatt inntektsevne kan uføretrygd være aktuelt. Uføretrygd skal gi inntekt til livsopphold for personer mellom 18 og 67 år med varig nedsatt inntektsevne som følge av varig sykdom eller skade. Hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak må være gjennomført før uføretrygd kan innvilges. Uføretrygden kan gis fram til personen fyller 67 år. Ytelsen er nærmere beskrevet i vedlegg 1.

Også andelen mottakere av uføretrygd er svært lav blant arbeidsinnvandrere. Figur 11.9 viser at bare om lag 1 prosent av arbeidsinnvandrerne i alderen 18–67 år mottok uføretrygd i 2020. Andelen var enda litt lavere i årene før. Andelen uføretrygdede er høyere for gruppene med annen innvandringsgrunn, men høyest i befolkningen uten innvandrerbakgrunn.

Forstørr bilde

¹ I tillegg til innvandrere etter innvandringsgrunn inngår nordiske innvandrere som en egen sammenligningsgruppe. For nordiske innvandrere finnes det ikke opplysninger om innvandringsgrunn.

Statistisk sentralbyrå

Også når man ser på ulike aldersgrupper, som vist i figur 11.10, skiller arbeidsinnvandrere seg ut med en betydelig lavere andel uføretrygdede enn befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Det er i aldersgruppen 62–67 år man finner den høyeste uføreandelen blant arbeidsinnvandrere, nær 10 prosent. Til sammenligning er den tilsvarende andelen nær 28 prosent i befolkningen ellers.

Andelen kvinnelige og mannlige arbeidsinnvandrere som mottar uføretrygd, er omtrent like stor. Denne likheten skiller seg fra befolkningen utenom innvandrere, hvor et flertall av mottakerne av uføretrygd er kvinner og kjønnsforskjellen utgjorde 5 prosentpoeng i 2021.

Forstørr bilde

¹ I aldersgruppen 18–24 år er andelen uføretrygdede blant bosatte arbeidsinnvandrere prikket på grunn av lave verdier.

Statistisk sentralbyrå

SSBs undersøkelse av inntektssammensetning for husholdninger etter botid bekrefter det relativt lave mottaket av AAP og uføretrygd blant arbeidsinnvandrere. I undersøkelsen er ytelsene kategorisert sammen under betegnelsen folketrygd, og det er verdt å merke seg at betegnelsen også kan omfatte blant annet alderstrygd, barnepensjon og overgangsstønad.

Mottaket av folketrygd øker riktignok med arbeidsinnvandrernes botid. Mens bare et par prosent av dem som ble bosatt i 2004–2006, tilhørte en husholdning som mottok folketrygd i 2007–2008, var andelen over 16 prosent i 2020. For andre kohorter var andelen lavere i 2020, men botiden var da også kortere. Andelen mottakere av folketrygd er generelt noe høyere blant arbeidsinnvandrere fra vesteuropeiske EU-land enn fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og høyere enn andelen blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Alt i alt utgjør folketrygdytelsen en svært liten andel av arbeidsinnvandrernes samlede inntekt, selv for de med lengst botid.124

11.4.3 Bruk av helsetjenester

Det foreligger begrenset kunnskap om arbeidsinnvandreres bruk av helsetjenester. Nasjonale helseregistre samler ikke systematisk inn data om fødeland, innvandringsstatus eller innvandringsgrunn. Disse registrene må derfor kobles med data fra SSB eller Folkeregisteret for å kunne si noe om helse og bruk av helsetjenester blant innvandrere. Videre begrenser registerdataene seg ofte til dem som er registrert bosatt i landet, og ekskluderer dermed arbeidsinnvandrere på korttidsopphold som har d-nummer. Forholdet mellom d-nummer og fødselsnummer er nærmere beskrevet i kapittel 4.3.

Ut fra det eksisterende kunnskapsgrunnlaget ser man at bruken av helsetjenester varierer betydelig med landbakgrunn, og at bruken av fastlege og legevakt er mindre blant innvandrere generelt enn i befolkningen for øvrig.125 En nasjonal spørreundersøkelse fra 2018–2019 viste for øvrig at innvandrere, særlig personer fra Asia, Afrika og Sør-Amerika, har dårligere erfaringer med fastlegen enn befolkningen for øvrig.126 Erfaringene gjaldt særlig kontakt med fastlegen og helsesekretærer, tilgjengelighet og koordinering av tjenesten. Generelt ser man at bruk av fastlege øker med botid i Norge og med alder.127

Registerstudier av bruk av primærhelsetjenester viser at arbeidsinnvandrere fra EØS-området oppsøker fastlege og legevakt i mindre grad enn innvandrere fra andre land.128 Det antas at en del arbeidsinnvandrere også benytter ulike helsetjenester i opprinnelseslandet, men omfanget er ikke kjent. I en kvalitativ studie rapporterte flere polske innvandrere at de oppsøker helsetjenesten i Polen framfor i Norge, fordi de er kritiske til kvaliteten i den norske primærhelsetjenesten.129

Helserettigheter påvirker bruken av helsetjenester, og arbeidsinnvandrere med d-nummer har i hovedsak ikke rett til fastlege. Dermed må de oppsøke legevakt eller private tilbydere i primærhelsetjenesten dersom de har behov for helsetjenester. Legevakten skal tilby akutt helsehjelp, men tjenesten har ikke som primæroppgave å følge opp pasienter eller iverksette forebyggende medisinske tiltak, noe som kan påvirke helsen til gruppen.

En kvalitativ studie blant polske innvandrere tyder på at det kan være mangel på kunnskap om helserettigheter blant arbeidsinnvandrere med d-nummer i Norge.130 Den samme studien viste også at det er flere barrierer når det gjelder tilgang til og bruk av helsetjenester. Barrierene som de polske innvandrerne nevnte hyppigst, er utilstrekkelige norskferdigheter og manglende kunnskaper om det norske helsesystemet. Andre barrierer er knyttet til holdninger blant helsepersonell, hvor særlig kvinner rapporterte at de følte seg ignorert av legene fordi de var innvandrere. Uventede kostnader, slik som egenandel i møte med helsetjenesten, ble også hyppig nevnt som en økonomisk barriere blant nylig ankomne innvandrere.

Det foreligger begrenset kunnskap om i hvilken grad arbeidsinnvandrere benytter seg av spesialisthelsetjenesten. Voksne innvandrere ser generelt ut til å bli innlagt på sykehus sjeldnere enn befolkningen for øvrig, selv om dette varierer med landbakgrunn og innvandringsgrunn.131 I perioden 2008–2011 var andelen innleggelser lavere blant arbeidsinnvandrere enn blant flyktninger, familieinnvandrere og befolkningen for øvrig.132 Det at andelen innleggelser er lavere for alvorlige sykdommer blant innvandrere, spesielt de som er i arbeidsfør alder, kan delvis forklares med at innvandrere som oftest er yngre enn befolkningen ellers.

11.5 Familierelaterte ytelser

Som familierelaterte ytelser regnes blant annet barnetrygd og kontantstøtte. Ytelsene er beskrevet nærmere i vedlegg 1.

Mange arbeidsinnvandrere er allerede etablert med familie når de kommer til Norge, eller de blir det kort tid etter ankomst. Det er derfor ikke overraskende at mange mottar barnetrygd. Barnetrygd skal bidra til å dekke utgifter til forsørgelse av barn og gis for alle barn bosatt i Norge. Gjennom EØS-avtalen er Norge bundet av EUs trygdeforordning, og barn av EØS-innvandrere trenger dermed ikke å bo i Norge for å motta barnetrygd. SSBs analyse viser at barnetrygd er den ytelsen husholdninger med arbeidsinnvandrere mottar hyppigst, uavhengig av bosettingskohort.133 Selv om mange mottar barnetrygd, er ytelsen relativt lav, og den utgjør en beskjeden andel av husholdningers samlede inntekt.

Kontantstøtte er tilgjengelig for familier med ettåringer som ikke går i barnehage med offentlig driftstilskudd. Kontantstøtte kan maksimalt gis i elleve måneder. Personstatistikken viser at både antall og andel kontantstøttemottakere har gått betydelig ned gjennom de siste årene. Nedgangen kan ha sammenheng med innstramminger i ordningen og økt bruk av barnehage.

Utviklingen i stønadsbruk har likevel vært forskjellig i ulike innvandrergrupper. I 2016 var andelen kontantstøttemottakere for første gang større blant personer med innvandrerbakgrunn fra EU, Nord-Amerika mfl. – en gruppe hvor mange er arbeidsinnvandrere – enn blant personer med bakgrunn fra land i Afrika, Asia mfl., en gruppe hvor de fleste er flyktninger og familieinnvandrere.134 Nedgangen fortsatte fra 2016 til 2018. Blant innvandrerne fra land i Afrika, Asia mfl. blir nedgangen blant annet sett i sammenheng med innføringen av botidskrav på minst fem år for å motta kontantstøtte i 2017. Botidskravet påvirker i mindre grad innvandrere fra EØS-land ettersom disse kan opparbeide seg rettigheter i hjemlandet.

Foreldre fra Polen utgjorde 13 prosent av alle innvandrerforeldre med barn i kontantstøttealder i 2018, og andelen kontantstøttemottakere i denne gruppen var på 40 prosent, ifølge SSB. Blant foreldre fra Litauen med barn i målgruppen mottok om lag 36 prosent kontantstøtte samme år. Til sammenligning var den tilsvarende andelen i den totale befolkningen 21 prosent. De som i minst grad mottok kontantstøtte, var familier med bakgrunn fra blant annet India, Sverige og Serbia. Tallene sier ikke noe om hvor lenge mottakerne får kontantstøtte. Andre undersøkelser tyder på at varigheten på kontantstøttemottak varierer med barns fødselsmåned, og at mange bare benytter ordningen i en periode fram til barnehagestart.135

11.6 Kommunale ytelser

Formålet med lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) er å fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet samt å bidra til å bedre levekårene for vanskeligstilte. Loven regulerer fem individuelle sosiale tjenester som alle skal bidra til at lovens formål nås. De fem tjenestene er opplysning, råd og veiledning, økonomisk stønad til livsopphold (økonomisk sosialhjelp), kvalifiseringsprogrammet, midlertidig botilbud og individuell plan. Det foreligger foreløpig lite informasjon om arbeidsinnvandreres deltakelse i kvalifiseringsprogrammet. I det følgende vil det særlig redegjøres for økonomisk stønad til livsopphold.

11.6.1 Økonomisk stønad til livsopphold

Som omtalt i kapittel 6 kan personer som oppholder seg i Norge, og som ikke kan sikre eget livsopphold, ha rett på økonomisk sosialhjelp, i tråd med sosialtjenesteloven. Det stilles ingen krav til tidligere inntekt. Stønaden utbetales ut fra den enkeltes behov og på bakgrunn av en individuell vurdering av hvilke utgifter som er nødvendige for å sikre et forsvarlig livsopphold.

I en undersøkelse av arbeidsinnvandreres møte med NAV-kontoret går det fram at sosiale ytelser som økonomisk sosialhjelp var blant de områdene hvor det var størst grad av usikkerhet rundt regelverket hos de NAV-ansatte som ble intervjuet. Praksisen når det gjelder tildeling av sosialhjelp til EØS-borgere, så ut til å variere mellom kontorene.136 I en Fafo-undersøkelse som tar for seg svært utsatte grupper av arbeidsinnvandrere, vises det til erfaringer som tilsier at flere ikke vurderes å oppfylle krav til bopel og dermed ikke har fulle rettigheter etter sosialtjenesteloven, selv om de har jobbet og oppholdt seg i Norge over lang tid.137

I løpet av 2021 mottok i alt om lag 119 400 personer økonomisk sosialhjelp. Dette var om lag 5 350 færre enn i 2020. Tall fra SSB for 2019 viser at 56 prosent av den økonomiske sosialhjelpen ble utbetalt til innvandrere, og at de utgjorde totalt 45 prosent av alle sosialhjelpsmottakerne. Innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa ser ut til å motta sosialhjelp i mindre grad enn andre innvandrergrupper og norskfødte.138 Dette kan blant annet ha sammenheng med forskjeller i arbeidsdeltakelse og trygderettigheter.

I perioden 2010–2020 har den generelle andelen som mottar sosialhjelp i alderen 18–66 år, vært nokså stabil på rundt 1,4–1,7 prosent.139 Økningen i ledigheten i forbindelse med koronapandemien i 2020 ga ikke noen økning i antall mottakere av sosialhjelp. Sammensetningen av mottakerne har imidlertid endret seg. Det har blitt færre norskfødte mottakere og en sterk økning i antallet utenlandsfødte som mottar sosialhjelp. Økningen i mottak av sosialhjelp blant utenlandsfødte har hovedsakelig funnet sted i landgruppene hvor majoriteten er kommet som flyktninger og familieinnvandrere, og økningen ses i stor grad de første tre–seks årene etter ankomst.

Også varigheten på sosialhjelpsmottak ser ut til å være kortere blant innvandrere fra land som domineres av arbeidsinnvandrere, enn blant innvandrere fra andre landgrupper.140 Det å være i jobb, heltid eller deltid, reduserer risikoen for langtidsmottak av sosialhjelp og det samme gjør mottak av trygd. Langtidsmottakere av sosialhjelp er overrepresentert når det gjelder vedvarende lavinntekt.

SSBs undersøkelse av offentlige overføringer til arbeidsinnvandreres husholdninger bekrefter at de fleste arbeidsinnvandrere har lite behov for ytelser i form av sosialhjelp. Det er imidlertid svingninger over tid og store forskjeller mellom grupper av arbeidsinnvandrere. Blant arbeidsinnvandrere fra enkelte tredjeland er andelen husholdninger som mottar sosialhjelp lav, uavhengig av bosettingskohort.141 Figur 11.11 viser at dette blant annet gjelder arbeidsinnvandrere fra Kina og India som bosatte seg i Norge i perioden 2007–2008. Blant arbeidsinnvandrere fra EØS er det en noe høyere andel av husholdningene som mottar sosialhjelp, men andelen er også lav blant disse. Når man ser på kohorten fra EØS som bosatte seg i Norge i perioden 2007–2009, er det særlig arbeidsinnvandrere fra Tsjekkia og Spania som tilhører en sosialhjelpshusholdning. Arbeidsinnvandrere fra Frankrike og Litauen har derimot en lav andel.

Forstørr bilde

¹ Som en husholdning regnes alle personer som er fast bosatt i boligen, og som har felles husholdningsøkonomi.

² Alle som tilhører en husholdning som mottar en stønad – uansett størrelsen på beløpet – regnes som mottaker av gitte stønad.

Epland & Kirkeberg (2022)

11.7 Utbetaling av stønader til personer bosatt i utlandet

For at arbeidskraft fritt skal kunne bevege seg i EUs indre marked, er det blant annet etablert regler om trygdekoordinering. Dette innebærer at en arbeidstaker som flytter mellom EØS-landene alltid skal være omfattet av ett lands trygdelovgivning, og ikke tape rettigheter som er opptjent i ett eller flere andre EØS-land. Muligheten for eksport av ytelser, særlig for EØS-innvandrere, har reist flere spørsmål om konsekvenser for ordningenes bærekraft og legitimitet, og har tidvis preget debatten om arbeidsinnvandring.

Begrepet «velferdsturisme» har blitt brukt for å beskrive personer som reiser fra et EØS-land til et annet i den hensikt å motta velferdsgoder. Begrepet er upresist og vanskelig målbart, blant annet fordi det forutsetter at den enkelte har til hensikt å utnytte velferdssystemet. Vista Analyse har gjennomført en undersøkelse av alle bosatte EØS-innvandrere som kom til Norge i perioden 1994–2014, der de konkluderer med – under gitte forutsetninger– at EØS-innvandringen til Norge i svært liten grad har tatt form av velferdsturisme.142 Vista analyse viser til at det gjennomsnittlig lavere nettobidraget til velferdsstaten fra sentral- og østeuropeiske arbeidsinnvandrere sammenlignet med arbeidsinnvandrere fra Norden og Vest-Europa i stor grad skyldtes lavere skatt, ikke mer i ytelser.

Det har likevel vært en bekymring for om omfanget av eksport av ytelser kan bli for stort og sette finansieringen av velferdsstaten under press.143 Nyere oversikter over utbetaling av stønader til personer bosatt i utlandet ser så langt ikke ut til å indikere dette.144

Det er mange forhold som påvirker omfanget av trygdeutbetalingene til utlandet, blant annet arbeidsinnvandring fra EØS og en aldrende innenlandsk befolkning der flere velger å bosette seg utenlands i pensjonisttilværelsen.

I 2019 ble den norske offentligheten klar over at EØS-regelverket over tid var blitt tolket og praktisert feil ved at NAV stilte oppholdskrav til mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger. EØS-avtalens bestemmelser innebærer imidlertid at man ikke kan stanse utbetalinger av slike ytelser på bakgrunn av at mottaker bor eller oppholder seg i annet EØS-land. Et betydelig antall personer fikk som følge av feilpraktiseringen urettmessige tilbakebetalingskrav, og enkelte ble også anmeldt og dømt for trygdesvindel. Saken er omtalt som en trygdeskandale. Særlig før 2019 kan tallene for utbetaling av trygd til utlandet ha blitt påvirket av denne feiltolkningen, hovedsakelig for norske borgere, og det er usikkert hvordan rett praktisering vil påvirke bildet framover. I den sammenheng må det også bemerkes at rettsavgjørelser i EFTA-domstolen kan komme til å påvirke fortolkningen og praktiseringen av andre ytelser enn de nevnte.

Det store flertallet av dagpengemottakere er bosatt i Norge.145 Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet var om lag 3 000 av dagpengemottakerne i 2016 bosatt i utlandet, i hovedsak i Polen og Sverige.146 Det utgjør under 2 prosent av alle dagpengemottakere. Tall for 2021 viser at 3,9 prosent av dagpengeutbetalingene gikk til personer i utlandet. Utbetalingene ble fordelt på om lag 8 000 personer, og 94 prosent var utenlandske statsborgere.147 Økningen fra 2016 kan være påvirket av koronapandemien, men andelen er fortsatt svært lav.148

I 2016 var om lag 9 100 mottakere av sykepenger bosatt i utlandet. Andelen sykepenger utbetalt til personer bosatt i utlandet, utgjorde 1,3 prosent av alle utbetalingene dette året. Det var en økning sammenlignet med 2010. Over 80 prosent av utbetalingene til utlandet gikk til personer som ikke var norske statsborgere, i hovedsak til personer bosatt i Sverige og Polen. I 2021 gikk 2,2 prosent av sykelønnsutbetalingene til utlandet, fordelt på over 19 000 mottakere. Flertallet av disse var utenlandske statsborgere.

Barnetrygd er en universell ytelse som mottas av mange arbeidsinnvandrere, men den utgjør et mye lavere beløp enn ytelser som alderspensjon og uførepensjon. I 2016 utgjorde utbetaling av barnetrygd til utlandet 1,2 prosent av de totale utgiftene til barnetrygd. Om lag halvparten av barnetrygden til utlandet gikk til mottakere med barn bosatt i Polen og Litauen. I 2021 var andelen redusert til 0,8 prosent av utbetalingene. Nedgangen kan blant annet ha sammenheng med en betydelig økning i den polske barnetrygden i 2020, som får innvirkning på norske utbetalinger gjennom EØS-regelverket. Andelen kontantstøtte som ble utbetalt til utlandet, var derimot over 3 prosent av alle utbetalingene.

Antallet mottakere av arbeidsavklaringspenger i utlandet er også lavt. I 2016 var antallet om lag 1 350. I 2021 utgjorde AAP-utbetalingene til utlandet bare om lag 1 prosent av de samlede AAP-utbetalingene og antallet mottakere i utlandet var fortsatt godt under 2 000 personer. De fleste av disse hadde statsborgerskap fra henholdsvis Polen, Sverige og Norge.

Det var også få arbeidsinnvandrere som mottok uføretrygd i utlandet. Uføretrygd som ble utbetalt til personer bosatt i utlandet, utgjorde om lag 2 prosent av de samlede utbetalingene i 2016. Hovedtyngden (83 prosent) gikk til norske statsborgere.149 Utbetalingene gikk særlig til Sverige, Spania og Thailand. I 2021 er uføretrygd slått sammen med yrkesskadeutbetaling, og utbetalingene til utlandet dette året utgjorde under 2 prosent av de samlede utgiftene til ytelsen. Om lag 9 000 mottok uføretrygd i utlandet, og de fleste mottakerne, om lag 62 prosent, var norske statsborgere.

Selv om utbetalingen av enkelte ytelser til utlandet har økt fra 2016 til 2021, ser det ut til at eksporten av norske velferdsgoder fortsatt utgjør en beskjeden andel av de samlede utbetalingene.

11.8 Oppsummering

I dette kapitlet er det gjennomgått forskning og statistikk om arbeidsinnvandrernes bruk av trygdeytelser og velferdsordninger. Det er vist at arbeidsinnvandrere i mindre grad enn andre innvandrergrupper mottar ulike typer velferdsytelser. Når det gjelder helserelaterte ytelser, slik som arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, er andelen mottakere lav blant arbeidsinnvandrerne og også lavere sammenlignet med befolkningen utenom innvandrere. Andelen arbeidsinnvandrere som mottar økonomisk sosialhjelp, ser også ut til å være lav. Det må blant annet ses i sammenheng med at sysselsettingen blant arbeidsinnvandrerne generelt er høy, og at mange i gruppen har trygderettigheter.

Tendensen til lavt trygdemottak gjelder ikke på samme måte for de arbeidsrelaterte ytelsene dagpenger og sykepenger. Mange arbeidsinnvandrere, særlig fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, jobber i bransjer og yrker som er utsatt for endringer i arbeidsmarkedet ved konjunkturnedganger og kriser. Høyere arbeidsledighet og dagpengemottak blant arbeidsinnvandrere enn blant norskfødte reflekterer denne situasjonen.150 Ledige arbeidsinnvandrere ser ut til å delta i arbeidsmarkedstiltak i noe større grad enn befolkningen utenom innvandrere. Dette gjelder særlig arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Antallet tiltaksdeltakere er imidlertid høyest blant arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa.

Spørsmålet er om arbeidsinnvandrernes utsatthet i arbeidsmarkedet øker risikoen for langvarig ledighet og overgang til helserelaterte ytelser på sikt. Det finnes foreløpig få tegn til dette i de undersøkelsene som er gjennomgått her. Selv om mottak av helserelaterte ytelser ser ut til å øke noe med økt botid, er andelen mottakere blant arbeidsinnvandrerne lav, også blant dem som har bodd forholdsvis lenge i Norge. Dette kan henge sammen med at flere er i yngre aldersgrupper sammenlignet med befolkningen utenom innvandrere. Andelen arbeidsinnvandrere som mottar arbeidsavklaringspenger, øker betydelig først når arbeidsinnvandrerne er i alderen 55–67 år. Andelen uføretrygdede i disse aldersgruppene holder seg derimot betydelig lavere enn i befolkningen utenom innvandrere.

Det er begrenset kunnskap om arbeidsinnvandrernes bruk av helsetjenester i Norge, men så langt kan det se ut til at de i mindre grad benytter seg av dette tilbudet. Det kan ha sammenheng med flere forhold, blant annet alder, rettigheter, språkbarrierer og manglende informasjon. Det må også antas at flere bruker helsetjenester i opprinnelseslandet.

Det ser ikke ut til å foregå noen omfattende eksport av velferdsytelser til andre land. Utbetalinger til EØS-borgere i utlandet utgjør så langt en beskjeden andel av de totale utbetalingene av trygdeytelser, men det er usikkert hvordan utviklingen vil bli framover. Utviklingen kan påvirkes av både botid, informasjon om rettigheter, språkforståelse og utviklingen på ytelsesområdet, både i Norge og i andre EØS-land.

Det er behov for nærmere undersøkelser av spørsmål knyttet til mottak av velferdsytelser som ser utviklingen over lengre tid og hvordan bildet varierer med kjønn, utdanning og yrke/næring. Ved sammenligning av arbeidsinnvandrere med andre innvandrergrupper og befolkningen utenom innvandrere, er det også sentralt å justere for ulik alderssammensetning i befolkningsgruppene. Spørsmål som hvilken rolle velferdsordningene spiller når det gjelder hvem som kommer til Norge som arbeidsinnvandrer, hvorvidt de tar familien med seg, hvor lenge de blir i Norge og hvordan de tilpasser seg arbeidsmarked og samfunnsliv, er viktige temaer å undersøke nærmere i årene framover.

12 Utdanning, kompetanse og språk

12.1 Innledning

Utvalget er bedt om å oppsummere eksisterende kunnskap om hvilken utdanning og kompetanse arbeidsinnvandrere i Norge har når de kommer til landet, eller som de tilegner seg i landet. Utdanning og kompetanse er nøkkelfaktorer for stabil og varig tilknytning til arbeidslivet. Blant arbeidsinnvandrere er det betydelig variasjon etter landbakgrunn når det gjelder utdanning. Mange av arbeidsinnvandrerne fra vesteuropeiske land og land utenfor EU har svært høy utdanning, mens flertallet fra Sentral- og Øst-Europa har utdanning på nivå med videregående skole eller lavere. I likhet med andre innvandrergrupper mangler de fleste arbeidsinnvandrere kunnskap om norsk arbeids- og samfunnsliv ved ankomst, og de har stort sett svake norskferdigheter når de kommer. Det er derfor et generelt behov for opplæring av voksne innvandrere om norske forhold, og særlig behov for norskopplæring. For mange er det i tillegg behov for kompetanseheving og/eller godkjenning av medbrakt kompetanse.

Det er stor mangel på utdanningsopplysninger for innvandrere. De siste årene har SSB vært uten data om utdanningsnivået til rundt en firedel av alle innvandrere som er 16 år eller eldre, og mangelen er størst blant arbeidsinnvandrere med kort botid eller som er i Norge på korttidsopphold. Det gjør at deler av tallgrunnlaget for denne gruppen er basert på beregninger, ikke på innhenting av utdanningsopplysninger.

Med disse forbeholdene vil kunnskapen om arbeidsinnvandrernes utdanning og kompetanse, kunnskapen om norskferdighetene deres og i hvor stor grad de som kommer til Norge for å arbeide benytter seg av utdanning og kompetanseheving etter ankomst, beskrives i dette kapitlet. Også situasjonen til barn av arbeidsinnvandrere i norsk utdanning beskrives der det spesifikt er kunnskap om deres deltakelse og resultater. Kapitlet må ses i sammenheng med kapittel 7 om utdannings- og kompetansepolitikken.

12.2 Arbeidsinnvandreres utdanning og kompetanse

12.2.1 Arbeidsinnvandrernes utdanningsnivå

Arbeidsinnvandrere er en heterogen gruppe når det gjelder utdanningsnivå, men skiller seg i gjennomsnitt likevel fra både andre innvandrergrupper og befolkningen ellers. Figur 12.1. gir en oversikt over utdanningsnivået blant grupper av innvandrere med ulik innvandringsgrunn. Figuren viser at arbeidsinnvandrere i mindre grad enn både flyktninger, familieinnvandrere og den øvrige befolkningen kun har grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Figuren viser også at arbeidsinnvandrere i større grad har utdanning på universitets- og høyskolenivå sammenlignet med både familieinnvandrere og flyktninger. Andelen med utdanning på videregående skoles nivå er høy blant arbeidsinnvandrere. Dette gjelder godt over en tredel, som er omtrent en like stor andel som i befolkningen uten innvandrerbakgrunn.

Forstørr bilde

¹ Nordiske innvandrere er ikke inkludert. For nordiske innvandrere finnes det ikke opplysninger om innvandringsgrunn.

Statistisk sentralbyrå

Arbeidsinnvandrere fra ulike deler av verden kommer til Norge for å dekke ulike kompetansebehov. Mens mange arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa ofte har kommet for å arbeide i yrker med manuelle oppgaver som ikke krever kvalifikasjoner eller fagkunnskaper fra lengre utdanning, jobber arbeidsinnvandrere fra tredjeland typisk i yrker som krever betydelige kvalifikasjoner.151 Dette gjenspeiles i gjennomsnittlige forskjeller i utdanningsnivå mellom ulike grupper av arbeidsinnvandrere.

Figur 12.2 gir en oversikt over utdanningsnivået til arbeidsinnvandrere fra forskjellige regioner i verden for henholdsvis menn og kvinner. Merk at det for denne figuren ikke er beregnet og imputert utdanning for personer som det mangler informasjon om i registrene. For hver av kategoriene er det derfor en søyle til høyre som angir andelen uten utdanningsopplysninger.

Figur 12.2 (panel A) viser at det er svært stor forskjell på utdanningsnivået til mannlige arbeidsinnvandrere fra ulike verdensdeler. Blant mannlige arbeidsinnvandrere fra EU-land i Vest-Europa har de fleste høyere utdanning. Dette gjelder en svært liten andel av mannlige arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Den sistnevnte gruppen skiller seg særlig ut ved at det er svært mange som har sin høyeste registrerte utdanning på videregående nivå.

For arbeidsinnvandrere fra Europa utenom EU og fra Afrika er det en forholdsvis høy andel med lang høyere utdanning, nesten på nivå med vesteuropeere. Andelen med kort eller lang høyere utdanning utgjør den store majoriteten av mannlige arbeidsinnvandrere fra Asia og begge grupper fra Amerika. Andelen som mangler registrert utdanning er høy i alle gruppene, men den er særlig stor blant menn fra landene i Sentral- og Øst-Europa, fra både EU-medlemsland og land utenfor EU.

En sammenligning av figurene i panel A og B i figur 12.2 viser at kvinnelige arbeidsinnvandrere jevnt over har langt høyere utdanningsnivå enn sine mannlige motstykker. Dette gjelder på tvers av alle de grupperte landbakgrunnene, men særlig blant arbeidsinnvandrerne fra Vest-Europa og EU-landene i Sentral- og Øst-Europa. Ifølge tall fra SSB har kvinnelige arbeidsinnvandrere betraktelig høyere utdanningsnivå enn kvinnelige innvandrere generelt, og i langt mindre grad kun utdanning på grunnskole- og videregående nivå enn kvinner fra den øvrige befolkningen. Kvinnelige arbeidsinnvandrere har dessuten tre ganger større andel med lang høyere utdanning enn kvinner fra den øvrige befolkningen.

Forstørr bilde

Microdata.no

Blant kvinnelige arbeidsinnvandrere er det mindre variasjon i utdanningsnivå mellom de ulike landgruppene enn blant mennene, men kvinner som kommer fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa har noe lavere utdanningsnivå, og særlig større andel med videregående nivå enn i de andre gruppene. Kvinnelige arbeidsinnvandrere fra Europa utenom EU har også forholdsvis høy andel på videregående, men blant disse er det relativt sett flest som har lang høyere utdanning. Andelen som mangler utdanningsopplysninger, er lavere blant kvinner enn blant menn i alle grupper, men forskjellen er størst blant de fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og Europa utenom EU.

Det kan være verdt å huske på at landgruppene som figur 12.2 baserer seg på, er svært forskjellige i størrelse. Fordi de er så mange totalt, utgjør arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa størsteparten av arbeidsinnvandrerne på alle utdanningsnivåer i Norge, også blant de med høyere utdanning. Ved å sammenligne det som kommer fram i figur 12.2 med tall fra SSB for alle innvandrere, blir det også tydelig at mens arbeidsinnvandrere fra Europa og Nord-Amerika har en utdanningsprofil som er lik øvrige innvandrere fra disse regionene (ofte familieinnvandrere), har arbeidsinnvandrere fra Asia og Afrika svært mye høyere utdanningsnivå enn personer som kommer derfra på grunn av flukt og familieinnvandring.

Bak disse grupperte landkategoriene er det betydelig variasjon i utdanningsnivå på tvers av arbeidsinnvandrere fra forskjellige land. Figur 12.3 viser utdanningsnivået til arbeidsinnvandrere for et utvalg av de største avsenderlandene. Hovedmønsteret fra de grupperte analysene er gjenkjennbart, ved at arbeidsinnvandrerne fra de største landene utenfor EU stort sett har høyere utdanning. En langt større andel fra de fleste enkeltlandene i Sentral- og Øst-Europa har enten grunnskole eller videregående som høyeste utdanningsnivå enn arbeidsinnvandrerne fra EU-vest.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

Flere av de største enkeltlandene illustrerer dette godt, for eksempel ved at arbeidsinnvandrere fra Polen og Slovakia i svært stor grad har videregående nivå eller lavere som høyeste fullførte utdanningsnivå. Avstanden er stor til tredjeland som USA og India. Blant arbeidsinnvandrere fra disse landene har mellom 80 og 90 prosent en form for høyere utdanning. Innvandrere fra de vesteuropeiske landene ligger i snitt et sted mellom tredjeland og Sentral- og Øst-Europa innen EU, men for flere av disse gruppene er det også svært vanlig å ha høyere utdanning.

Forskjellen i andelen som kun har grunnskole eller lavere som høyeste fullførte utdanning, varierer ganske mye blant arbeidsinnvandrere fra vesteuropeiske land, fra for eksempel Tyskland (19 prosent) og Portugal (27 prosent) til Nederland (9 prosent) og Storbritannia (12 prosent). Figuren avdekker med andre ord et noe mer nyansert bilde. Andelen arbeidsinnvandrere fra Portugal som kun har videregående nivå eller lavere, kan sammenlignes med andelen blant arbeidsinnvandrere fra Tsjekkia. Blant franske arbeidsinnvandrere er det svært få som har lavere utdanning. Denne gruppen ligner mer på arbeidsinnvandrere fra tredjelandsgruppen når det gjelder utdanningsprofil.

Overordnet gir statistikken som er presentert hittil i kapitlet, inntrykk av en tredeling av arbeidsinnvandrere i utdannings- og kompetanseprofil, der arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa grupperes sammen med et samlet lavt utdanningsnivå, de vesteuropeiske landene grupperes på et mellomnivå, og de store tredjelandene samler seg i en gruppe med høyt utdanningsnivå. Som beskrivelse av hvordan de ulike arbeidsinnvandrergruppene er sammensatt, er dette riktig. Det er samtidig verdt å minne om at bildet ser annerledes ut hvis man vil skildre sammensetningen av gruppen som består av for eksempel alle arbeidsinnvandrere i Norge med høy utdanning og kompetanse. Fordi gruppene fra ulike deler av verden er av såpass ulik størrelse, vil en slik beskrivelse gi en viktig påminnelse.

Som figur 12.4 viser, utgjør arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa den største andelen av arbeidsinnvandrere på alle utdannings- og kompetansenivåer, etterfulgt av arbeidsinnvandrere fra de vestlige EU-landene. Faktisk er antallet arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa med enten kort eller lang høyere utdanning større enn arbeidsinnvandrere med tilsvarende utdanningsnivå fra både vesteuropeiske land og tredjeland samlet.

Forstørr bilde

Microdata.no

12.2.2 Utdanning i Norge og godkjenning av utenlandsk utdanning

Bosatte arbeidsinnvandrere omfattes av den generelle utdannings- og arbeidsmarkedspolitikken på linje med andre som bor og jobber i Norge. Arbeidsinnvandrere som har blitt ledige, og som kan ha behov for norskopplæring for å komme i arbeid, kan få tilbud om dette gjennom opplæringstiltakene i NAV, dersom NAV vurderer det som nødvendig og hensiktsmessig. For at arbeidsinnvandrere skal kunne bruke sin kompetanse i relevant arbeid, kan det også være viktig å få godkjent utdanning og kompetanse fra andre land. Se kapittel 7 for mer om regler og politikken rundt dette.

OECD peker på at selv om sysselsettingsgraden blant innvandrere fra EØS-landene er høy i Norge, både sammenlignet med innvandrere fra tredjeland og i internasjonal sammenheng, er ikke deres kvalifikasjoner godt nok utnyttet i arbeidsmarkedet.152 Flere enn en av tre innvandrere fra EU-landene med høyere utdanning er overkvalifiserte i jobben de har, noe som er tre ganger så høyt som befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Denne forskjellen mellom innvandrere og den øvrige befolkningen gjelder ikke for innvandrere som har fullført utdanning i Norge, noe som antyder at godkjent utdanning kan redusere noe av utfordringen med overkvalifisering.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) utførte i 2020 en nettbasert spørreundersøkelse om utdanning og kompetanse rettet mot innvandrerbefolkningen.153 Datainnsamlingen konsentrerte seg om ti grupper. Blant dem var de to største arbeidsinnvandrergruppene innvandrere fra Polen og Litauen. Det var svært få som svarte, og utvalget er skjevt på flere måter, så undersøkelsen egner seg først og fremst som en illustrasjon på noen mulige problemstillinger og mønster.154

Undersøkelsen viser at innvandringsgrunn kan ha innvirkning på hvor viktig både godkjenning av utenlandsk utdanning og behovet for opplæring i Norge er for innvandrere. Fra alle gruppene i undersøkelsen var personer med lang utdanning fra hjemlandet overrepresentert. Blant innvandrerne fra Polen og Litauen var det imidlertid henholdsvis 45 og 50 prosent som oppga at de ikke har søkt om godkjenning av utdanning fra hjemlandet, eller at det ikke var aktuelt å få utdanning godkjent.

Grupper med flyktningbakgrunn hadde i større grad søkt om godkjenning av hele eller deler av utdanningen fra utlandet, og i langt større grad tatt utdanning i Norge. Over 70 prosent av somaliere, syrere og iranere i utvalget oppga for eksempel å ha tatt utdanning i Norge, mot kun 19 prosent av litauerne og 41 prosent av innvandrerne fra Polen. En av grunnene til at personer med flyktningbakgrunn i større grad søker godkjenning av høyere utdanning, er trolig at dette temaet tas opp som en del av introduksjonsprogrammet, som denne gruppen har rett og plikt til å gjennomføre. Det er også andre sannsynlige årsaker, blant annet at det i gruppene som i liten grad søker godkjenning, ikke oppleves som et stort behov.

Godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring ble opprettet i 2016, blant annet fordi en større grad av formalisering og anerkjennelse av fagkompetanse ble etterlyst av både partene i arbeidslivet og myndighetene. Ordningen er beskrevet i kapittel 7.5. Evalueringer av slike ordninger kan fortelle noe om hvorvidt arbeidsinnvandrere får brukt kompetansen sin i Norge. NOKUTs egenevaluering av godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring fra 2018 antyder noen positive effekter for dem som får godkjenning. Flere av respondentene opplyser at de har fått nye oppgaver og forbedret status i bedriften. Flere opplyser også at de har fått høyere lønn som følge av godkjenningen.

Etter fire års erfaring med ordningen gjennomførte Fafo i 2020 en evaluering for blant annet å kunne avdekke foreløpige virkninger både for den enkelte arbeidstaker som søker om godkjenning, og for bedrifter som har erfaringer med ansatte som har søkt og fått vedtak.155 Evalueringen var basert på spørreskjema til 1 326 personer (på polsk, litauisk og tysk) samt intervjuer med representanter for bedrifter og partene. Forskerne konkluderte med at ordningen har hatt begrenset virkning på lønnsnivået for dem som søker, og at en stor andel av dem som har fått godkjent søknaden, har samme lønnsnivå som dem som har fått avslag. Samtidig oppga også flere å ha fått høyere lønn med godkjenning, og i noen deler av arbeidsmarkedet, og da særlig i industrien, vil de som får avslag, gå glipp av et «fagarbeidertillegg».

Evalueringen fant ellers ingen sterke sammenhenger mellom innvilgelse av godkjent utenlandsk fag- og yrkesopplæring og øvrige arbeidsvilkår, for eksempel det å ikke få betalt eller å få falsk arbeidskontrakt. Blant dem som fikk godkjenning, var det en del som rapporterte at de følte seg tryggere i arbeidslivet, eller at de hadde fått mer ansvar. Mange regnet også med å bli mer attraktive på det norske arbeidsmarkedet. Forskerne påpeker at etterspørselen etter godkjente, fagutdannede arbeidsinnvandrere er stor i den delen av arbeidsmarkedet som jobber opp mot offentlige anbud innen bygg og anlegg. Her spiller godkjenningsordningen en viktig rolle for å dokumentere fagarbeiderandelen i offentlige prosjekter, noe som gjør det lettere for byggherre å kontrollere at kravet er oppfylt ute på den enkelte byggeplass.156

Per i dag er det om lag 4 000 personer som har benyttet seg av ordningen for godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring. Dette utgjør om lag 2 prosent av arbeidsinnvandrerne som godkjenningsordningen er myntet på. Dette er et antall som er betydelig lavere enn hva man så for seg ved opprettelse av godkjenningsordningen. Av disse igjen er det per i dag rundt 25 prosent som har fått sin utenlandske fagutdanning godkjent.

Det at søkertallene er lavere enn forventet, kan ifølge evalueringen til Fafo skyldes flere forhold. Blant annet opplever bedriftene saksgangen som treg og komplisert, og søknadsprosessen som ressurskrevende. Forskerne finner også at det i enkelte tilfeller er gitt godkjenning i andre fag enn det søkerne og bedriftene ønsker. Et annet forhold som antas å påvirke ordningens legitimitet, er at ordningen skaper ulike vilkår for arbeidere fra ulike land, grunnet et begrenset antall land i ordningen. Dette antydes for eksempel i tilfeller der personer fra forskjellige land jobber i samme næring, og det kun er den ene landgruppens fagutdanning som blir godkjent. Dermed får personer fra denne gruppen høyere lønn. Forskerne mener likevel at det ikke er grunn til å tro at en utvidelse til flere land og utdanninger vil gi vesentlig større tilfang av søkere. Ordningen gjelder allerede de største landgruppene og de største faggruppene i Norge, med unntak av de lovregulerte yrkene som ikke omfattes av ordningen.

Veien videre for godkjenningsordningen ble også evaluert av en arbeidsgruppe nedsatt av Kunnskapsdepartementet i 2020. I denne evalueringen ble det blant annet kartlagt hvilke land det kunne være aktuelt å utvide med, med tanke på arbeidsinnvandring. Arbeidsgruppen mente at NOKUT vil kunne vurdere tidspunktet for en mulig utvidelse med nye land og kvalifikasjoner først når et eventuelt forskriftsarbeid er ferdigstilt.157 Høsten 2022 fikk NOKUT i oppdrag å vurdere endringer i godkjenningsordningen og å lage et forslag til forskrift og en plan for å utvide ordningen.158

NOKUTs egenevaluering fra 2018 trakk fram at det i mange typer av utenlandsk fag- og yrkesopplæring er en likhet i nivå og omfang med norske utdanninger, men at den faglige sammensetningen i norske fag- og svennebrev eller yrkeskvalifikasjoner er annerledes. Godkjenningen blir i slike tilfeller avvist av faglige sakkyndige fordi det yrkesfaglige enten er for bredt eller smalt til å bli godkjent som strukturelt likt den norske utdanningen. Forskjellen i andelen som får godkjent utenlandsk fag- og yrkesopplæring blant dem som hittil har søkt, kan tjene som illustrasjon på denne utfordringen.

Blant de polske søkerne er det en godkjenningsprosent på 70, de tyske har en godkjenningsprosent på 73, mens det kun er 11 prosent av de litauiske søkerne som har fått godkjent søknaden. Ifølge Fafos evaluering skyldes den lave andelen godkjenninger av søknader fra Litauen at flere av de litauiske fagene er såkalt brede industri- og håndverkskvalifikasjoner. Fagene overlapper med to eller flere norske fag, men har manglende fordypning i ett av dem. Dette har gjort at de ikke likestilles med norsk fagutdanning, og det har vært vanskelig å etablere presedens for godkjenning av disse fagutdanningene.159

12.3 Arbeidsinnvandreres norskferdigheter

12.3.1 Norskopplæring

Språkmangfoldet i norsk arbeidsliv har vokst betraktelig de siste tiårene. En viktig årsak til dette er økt arbeidsinnvandring. Arbeidsinnvandrere fra EØS-land har verken rett eller plikt til norskopplæring, og mange utenlandske arbeidstakere har manuelle jobber der gode norskferdigheter i mindre grad er nødvendig. Som omtalt i kapittel 10.3 viser flere undersøkelser til at mangelfulle norskferdigheter kan føre til utfordringer med HMS og grunnleggende informasjonsmangel om lønns- og arbeidsvilkår. Det kan også få konsekvenser for samarbeidet og arbeidskulturen på arbeidsplassene.

En registerbasert analyse av Dale-Olsen og Finseraas160 tyder på at den store økningen i språklig mangfold fra 2003 til 2012 har redusert produktiviteten på norske arbeidsplasser, men denne negative effekten på produktivitet gjelder særlig blant høyt utdannede arbeidstakere. Den negative effekten av språklig mangfold reduseres betraktelig når andelen medarbeidere som antas å beherske norsk, øker. Dette er med på å sannsynliggjøre at effekten skyldes kommunikasjonsutfordringer. Analysen understreker viktigheten av at innvandrere lærer seg norsk. Ødegaard og kolleger ved Fafo viser også til andre studier der bedriftsledere fra byggebransjen og verftsindustrien oppga at de hadde effektivitetstap som følge av manglende norskferdigheter.161

Resultater fra NHOs kompetansebarometer fra 2018162 viste at omtrent åtte av ti NHO-bedrifter mener at kompetanse i norsk muntlig kommunikasjon og skriftlig formidling er viktig for bedriften. Landsforeningene Energi Norge, Nelfo og NHO Transport hadde høyest behov for ferdigheter i norsk muntlig, mens Energi Norge, Nelfo, BNL, Norsk Industri og Norsk olje og gass har mest behov for ferdigheter i norsk skriftlig. Likevel er det få bedrifter som har tiltak for å styrke de ansattes norskferdigheter.

Fafo gjennomførte i 2020 en spørreundersøkelse blant polske og litauiske arbeidstakere bosatt i Norge. Figur 12.5 under viser resultatene når det gjelder respondentenes egen vurdering av sine norskferdigheter. Drøyt en av tre av de polske og i overkant en av fire av de litauiske arbeidsinnvandrerne mener at de snakker godt norsk, men denne forskjellen mellom gruppene blir liten hvis man slår sammen disse med dem som svarer «ganske godt». Andelene som svarer at de snakker ganske lite eller ikke snakker norsk, er også lik mellom polske og litauiske innvandrere bosatt i Norge. Det er verd å merke seg at åtte prosent av disse arbeidstakerne, som bor og jobber i Norge, oppgir at de ikke snakker norsk, og at hele 30 prosent selv mener at de snakker ganske lite norsk.

Forstørr bilde

¹ Spørreundersøkelse gjennomført i 2020.

Ødegård & Andersen (2020)

En undersøkelse fra ti år tilbake antydet at en tredel av polske arbeidsinnvandrere i Oslo-området mente at de ikke kunne snakke norsk.163 Forskerne bak Fafo-rapporten fra 2020 mener det er en indikasjon på at norskkompetansen har bedret seg betraktelig i perioden.

Rambøll har gjennomført en kartlegging av tilbud om språkopplæring og språktrening for voksne innvandrere i Norge og øvrige nordiske land.164 I Norge hadde Rambøll også gruppeintervjuer med brukerrepresentanter.165 I kartleggingen identifiserte de blant annet barrierer for bruk av eksisterende språktilbud. Gjennom intervjuene de gjennomførte i Norge, kom det fram at mange av informantene opplevde norskopplæringstilbudene de hadde deltatt på, som lite tilpasset deres behov, noe som indikerer at differensieringen lykkes i varierende grad.166 Dette tilsvarer også funn fra en brukerundersøkelse Fafo har gjennomført blant deltakere i introduksjonsprogrammet, hvor det var flere som opplevde opplæringen i norsk og samfunnskunnskap som lite tilpasset deres læringsbehov.167 Noen opplevde at undervisningen var for vanskelig, mens andre syntes den var altfor lett, eller at undervisningen gikk for sakte fram. Dette handlet ofte om at de gikk i klasser med for stor variasjon i nivå, progresjon og forutsetninger for læring. 168

Arbeidsinnvandrere fra EØS-land og familiemedlemmene deres må selv finne og betale for norskopplæringen, men Rambøll finner at de opplevde betydelige barrierer når det gjaldt informasjon og tilgjengelighet, tid og overskudd samt betalingsevne. Videre mente de selv at de klarte seg greit i jobben med bare engelsk. Mange opplevde også at arbeidsgiveren ikke oppfordret eller la til rette for at de skulle lære seg norsk. Samtidig mente spesielt arbeidsinnvandrere fra EØS at norskferdigheter ville gi bedre muligheter i arbeidsmarkedet og lette deltakelsen i samfunnet. De hadde derfor selv et ønske om å lære norsk.169

Rambøll fant videre at arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS deltok i opplæringen i norsk- og samfunnskunnskap ettersom de har plikt til det.170 Ifølge Rambøll benytter denne gruppen i stor grad tilbud gjennom godkjente opplæringstilbydere, fordi det er et krav for å få godkjent timene. Rambøll identifiserte også ulike arbeidsgivere som bestiller og kjøper plasser på norskopplæring til sine ansatte av kommunal voksenopplæring, både innenfor og utenfor Kompetansepluss-ordningen.171 Eksempel her var Coop og Nobina som har bestilt norskopplæring til sine ansatte fra Bærum voksenopplæring.172

SSB publiserer årlig statistikk for deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Som det kommer fram av tabell 12.1, deltok omlag 22 200 personer i opplæringen i 2021. Dette er en nedgang på rundt 22 000 deltakere fra 2017. Nedgangen skyldes i hovedsak at det kom færre flyktninger fram til 2021. Av dem som deltok i opplæringen i 2021, var 2 120 arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familiemedlemmer. Som det fremgår av tredje rad nedenfra i tabellen, er det den høyeste andelen som har vært de siste syv årene.

12.3.2 Norskprøver

Selv om arbeidsinnvandrere fra tredjeland har plikt til å gjennomføre norskopplæring, har de ikke plikt til å gjennomføre avsluttende norskprøve. EØS-borgerne er ikke omfattet av ordningene i integreringsloven, og har derfor verken rett eller plikt til opplæring og prøver.

Det er likevel en god del arbeidsinnvandrere fra tredjeland som gjennomfører prøven. Norskprøven består av fire delprøver: muntlig, skriftlig, leseprøve og lytteprøve.173 Statistikk over resultater for avsluttende norskprøve utført i perioden 2014–2020 for dem som er bosatte per 1. januar 2021, viser at det er flere som oppnår et mellomnivå på testen (B1 eller B2) i leseprøven og lytteprøven, og at den generelle andelen som kun oppnår et begynnernivå (A2 eller A1) er en del høyere for den muntlige og den skriftlige prøven.

Det er flere menn enn kvinner som har gjennomført prøven. Hvis man ser på muntlig og skriftlig prøve, ligger kvinnene jevnt over på et høyere norsknivå enn mennene. Det er særlig stor kjønnsforskjell i andelen som ligger på A2 i muntlig, som er et begynnernivå, der 43 prosent av mennene og 24 prosent av kvinnene ligger. Her er det også nesten dobbelt så stor andel kvinner som menn som ligger på det nest øverste språknivået, B2. I leseprøven og lytteprøven er kjønnsforskjellene noe mindre, men også her er det en større andel kvinner på B2 og en større andel menn blant dem som kun har lært seg norsk på begynnernivå, A1 og A2.

Figur 12.6 viser hvordan resultatene fra avsluttende norskprøve fra 2014–2020 er, fordelt etter arbeidsinnvandrernes landbakgrunn, etter andelen på de fire ulike nivåene på de fire ulike prøvene. Det er verdt å minne om at det kun er snakk om arbeidsinnvandrere utenfor EØS-området her, så landene som inngår i «Europa unntatt Tyrkia» er for eksempel Ukraina, Kosovo, og Serbia.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

Overordnet viser figuren at andelen som oppnår B1 eller B2, er høyere blant arbeidsinnvandrere fra Europa og Nord-Amerika/Oseania på alle prøveformene. Blant arbeidsinnvandrerne fra Asia oppnår over halvparten av deltakerne kun begynnernivå på muntlig og skriftlig prøve, tilsvarende gjelder for en firedel på leseprøven og en tredel på lytteprøven. Arbeidsinnvandrerne fra Afrika og Sør- og Mellom-Amerika har noe sterkere resultater jevnt over enn dem fra Asia, og gjør det svært likt på muntlig og skriftlig prøve, men prøvedeltakere fra Sør- og Mellom-Amerika oppnår noe oftere B1 og B2 på leseprøven og lytteprøven enn dem fra Afrika.

Flere studier tyder på at arbeidsgivere har begrenset kunnskap om norskprøven og bruker den lite.174 I en nyere undersøkelse peker Bjørnset og kolleger på at arbeidsgivere ikke bare har lite informasjon om prøvene og de tilhørende språknivåene, men også mener at andre måter å vurdere arbeidssøkeres språkferdigheter på er mer fruktbare enn en dokumentasjon på godkjent språktest.175 Forskerne mener dette handler om at arbeidsgivere legger langt mer i begrepet «språk» enn ordforråd og grammatikalsk korrekt språkbruk. For arbeidsgivere i denne undersøkelsen handler språkferdigheter i stor grad om sosiale og kulturelle kompetanser, som til sammen sannsynliggjør at kandidaten med innvandrerbakgrunn vil passe inn på arbeidsplassen. Denne studien sår derfor tvil om betydningen norskprøven vil kunne ha som verktøy for å redusere usikkerhet – og forhindre forskjellsbehandling – når arbeidsgivere står overfor kandidater med norskferdigheter på ukjent nivå.

12.4 Barn av arbeidsinnvandrere i norsk utdanning

Fra og med 2004 fikk et stort antall norske kommuner og skoler en økt andel med elever fra østeuropeiske land, som følge av arbeidsinnvandring og påfølgende familieinnvandring. I henhold til opplæringsloven har alle barn og unge både rett og plikt til grunnskoleopplæring, og det kan derfor antas at de aller fleste barn i alderen 6–15 år går på skolen. Som vist i kapittel 8 er nesten alle barn med foreldre fra de største avsenderlandene Litauen og Polen fortsatt under myndighetsalder, og vil altså forventes å gå i norske barnehager og skoler.

Overgangen mellom grunnskole og videregående opplæring kan være utfordrende for elever som kommer til Norge under skoleløpet. Kombinasjonsklasser, som omtalt i kapittel 7.6 er et tiltak for å bidra til å gjøre denne overgangen lettere. Det er kombinasjonsklasser i alle landets kommuner, og det kommer fram av integreringsforskriften at fylkeskommunene skal legge til rette for at det gis mer grunnskoleopplæring til innvandrerungdom som har behov for det for å kunne gjennomføre videregående opplæring.

Norge mangler per i dag nasjonale data på individnivå om barn i barnehage og skole. I motsetning til en rekke andre samfunnsområder, kan derfor ikke informasjon om barn og elever kobles til informasjon om deres foreldre, annet enn unntaksvis ved for eksempel nasjonale prøver og for elever som går i videregående opplæring. Det vil ikke være mulig å si nøyaktig hvor mange innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre som er registrert i grunnskolen, langt mindre hvem de er.

Flere offentlige utvalg og prosesser som har hatt til hensikt å vurdere kunnskapsgrunnlaget om utsatte barn og unge, har pekt på dette problemet.176 Kjernen i problemet er at dette gjør myndighetene ute av stand til å vite om tiltak og ordninger i opplæringsløpet forbedrer eller forverrer resultater i skolen og livssituasjonen for ulike barn.177 Informasjonsmangelen kan illustreres ved hjelp av figur 12.7. Figuren viser den overordnede økningen i andelen minoritetsspråklige barn i norske barnehager i perioden mellom 2005 og 2021, en økning fra vel 6 prosent til at nesten en av fem norske barnehagebarn er minoritetsspråklige. Som følge av mangelen på individdata om barnehagebarn vet vi derimot ikke hvor mange barn av arbeidsinnvandrere som går i norske barnehager, langt mindre hvem foreldrene til disse barna er.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

19 prosent av de minoritetsspråklige barna får styrket norskopplæring i barnehagen. I motsetning til i grunnskolen har ikke minoritetsspråklige barnehagebarn lovfestet rett til norskopplæring. Kommuner med mange minoritetsspråklige barn får imidlertid tilskudd til å gi slik opplæring. Fordi barnehagene rapporterer hvor mange barn som får styrket norskopplæring per 15. desember, vil ikke tallene romme eventuell opplæring som har foregått på andre tider av året. I desember 2021 gikk totalt 286 årsverk til personale som gir styrket norskopplæring.178

Mangelen på gode data om barn og unge i utdanningssystemet preger delen av denne utredningen, som har som siktemål å beskrive situasjonen til barn av arbeidsinnvandrere i norske skoler, men her er det noen alternative datakilder. Det som beskrives i det følgende, er basert på aggregerte data fra Utdanningsdirektoratets informasjonssystem for grunnskolen (GSI), og til dels andre kilder.

12.4.1 Elever med særskilt språkopplæring i norsk grunnskole

Barn i grunnskolealder som nettopp har kommet til Norge, har rett og plikt til grunnskoleopplæring dersom det er sannsynlig at de skal være i Norge i mer enn tre måneder. Språklig tilrettelegging i ordinær klasse er det vanligste tilbudet til nyankomne elever. Som beskrevet i kapittel 7.6 om det norske utdanningssystemet som møter barn av arbeidsinnvandrere, har elever med annet morsmål rett til særskilt språkopplæring dersom de har behov for det. Retten gjelder særskilt norskopplæring, og morsmålsopplæring og/eller tospråklig opplæring i fag ved behov. I skoleåret 2021–2022 var det totalt 39 725 elever som fikk særskilt norskopplæring.179 Andelen er høyest på de laveste trinnene i grunnskolen. Det finnes ingen oversikt over hvilke landbakgrunner eller morsmål disse nesten 40 000 elevene er fordelt på. Gitt det vi vet om den demografiske sammensetningen av innvandrerbefolkningen ellers, er det grunn til å tro at en vesentlig andel av foreldrene til disse barna har ankommet til Norge som arbeidsinnvandrere. Rundt 10 prosent av alle elevene som har særskilt norskopplæring, er nylig ankommet og mottar et innføringstilbud.180

26 prosent av elevene som fikk særskilt norskopplæring i skoleåret 2021–2022, fikk også annen særskilt språkopplæring. For denne undergruppen av minoritetsspråklige elever foreligger det informasjon om hvilket morsmål elevene har, vist i tabell 12.2. Tabellen viser antallet elever som har fått morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring i den norske grunnskolen fra skoleåret 2005–2006, og fram til 2021–2022, etter utvalgte språk fra land som det har kommet vesentlige andeler arbeidsinnvandrere fra. Det er i 2021–2022 flest elever som får annen særskilt språkopplæring på polsk, sammen med språkene arabisk og somali (som ikke er vist i tabellen). Fra 2012–2013 har det vært en generell nedgang i andelen som får morsmålsopplæring eller tospråklig fagopplæring.

Blant mønstrene som peker seg ut, er kanskje det tydeligste at også disse tallene avspeiler den sterke veksten i nyankomne fra østeuropeiske land i perioden etter EU-utvidelsen i 2004. Antallet som mottok særskilt opplæring på polsk og litauisk, vokste betydelig fra 2005 til 2013, men avtok kraftig igjen i årene som fulgte. Avstanden mellom det antallsmessige toppunktet rundt ti år tilbake og bunnpunktet etter koronapandemien, er stort. Mens antallet elever som mottok særskilt språkopplæring på polsk var 2 262 i 2014–2015, gjaldt det 239 elever i 2021–2022. Språkopplæring på litauisk har falt vel så sterkt, med 834 elever i 2013–2014 mot 34 i 2021–2022. Også før pandemien inntraff, i skoleåret 2018–2019, hadde gruppen halvert seg blant innvandrere fra Polen og minsket til en firedel blant litauere.

Samme overordnede mønster gjelder for elever som mottar språkopplæring på rumensk, bulgarsk, latvisk, og estlandsk. Antallet elever som mottar språkopplæring på russisk, kinesisk, spansk, fransk, og engelsk har stegvis vokst stort sett gjennom de siste 17 skoleårene, mens for elever med tysk, portugisisk og nederlandsk som morsmål, har det vært en klar nedgang de siste fire årene, etter en betydelig økning fra skoleåret 2005–2006 til 2017–2018.

12.4.2 Barn av arbeidsinnvandrere fra tredjeland i utdanningsløpet

I sin monitor for arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS181 tar SSB for seg noen sider ved utdanningsløpet til barn som kom til Norge grunnet familiær tilknytning til arbeidsinnvandrere fra tredjeland. Analysene viser blant annet at en av fem barn av arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS som avsluttet grunnskolen i skoleåret 2019–2020, hadde manglende grunnskolepoeng. Dette er elever som mangler karakter i over halvparten av fagene, og derfor ikke får beregnet grunnskolepoeng. Antakelig henger dette sammen med at de nylig har kommet til Norge og ennå ikke kan delta i ordinær undervisning. Blant elevene med botid på under 2 år, avsluttet halvparten grunnskolen med manglende grunnskolepoeng i 2020. SSB viser at jo lengre botid denne gruppen barn har, jo høyere grunnskolepoeng oppnår de. For elever som hadde bodd 3 år eller mer i Norge, var andelen elever med høye grunnskolepoeng tilnærmet lik resten av befolkningen i 2020.182

12.4.3 Prestasjoner og gjennomføring i videregående opplæring

Unge med innvandrerbakgrunn har mer enn fordoblet seg i videregående skole siden årtusenskiftet. Det er en sammensatt gruppe og varierer etter blant annet foreldrenes opprinnelsesland og innvandrerbakgrunn, men også levekår og botid i Norge. De siste tiårene har det vært forsket mye på hvordan barn og ungdom med innvandrerbakgrunn opplever og tilpasser seg det norske skolesystemet.

En analyse av UngData viser at foreldrenes landbakgrunn er nært forbundet med skoleprestasjonene til elever med innvandrerbakgrunn.183 Her blir elever som er norskfødte og elever som har innvandret behandlet sammen, men botid er en av forklaringsfaktorene.184 Noen av innvandrergruppene som blir analysert i rapporten, er barn av arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge etter EU-utvidelsen i 2004, noen er barn av «gamle» arbeidsinnvandrergrupper, og øvrige er barn av flyktninger. Resultatet fra analysene av utvalgte grupper presenteres i figur 12.8.

Forstørr bilde

Bakken & Hyggen (2018)

Figuren viser at elever fra enkelte landbakgrunner presterer på nivå med dem som har norske foreldre. Dette gjelder for eksempel barn med foreldre fra Vietnam, Tyskland, og India. Elever med bakgrunn fra Sri Lanka og Litauen har karaktergjennomsnitt som bare ligger litt under landsgjennomsnittet (mindre enn 0,20 karakterpoeng). Barn med foreldre fra Pakistan, Filippinene og Polen ligger derimot en del under gjennomsnittet (mellom 0,25–0,35 poeng), mens barn med foreldre fra Afghanistan, Somalia og Tyrkia har et karaktergjennomsnitt som er mer enn 0,50 karakterpoeng under majoritetselevene.

Figuren viser dessuten at barnas karakterer henger nært sammen med foreldrenes sosioøkonomiske status, og dette gjelder på tvers av landene. I søylene som viser resultater justert for foreldres sosioøkonomiske status, er det langt mindre variasjon mellom elever fra ulike land, men denne faktoren har øyensynlig noe mindre utslag for de landene som i stor grad består av arbeidsinnvandrerfamilier (som Tyskland, India, Polen, Litauen). En av grunnene er antakelig at avstanden i utdanningsnivå og ressurstilgang mellom foreldrene til disse elevene og de som har norske foreldre, er noe mindre enn det som gjelder for barn av flyktninger.

Forskerne finner dessuten at botid ligger bak en del av disse forskjellene, men de trekker også fram noen grupper av elever som gjør det svært godt uavhengig av kort botid, for eksempel elever med tysk og russisk bakgrunn. Elever fra Litauen gjør det godt hvis man tar høyde for deres korte gjennomsnittlige botid.

Analysen til Bakken og Hyggen tyder også på at elevene med bakgrunn fra gamle arbeidsinnvandrergrupper og flyktninggrupper bruker mye tid på lekser. De er orientert mot å ta lang høyere utdanning, eller melder om at skolen har stor betydning i vennekretsen, særlig sammenlignet med elever fra majoritetsbefolkningen som har foreldre med sammenlignbar sosioøkonomisk status. Her ligner ungdom med bakgrunn fra nordeuropeiske land – fra Tyskland, Norden, Russland, Litauen og Polen – mer på elever med norske foreldre. De gjør like mye – eller litt mer – lekser, andelen som tror de vil ta høyere utdanning, er omtrent på samme nivå, og det er omtrent like mange som mener at det å være god på skolen, øker statusen i vennemiljøet. Med unntak av ungdommene fra Litauen og Polen, som er noe mer orientert mot høyere utdanning enn de andre europeiske gruppene, endrer dette bildet seg lite når forskerne tar hensyn til sosioøkonomisk bakgrunn.185

Det er også mye som tyder på at ungdommene i alle disse innvandrergruppene stort sett trives i skolen. Det er en tendens til litt lavere trivsel blant minoritetsungdom under ett, men ikke mer enn at denne forskjellen blir borte når man tar høyde for husholdningenes sosioøkonomiske status. Det er noen små forskjeller mellom innvandrergruppene, og generelt er trivselen noe høyere i grupper som gjør det bra i skolen, men sammenhengen er ikke sterk.186

Monitoren for arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-området187 tar også for seg denne gruppens valg av studieretning på videregående skole. Familietilknyttede til arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS registrert i videregående opplæring velger i størst grad studieforberedende. I 2020 gjaldt dette tre av fire familietilknyttede barn og unge i alderen 16–24 år, mens bare en av fire tok yrkesfaglige utdanningsprogram. Familietilknyttede til arbeidsinnvandrere fra EØS-området er fordelt mellom studieprogrammene med henholdsvis 60 prosent på studieforberedende og 40 prosent på yrkesfaglig program. Dette er ganske likt den øvrige befolkningen uten innvandrerbakgrunn. For innvandrere totalt var andelen elever i studieforberedende og yrkesfaglig studieprogram enda jevnere fordelt, med henholdsvis 53 og 47 prosent. Resultatene bør ses i sammenheng med at mange familietilknyttede barn og unge av arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS har foreldre med utdanning på universitets- og høyskolenivå, som tidligere vist i dette kapitlet. Det er langt vanligere å velge studieforberedende hvis man har foreldre med høy utdanning.

Unge innvandrere har generelt noe lavere sannsynlighet for å gjennomføre videregående opplæring enn andre unge. Norskfødte med innvandrerforeldre gjennomfører derimot i nesten like stor grad som jevnaldrende i den øvrige befolkningen. SSBs monitor for arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS188 viser at andelen som fullfører og består videregående opplæring, er omtrent like stor blant familietilknyttede til arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS, som i resten av befolkningen. For elevene som startet i videregående opplæring for første gang høsten 2012, 2013 og 2014, var det 83 prosent av familietilknyttede barn og unge til arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS som fullførte og oppnådde studie- eller yrkeskompetanse innen fem–seks år. Dette ligner på andelen for resten av befolkningen, og er betydelig høyere enn for innvandrere totalt, hvor tilsvarende andel var 67 prosent. Andelen barn av arbeidsinnvandrere fra EØS som hadde fullført videregående opplæring på samme tid var litt over 70 prosent. Den tilsvarende andelen var 77 prosent blant norskfødte med innvandrerforeldre. De siste fem årene har gjennomføringsandelen økt i alle gruppene.

Botid, alder ved ankomst, landbakgrunn og familiens sosioøkonomiske status har mye å si for gjennomføring. Mye tyder samtidig på at unge med innvandrerbakgrunn gjennomfører videregående opplæring i høyere grad enn deres sosioøkonomiske bakgrunn skulle tilsi. Derfor er det også her ofte diskutert blant forskere og andre hvordan man skal forstå det såkalte «utdanningsdrivet» blant minoritetsungdom.189 Unge innvandrere har ofte særegne utfordringer, særlig dersom man har kommet til Norge sent i skoleløpet, med lite eller i noen tilfeller ingen utdanning fra opprinnelseslandet. For personer som har foreldre fra, eller selv har innvandret fra, land som har samfunn og utdanningssystemer som ligner en del på det norske, er det mye som framstår mindre utfordrende.190

12.4.4 Familietilknyttede til arbeidsinnvandrere i høyere utdanning

Monitoren for arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS tar også for seg denne gruppens overgang til høyere utdanning.191 Elever som er familietilknyttet til arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS, fortsetter direkte over til universitets- og høyskoleutdanning i større grad enn resten av befolkningen og elever med innvandrerbakgrunn generelt. Blant barn av arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS som fullførte videregående opplæring våren 2018, 2019 eller 2020, begynte i gjennomsnitt 69 prosent i universitets- og høyskoleutdanning den påfølgende høsten, sammenlignet med 39 prosent for den øvrige befolkningen og 57 prosent for barn av innvandrere i alt.192 Tallet for familietilknyttede til arbeidsinnvandrere fra EØS er 56 prosent, omtrent det samme som for innvandrere i alt.

Av alle arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS og deres familietilknyttede i aldersgruppen 19–22 år, var rundt 40 prosent registrert i universitets- og høyskoleutdanning i 2020. Dette var like høy andel som for resten av befolkningen i denne aldersgruppen, men betydelig høyere enn for innvandrere i alt, hvor tilsvarende andel var 23 prosent. Mange flere arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS og deres familietilknyttede befinner seg i høyere utdanning, sammenlignet med den tilsvarende gruppen fra EØS-området og innvandrere i alt. Ser vi på alle personer i aldersgruppen 19–29 år var rundt 20 prosent av arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS i en universitets- og høyskoleutdanning i 2020. SSB viser at dette er 13 prosentpoeng høyere sammenlignet med arbeidsinnvandrere fra EØS, hvor tilsvarende andel var syv prosent. Det er også tre prosentpoeng høyere enn for innvandrere totalt, hvor 17 prosent i aldersgruppen 19–29 år befant seg i høyere utdanning. For resten av befolkningen var tilsvarende andel 30 prosent.

12.5 Oppsummering

Det er stor mangel på utdanningsopplysninger for innvandrere, og mangelen er størst blant arbeidsinnvandrere med kort botid. Med dette forbeholdet har kapitlet beskrevet hovedtrekkene i kunnskapen som finnes om arbeidsinnvandrernes utdanning og kompetanse.

Arbeidsinnvandreres utdanningsnivå er forskjelligartet, og varierer særlig med landbakgrunn. I gjennomsnitt har arbeidsinnvandrere høyere utdanning enn både familieinnvandrere, flyktninger og den øvrige befolkningen. Svært mange arbeidsinnvandrere har utdanning på videregående nivå som høyeste fullførte utdanningsnivå, men de er også tydelig overrepresentert blant dem med lang universitets- og høyskoleutdanning i Norge.

Arbeidsinnvandrere fra forskjellige deler av verden kommer til Norge for å dekke forskjellige kompetansebehov. Mange av arbeidsinnvandrerne fra vesteuropeiske land og land utenfor EU har svært høy utdanning, mens de aller fleste fra Sentral- og Øst-Europa har utdanning på nivå med videregående skole eller lavere. I sistnevnte landgrupper utgjør arbeidsinnvandrere en stor og representativ andel av alle innvandrerne fra regionen. Dette er ikke tilfelle for arbeidsinnvandrere fra Asia og Afrika, som har svært mye høyere utdanningsnivå enn personer som kommer derfra på grunn av flukt og familieinnvandring. Kvinnelige arbeidsinnvandrere har jevnt over langt høyere utdanningsnivå enn sine mannlige motstykker, dette gjelder særlig blant arbeidsinnvandrerne fra Vest- og Nord-Europa og EU-landene i Sentral- og Øst-Europa. Kvinnelige arbeidsinnvandrere har betraktelig høyere utdanningsnivå enn både andre kvinnelige innvandrere og kvinner fra den øvrige befolkningen.

Bak grupperte landkategorier er det betydelig variasjon i utdanningsnivå på tvers av arbeidsinnvandrere fra forskjellige enkeltland. Arbeidsinnvandrere fra Polen har i svært stor grad videregående nivå eller lavere som høyeste fullførte utdanning, mens arbeidsinnvandrere fra USA og India som regel har lang universitets- og høyskoleutdanning. Fordi gruppene fra ulike deler av verden er av såpass ulik størrelse, er det viktig å understreke at disse andelene på ulikt utdanningsnivå ikke nødvendigvis avspeiler hvor stor andel disse landgruppene utgjør av alle personer i Norge på et visst utdanningsnivå. Det er for eksempel et større antall arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa i Norge som har universitets- og høyskoleutdanning, enn dem som er fra både vesteuropeiske land og land utenfor EØS til sammen.

Når det gjelder arbeidsinnvandreres norskferdigheter, mangler et helhetsbilde, men mye tyder på at mange arbeidsinnvandrere har begrensede ferdigheter. Undersøkelser om bruk av utenlandsk arbeidskraft har vist at språkutfordringer og kommunikasjonsproblemer er et tema i flere bransjer. Barrierer for å gjennomføre språkopplæring er blant annet tilgjengelighet, tid, overskudd og betalingsevne. Det er flere menn enn kvinner blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland som har gjennomført avsluttende norskprøve. Hvis man ser på muntlig og skriftlig prøve, ligger kvinnene jevnt over på et høyere norsknivå enn mennene.

Det har vært en stor vekst i antallet minoritetsspråklige barn og unge i norske barnehager og skoler de siste to tiårene. Mellom 2005 og 2020 gikk andelen fra rundt 6 prosent til at nesten en av fem norske barnehagebarn er minoritetsspråklig. Mange av disse barna er barn av arbeidsinnvandrere. 6 prosent av elevene i grunnskolen fikk særskilt norskopplæring, og en firedel av disse fikk også annen særskilt språkopplæring.

Hele en av fem barn av arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS som avsluttet grunnskolen i skoleåret 2019–2020, hadde manglende grunnskolepoeng. Men jo lengre botid denne gruppen barn har, jo høyere grunnskolepoeng oppnår de. For elever som hadde bodd tre år eller mer i Norge, var andelen elever med høye grunnskolepoeng tilnærmet lik resten av befolkningen i 2020.

Familietilknyttede til arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS registrert i videregående opplæring, velger i størst grad studieforberedende og fullfører videregående i lik grad som den øvrige befolkningen, mens familietilknyttede til arbeidsinnvandrere fra EØS-området er jevnere fordelt mellom studieprogrammene og fullfører i noe mindre grad.

13 Økonomiske levekår og boforhold

13.1 Innledning

Utvalget er bedt om å oppsummere kunnskapen om levekår for arbeidsinnvandrere og deres familier. Arbeidsinnvandrere har høyere sysselsetting enn flyktninger og familiegjenforente, men mange arbeider i bransjer med relativt lav lønn og har derfor lave yrkesinntekter. Det er imidlertid store forskjeller mellom arbeidsinnvandrere fra ulike land om de jobber i bransjer med lav eller høy lønn. Det økonomiske handlingsrommet til den enkelte, som blir antydet ved å se nærmere på husholdningsinntekter, vil også være forskjellig for arbeidsinnvandrere som har økonomiske forpliktelser i sine hjemland, for eksempel ved at de forsørger familie eller eier bolig der, og de som ikke har slike forpliktelser.

Bolig og boforhold spiller en sentral rolle i den norske velferdspolitikken, og dette blir iblant omtalt som den fjerde velferdspilaren, sammen med helse, utdanning og arbeid.193 Til forskjell fra andre velferdsgoder er imidlertid tilbudet fra det offentlige sparsomt og reguleringene få, og de som har råd til å kjøpe, blir subsidiert ved skattefradrag og lav boligbeskatning.194 De aller fleste bor godt i Norge i dag, og det har vært en kraftig nedgang i antall bostedsløse de siste årene.195 Noen grupper er imidlertid mer utsatt på boligmarkedet enn andre, og beregninger fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at rundt 170 000 ble regnet som vanskeligstilt på boligmarkedet i 2019 – og 110 000 av disse hadde innvandrerbakgrunn.196 Blant disse er det få som har bakgrunn fra Europa og Nord-Amerika, og arbeidsinnvandrere er generelt i mindretall. Det er innvandrere fra Afrika og Asia, som i stor grad har kommet som flyktninger eller familieinnvandrere, som er vanskeligstilte i store antall, og særlig blant husholdningene som er vanskeligstilte over flere år på rad.197

Lav inntekt er en viktig årsak til at mange husholdninger leier bolig og bor trangt. For arbeidsinnvandrere betyr imidlertid inntekt mindre for trangboddhet enn for andre, og andelen trangbodde stiger saktere for arbeidsinnvandrere enn for andre innvandrere når antallet barn i husholdningen øker. Sammen med en tendens til å leie et bosted først og en sterk økning i andelen som eier egen bolig over tid, tyder dette på at arbeidsinnvandrere har en særegen tilknytning til det norske boligmarkedet.

Dette kapitlet beskriver arbeidsinnvandreres husholdningsinntekter og boforhold, som sammen utgjør et fundament for materielle levekår. Først redegjøres det for inntektene til arbeidsinnvandrernes husholdninger og hvordan disse har utviklet seg over tid sammenlignet med andre gruppers husholdningsinntekt. Denne gjennomgangen bør ses i sammenheng med beskrivelsene av inntektssammensetning og overføringer i kapittel 11. Husholdningers økonomiske situasjon er ofte nært forbundet med deres boforhold. Siste del av dette kapitlet ser derfor nærmere på i hvor stor grad arbeidsinnvandrere bor i eid eller leid bolig, og hva som kjennetegner størrelsen og kvaliteten på boligene deres.

13.2 Arbeidsinnvandrernes husholdningsinntekter

Et ønske om bedre økonomiske levekår er en viktig årsak til at folk velger å flytte fra et land til et annet for å arbeide. Som kapittel 11 beskriver, er yrkesinntekt den klart største delen av arbeidsinnvandrernes husholdningsinntekt, nærmere 90 prosent. Arbeidsinnvandrere er en ung befolkning med god helse. En stor andel har kort botid og har nylig kommet til Norge nettopp fordi det var etterspørsel etter disse personenes arbeidskraft. Kapittel 11 beskriver nærmere arbeidsinnvandrernes mottak av forskjellige former for offentlige overføringer. I det følgende beskrives først opplevde økonomiske vansker blant enkelte grupper, så følger en registerbasert gjennomgang av nivået og fordelingen av de totale husholdningsinntektene blant arbeidsinnvandrere.

Personer med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i lavinntektsgruppen i Norge. Lavinntekt henger ofte sammen med andre levekårsutfordringer og en opplevelse av å ha økonomiske vansker.198 Levekårsundersøkelsen fra 2016 blant personer med innvandrerbakgrunn stilte spørsmål som skal gi informasjon om hvorvidt respondentene vurderer at det er vanskelig «å få endene til å møtes», gitt husholdningens samlede inntekt.199 Figur 13.1 viser at en av fem innvandrere i utvalget svarer at de synes det er vanskelig å få endene til å møtes, mot en av tjue i hele befolkningen. Det er imidlertid stor variasjon mellom innvandrere fra ulike land, og figuren illustrerer dette ved å vise tre grupper med svært ulike svar. En av ti blant polske innvandrere svarer bekreftende på spørsmålet. Pakistanske innvandrere svarer nærmere gjennomsnittet for alle innvandrere på dette spørsmålet, mens blant personer fra Irak svarer over 40 prosent at det er vanskelig å få endene til å møtes.

Enes (2017b).

Levekårsundersøkelsen gir et subjektivt bilde av viktige levekårsforhold, for eksempel hvorvidt man opplever økonomiske vansker. I statistikk og analyser av registerbasert informasjon får man et supplerende bilde fra et mer objektivt ståsted. I det videre beskrives det hvordan husholdningsinntektene til arbeidsinnvandrere er, og har utviklet seg siden den store økningen i denne gruppen etter EU-utvidelsen østover i 2004.

13.2.1 Utviklingen i inntektsnivået blant arbeidsinnvandrernes husholdninger

På bestilling fra utvalget har SSB gjort analyser av utviklingen i arbeidsinnvandrernes husholdningsinntekter ut fra hvor lenge de har bodd i landet. Rapporten beskriver de økonomiske levekårene til arbeidsinnvandrernes husholdninger fra bosetting i årene 2004–2018 og fram til 2020, noe som er tidligere omtalt i kapittel 11.200 I det følgende er arbeidsinnvandrere adskilt ut fra hvilken bosettingskohort de tilhører, det vil si i hvilken treårsperiode arbeidsinnvandrerne først ankom landet. Det er verdt å merke seg at inntektsmålet som benyttes i SSBs analyser, er summen av inntekter som husholdningen har, justert etter en såkalt «ekvivalensskala» som tar høyde for størrelsen på husholdningen. Formålet er at husholdningsinntekten som mål skal gi et uttrykk for levestandard eller kjøpekraft.201

Figur 13.2 viser medianinntekten i 2020 for de ulike bosettingskohortene. Det er som forventet at inntektene øker med botid, og som figuren viser, har de som ankom landet i årene 2004–2006, et inntektsnivå som i 2020 ligger like under landsnivået. For de senere kohortene er inntektene noe lavere, og disse har systematisk lavere inntektsnivå enn de som kom tidligere. Kohorten med kortest botid, arbeidsinnvandrere som flyttet til landet i løpet av 2016–2018, hadde en medianinntekt på i underkant av 340 000 kroner, noe som tilsvarte 83 prosent av medianinntekten i hele befolkningen i 2020.202

Forstørr bilde

Epland & Kirkeberg (2022)

SSBs analyser viser ellers at den tidligste kohorten, de som kom i årene 2004–2006, oppnådde den raskeste inntektsutviklingen av disse gruppene. Perioden da denne kohorten ankom landet, var kjennetegnet av høykonjunktur i Norge, med rekordhøy sysselsetting, lav ledighet og kraftig lønnsvekst. De senere ankomstkohortene har hatt en tregere vekst i inntekter i løpet av de første fem årene i landet. Dette er trolig knyttet til utfordringer som finanskrisen i 2008 og oljekrisen i 2014.

Analysene av inntektsutviklingen til de ulike kohortene av arbeidsinnvandrere viser at det er stor variasjon i inntekt innad i kohortene. Denne variasjonen er sterkt knyttet til arbeidsinnvandrernes landbakgrunn. Figur 13.3 viser utviklingen for husholdningsinntektene til arbeidsinnvandrere fra de største avsenderlandene i ankomstkohorten 2004–2006, og viser at det er store forskjeller mellom arbeidsinnvandrere fra sentral- og østeuropeiske land som ble medlemmer av EU i denne perioden, og vesteuropeiske land som hadde vært medlem av EU i lengre tid.

Forstørr bilde

Epland & Kirkeberg (2022)

Mens arbeidsinnvandrerne fra land som Polen, de baltiske landene og Slovakia alle hadde en medianinntekt som var lavere enn medianinntekten i befolkningen i 2020, hadde arbeidsinnvandrerne fra vesteuropeiske EU-land en medianinntekt som var høyere enn landsmedianen samme år. Blant den første gruppen hadde de med bakgrunn fra Slovakia den beste inntektsutviklingen i starten, men en svak utvikling etter 2011 gjør at det er små forskjeller til de andre landene i 2020. Også blant de vesteuropeiske landene har gruppenes inntekter nærmet seg hverandre, blant annet ved at nederlenderne har tatt igjen forspranget til tyskerne og italienerne. Arbeidsinnvandrere fra Storbritannia og Frankrike skiller seg ut med de klart største husholdningsinntektene over hele perioden i denne kohorten. I 2020 hadde begge disse gruppene et inntektsnivå tilsvarende 118 prosent av nivået i befolkningen.203

Figuren viser også inntektsutviklingen blant arbeidsinnvandrere fra India og Filippinene, de to eneste tredjelandsgruppene som hadde et tilstrekkelig antall som kom i 2004–2006, til at de kan analyseres separat. I 2020 hadde begge disse gruppene et inntektsnivå som var klart høyere enn befolkningen i alt. Mens inntektsutviklingen til arbeidsinnvandrere fra Filippinene har vært jevn og stabil over hele perioden, er imidlertid husholdningsinntektene til inderne som kom til landet i årene 2004–2006, mer preget av svingninger. Dette kan tyde på at mange arbeidsinnvandrere fra India er sysselsatt i næringer eller yrker som er mer utsatt for konjunktursvingninger.

I årene 2007–2009 økte arbeidsinnvandringen til Norge betydelig. Kohorten som kom til Norge i denne perioden, utgjorde totalt 30 000 arbeidsinnvandrere ved inngangen til 2021, mot drøyt 10 000 i kohorten 2004–2006. Selv om det fremdeles var flest som kom fra Polen og de baltiske landene, kom det også mange fra Bulgaria, Romania, Slovakia, Tsjekkia og Ungarn. Det kom også flere fra land i Sør-Europa som ble hard rammet av finanskrisen i samme periode.

Som vist i figur 13.4 er det arbeidsinnvandrerne fra Tsjekkia, Slovakia og Ungarn som har gjort det best inntektsmessig blant EU-landene fra Sentral- og Øst-Europa. Det generelle inntektsnivået til arbeidsinnvandrere fra vesteuropeiske land er høyt, og selv personene fra de nye søreuropeiske avsenderlandene Portugal og Spania hadde i 2020 en medianinntekt minst på linje med befolkningen generelt. For noen grupper lå nivået klart høyere, og som for 2004–2006-kohorten er det arbeidsinnvandrere fra Frankrike og Storbritannia som har de høyeste inntektene blant vesteuropeerne, mens de nye store avsenderlandene fra utenfor EU – USA og Iran – skiller seg ut med svært høye inntekter. Det meste av perioden er medianinntekten blant arbeidsinnvandrere fra disse to landene mer enn 30 prosentpoent høyere enn medianinntekten i befolkningen. Det laveste inntektsnivået blant arbeidsinnvandrere fra land utenfor EU finner en blant dem fra Filippinene og Kina. Samtidig er ikke dette et lavt nivå sammenlignet med de fleste av landene fra både øst og vest i EU.

Forstørr bilde

Epland & Kirkeberg (2022)

I de neste bosettingskohortene SSB har fulgt – 2010–2012, 2013–2015 og 2016–2018 – er det flere mønster som går igjen fra de tidlige ankomstgruppene. Blant arbeidsinnvandrerne fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa forblir inntektsnivået relativt lavt, men noe høyere blant dem som kommer fra land som Slovakia, Tsjekkia og Ungarn. Arbeidsinnvandrerne fra Bulgaria har gjennomgående de laveste husholdningsinntektene.

Blant arbeidsinnvandrere fra vesteuropeiske land fortsetter det å være klare forskjeller mellom dem som kommer fra land i Sør-Europa og Nord-Europa, der de fra land i sør – som for eksempel Hellas, Portugal og Spania – har de laveste husholdningsinntektene. De største husholdningsinntektene har arbeidsinnvandrere fra Frankrike og Storbritannia, og i senere kohorter også de fra Irland.

Flere av gruppene blant arbeidsinnvandrere fra land utenfor EU fortsetter i bosettingskohorten 2010–2012 å være kjennetegnet av å ha til dels svært høye inntekter. Også i denne bosettingskohorten skiller Iran og USA seg ut med svært høye inntekter sammenlignet med inntektsnivået i befolkningen i alt. Tilsvarende er fortsatt arbeidsinnvandrere fra Filippinene og Kina blant dem med lavest medianinntekter i tredjelandsgruppen av arbeidsinnvandrere, men nivået ligger om lag på nivå med inntektsnivået i befolkningen totalt. I de siste ankomstkohortene, 2013–2015 og 2016–2018, ser det ut til å være noe mindre variasjon i inntektsnivået mellom dem som kommer fra forskjellige land utenfor EU.

13.2.2 Inntektsfordeling blant ulike grupper arbeidsinnvandrere

SSBs kohortanalyse inkluderer også en oversikt over hvordan arbeidsinnvandrernes husholdningsinntekter er plassert i inntektsrangeringen av hele den norske befolkningen, og hvor stor andel av husholdningene som kan betegnes å ha «vedvarende lavinntekt», et mye brukt mål på fattigdom. Analysene er utført på de samme fem ankomstkohortene som er benyttet i beskrivelsene av utviklingen i inntektsnivået, og baserer seg på samme mål på inntekt etter skatt per forbruksenhet (ekvivalentinntekt).

Figur 13.5 viser hvordan arbeidsinnvandrerne som kom 2004–2006 er plassert i inntektsfordelingen rett etter ankomst, i 2007, og i 2020. Fordelingen er basert på at hele befolkningens husholdningsinntekter er rangert og delt inn i fem like store inntektsklasser, kalt kvintiler. Første kvintil viser til de 20 prosentene med lavest inntekt i landet, mens femte kvintil vil være de 20 prosentene med høyest inntekt. Hvis hver av landgruppene av arbeidsinnvandrerne som er del av denne kohorten, hadde hatt samme inntektsfordeling som hele befolkningen, ville de hatt 20 prosent i hver inntektsklasse.

Figur 13.5 viser at representasjon i de ulike delene av inntektsfordelingen varierer betydelig etter arbeidsinnvandrernes landbakgrunn. Arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa plasserer seg lenger ned i inntektsfordelingen, særlig i 2007. Andelen i den nederste inntektskvintilen er mellom 30 prosent for innvandrere fra Polen og 40 prosent blant dem som kom fra de baltiske landene i denne perioden. Med økt botid minsker andelen i nederste inntektskvintil de neste ti årene, men stiger litt igjen i det første året med koronapandemien. Blant litauere ble andelen i nederste inntektskvintil redusert fra 41 prosent i 2007 til 23 prosent i 2020. Også blant arbeidsinnvandrere fra Estland og Latvia finner vi en tilsvarende utvikling. Sammenlignet med arbeidsinnvandrere fra Polen er det relativt sett flere baltiske arbeidsinnvandrere som plasserer seg i øverste inntektskvintil med økt botid.

Figur 13.5 viser også at arbeidsinnvandrere fra vesteuropeiske land ligger langt høyere i inntektsfordelingen sammenlignet med arbeidsinnvandrere fra Polen og de baltiske landene. Unntaket er nederlendere, som i de første årene etter bosetting har et langt lavere inntektsnivå, og som er klart overrepresentert nederst i fordelingen med over en av tre i nederste kvintil i 2007. Andelen nederlendere nederst i inntektsfordelingen synker betraktelig fram til 2020, der kun 16 prosent av denne gruppen er i nederste kvintil. For 2020 viser figuren at arbeidsinnvandrere fra alle vesteuropeiske land ligger høyere i inntektsfordelingen enn befolkningen samlet, da alle disse er underrepresentert nederst i fordelingen og overrepresentert øverst i fordelingen. Blant arbeidsinnvandrere fra Frankrike og Storbritannia er over halvparten av husholdningene plassert i de to øverste inntektskvintilene.

Forstørr bilde

¹ Inntektsrangering hvor arbeidsinnvandrere er delt inn i fem like store inntektsklasser. Grenseverdier for kvintiler beregnet for hele befolkningen ekskl. studenter.

Epland & Kirkeberg (2022)

Blant tredjelandsgruppene er indiske arbeidsinnvandrere særlig godt representert i den øverste inntektskvintilen både i 2007 og 2020, og tilsvarende underrepresentert i de tre laveste inntektskvintilene. For arbeidsinnvandrere fra Filippinene er endringen mellom disse to tidspunktene stor. I 2007 er filippinske arbeidsinnvandrere noe underrepresentert i de to øverste kvintilene og noe overrepresentert i den nest nederste. I 2020 har filippinske arbeidsinnvandrere flyttet seg opp i inntektsfordelingen og er sterkt overrepresentert i den nest øverste kvintilen, samtidig som de nesten har lavest andel av alle gruppene her i de to nederste kvintilene, sammen med arbeidsinnvandrere fra Frankrike og Storbritannia.

I de neste bosettingskohortene er det igjen flere mønster som er gjenkjennbare fra de tidlige ankomstgruppene når det gjelder plassering i inntektsfordelingen. Den ujevne fordelingen mellom landgruppene gjelder uansett hvilken bosettingskohort som studeres. Arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa plasserer seg lenger ned i inntektsfordelingen sammenlignet med arbeidsinnvandrere fra Vest-Europa og fra tredjeland. Grupper som kommer i større antall i senere bosettingskohorter, for eksempel arbeidsinnvandrere fra Bulgaria og Romania, kjennetegnes ved en klar overrepresentasjon lavt i inntektsfordelingen.

Senere kohorter innbefatter også flere land fra andre deler av verden. Blant arbeidsinnvandrere fra vesteuropeiske land er det et forholdsvis klart skille ved at arbeidsinnvandrere fra land i Sør-Europa i større grad befinner seg i nedre del av inntektsfordelingen, sammenlignet med arbeidsinnvandrere fra land lenger nord i Europa. Blant arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS er det til dels en stor variasjon i inntektsfordelingen ut fra landbakgrunn. Mange arbeidsinnvandrere fra tredjeland har imidlertid høye inntekter, og flere land er overrepresentert øverst i inntektsfordelingen.204

Ingen av de senere ankomstkohortene ender med en plassering som er like høy i inntektsfordelingen som de som kom rett etter EU-utvidelsen i 2004. Felles for alle kohorter er likevel at mange grupper av arbeidsinnvandrere forbedrer plasseringen sin i inntektsfordelingen over tid. Dette gjelder også grupper som i utgangspunktet lå høyt i inntektsfordelingen kort tid etter ankomst. I kohorten 2007–2009 var det for eksempel slik at blant amerikanske og iranske arbeidsinnvandrere hadde henholdsvis 38 og 24 prosent inntekt i høyeste kvintil i 2010, mens de tilsvarende andelene i 2020 var henholdsvis 45 og 52 prosent.

13.2.3 Vedvarende lavinntekt blant arbeidsinnvandrernes husholdninger

Å se nærmere på forekomsten av vedvarende lavinntekt, målt over flere år ved hjelp av paneldata, gir en god indikasjon på om enkelte grupper har større vansker med å forbedre den økonomiske situasjonen sin. Andelen med vedvarende lavinntekt i perioden 2018–2020 i hele befolkningen var om lag 10 prosent. Figur 13.6 viser at den tilsvarende lavinntektsandelen var høyere blant arbeidsinnvandrere fra samtlige av de store avsenderlandene i Sentral- og Øst-Europa som kom til Norge i 2004–2006 og fortsatt er bosatt. Høyest andel med vedvarende lavinntekt har arbeidsinnvandrere fra Estland, med 17,8 prosent, mens Litauen har lavest andel med 12,8 prosent. Blant arbeidsinnvandrere fra Polen, den største gruppen som kom i årene 2004–2006, har 13,2 prosent vedvarende lavinntekt i 2020.

Forstørr bilde

¹ Vedvarende lavinntekt er definert som gjennomsnittlig inntekt lavere enn 60 prosent av mediangjennomsnittet over en treårsperiode.

Epland & Kirkeberg (2022)

Blant arbeidsinnvandrere fra de vesteuropeiske landene er bildet et annet. Her er andelene med lavinntekt lavere i alle grupper sammenlignet med hele befolkningen. Lavest andel finner vi blant franske og britiske arbeidsinnvandrere, med henholdsvis 6,6 og 7,3 prosent. Andelen med vedvarende lavinntekt ligger også lavt blant arbeidsinnvandrere fra de to landene utenom EØS – Filippinene og India.

I de neste bosettingskohortene er det også flere mønster som går igjen. Vedvarende lavinntekt er mindre utbredt blant arbeidsinnvandrere fra tredjeland og mest utbredt blant dem fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa. Samtidig er det for flere av de senere kohortene et mer sammensatt bilde, blant annet ved at andelen med vedvarende lavinntekt er høy blant arbeidsinnvandrere fra søreuropeiske land, og til dels også andre vesteuropeiske land. Disse tallene viser at både innvandringstidspunkt og botid har betydning for arbeidsinnvandrernes økonomiske levekår. Andelen med vedvarende lavinntekt øker for hver ny kohort når man sammenligner arbeidsinnvandrere med samme landbakgrunn. I de seneste kohortene er det svært høye lavinntektsandeler uavhengig av landbakgrunn, og forskjellen mellom arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa, Vest-Europa og tredjeland, er noe mindre enn for de tidlige kohortene. Mellom enkeltland er imidlertid variasjonen fortsatt stor. Mens 9 prosent av de irske husholdningene befant seg i vedvarende lavinntekt i tre år etter å ha innvandret mellom 2016 og 2018, gjorde 33 prosent av de spanske og 47 prosent av de bulgarske husholdningene det samme.

Både bosituasjon og husholdningsinntekt blir ofte mer utfordrende for en husholdnings levekårsituasjon når husholdningen består av barn. Antall kvadratmeter og disponible kroner må fordeles på flere personer, og barn bidrar ikke selv med materielle ressurser til husholdningen. Utvalget er også bedt om å utrede situasjonen til arbeidsinnvandrernes familier, og her ses det nærmere på husholdningsinntekten til utvalgte landgrupper.

Andelen barn som vokser opp i familier med vedvarende lav husholdningsinntekt, har økt jevnt det siste tiåret.205 Barn som selv har innvandret, eller som er født i Norge av innvandrerforeldre, har i utgangspunktet langt større risiko for å havne i lavinntektsgruppen sammenlignet med barn født i Norge med minst én norsk forelder.206 Det er særlig blant barn med innvandrerbakgrunn andelen med lavinntekt har økt siden 2011.

I en analyse fra 2021 gjør SSB rede for hva som kjennetegner barn som er i lavinntektsgruppen over tid. Analysen følger barn som var under ti år og i vedvarende lavinntekt i 2008–2010, fram til 2019.207 Blant barna som var mellom to og ni år i 2010, hadde i alt et av ti barn innvandrerbakgrunn (2 prosent innvandrere, 8 prosent norskfødte med innvandrerforeldre). Disse barna utgjorde imidlertid fire av ti barn i hele lavinntektsgruppen i 2008–2019. Mens lavinntektsandelen blant 2–9-åringene i befolkningen ellers var 4,6 prosent, var den hele 32,8 prosent blant dem med innvandrerbakgrunn.

Figur 13.7 viser andelen barn som opplevde å ha vedvarende lavinntekt i familien i 2008–2010, da de var mellom 2 og 9 år, og tilsvarende for de samme barna rundt ti år etter, i 2017–2019, for utvalgte landbakgrunner med hovedvekt av arbeidsinnvandrere i gruppen. Som vi også så i analysene av husholdningsinntekter tidligere i dette kapitlet, viser figuren at mange av disse familiene kom seg ut av lavinntektsgruppen i denne perioden. Dette gjelder særlig for Polen og Litauen. I 2010 var relativt mange av de små barna med bakgrunn fra disse to landene i lavinntektsgruppen: 35 prosent blant barn med polske foreldre og 28 prosent blant barn med litauiske foreldre. Det er samtidig også blant disse gruppene vi ser den største mobiliteten ut av lavinntekt, slik at andelen med permanent lavinntekt er lav i perioden 2017–2019 sammenlignet med utgangspunktet i 2010 – rundt 9 prosent for begge grupper. Dette tyder på at familiene til barna fra disse landene som har blitt boende i Norge over tid, har opplevd en forbedret inntektssituasjon.208 Mønsteret minner noe om det som gjelder for barn med nederlandske foreldre, som også i vesentlig grad har kommet til Norge som arbeidsinnvandrere. For barn av tyske foreldre er det også en betydelig høyere andel som lever med vedvarende lavinntekt i den første perioden, 17 prosent, enn som har mer permanent lavere inntekt i begge perioder, 7 prosent.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

13.3 Bosted og boforhold blant arbeidsinnvandrere

For de aller fleste tar det noe tid å etablere seg på boligmarkedet, også i Norge, der det å eie sin egen bolig er relativt utbredt. Livsfase, etablering av familie, etablering i arbeidsmarkedet og inntektsgrunnlag er faktorer som spiller en vesentlig rolle for om det er mulig – og ønskelig – å kjøpe bolig. En virkelig høy eierandel på 80–90 prosent kommer først i 40–49-årsalderen blant den voksne befolkningen uten innvandrerbakgrunn.209 Mange innvandrere kommer til landet i voksen alder, og mange av husholdningene i innvandrerbefolkningen har lavere inntekt og svakere tilknytning til arbeidsmarkedet i perioder. Det er derfor ikke så overraskende at en lavere andel personer med innvandrerbakgrunn eier egen bolig, gjennomsnittlig 60 prosent, og at innvandrere generelt bor i trangere boliger enn personer i den øvrige befolkningen.210 Som på andre områder finnes det imidlertid store forskjeller mellom innvandrere med ulik innvandringsgrunn og fra ulike land, både i grad av eierskap og trangboddhet.

Arbeidsinnvandrere skiller seg fra andre innvandrergrupper på flere måter, blant annet ved at de ofte flytter til regioner med stor etterspørsel etter utenlandsk arbeidskraft. I noen grad gjelder dette kommuner og fylker som ellers ikke har store andeler innvandrere. I enkelte regioner dominerer bransjer der de utenlandske arbeidstakerne er på midlertidige oppdrag, der arbeidsgiver står for midlertidig innlosjering. I andre bransjer er det langt vanligere at utenlandske arbeidstakere har etablert seg lokalt og gjerne bor med familiene sine.211 Det regionale bosettingsmønsteret, som også er omtalt i kapittel 8.5.1, er relevant også fordi boligprisene varierer sterkt mellom ulike deler av Norge. I den grad arbeidsinnvandrere eier bolig i større grad eller bor mindre trangt sammenlignet med øvrige innvandrergrupper, kan det altså delvis skyldes at de har et annet bosettingsmønster.

I tillegg til at det kreves en opptjeningsfase i landet for å ha inntektsgrunnlag, innebærer det å kjøpe bolig også en viss økonomisk risiko, og gjerne opptak av boliglån. Innvandrere kan ha andre holdninger knyttet til det å låne penger, og de kan ha planer om å flytte fra landet igjen. I tillegg er det mange av de nyankomne som primært er ute etter et rimelig sted å sove, slik at de kan spare penger.212 Slike behov for fleksibilitet kan gjøre at noen velger å leie bolig, tross et trygt inntektsgrunnlag, og denne situasjonen gjelder trolig spesielt for noen grupper arbeidsinnvandrere.213

13.3.1 Andel som eier eller leier bolig

Arbeidsinnvandrere bosetter seg i kommuner og fylker i hele Norge. Særlig arbeidsinnvandrere fra EØS bor langt mer spredt over landet enn den øvrige innvandrerbefolkningen. Det er rimelig å forvente at denne tilbøyeligheten til å bosette seg mer spredt vil kunne muliggjøre at flere kjøper sin egen bolig, og at trangboddhet og bolig som kilde til økonomiske vansker vil være mindre utbredt. Samtidig er det også betydelige andeler av arbeidsinnvandrere som bor i de største byene, særlig i Oslo og omegn, hvor boligprisene er høyest.

Figur 13.8 viser at det er stor variasjon blant innvandrere fra ulike opprinnelsesland i hvor stor andel som leier boligen de bor i, og også noe variasjon i graden av selveie og andelseie (i aksjelag eller borettslag). Rundt halvparten av innvandrerne fra de store arbeidsinnvandrerlandene i Sentral- og Øst-Europa – Polen, Litauen, Latvia og Romania – leier boligen sin. Til sammenligning har personer fra andre store arbeidsinnvandrerland i og utenfor EØS – som India, Storbritannia og Tyskland – relativt høye eierandeler, fra rundt 70 til opp mot 80 prosent.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

Det er altså stor kontrast mellom arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og arbeidsinnvandrere fra andre land. Gitt det vi ellers vet om forskjeller i kompetanse (kapittel 12) og forskjeller i yrkesinntekt og bransjetilhørighet (kapittel 9.2), er ikke dette så overraskende. Et annet relevant kjennetegn ved flere av de sentral- og østeuropeiske gruppene er at de har relativt kort botid.214

Botid har vesentlig betydning for om man har anledning til – og ønske om – å kjøpe seg bolig i Norge. Samtidig ser vi at ulike grupper innvandrere har ulike forutsetninger for å etablere seg på boligmarkedet, og at forutsetningene i stor grad vedvarer. Tidligere forskning tyder på at det er særlig seks dimensjoner som ligger til grunn for arbeidsinnvandrernes ulike strategier på boligmarkedet: botid, familiesituasjon, bistand fra arbeidsgiver samt økonomiske, kulturelle og sosiale ressurser.215

De fleste arbeidsinnvandrere på korttidsopphold har arbeidsgivere som ordner med innlosjering for den perioden (sesongen) de er i Norge.216 Primært gir boligløsningene som formidles gjennom norske arbeidsgivere, akseptable boforhold. Boforholdene vil imidlertid variere mellom ulike næringer. Generelt sett ser det ut til at ufaglært arbeidskraft ofte tilbys ulike former for hybelløsninger, bofellesskap og brakkeboliger, mens faglært arbeidskraft og spesialister i større grad tilbys boligløsninger i det ordinære markedet. Blant utenlandske arbeidstakere med spesialistkompetanse og høy lønn vil arbeidsgiverne i mange tilfeller tilby boliger som også har bedre standard enn det som er vanlig i det ordinære markedet.217

Figur 13.9 viser utviklingen i andelen som eier egen bolig, fordelt på personer med ulik innvandringsgrunn. Figuren viser at tre av ti arbeidsinnvandrere bor i eid bolig ved ankomst. Dette tilsvarer situasjonen for nordiske borgere. Det er imidlertid arbeidsinnvandrerne som oftest blir eiere etter lang botid. Noe av forklaringen kan være at mange arbeidsinnvandrere som ikke eier sin egen bolig, velger å utvandre igjen etter 10–15 års tid, mens eierne er de som blir boende permanent.218

Forstørr bilde

¹ I tillegg til innvandrere etter innvandringsgrunn (arbeidsinnvandrere, flyktninger og familiegjenforente) inngår her også nordiske innvandrere som en egen sammenligningsgruppe. For nordiske innvandrere finnes det ikke opplysninger om innvandringsgrunn.

Statistisk sentralbyrå

Gjennomsnittlig størrelse på husholdningene varierer med innvandrernes botid, innvandringsgrunn og opprinnelsesland.219 Det er samtidig slik at uansett hvilken type husholdning personene tilhører, er eierandelen høyest for dem som ikke har innvandrerbakgrunn.220 Det å ta hensyn til at innvandrere er overrepresentert blant noen typer husholdninger – for eksempel blant enslige forsørgere og flerfamiliehusholdninger – forklarer litt av forskjellene i eierandel, men langt på nær hele forskjellen sammenlignet med de uten innvandrerbakgrunn.

Inntekt er en viktig forklaring på forskjeller innad i inntektskvartiler, både mellom innvandrergrupper og mellom innvandrere og befolkningen ellers. Men forskjeller i inntekt forklarer ikke alt. Figur 13.10 viser at det er flere eiere i for eksempel den laveste inntektskvartilen blant personer uten innvandrerbakgrunn enn blant personer med bakgrunn fra EU, Nord-Amerika mfl. – der de aller fleste er arbeidsinnvandrere – og gruppen med bakgrunn fra Asia, Afrika mfl. For øvrig øker andelen som eier når man beveger seg opp i inntektsklassene, i alle befolkningsgrupper. Forskjellen mellom disse aggregerte gruppene blir imidlertid større i de høyere inntektskvartilene: Blant dem i den høyeste inntektskvartilen er det fortsatt rundt en firedel som leier boligen sin blant personer fra EU, Nord-Amerika mfl., mot kun rundt 10 prosent av personene fra Asia, Afrika mfl. i samme inntektskvartil.

Forstørr bilde

¹ «EU, Nord-Amerika mfl.» omfatter EU/EØS-land, Nord-Amerika (USA og Canada), Australia og New Zealand. «Asia, Afrika mfl.» omfatter land i Øst-Europa utenom EU, Asia (inkludert Tyrkia), Afrika, Sør- og Mellom-Amerika og Oseania utenom Australia og New Zealand.

Statistisk sentralbyrå

Det er langt vanligere at personer fra EU, Nord-Amerika mfl. flytter tilbake til opprinnelseslandet. En viktig grunn til det er at de fleste innvandrerne fra disse områdene er arbeidsinnvandrere, som har et annet mobilitetsmønster enn andre innvandrergrupper. Slik sett er ikke dette mønsteret overraskende. Samtidig tyder disse resultatene på at også økonomisk kapasitet er en viktig årsak til at deler av innvandrerbefolkningen – særlig flyktninger og deres familier – ikke i større grad er integrert i det norske eierbaserte boligmarkedet. Den totale eierandelen må ses opp mot dette: Halvparten av gruppen med personer fra Asia, Afrika mfl. befinner seg i nederste inntektskvartil, og kun 10 prosent er i den øverste inntektskvartilen.221

I Levekårsundersøkelsen blant personer med innvandrerbakgrunn fra 2016 stilles spørsmålet om hvilken byrde boutgifter spiller for det økonomiske handlingsrommet til husholdningene.222 Svaret er at mange opplever boligutgifter som tyngende. Hele 69 prosent av innvandrerne i utvalget – mot 45 prosent i hele befolkningen – opplever denne utgiftsposten som noe eller svært tyngende. Blant innvandrere fra Polen oppgir hele tre av fire at boutgifter er noe eller svært tyngende. Siden polske innvandrere generelt har høyere inntekter og mindre betalingsproblemer enn de andre innvandrergruppene i undersøkelsen, kan det tenkes at årsaken til dette er at de eier bolig flere steder. Levekårsundersøkelsen viser at de polske innvandrerne er de som i størst grad eier en annen bolig i utlandet, 33 prosent. Det framkommer ikke av undersøkelsen om boligen ligger i hjemlandet eller i et annet land, men det er grunn til å tro at denne store andelen til dels skyldes at mange polske arbeidsinnvandrere har nær familie i Polen eller har som intensjon å returnere dit etter noe tid.223 Se nærmere omtale av polske innvandreres returintensjoner i kapittel 15.3.

13.3.2 Trangboddhet

I tillegg til tilknytningsformen på boligmarkedet, hvorvidt man eier eller leier, er boligstørrelse og trangboddhet en viktig del av boforhold som velferdsområde. Trangboddhet er i denne sammenhengen definert som husholdninger der (1) antall rom i boligen er mindre enn antall personer eller én person bor på ett rom, og (2) antall kvadratmeter (p-areal) er under 25 kvm per person.224 Denne definisjonen er ikke alltid ensbetydende med at personene i husholdningen opplever å ha lite plass, særlig ikke blant innvandrere.

Uavhengig av subjektive opplevelser kan trangboddhet være et betydelig levekårsproblem. Å bo trangt kan påvirke muligheten til ro og hvile og livsutfoldelse, og det kan øke sjansene for både familiestress og smitte av sykdommer innad i husholdningen, et forhold som særlig ble relevant under koronapandemien.225

Andelen trangbodde varierer mye på tvers av innvandrerbakgrunn og innad i innvandrerbefolkningen. Blant arbeidsinnvandrerne er andelen trangbodde 18 prosent, mens det samme gjelder henholdsvis 31 og 30 prosent av flyktninger og familiegjenforente. 11 prosent av innvandrere fra Norden bor trangt, noe som er nært andelen i befolkningen utenom innvandrere på 8 prosent.226

Figur 13.11 viser andelen innvandrere som bor trangbodd, mer spesifikt etter landbakgrunn og disse landbakgrunnenes viktigste innvandringsgrunn, i 2019. Nordiske land og land med arbeid som viktigste innvandringsgrunn – særlig fra vesteuropeiske land som Nederland, Tyskland og Storbritannia – har i gjennomsnitt lavest andel trangbodde, med under 10 prosent. Disse gruppene har altså en andel trangbodde som omtrent tilsvarer andelen for befolkningen uten innvandringsbakgrunn.

Forstørr bilde

¹ I tillegg til innvandrere etter innvandringsgrunn (arbeidsinnvandrere, flyktninger og familiegjenforente) inngår her også nordiske innvandrere som en egen sammenligningsgruppe. For nordiske innvandrere finnes det ikke opplysninger om innvandringsgrunn.

Arnesen (2020, 15. desember)

Figuren viser at gruppene med høyest andel trangbodde har familiegjenforening eller flukt som viktigste innvandringsgrunn. Det er imidlertid ikke sånn at alle fra land med stor andel flyktninger bor trangere enn personer fra land der de fleste er arbeidsinnvandrere: Personer fra land som Iran, Vietnam og Bosnia-Hercegovina, som i stor grad er flyktninger med en del års botid, bor omtrent i like liten grad trangt som personer fra Island, Frankrike, Litauen og Latvia. Det er også verdt å merke seg at «viktigste innvandringsgrunn» her skjuler at det i mange tilfeller er arbeid som ofte er den primære årsaken til at personer fra landet har bosatt seg i Norge. Dette gjelder for eksempel personer fra India og Pakistan. Et annet eksempel er USA, hvor mange kommer til Norge som familieinnvandrer til en person uten innvandrerbakgrunn, men som også mange kommer fra som arbeidsinnvandrere.227

Større husholdninger har per definisjon større sannsynlighet for å være trangbodde. Det kan derfor tenkes at forskjeller i husholdningsstørrelse i de ulike innvandrergruppene er med på å forklare forskjeller i andelen som bor trangt. Figur 13.12 nedenfor viser imidlertid at personer uten innvandrerbakgrunn og nordiske innvandrere har klart lavest andel trangbodde uavhengig av antall personer i husholdningen. For arbeidsinnvandrere, flyktninger og familieinnvandrere stiger andelen trangbodde tydelig etter to til tre husholdningsmedlemmer, men den stiger saktere for arbeidsinnvandrere enn for de andre gruppene.

Forstørr bilde

¹ I tillegg til innvandrere etter innvandringsgrunn (arbeidsinnvandrere, flyktninger og familiegjenforente) inngår her også nordiske innvandrere som en egen sammenligningsgruppe. For nordiske innvandrere finnes det ikke opplysninger om innvandringsgrunn.

Arnesen (2020, 15. desember)

Botid i Norge øker sannsynligheten for at innvandrere kjøper egen bolig. Antakelig henger dette i stor grad sammen med at man må opparbeide seg et økonomisk grunnlag for å kunne etablere seg på det norske boligmarkedet. Det er derfor også grunn til å tro at botid vil påvirke sannsynligheten for trangboddhet. Figur 13.13 viser utviklingen i andelen trangbodde i husholdninger for innvandrere etter innvandringsgrunn og botid i Norge.

Forstørr bilde

¹ I tillegg til innvandrere etter innvandringsgrunn (arbeidsinnvandrere, flyktninger og familiegjenforente) inngår her også nordiske innvandrere som en egen sammenligningsgruppe. For nordiske innvandrere finnes det ikke opplysninger om innvandringsgrunn.

Arnesen (2020, 15. desember)

For arbeidsinnvandrere og innvandrere fra nordiske land har botid nesten ikke noe å si for sannsynligheten for trangboddhet før botiden overstiger 15 år. For arbeidsinnvandrere er det til og med en liten økning i andel trangbodde etter 3–5 års botid. Dette er imidlertid innvandringsgruppene med lavest andel trangbodde, selv om andelen blant de med under 15 års botid er betydelig høyere enn i befolkningen uten innvandrere. Etter 15 år er andelen trangbodde i disse innvandrergruppene lik andelen i befolkningen utenom innvandrere. Som vi skal se nedenfor i analysen av hvilken betydning inntektsnivået har, er det mye som tyder på at arbeidsinnvandrere forholder seg annerledes til boligen i Norge, antakelig fordi mange anser dette som en midlertidig løsning. Sannsynligheten for å være trangbodd minsker markert og gradvis jo lenger man bor i landet for familieinnvandrere, og den er også betydelig redusert for de med lang botid (mer enn 15 år) blant flyktninger. Selv med lang botid er fortsatt andelen trangbodde langt høyere for flyktninger enn for de andre gruppene.

Det er grunn til å tro at boforhold er nært forbundet med personer og husholdningers økonomiske grunnlag. De som har høyere inntekter, har lavere sannsynlighet for å leie, og de har lavere sannsynlighet for å bo trangt. I figur 13.14 er befolkningen inndelt i inntektsdesiler, det vil si ti tideler sortert etter inntektsnivået. Den høyeste desilen er tidelen med høyest inntekt, og den laveste er tidelen med lavest inntekt. Figuren viser at trangboddhet har en klar sammenheng med inntekt, men i størst grad for flyktninger og familieinnvandrere. Rundt 40 prosent av husholdningene i disse gruppene som er i den laveste inntektsdesilen, bor trangt. Dette tallet synker gradvis hele veien mot 6–7 prosent i den høyeste inntektsdesilen.

Forstørr bilde

¹ I tillegg til innvandrere etter innvandringsgrunn (arbeidsinnvandrere, flyktninger og familiegjenforente) inngår her også nordiske innvandrere som en egen sammenligningsgruppe. For nordiske innvandrere finnes det ikke opplysninger om innvandringsgrunn.

Arnesen (2020, 15. desember)

For arbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere er det langt færre av dem med lavest inntekt som bor trangt – rundt en av fem – og andelen synker saktere og senere oppover inntektsfordelingen. For arbeidsinnvandrerne øker andelen som bor trangt, mellom inntektsdesil 6 og 9. Arbeidsinnvandrere utgjør dessuten også et delvis unntak fra det at forskjellene mellom innvandrergruppene er lavest blant de med høyest inntekt, fordi det også blant de med høyest inntekt er over 10 prosent som bor trangt. Det er grunn til å tro at disse mønstrene for arbeidsinnvandrere avspeiler en annerledes prioritering når det gjelder betydningen av å bo godt enn for de andre gruppene. I lys av disse resultatene påpeker SSB at en slik prioritering for eksempel kan være at arbeidsinnvandrere sparer opp penger for å ta med tilbake til hjemlandet.228

I SSBs levekårsundersøkelse ble utvalget spurt om de opplever boligen sin som «for liten», «passe stor», eller «for stor».229 I befolkningen som helhet er det samsvar mellom hvor mange som opplever boligen sin som «for liten», og hvor mange som er objektivt sett trangbodd, etter definisjonen om antall kvadratmeter og rom per person. Levekårsundersøkelsen antyder at det blant innvandrerne er betydelig færre som selv opplever boligen som for liten, enn som objektivt sett bor trangt. Dessuten er det ikke slik at innvandrergruppene som oftest bor trangt, nødvendigvis sier at boligen oppleves som trang, når de blir fordelt på enkeltland. Figur 13.15 illustrerer tallmaterialet med noen utvalgte land fra levekårsundersøkelsen. Blant polske innvandrere var det 29 prosent som objektivt sett bodde trangt i 2016, mens det var 18 prosent som selv mente boligen var «for liten». Det er imidlertid langt større sprik i flere av de andre gruppene. Dette gjelder særlig blant innvandrere fra Pakistan, der drøyt 40 prosent er trangbodd objektivt sett, men relativt få – 14 prosent – opplever det slik selv.

Forstørr bilde

Vrålstad (2017)

13.3.3 Boligstandard og fornøydhet med boligen

Levekårsundersøkelsen blant personer med innvandrerbakgrunn har også stilt utvalget to spørsmål som skal gi noe informasjon om standarden på boligene til innvandrerne.230 Resultatene tyder på at mens det i hele befolkningen er 4 prosent som opplever problemer med fukt i boligen sin, opplever en dobbelt så stor andel av innvandrerne det samme. Andelen med polsk bakgrunn som oppgir problemer med fukt, er 7 prosent. Innvandrere fra Irak, Eritrea og Somalia har noe oftere problemer med fukt, men andelene er relativt lave her også, på 11–13 prosent.

Levekårsundersøkelsen tyder på at støy er et like vanlig problem blant innvandrerne som det er i befolkningen i alt. I befolkningen uten innvandrerbakgrunn mener 87 prosent at støy ikke er et problem, 2 prosent mener de lever med støy som er «meget plagsom», 7 prosent sier «noe plagsom», og 4 prosent sier «lite» eller «ikke plagsomt». Innvandrere fra Polen rapporterer nesten helt likt som den øvrige befolkningen: 88 prosent sier at støy ikke er et problem, 2 prosent mener de lever med støy som er «meget plagsom», 6 prosent sier «noe plagsom», og 5 prosent sier «lite» eller «ikke plagsomt». Innvandrerne fra noen enkeltland er litt mer plaget av støy enn andre: dette gjelder innvandrerne fra Irak, Tyrkia og Iran, med rundt 12–13 prosent som lever med «meget plagsom» eller «noe plagsom» støy.

Både i befolkningen som helhet og blant innvandrerne i Levekårsundersøkelsen 2016 er det store flertallet fornøyd med boligen sin. Personer som er innvandret fra Polen, skiller seg ikke stort fra befolkningen som helhet i sin tilfredshet med boligen: 95 prosent er fornøyd eller svært fornøyd. Det samme gjelder personer fra Bosnia-Hercegovina, Sri Lanka, Vietnam og Tyrkia.231

13.4 Oppsummering

Bolig og husholdningsinntekt utgjør en sentral del av befolkningens materielle levekår. Stabile boforhold i en bolig med adekvat størrelse og kvalitet, og en husholdningsinntekt som ligger over grensen for fattigdom/relativ lavinntekt, er viktige forutsetninger for et godt liv. Dette gjelder for arbeidsinnvandrere som for andre. Dette kapitlet har beskrevet boforholdene og husholdningsinntektene til arbeidsinnvandrere og deres familier, slik dette kommer fram av sentrale registere og slik de oppleves av noen av arbeidsinnvandrerne selv.

Blant polske innvandrere er det flere enn i den øvrige befolkningen, men færre enn blant innvandrerbefolkningen ellers, som vurderer at det er vanskelig «å få endene til å møtes», gitt husholdningens samlede inntekt. Registerbaserte analyser tyder på at arbeidsinntektene til personer fra de store gruppene som kom etter EU-utvidelsen, økte etter kort tid. De som kom til Norge de første årene etter 2004, nådde et inntektsnivå som i snitt lå like under landsnivået, og de plasserer seg noe høyere i inntektsfordelingen enn personer fra de samme landene som har ankommet senere. Felles for alle kohorter er likevel at mange grupper av arbeidsinnvandrere forbedrer plasseringen sin i inntektsfordelingen over tid.

Det er samtidig en svært ujevn fordeling mellom landgruppene, både i inntektsnivå og sannsynligheten for vedvarende lavinntekt. Arbeidsinnvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa har gjennomgående lavere husholdningsinntekter og har langt høyere sannsynlighet for vedvarende lavinntekt enn de som kom fra vesteuropeiske land og tredjeland, uavhengig av kohort. Aller lavest inntektsnivå har noen av landgruppene fra Sentral- og Øst-Europa som ankom noen år etter den første EU-utvidelsen, som Romania og Bulgaria.

Blant arbeidsinnvandrere fra vesteuropeiske land er det klare forskjeller mellom dem som kommer fra land i Sør-Europa, og dem som kommer fra Nord-Europa, der de fra land i sør har de laveste husholdningsinntektene og oftere er i den nederste inntektskvintilen. De største husholdningsinntektene blant land i Vest-Europa har arbeidsinnvandrere fra Frankrike og Storbritannia, og i senere kohorter også de fra Irland. Flere av gruppene blant arbeidsinnvandrere fra land utenfor EU er kjennetegnet av å ha til dels svært høye inntekter, og de er overrepresentert i øverste kvintil av inntektsfordelingen. Det er særlig arbeidsinnvandrere fra to enkeltland, Iran og USA, som har svært høye husholdningsinntekter.

Tallene over andelen med vedvarende lavinntekt viser store forskjeller mellom de ulike kohortene og viser at innvandringstidspunkt og botid bestemmer mye for arbeidsinnvandrernes økonomiske levekår. Andelen med vedvarende lavinntekt øker for hver nye kohort når vi ser på arbeidsinnvandrere med samme landbakgrunn. I de nyeste kohortene finner vi svært høye lavinntektsandeler uavhengig av landbakgrunn.

Et av resultatene av inntektsulikheten mellom arbeidsinnvandrere er forskjeller i sannsynligheten for barnefattigdom. Det overordnede bildet er at andelen barnefamilier med vedvarende lavinntekt er størst blant arbeidsinnvandrerne fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa og minst blant dem med bakgrunn fra land i Vest-Europa. Barn med foreldre fra Polen og Litauen som ankom blant de tidlige kohortene, har samtidig hatt en vesentlig forbedret inntektssituasjon over en tiårsperiode. Mens rundt en tredel av disse barna var i gruppen med vedvarende lavinntekt i 2010, var andelen i 2019 sunket til under 10 prosent.

Mens kun tre av ti arbeidsinnvandrere bor i eid bolig ved ankomst, er arbeidsinnvandrere den innvandrerkategorien som oftest blir eiere når man ser på personer som har bodd i Norge i mer enn ti år. Det er stor variasjon i andelen som eier egen bolig blant de store arbeidsinnvandrerlandene. Rundt halvparten av personer fra Polen, Litauen, Latvia og Romania eier boligen sin, mens andelen er rundt 70 til opp mot 80 prosent av personer fra India, Storbritannia og Tyskland samt personer med nordisk opprinnelse.

Statistikken viser også at andelen som eier øker med høyere husholdningsinntekt, i alle grupper. Imidlertid har økonomi mindre å si for personer fra land som avgir mange arbeidsinnvandrere. Videre oppga hele tre av fire innvandrere fra Polen at boutgiftene er tyngende. Årsaken kan imidlertid være at de eier flere boliger: De polske innvandrerne er den innvandrergruppen som i størst grad eier en bolig i utlandet, 33 prosent.

Arbeidsinnvandrere bor i gjennomsnitt mindre trangt enn flyktninger og familieinnvandrere. Igjen er det stor variasjon mellom personer fra ulike land. Blant arbeidsinnvandrere er det særlig personer fra nordiske land og vesteuropeiske land som Nederland, Tyskland og Storbritannia som har lavest andel trangbodde, på linje med den øvrige befolkningen. Botid, antall personer i husholdningen og husholdningsinntekt har mindre å si for arbeidsinnvandrere enn for andre grupper. Det er flere polske innvandrere som objektivt sett bor trangt, enn andelen som rapporterer at boligen er «for liten», og polske innvandrere er omtrent like fornøyde med boligens standard som gjennomsnittet for befolkningen. Flere andre innvandrergrupper er langt mindre fornøyd med både størrelse og standard på boligen.

14 Deltakelse, tillit og verdier

14.1 Innledning

Utvalget er bedt om å oppsummere kunnskapen om levekår og liv i Norge for arbeidsinnvandrere og deres familier fra land i og utenfor EØS på en rekke områder. Dette kapitlet ser nærmere på arbeidsinnvandreres politiske deltakelse, tilknytning til frivillige og religiøse miljøer, tillit og holdninger til sentrale verdier i Norge.

Deltakelse i politiske institusjoner og frivillige og religiøse organisasjoner er uttrykk for engasjement i samfunnsutviklingen og gir mulighet for påvirkning. Tillit – til medmennesker og til samfunnets institusjoner – er grunnleggende både for samhørigheten mellom borgerne og for konstruktiv samhandling mellom individer og myndigheter. I Norden er denne tilliten høy, og den kan ses som et grunnleggende trekk som skiller de nordiske landene fra andre europeiske land. Den høye tilliten i Norge og de andre nordiske landene er blitt skapt over lengre perioder og gjennom et samspill mellom forskjellige prosesser. Framveksten av lokalt forankrede, demokratisk styrte og medlemsbaserte grasrotorganisasjoner, i kombinasjon med rettferdige og transparente samfunnsinstitusjoner samt en universell velferdsstat, er sentrale faktorer. Den høye tilliten blir gjerne forstått både som et resultat av, og en forutsetning for, samfunnsorganiseringen i Norge og Norden.232

På oppdrag fra utvalget har NORCE og Institutt for samfunnsforskning (ISF) gjennomført en analyse av politisk deltakelse blant arbeidsinnvandrere.233 Når det gjelder politiske og kulturelle verdier og deltakelse i frivillige organisasjoner, er kunnskapen om arbeidsinnvandrere og deres familier begrenset, med unntak av polske arbeidsinnvandrere. Det er SSBs levekårsundersøkelse blant personer med innvandrerbakgrunn fra 2016 som er det sentrale kunnskapsgrunnlaget på disse områdene, og det er kun polske innvandrere som er representert blant de store arbeidsinnvandrergruppene som har kommet til Norge etter 2004. Situasjonen til denne gruppen kan på flere områder skille seg fra, og er dermed ikke representativ for, arbeidsinnvandrere fra Vest-Europa og tredjeland. For å nyansere bildet redegjør kapitlet også for situasjonen til andre innvandrergrupper samt innvandrere generelt, og sammenligner disse systematisk med polske innvandrere for å få fram viktige likheter og forskjeller.

Kapitlet starter med å se nærmere på kunnskapsgrunnlaget om arbeidsinnvandrere og andre innvandrergruppers politiske deltakelse og organisasjonsdeltakelse, herunder deltakelse i frivillige og religiøse organisasjoner. Deretter redegjør kapitlet for forskning og statistikk om tillit og holdninger til sentrale verdier i Norge.

14.2 Politisk deltakelse

Det er vanlig å skille mellom formelle og uformelle former for politisk deltakelse. Formell politisk deltakelse dreier seg om deltakelse i lokalvalg og stortingsvalg samt representasjon på partienes valglister og i kommunestyrer og fylkesting. Uformell deltakelse handler om deltakelse i aktiviteter som opprop og underskriftskampanjer, demonstrasjoner og tett kontakt med lokalpolitikere samt om en har diskutert lokalpolitiske saker i sosiale medier. Dette underkapitlet om arbeidsinnvandreres politisk deltakelse tar for seg både formell og uformell politisk deltakelse og bygger i all hovedsak på notatet til NORCE og ISF, som heretter blir omtalt som «Skiple mfl.». Hele notatet følger som digitalt vedlegg til utredningen.

14.2.1 Valgdeltakelse

Det er begrenset kunnskap om arbeidsinnvandreres politiske deltakelse, på tross av det store antallet arbeidsinnvandrere i Norge. Tidligere studier viser at innvandrere generelt deltar mindre politisk enn den øvrige befolkningen. Valgdeltakelsen er lavere blant innvandrere, og innvandrere er overrepresentert blant dem som aldri stemmer. Innvandrere er likevel ingen homogen gruppe, og det vises også her. Det er stor variasjon i politisk deltakelse basert på landbakgrunn, og innvandrere fra Litauen og Polen har særlig lav valgdeltakelse. Når innvandrere fra disse landene får norsk statsborgerskap, blir derimot valgdeltakelsen mange ganger høyere. Antallet polske og litauiske innvandrere som søker om norsk statsborgerskap, er imidlertid svært lavt. Se nærmere omtale i kapittel 15.4.2.

SSB har målt innvandreres valgdeltakelse i kommunestyre- og fylkestingsvalg siden 1983 og stortingsvalg siden 1997. Målingene viser et klart gap i deltakelse mellom norske statsborgere med og uten innvandrerbakgrunn. Fra årtusenskiftet har gapet ligget på rundt 25 prosent både for lokalvalg og stortingsvalg. Utenlandske statsborgere med stemmerett ved lokalvalg er ikke inkludert i tallmaterialet. Valgdeltakelsen for denne gruppen er lavere enn for norske borgere med innvandrerbakgrunn.

Skiple mfl. viser til at innvandreres lavere valgdeltakelse kan ha flere forklaringer. Innvandringsspesifikke teorier tar utgangpunkt i at velgere med innvandrerbakgrunn er en heterogen gruppe som blant annet kommer fra land med ulik politisk kultur. Forskjeller i valgdeltakelse kan dermed skyldes trekk ved landene innvandrerne kommer fra, men også graden av sosialisering inn i det politiske systemet i Norge. Innvandreres valgdeltakelse kan også drives av de samme faktorene som i den øvrige befolkningens deltakelse, der forskjellene mellom grupper påvirkes av forskjeller i politisk interesse, utdanningsnivå og andre sosiale bakgrunnsvariabler. Begge disse forklaringene er viktige, men også innvandringsgrunn og botid er sentrale faktorer.

I en analyse av lokalvalget i 2015, som Skiple mfl. viser til, fant Bergh og Christensen at blant innvandrere med kort botid er valgdeltakelsen vesentlig høyere blant flyktninger og familiegjenforente enn blant arbeidsinnvandrere og de med utdanning som innvandringsgrunn.234 Blant flukt- og familiegjenforeningsinnvandrerne bidrar imidlertid økt botid kun i begrenset grad til å øke deltakelsen. De med lengst botid har bare rundt 9 prosentpoeng høyere valgdeltakelse enn dem med kortest botid. Blant utdannings- og arbeidsinnvandrere er effekten av botid betydelig større: her er deltakelsen 47 prosentpoeng høyere blant dem med lengst botid. Etter omtrent ti års botid i Norge har utdannings- og arbeidsinnvandrere høyere valgdeltakelse enn flukt- og familieinnvandrerne. Dette gir en klar indikasjon på at graden av tilknytning til Norge – eller utsikter til å bli værende i Norge – er en viktig forklaring på arbeidsinnvandrernes politiske deltakelse. I en annen studie basert på data fra lokalvalget i 2015 fant Bratsberg mfl. at norskfødte med innvandrerforeldre i mindre grad stemmer enn øvrig norsk ungdom på samme alder, men forskjellen er mye lavere enn i foreldregenerasjonen.235 Norskfødte ungdommer med innvandrerforeldre stemmer også i høyere grad enn jevngamle som selv har innvandret.

I en vurdering av innvandreres valgdeltakelse er det viktig å være klar over at andelen stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn er høyere i lokalvalg enn ved stortingsvalg. Årsaken til det er at man for å stemme ved stortingsvalg må være norsk statsborger. I lokalvalg har derimot utenlandske statsborgere som har bodd i Norge de siste tre årene, stemmerett. Nordiske statsborgere har stemmerett dersom de innen den 31. mars i valgåret er folkeregistrert bosatt i Norge.

I sin analyse av arbeidsinnvandreres politiske deltakelse bruker Skiple mfl. data om individers valgdeltakelse samt annen informasjon fra offentlige register om innvandrerbefolkningen med stemmerett i lokalvalget 2019 og stortingsvalget 2021. Med arbeidsinnvandrere menes her alle innvandrere i Norge som har arbeid som registrert innvandringsgrunn. Dette inkluderer både arbeidsinnvandrere fra EØS-området og tredjeland, men ikke nordiske borgere. I lokalvalget 2019 hadde 155 815 ikke-nordiske arbeidsinnvandrere stemmerett, noe som utgjorde omtrent 3,7 prosent av manntallet og 25 prosent av stemmeberettigede innvandrere. I Stortingsvalget i 2021 hadde til sammenligning bare 10 838 ikke-nordiske arbeidsinnvandrere stemmerett. Det utgjorde 0,28 prosent av den totale velgermassen og 4 prosent av velgerne med innvandringsbakgrunn. Fordi en lav andel arbeidsinnvandrere er norske statsborgere, utgjør de som stemmer ved stortingsvalg, sammen med de med utdanning som innvandringsgrunn, en svært selektert gruppe sammenlignet med andre innvandrergrupper.

Figur 14.1 viser valgdeltakelsen blant arbeidsinnvandrere, andre innvandringsgrupper og den øvrige befolkningen i lokalvalget i 2019. Arbeidsinnvandrere var den gruppen som hadde klart lavest valgdeltakelse: 19 prosent stemte og 81 prosent stemte ikke. Forskjellen opp mot de andre gruppene var stor. Differansen mellom nordiske innvandrere og arbeidsinnvandrere var på hele 35 prosentpoeng.

Forstørr bilde

¹ I tillegg til innvandrere etter innvandringsgrunn (arbeidsinnvandrere, flyktninger, familiegjenforente og utdanning) inngår her også nordiske innvandrere som en egen sammenligningsgruppe. For nordiske innvandrere finnes det ikke opplysninger om innvandringsgrunn.

Skiple mfl. (2022)

Det er imidlertid stor variasjon mellom ulike grupper av arbeidsinnvandrere. Tabell 14.1 viser andelen arbeidsinnvandrere fra utvalgte landgrupper som stemte ved lokalvalget i 2019 og stortingsvalget i 2021. Kolonnen for lokalvalget 2019 viser at den høyeste valgdeltakelsen var blant arbeidsinnvandrere med bakgrunn fra Nederland (58 prosent), etterfulgt av Venezuela (55 prosent), Tyskland (48 prosent), USA (45 prosent) og Filipinene (45 prosent). Lavest var deltakelsen blant arbeidsinnvandrere fra Polen (8 prosent), Litauen (8 prosent), Latvia (13 prosent), Romania (13 prosent) og Bulgaria (14 prosent). Siden disse er blant landene med flest arbeidsinnvandrere i manntallet i lokalvalget i 2019, bidrar de sterkt til den lave valgdeltakelsen blant arbeidsinnvandregruppen.

Kolonnen for stortingsvalget i 2021 viser at det blant de sistnevnte landgruppene også er størst forskjell i deltakelse mellom lokalvalg og stortingsvalg, med 47 prosentpoengs forskjell blant arbeidsinnvandrere fra Litauen og 45 prosentpoengs forskjell for de fra Polen. For Latvia, Romania og Bulgaria er forskjellen rett over 40 prosentpoeng. Igjen må den store differansen forstås på bakgrunn av at stemmerett ved stortingsvalg krever et norsk statsborgerskap, noe en svært lav andel av disse gruppene besitter. Mens for eksempel over 58 000 polske arbeidsinnvandrere hadde stemmerett ved lokalvalget i 2019, hadde bare 924 av dem stemmerett ved stortingsvalget i 2021.

Mens innvandrernes valgdeltakelse gir et godt mål på graden av formell politisk deltakelse i hele grupper, dreier nominasjonslistene – altså hvem som stiller til valg – seg om demokratisk representasjon. Bakgrunnen til listekandidater og folkevalgte er viktig fordi den sier noe om hvordan det representative demokratiet fungerer. Om det er vanskeligere for noen grupper å bli valgt, kan det stilles spørsmål ved om det politiske systemet fungerer slik det er tenkt. Det er gjort få studier på rekruttering av listekandidater med innvandringsbakgrunn og representasjon, og de studiene som er gjort, har ikke skilt mellom arbeidsinnvandrere og andre innvandrere. Tidligere undersøkelser viser at innvandrerne er underrepresentert i kommunestyrer og fylkesting, men det er store kommunale forskjeller. I for eksempel Oslo har enkeltgrupper av innvandrere vært betydelig overrepresentert på lister ved flere valg.

Til lokalvalget i 2019 stilte 339 personer med ikke-nordisk arbeidsinnvandrerbakgrunn som kandidater. Av disse var 23 prosent fra Tyskland, 13 prosent fra Polen, 12 prosent fra Nederland, 11 prosent fra Litauen og 6 prosent fra Storbritannia. Til sammen utgjorde disse kandidatene 0,22 prosent av de stemmeberettigede arbeidsinnvandrerne det året. Tilsvarende tall for nordiske innvandre er 0,81 prosent. Til sammenligning stilte 0,36 prosent av familiegjenforeningsinnvandrerne, 0,55 prosent av fluktinnvandrerne, 0,44 prosent av utdanningsinnvandrerne og 1,48 prosent av den øvrige befolkningen som kandidater til lokalvalget. Relativt til manntallet var altså rekrutteringen av kandidater til lokalvalget i 2019 lavest blant de ikke-nordiske arbeidsinnvandrerne.

Av de 337 arbeidsinnvandrerkandidatene som stilte som kandidat til kommunestyret i 2019, ble 23 kandidater valgt inn (7 prosent), og av de 29 som stilte som kandidat til fylkestinget samme år, ble 2 valgt inn (7 prosent). Begge kandidatene som ble valgt inn til fylkestinget, ble også valgt inn i kommunestyret. Av de 23 arbeidsinnvandrerne som ble valgt, var 6 fra Tyskland, 4 fra Storbritannia, 3 fra Nederland, 2 fra Belgia, 2 fra Polen og 2 fra Litauen, mens det var 1 hver fra henholdsvis Frankrike, Portugal, Spania og Colombia.

Når Skiple mfl. sammenligner de ulike innvandringsgruppene med tanke på prosentandelen av innvalgte til kommunestyret i 2019, ser de at de ikke-nordiske arbeidsinnvandrer-kandidatene er på omtrent samme nivå som familiegjenforeningsinnvandrerne (8 prosent) og fluktinnvandrerne (8 prosent). Deretter følger utdanningsinnvandrerne (11 prosent), de nordiske innvandrerne (13 prosent) og den øvrige befolkningen (18 prosent).

Ikke-nordiske arbeidsinnvandrere er i likhet med alle andre innvandringsgrupper underrepresentert i kommunestyrer og fylkesting. Den øvrige befolkningen er overrepresentert. Ikke-nordiske arbeidsinnvandrere utgjorde 3,71 prosent av manntallet i lokalvalget i 2019, men bare 0,25 prosent av de innvalgte kommunestyrekandidatene og 0,35 prosent av de innvalgte fylkestingskandidatene. Også nordiske innvandrere er underrepresentert relativt til prosentandelen i manntallet, men i mindre grad enn ikke-nordiske arbeidsinnvandrere. Denne gruppen utgjør 1,81 prosent av manntallet og 0,86 prosent og 0,52 prosent av de innvalgte kandidatene i henholdsvis kommunestyrer og fylkesting.

14.2.2 Uformell politisk deltakelse

Politisk aktivitet dreier seg om mer enn bare deltakelse ved valg og det å stille som kandidat. Såkalte mellomvalgaktiviteter som kontakt med lokalpolitikere eller deltakelse i demonstrasjoner – her omtalt som uformell politisk deltakelse – gir innbyggerne anledning til å uttrykke seg om politiske beslutninger som berører dem, og bidra med relevant informasjon i politiske beslutningsprosesser. Dette kan igjen gi mer treffsikre vedtak med høyere legitimitet. Samtidig er mellomvalgaktiviteter mer ressurskrevende enn å stemme ved valg. Innvandreres lave valgdeltakelse tilsier dermed at deltakelsesgapet mellom innvandrere og den øvrige befolkningen vil være betydelig når det gjelder uformell politisk deltakelse.

I sin analyse ser Skiple mfl. på arbeidsinnvandrernes uformelle politiske deltakelse ved hjelp av SSBs velgerundersøkelse fra lokalvalget 2019. Undersøkelsen dekker alle stemmeberettigede i Norge ved hjelp av stratifiserte utvalg. Blant annet inneholder den et utvalg av 2 943 innvandrere, hvorav 827 er arbeidsinnvandrere fra utenfor Norden. Forskerne antar at politisk aktive personer vil være noe overrepresentert i undersøkelsen, altså at tallene for politisk deltakelse i hvert fall ikke vil være for lave.

Tabell 14.2 nedenfor viser prosentandelen i ulike grupper som oppgir å ha deltatt i åtte forskjellige deltakelsesformer. Det skilles mellom arbeidsinnvandrere, familiegjenforente, flyktninger, personer som innvandret for å ta utdanning, og personer uten innvandrerbakgrunn.

Gjennomgående viser tabellen at arbeidsinnvandrere deltar i mindre grad i uformell politisk aktivitet enn de andre innvandringsgruppene og den øvrige befolkningen. Den vanligste deltakelsesformen for alle grupper er deltakelse i frivillige organisasjoner eller foreninger. Hver femte arbeidsinnvandrer oppgir å ha deltatt på denne måten. Det er klart mindre enn befolkningen for øvrig, og også noe mindre enn de andre innvandrergruppene. De øvrige forskjellene i tabellen viser det samme mønsteret. Arbeidsinnvandrerne deltar gjennomgående minst, men den politiske aktiviteten er ikke fraværende. En minoritet av arbeidsinnvandrerne er politisk aktive, også utenom valg. Det er verdt å merke seg at for flere av deltakelsesformene er deltakelsen lav også blant de andre innvandringsgruppene og den øvrige befolkningen.

14.3 Deltakelse i sivilsamfunnet og frivillige organisasjoner

Aktiv deltakelse kan forstås som når menneskers interesser, holdninger og samfunnsengasjement uttrykker seg i konkrete handlinger.236 Frivillig deltakelse er aktiviteter og handlinger som skal løse større samfunnsproblemer eller bidra til å hjelpe og støtte andre mennesker eller grupper i lokalsamfunn. Selv om man i teorien kan skille mellom politisk og frivillig arbeid, opptrer disse formene gjerne sammen og kan flyte over i hverandre. En kan finne klare politiske motiver bak frivillig arbeid, og mye politisk arbeid blir gjort i frivillige organisasjoner.237 Studier viser at frivillig deltakelse er drevet av noen av de samme faktorene som driver politisk deltakelse, som omtalt over, og en finner også en positiv sammenheng mellom frivillig arbeid og valgdeltakelse i lokalvalg.238 Informasjon om arbeidsinnvandreres deltakelse i sivilsamfunnet og frivillige organisasjoner supplerer likevel bildet av gruppens deltakelse.

Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor publiserte i 2021 en kunnskapsoppsummering om forskning på sivilsamfunn og integrering.239 Spørsmålene denne forskningen gjerne stiller, er hvorvidt og hvordan innvandrere deltar i og engasjerer seg i sivilsamfunnet, hvilke funksjoner denne deltakelse kan ha for integrering, og om innvandrere deltar på samme vilkår som den øvrige befolkningen, eller om det er særskilte barrierer for innvandrere.240Nedenfor blir det gjort rede for noen av svarene forskerne har funnet på disse spørsmålene.

I forskningen på sivilsamfunn er det vanlig å skille mellom organisasjoner og organisasjonsarbeid som retter seg inn mot egne medlemmer (medlemsrettede organisasjoner), og organisasjoner som er mer opptatt av andre individer og grupper eller samfunnssaker mer generelt (samfunnsrettede organisasjoner).241 Når det gjelder integrering, brukes gjerne også begrepene majoritetsorganisasjoner og minoritetsorganisasjoner. Majoritetsorganisasjoner er organisasjoner som har utgangspunkt i storsamfunnet, og som har en utadrettet virksomhet for å hjelpe innvandrere. Minoritetsorganisasjoner er organisasjoner som er av og for innvandrere, og de har ofte utgangspunkt i enkelte land eller kulturelle eller religiøse uttrykk og tradisjoner.242

Kunnskapsoppsummeringen viser at innvandrere generelt gjerne engasjerer seg i fellesskap, grupper og formelle organisasjoner knyttet til kultur og religion.243 Mange innvandrere deltar i slike grupper og fellesskap for å etablere og vedlikeholde sosiale nettverk. Dette kan være spesielt viktig for nye innvandrere i Norge, og foreningene kan bidra til å styrke gruppens ressurser og fremme samarbeidsbasert mestring der enkeltindividers ressurser blir verdifulle for fellesskapet. Videre har slike foreninger blitt kalt «skoler i demokrati», blant annet med tanke på den frivillige sektorens rolle i den norske velferdsmodellen.244

I en studie om foreningsliv i et flerkulturelt lokalsamfunn viser Ødegård at et multikulturelt foreningsliv kan bidra til å styrke innvandreres kompetanse og kunnskap om vertslandet.245 Ved etablering av nettverk kan veien til sosial og politisk integrering bli lettere. Innvandrerforeninger som i utgangspunktet framstår som innadvendte, kan bidra til å skape kontakt med nettverk i majoritetssamfunnet. Innvandrerorganisasjoner kan også fungere som arenaer for læring og håndtering av tokulturalitet.

Når det gjelder innvandreres deltakelse i frivillige organisasjoner, viser forskningen at det er stor variasjon etter landbakgrunn, men også etter sosial og økonomisk bakgrunn.246 SSBs levekårsundersøkelse viser store forskjeller mellom innvandrere og befolkningen i deltakelse i gratisarbeid for organisasjoner. For en nærmere omtale av innvandrergruppene som er representert i undersøkelsen, se kapittel 2.5.

Som det går fram av tabell 14.3, er innvandrere fra Polen den gruppen hvor lavest andel, en av ti, oppga at de hadde utført gratisarbeid for en organisasjon det siste året. Bare i denne gruppen er gratisarbeid for organisasjoner mer utbredt blant kvinner enn blant menn: Blant innvandrere fra Polen oppgir 7 prosent av mennene og 16 prosent av kvinnene å ha utført slikt gratisarbeid. I hele befolkningen oppgir 37 prosent å ha utført gratisarbeid for organisasjoner i løpet av det siste året, mens dette gjelder for 16 prosent av alle innvandrerne i utvalget.247 SSB finner liten eller ingen forskjell mellom befolkningen og innvandrerne når det gjelder ubetalt innsats for politiske partier, religiøse foreninger og livssynsforeninger, frilufts- og helseorganisasjoner og ideelle organisasjoner, men andelen som deltar, er konsekvent høyere for befolkningen samlet enn for innvandrerne i alt.

SSB finner at botid, norskferdigheter, helse, tilhørighet og tilknytning til arbeidsmarkedet ser ut til å ha en positiv påvirkning på innvandreres deltakelse i frivillig arbeid.248 22 prosent av innvandrerne med gode norskferdigheter har gjort en gratis innsats i løpet av det siste året, mot 9 prosent av dem som har dårligere norskferdigheter. Hvordan disse faktorene spiller sammen, er imidlertid et åpent spørsmål.249 Det at en deltar i frivillige organisasjoner, kan bidra til å styrke språkferdighetene ved at en får en arena hvor en kan praktisere språket, men beherskelse av språket kan også gjøre det lettere å delta i frivillig arbeid. Det samme gjelder for arbeidsdeltakelse: Tilknytning til arbeidsmarkedet kan i seg selv gi økt deltakelse i frivillige organisasjoner, men sysselsatte skiller seg fra dem som ikke er sysselsatte, når det gjelder språk og helse, noe som også kan bidra til at sysselsatte i større grad enn andre har kapasitet og muligheter til å delta i frivilligheten.250

14.3.1 Barrierer for deltakelse

Når det gjelder innvandreres deltakelse i tradisjonelle norske organisasjoner, viser forskningen til flere barrierer. Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor sin kunnskapsoppsummering trekker særlig fram barrierer knyttet til innvandrernes økonomiske situasjon, dårlige norskkunnskaper, manglende nettverk, uklarhet om hva dugnad og frivillig arbeid egentlig er og innebærer, og et fravær av koordinering og strategi for inkludering fra lokale myndigheter.251Hvorvidt en deltar i frivillig arbeid eller ikke, har også en subjektiv dimensjon. I en Fafo-undersøkelse om tillit, tilhørighet, deltakelse og diskriminering i innvandrerbefolkningen252 spurte forskerne om hva respondentene eventuelt følte hindret dem fra å delta i frivillige aktiviteter eller organisasjoner.253 Resultatene er presentert i tabell 14.4. Tabellen viser at innvandrere fra Polen var den gruppen som sjeldnest oppga at de opplevde hindringer fra å delta. De polske innvandrerne var imidlertid også den gruppen som i størst grad oppga språkbarrierer og manglende sosiale nettverk som barrierer mot egen deltakelse. De var dessuten den gruppen som, bortsett fra kontrollgruppen, oftest oppga at de ikke hadde behov for å delta.

Denne lave deltakelsen blant arbeidsinnvandrere fra Polen må ses i lys av flere forhold. For det første er det forhold i Polen som kan være relevante. I motsetning til i Norge er graden av både sosial tillit og samfunnsdeltakelse i Polen lav. Polen hadde kommunistisk styre og var under sovjetisk kontroll fra 1945 til 1989. Etter at det tok slutt på det kommunistiske styret og deltakelse i frivillige organisasjoner faktisk ble frivillig, sank deltakelsen fra rundt 30 prosent i 1989 til under 14 prosent i 2015.254 En studie av hvilken rolle polske organisasjoner har hatt for det sosiale livet til polske familier i Norge, viser at den lave graden av tillit og samfunnsdeltakelse som en finner i Polen, ikke ser ut til å endre seg etter bosetting i Norge.255

For det andre må deltakelsen i frivillighet ses i lys av kjennetegn ved de polske innvandrerne selv samt av forholdene de har møtt i Norge. Polske innvandrere i Norge har kommet til landet i flere bølger. Guribye har vist at to særskilte bølger av polske innvandrere, som har kommet til Norge på forskjellig tidspunkt og av forskjellige historiske årsaker, har møtt svært ulike forhold og muligheter for å danne sosiale nettverk.256 De som kom under den første bølgen, var flyktninger på 1980-tallet. De var relativt få og hadde både forutsetningene for og fikk mulighetene til å danne nettverk som knyttet dem til storsamfunnet. Tett samarbeid mellom nordmenn og polske innvandrere i felles norsk-polske organisasjoner med et felles formål bidro også til å styrke integreringen av denne gruppen.257 Den andre bølgen er arbeidsinnvandrerne som kom etter EU-utvidelsen i 2004. Denne gruppen hadde andre kjennetegn enn den foregående, og de møtte forhold i Norge som gjorde det mer fordelaktig for dem å skape bånd innad i gruppen enn mellom gruppen og storsamfunnet.258 Blant faktorene Guribye trekker fram for å forklare den manglende deltakelsen, er at den andre bølgen besto av innvandrere med lavere utdanningsnivå, at gruppen var så omfangsrik at det ble lettere å danne et eget minoritetsmiljø på siden av storsamfunnet, at statusen som EØS-borger gjorde det enklere å opprettholde kontakten med opprinnelseslandet, og lav tillit til storsamfunnet.

I Sokół-Rudowskas studie av polske organisasjoner i Norge259 vises det til at det finnes få polske organisasjoner i Norge, at de har et lite antall medlemmer, og at de er lite synlige i det offentlige rom.260 Her trekkes det også fram at den andre bølgen av polske innvandrere har hatt et begrenset behov for å integrere seg i lokalsamfunnet, men også at de har hatt et begrenset behov for å skape bånd innad i gruppen. Sokół-Rudowska fant at de polske innvandrerne som kom til Norge etter EU-utvidelsen i 2004, verken så behovet for å skape en organisasjon basert på felles etnisk opprinnelse eller å bli med i en polsk organisasjon som allerede eksisterte. Dette forklares i stor grad med en sterk transnasjonalitet, hvor mange lever med en slags splittelse mellom to land – Norge, hvor de jobbet og tjente penger, og Polen, hvor familien bor, og hvor de hadde følelsen av å være hjemme. En annen faktor som trekkes fram, er internett og ulike sosiale medier som gjør at en kan etablere og opprettholde sosial kontakt og innhente informasjon. Nettet og sosiale medier kan sies å ha overtatt en del av rollen som tidligere var organisasjonens domene. Utviklingen av lavprisflyselskaper som gjør at det er billig å reise til Polen, trekkes også fram som relevant.261

Guribye trekker også fram betydningen av norsk integreringspolitikk, som i hovedsak er rettet mot flyktninger og deres familier, og ikke mot inkluderingen av arbeidsinnvandrere i samfunnet. Tilsvarende har andre forskere pekt på at de polske organisasjonenes kraft til å kunne være brobyggere og bidra til å styrke den sosiale integreringen av polske innvandrere i Norge blir svekket av en manglende integreringspolitikk for arbeidsinnvandrere i Norge, i kombinasjon med gruppens relativt korte bosettingshistorie.262

Sokół-Rudowskas studie omtaler også den manglende integreringspolitikken for arbeidsinnvandrere, men hun viser også til at det foregår et begrenset samarbeid mellom polske organisasjoner og norske institusjoner.263 Det finnes flere tilskuddsordninger til frivillige organisasjoner på integeringsområdet.264 Av de fem organisasjonene som Sokół-Rudowska intervjuet, var det bare en av organisasjonene som hadde fått tildelt midler. De fire andre ønsket ikke å søke om midler. Dette ble blant annet begrunnet med det juridiske og økonomiske ansvaret det medførte overfor kommunen som tildelte midler, og at en jevnlig må sende inn prosjektprapporter.265

En ny studie tyder likevel på at det er en økning i antall polske organisasjoner i Norge.266 I 2016 var kun seks organisasjoner med polsk i navnet registrert i frivillighetsregisteret. I 2022 fant forskerne 33 slike organisasjoner, hvorav 25 var etablert etter 2016. Dertil kommer organisasjoner som har navn som «polonia» i seg, eller helt andre navn. Dette inkluderer for eksempel nye organisasjoner som Beatus Cras og Razem. Og som omtalt i kapittel 16.5 har stiftelsen Mangfold i arbeidslivet også et prosjekt rettet mot polske innvandrere kalt Polsk Dialog, som blant annet involverer et polsk nettverksforum etablert i 2020 for polske ressurspersoner og frivillige organisasjoner. Samlet sett peker dette i retning av at det pågår en endringsprosess når det gjelder polske innvandreres organisering i Norge.

14.4 Deltakelse i religiøse organisasjoner

Når det gjelder deltakelse i religiøse organisasjoner, ser SSB tendenser til at innvandrere utgjør en stadig større andel i kristne trossamfunn utenfor Den norske kirke. Da SSBs levekårsundersøkelse ble gjennomført i 2016, hadde den katolske kirke nær 150 000 medlemmer, et tall som hadde økt med over 90 000 på 10 år.267 Dette tallet hadde økt ytterligere i 2020, til 165 000 medlemmer. SSB finner også at andelen av befolkningen som er medlemmer i tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke, har økt, fra 8 prosent i 2006 til 13 prosent i 2020. SSB viser til at dette kan ha en sammenheng med en økt andel av innvandrere i befolkningen: Denne andelen økte i samme periode fra 7 til 15 prosent.268

I en rapport fra 2019 som benytter data fra SSBs levekårsundersøkelse,269 undersøker SSB sammenhengen mellom religiøs aktivitet og ulike aspekter ved sosial integrering, inkludert tillit og frivillig arbeid. SSB finner at de mest religiøse innvandrerne gjennomgående har like stor tillit både til andre og til storsamfunnet som innvandrerne som er lite religiøse. De finner også at de som er religiøst aktive, både blant kristne og muslimer, oftere enn andre gjør frivillig arbeid for sekulære foreninger. Dette kan tolkes som at den religiøse praksisen bidrar til sterkere integrering.270 Religiøse organisasjoner kan tenkes å fremme en bredere organisasjonsdeltakelse ved å oppmuntre innvandrere til å delta på andre sosiale og politiske arenaer. Det vil med andre ord si at det å være aktiv ett sted øker sannsynligheten for at man er aktiv andre steder, fordi man oftere blir spurt om eller oppfordret til å delta.271

Hvis en ser på samfunnsnivå og ikke på individnivå, kan imidlertid deltakelse i trossamfunn fungere både integrerende og segregerende. I sin kunnskapsoppsummering trekker Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor fram forskning som viser at Den katolske kirke er viktig for mange innvandrere fra Polen, men at den bidrar mer til en intern integrering og mindre til overskridende integrering i storsamfunnet.272 Samtidig har forskning også vist til et nært samarbeid mellom norske myndigheter og Den katolske kirke blant annet når det gjelder informasjonskampanjer og dialog.273

I sin doktorgradsavhandling utforsker Trotter hvordan religiøse organisasjoner kan påvirke integreringsprosesser i Norge gjennom en casestudie av Den katolske kirke, en katolsk frivillig organisasjon og en katolsk ungdomsforening.274 For å få en bredere forståelse ble det gjort en sammenligning med sekulære personer og organisasjoner for å se hvordan de eventuelt skilte seg fra hverandre. Med utgangspunkt i tre idealtyper fant Trotter at hva som ble forstått som målet for integreringsprosessen, var grunnleggende for hvordan ulike organisasjoner jobbet med integrering. Mens frivillige organisasjoner, både sekulære og religiøse, la mest vekt på språk og arbeid som mål for integreringen, hadde kirken og dens ungdomsorganisasjon et bredere perspektiv. Dette innebar at forskjellige identiteter i større grad ble forstått som likeverdige, og at språk og arbeid ikke ble sett på som mål i seg selv, men heller som midler for å nå et mer likestilt samfunn.275

14.4.1 Religionsutøvelse

Blant de polske innvandrerne som deltok i SSBs levekårsundersøkelse, svarte det store flertallet (96 prosent) at de er oppdratt som kristne. De øvrige gruppene som var med i denne undersøkelsen, er i stor grad fra land der islam er den dominerende religionen. Det store flertallet av deltakerne svarte også at de tilhører samme religion i dag som den de ble oppdratt i. Blant innvandrerne fra Polen tilhørte over åtte av ti fortsatt samme religion. Dette er noe lavere enn innvandrere fra blant annet Pakistan, Eritrea og Tyrkia, hvor ni av ti oppgir at de fremdeles tilhører religionen de er oppdratt i.276 Det er altså en viss andel blant de polske innvandrerne som ikke lenger regner seg som kristne, og SSB ser det som en del av en sekularisering også blant innvandrere, i likhet med resten av det norske samfunnet.

Når det gjelder hvor viktig religion er i den enkeltes liv, svarte i underkant av en av fire av de polske innvandrerne at religion er svært viktig. Dette er en mye lavere andel enn blant innvandrere fra Somalia, Eritrea og Pakistan, hvor over åtte av ti oppga det samme. Men en del høyere enn blant medlemmer i Den norske kirke, hvor 4 prosent i 2015 oppga at religion er svært viktig.

Andelen av de polske respondentene som synes det er vanskelig å praktisere sin religion i Norge, er omtrent som for gjennomsnittet i levekårsutvalget, 11 mot 10 prosent. Når det gjelder deltakelse i religiøse møter eller bønn arrangert av et trossamfunn, svarer i underkant av 40 prosent av innvandrerne fra Polen at de deltar regelmessig. Dette er klart mer enn innvandrere fra Kosovo, Iran og Bosnia-Hercegovina, hvor minst syv av ti oppgir at de aldri deltar på religiøse møter, men mindre enn innvandrere fra Somalia og Pakistan, der over halvparten deltar på møter regelmessig.

14.5 Politiske og kulturelle verdier

Kunnskapen om innvandreres holdninger og verdier er på mange måter mangelfull.277 Dette skyldes blant annet at registerdata ikke kan brukes til å kartlegge holdninger, og at representative spørreundersøkelser er ressurskrevende. Gjennom levekårsundersøkelsen stilte imidlertid SSB en del holdningsspørsmål for å få mer kunnskap om innvandreres holdninger og verdier. Blant hovedtemaene som ble belyst, var tillit til andre mennesker og norske institusjoner, likestilling mellom kjønnene og forestillinger om betingelser for et lykkelig ekteskap.278 Også enkelte andre studier har undersøkt lignende spørsmål. I det følgende redegjøres det kort for det som foreligger av kunnskap om arbeidsinnvandreres politiske og kulturelle verdier.

14.5.1 Tillit

I forskningen skilles det gjerne mellom to former for tillit: tillit til medmennesker på den ene siden og tillit til staten og samfunnets institusjoner på den andre siden.279 Tillit til medmennesker kalles gjerne generalisert eller horisontal tillit. Tillit til samfunnets institusjoner og styringssystemer kalles institusjonell eller vertikal tillit.

Når det gjelder den horisontale eller mellommenneskelige tilliten, viser SSBs levekårsundersøkelse at innvandrere generelt har en lavere mellommenneskelig tillit enn befolkningen som helhet. Innvandrere fra Polen var en av to grupper i undersøkelsen som uttrykte lavest mellommenneskelig tillit.280

Et noe mer nyansert bilde tegnes i Fafos pilotundersøkelse om tillit, tilhørighet, deltakelse og diskriminering, se figur 14.2.281 Her ble respondentene spurt om tillit til familie og venner, naboer, andre med samme landbakgrunn som en selv, i tillegg til nordmenn uten innvandrerbakgrunn og andre innvandrere med annen bakgrunn enn en selv. Rapporten fant at kontrollgruppen, bestående av personer uten innvandrerbakgrunn, hadde høyere tillit på alle punkter. Sammenlignet med hele innvandrerutvalget – bestående av personer fra Polen, Pakistan, Somalia, Eritrea og Etiopia – hadde de polske innvandrerne lavere tillit til personer med samme og annen landbakgrunn, men høyere tillit til familie, venner og naboer.

Forstørr bilde

Dalen mfl. (2022)

Forskjeller i tillitsnivåer mellom ulike grupper må forstås ut fra en politisk og sosial kontekst. Mens Norge er et land karakterisert av høy mellommenneskelig tillit, er tillitsnivået lavt i for eksempel Polen, noe som kommer fram av Den europeiske samfunnsundersøkelsen (ESS), som viser nivået på mellommenneskelig tillit i en rekke europeiske land.282

Også når det gjelder institusjonell eller vertikal tillit, altså tillit til for eksempel det politiske systemet, rettsvesenet og politiet, er Polen blant landene med det lavest nivået i Europa.283 Dette kommer i noen grad også til uttrykk blant polske innvandrere i Norge. Selv om innvandrerne i SSBs levekårsundersøkelse samlet sett uttrykker høyere institusjonell tillit enn befolkningen i alt, skiller innvandrere fra Polen og Tyrkia seg ut som de to enkeltgruppene med lavest tillit til for eksempel det politiske systemet i Norge. Sammenlignet med hele befolkningen er derimot den uttrykte tilliten hos de polske innvandrerne tilnærmet lik. Disse resultatene samsvarer med den nye undersøkelsen til Fafo.284 Der svarer 47 prosent av innvandrerne fra Polen at de har svært eller ganske stor tillit til Stortinget. Tilsvarende andel var på 57 prosent blant det totale innvandrerutvalget.

Tilliten til rettsvesenet er i gjennomsnitt større både blant innvandrere og i befolkningen enn tilliten til det politiske systemet. Innvandrere fra Polen er imidlertid landgruppen som har lavest personlig tillit til det norske rettsvesenet. Denne gruppen er også nest sist i Den europeiske samfunnsundersøkelsen 2014 når de blir bedt om å angi tilliten til rettsvesenet i hjemlandet.285 Dette samsvarer også med Fafos nye undersøkelse, der innvandrere fra Polen er den gruppen med lavest tillit til domstolene.286

Når det gjelder tilliten til politiet, finner SSB at den er høyere enn tilliten til rettsvesenet både blant innvandrere og i befolkningen. Og tilliten er også høyere blant innvandrere samlet enn i befolkningen. Lavest tillitsskår har innvandrere fra henholdsvis Iran, Polen og Tyrkia. I Fafos undersøkelse er tilliten til politiet lik blant polske innvandrere og i hele innvandrerutvalget.287

Fafo har også sett på tillit til blant annet helsevesenet, skole, NAV, medier og barnevern. Mens innvandrere fra Polen er den gruppen som har lavest tillit til helsevesenet, skolen og barnevernet, er de den innvandrergruppen som har høyest tillit til medier. Tilliten til NAV er den samme for hele innvandrerutvalget.288

14.5.2 Kjønnslikestilling

For å vurdere forholdet til kjønn og kjønnsroller ba SSB respondentene i levekårsundersøkelsen om å ta stilling til fire ulike utsagn. Tilsvarende data for den øvrige befolkningen hentet SSB fra Verdiundersøkelsen 2008. Spørsmålene skal dekke situasjonen i en rekke europeiske land på ulikt nivå når det gjelder likestilling mellom kjønnene.

Hvorvidt yrkesarbeid går ut over morsrollen, ble av de fleste besvart avkreftende. Åtte av ti innvandrere fra Polen er helt enige i at yrkesaktive kvinner er like gode mødre som hjemmeværende. Sammen med respondenter fra Bosnia-Hercegovina er det respondentene fra Polen som slutter mest opp om dette utsagnet. SSB viser til at kvinners sysselsetting er høy i disse landene, og mener at disse holdningene dermed må kunne sies å være sammenfallende med praksis.

Det neste utsagnet handlet om at å være husmor er like tilfredsstillende som å ha lønnet arbeid. Her finner SSB at andelen som var enige i dette utsagnet, var en god del høyere blant innvandrerne enn blant befolkningen som helhet. Nesten 60 prosent av innvandrerne var helt enig eller noe enig i at det er like tilfredsstillende å være husmor som å være yrkesaktiv. Polske innvandrere er blant gruppen som i størst grad slutter opp om dette utsagnet, hvor over 70 prosent er helt eller noe enig. Samlet for innvandrerne i SSBs utvalg er 41 prosent helt enig i at det å være husmor er like tilfredsstillende som å ha lønnet arbeid, mot 16 prosent i befolkningen. Når det gjelder utsagnene om hvorvidt kvinner også bør bidra økonomisk til husholdningen, og at menn bør ta like mye ansvar for hus og barn, finner SSB stor støtte både i befolkningen og blant innvandrerne for dette. Andelen som er helt enig, er noe større blant innvandrerne enn i befolkningen

Polske innvandrere var blant gruppene som sluttet mest opp om påstandene om at yrkeskvinner er gode mødre, og at det er like tilfredsstillende å være husmor. I befolkningen er kvinnene mer enige i den første påstanden og mindre enige i den andre påstanden. En tilsvarende tendens finnes blant innvandrerkvinnene, men noe svakere. SSB fant ikke noen økende aksept for påstandene etter alder eller botid blant innvandrerne. At kvinner bør bidra økonomisk til husholdningen (sammen med menn), har signifikant større støtte blant innvandrerkvinner enn innvandrermenn. Og lengre botid øker andelen som er helt enig i påstanden. Når det gjelder utsagnet om menns ansvar for hus og hjem, er det ikke nevneverdige ulikheter i oppfatningen verken etter kjønn, alder eller botid.

14.5.3 Ekteskap

I levekårsundersøkelsen ble det også stilt spørsmål om ekteskap. Her ble respondentene stilt overfor en rekke forhold som en del mennesker mener bidrar til et lykkelig ekteskap. Disse var å ha samme sosiale bakgrunn, å ha samme religiøse tro, å ha samme politiske innstilling, å bo adskilt fra svigerforeldre, å dele husarbeidet, å ha barn samt å ha samme landbakgrunn.289

SSB finner stor likhet i hvordan innvandrerne og befolkningen for øvrig vektlegger de enkelte faktorene. Bortsett fra for de to første forholdene var det stor enighet om rekkefølgen. Det å dele husarbeidet og det å få barn framsto som viktigst både blant alle innvandrerne og i befolkningen. Deretter kom verdien av å bo adskilt fra svigerforeldre. Innvandrere fra Polen og Sri Lanka er de som i størst grad betrakter deling av husarbeidet som viktig for lykken i ekteskapet. Innvandrere fra Polen utmerker seg også ved å verdsette høyere enn de andre gruppene det å bo adskilt fra svigerforeldre. De polske respondentene skiller seg også ut ved at de i liten grad legger vekt på lik sosial bakgrunn og landbakgrunn som betingelser for et lykkelig ekteskap.

Kjønn spiller en rolle ved vurderingen av hva som er viktig for et lykkelig ekteskap. Som hovedregel tillegger kvinnene de enkelte faktorene større betydning enn menn, både i befolkningen og blant innvandrerne. Det å ha barn vektlegges imidlertid mer av menn enn kvinner blant innvandrerne. Botid spiller liten rolle for hva innvandrerne svarer på spørsmålet om betingelser for et lykkelig ekteskap.

14.5.4 Holdninger til skatt og skatteunndragelse

Det finnes også andre verdispørsmål enn dem som er inkludert i SSBs levekårsundersøkelse. I Ødegård og Andersens undersøkelse av arbeids- og levekår for bosatte arbeidsinnvandrere fra Polen og Litauen ble for eksempel respondentene stilt spørsmål om betaling av skatt og skatteunndragelse.290

Undersøkelsen viser at nesten alle respondentene (99 prosent) fra Litauen sier at de betaler skatt. Blant de polske innvandrere var det derimot en stor andel, 12 prosent, som svarte at de verken betaler skatt til Norge eller Polen, noe som kan tolkes som en indikasjon på svart arbeid. Tilsvarende tall for aldersgruppen 31–40 år fra Polen var 17 prosent. Forskerne fant dette oppsiktsvekkende, særlig siden undersøkelsen deres omfatter bosatte, og tilsynelatende ganske godt integrerte, arbeidsinnvandrere. Det er en vesentlig større andel blant arbeidsinnvandrerne fra Polen som oppgir å jobbe svart, enn blant hele befolkningen. Tall fra Skatteetaten om norske husholdningers kjøp av svart arbeid har ligget på mellom 8 og 13 prosent siden kartleggingen begynte i 2006.291 I 2020 var andelen 8 prosent. Kartleggingen til Skatteetaten viste også at 4 prosent av befolkningen oppgir at de selv har jobbet svart.

Ødegård og Andersen undersøkte også hvor akseptabelt arbeidsinnvandrerne mente det var å unndra skatt eller motta trygdeytelser man ikke har krav på. Her fant de at det i all hovedsak er liten aksept både blant litauiske og polske arbeidsinnvandrere for skatteunndragelse og trygdemisbruk. Arbeidsinnvandrerne fra Litauen skilte seg noe ut når det gjaldt aksept for trygdemisbruk, ved at 17 prosent svarte at de er enig i at det i enkelte tilfeller kan aksepteres at arbeidstakerne mottar trygdeytelser de ikke har krav på. Videre fant forskerne at hele 38 prosent av arbeidsinnvandrere fra Polen svarte at de ikke var sikre på spørsmålet om trygdemisbruk. Forskerne antar at den høye andelen trolig indikerer at de ikke ønsker å besvare spørsmålet.292

Ødegård og Andersen spurte også respondentene i undersøkelsen om hvor vanlig eller uvanlig de trodde det var at det ble jukset med permitterings- og dagpengereglene i deres bransje. Her svarte 75 prosent av de fra Litauen at de mente det var uvanlig, mens 7 prosent trodde det var vanlig. Blant de fra Polen var tilsvarende tall henholdsvis 45 prosent og 8 prosent. Også her var det en høy andel, 39 prosent, blant de polske som svarte at de ikke var sikre. Polske innvandrere bosatt i Oslo mente det var mer vanlig enn polske innvandrere i resten av landet. Blant litauere i bygg- og anleggsbransjen var det noen færre enn i totaltallet som svarte at juks med permitterings- og dagpengeregler var svært uvanlig, 42 mot 49 prosent.

14.6 Oppsummering

Dette kapitlet har gått gjennom foreliggende kunnskap om arbeidsinnvandreres politiske og frivillige deltakelse, tillit og verdier. En ny studie viser at valgdeltakelsen blant arbeidsinnvandrere i lokalvalget i 2019 var lavere enn blant andre innvandrergrupper og betydelige lavere enn den øvrige befolkningen. Studien viser tydelige indikasjoner på at den lave deltakelsen blant arbeidsinnvandrere i hovedsak er drevet av velgere med kort botid i og svak tilknytning til Norge, særlig blant arbeidsinnvandrere fra sentral- og østeuropeiske land. Rekrutteringen av arbeidsinnvandrerkandidater til lokalvalget er også lavere, sammenlignet med andre innvandrergrupper. Arbeidsinnvandrerne er, i likhet med andre innvandrergrupper, underrepresentert i kommunestyrer og fylkesting. Arbeidsinnvandrere skiller seg også ut ved at de i mindre grad deltar i uformell politisk aktivitet, sammenlignet med både andre innvandrergrupper og den øvrige befolkningen.

Når det gjelder frivillig deltakelse og holdninger til sentrale verdier, er det store hull i kunnskapen om arbeidsinnvandrere og deres familier, med unntak av innvandrere fra Polen. Dette legger begrensinger på hvor mye som kan sies om arbeidsinnvandrere generelt, særlig fordi det er store variasjoner etter blant annet landbakgrunn, botid og sosioøkonomisk bakgrunn. Dette gjelder også blant innvandrere innad i EØS-området. En studie blant polske og litauiske innvandrere viser for eksempel klare gruppeforskjeller når det gjelder holdninger til betaling av skatt og aksept for trygdemisbruk.

Polske innvandrere engasjerer seg i mindre grad i frivilligheten enn andre innvandrergrupper. Barrierene for denne gruppen handler blant annet om begrensede norskkunnskaper, annen tradisjon for frivillighet samt sosial, kulturell og fysisk nærhet til Polen. Religion er generelt også viktig for mange innvandrere. Polske innvandrere framstår som noe mindre religiøst aktive enn andre sentrale innvandrergrupper i Norge, men mer enn medlemmene i Den norske kirke.

Sosial integrering og utvikling av tillit mellom innvandrere og majoritetsbefolkningen avhenger av faktorer som kultur og språk, sosioøkonomisk bakgrunn og politisk og sosial kontekst. Den mellommenneskelige tilliten hos innvandrerne er lavere enn blant befolkningen som helhet, og innvandrere fra Polen er blant dem som har lavest mellommenneskelig tillit blant de tolv innvandrergruppene som er inkludert i SSBs levekårsundersøkelse. Også når det gjelder tilliten til samfunnets styringssystemer og institusjoner, har innvandrere fra Polen minst tillit. En ny studie fra Fafo har også sett på tillit til blant annet helsevesenet, skole, NAV, medier og barnevern blant noen grupper av innvandrere. Mens innvandrere fra Polen er den gruppen som har lavest tillit til helsevesenet, skolen og barnevernet, er de samtidig den innvandrergruppen som har høyest tillit til medier. Tilliten til NAV er den samme for hele innvandrerutvalget i denne studien.

For arbeidsinnvandrere fra tredjeland er det vanskelig å si noe utover de generelle funnene om innvandrere. Det er likevel grunn til å anta at også for tredjelandsborgere vil landbakgrunn, botid og sosioøkonomisk status ha stor betydning for deltakelse og verdier.

15 Tilhørighet

15.1 Innledning

Som del av oppsummeringen av kunnskap om arbeidsinnvandreres liv og levekår i Norge er utvalget bedt om å se nærmere på hvorvidt arbeidsinnvandrere og deres familier opplever diskriminering i Norge, og deres ønsker om og faktiske overgang til norsk statsborgerskap. Begge deler omfattes av begrepet tilhørighet. Opplevd aksept som fullverdig medlemmer av samfunnet og et ønske om overgang til norsk statsborgerskap, er to ulike uttrykk for å identifisere seg med det norske fellesskapet. Motsatt kan erfaringer med diskriminering og manglende aksept, og liten interesse for overgang til norsk statsborgerskap, være indikasjoner på et fravær av resepsjonell integrering, se kapittel 17.2.4. Graden av transnasjonal orientering, altså at innvandrere opprettholder bånd til hjemlandet og har planer om framtidig retur, er også knyttet til tilhørighet, selv om det ikke er noe nødvendig motsetningsforhold mellom integrering og transnasjonalisme. For arbeidsinnvandrere er kontakten med opprinnelseslandet gjerne sterkere enn for andre innvandrergrupper, særlig de første årene i Norge.

For å gi et mest mulig helhetlig bilde av arbeidsinnvandrernes tilhørighet til Norge skiller dette kapitlet mellom tre ulike indikatorer: Diskriminering, transnasjonal orientering og nasjonal identifikasjon. Nasjonal identifikasjon forstås her både i formell forstand, gjennom overgang til norsk statsborgerskap, og i uformell forstand, gjennom subjektiv identitet som norsk. Som i det foregående kapitlet er datagrunnlaget for disse formene for integrering blant arbeidsinnvandrere og deres familier mangelfullt. Der data er tilgjengelig, sammenlignes situasjonen for grupper som domineres av arbeidsinnvandrere, med situasjonen for andre grupper. Når det gjelder diskriminering i ansettelsesprosesser, har Edvard Nergaard Larsen fra Universitetet i Oslo, på oppdrag for utvalget, gjennomført analyser av diskriminering mot ulike minoritetsgrupper.293 Notatet følger som digitalt vedlegg til utredningen.

15.2 Diskriminering

Diskriminering kan både påvirke muligheten til å delta på viktige samfunnsarenaer og svekke tilhørigheten til Norge. Likestillings- og diskrimineringsloven har som formål å fremme likestilling og hindre diskriminering på bakgrunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn og seksuell orientering.294 Både direkte og indirekte diskriminering er forbudt. Direkte diskriminering betyr at en person behandles dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, eller med like kvalifikasjoner. Med indirekte diskriminering menes en tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som stiller noen personer eller grupper dårligere enn andre.

Selv om diskriminering er forbudt ved lov, er det godt dokumentert at det skjer urettmessig forskjellsbehandling i Norge.295 Diskriminering kan imidlertid ta ulike former og variere i omfang mellom ulike arenaer og ulike grupper. Studiene som er gjort, har i hovedsak ikke undersøkt situasjonen for grupper som domineres av arbeidsinnvandrere. Befolkningsrepresentative undersøkelser av holdninger til innvandrere antyder riktignok at en langt større andel av den norske befolkningen mener at arbeidsinnvandring er positivt for norsk økonomi (70 prosent) sammenlignet med asylinnvandring (30 prosent).296 Dette kan tyde på at arbeidsinnvandrere opplever mer positive holdninger i storsamfunnet enn andre innvandrergrupper, men er ikke i seg selv et mål på diskriminering. I det følgende skilles det derfor mellom to ulike måter å undersøke diskriminering på: eksperimentelle studier av diskriminering i ansettelsesprosesser og bredere studier av subjektive erfaringer med diskriminering på ulike samfunnsarenaer.297

15.2.1 Diskriminering i ansettelsesprosesser

Tradisjonelle samfunnsvitenskapelige metoder som statistiske analyser av registerdata, spørreundersøkelser og kvalitative intervjuer gir kun indirekte mål på diskriminering. I de senere årene har det derfor blitt vanlig å undersøke diskriminering i arbeidsmarkedet gjennom eksperimentelle studier av diskriminering i ansettelsesprosesser, der fiktive jobbkandidater med like kvalifikasjoner – men navn som signaliserer at de tilhører henholdsvis majoritets- og minoritetsgrupper – søker på den samme stillingen. Fordi de fiktive kandidatene i slike studier ikke skiller seg fra hverandre når det gjelder utdanning, arbeidserfaring, språkbeherskelse eller annen kompetanse, tolkes signifikante forskjeller mellom kandidatene i andelen søknader som resulterer i innkalling til et jobbintervju som et uttrykk for objektiv diskriminering.298

Det overveldende flertallet av slike eksperimentstudier – både internasjonalt og i Norge – har fokusert på diskriminering mot store minoritetsgrupper med lang historie i landene det gjelder. I Tyskland har for eksempel de fleste studier undersøkt diskriminering mot personer med tyrkisk bakgrunn, mens de fleste franske studier har undersøkt diskriminering mot personer med nordafrikansk bakgrunn. I Norge er det gjennomført tre slike studier, som i hovedsak har dreid som diskriminering av personer med bakgrunn fra Pakistan. De tre norske studiene finner lignende mønster: Søkere med pakistanske navn må søke på mellom 20 og 40 prosent flere jobber for å få innkalling til et jobbintervju enn likt kvalifiserte søkere med norske navn.299

I den siste studien inngår Norge som del av et bredere, komparativt prosjekt om etnisk diskriminering mot ulike minoritetsgrupper i fem europeiske land. Ingen publikasjoner fra dette prosjektet har foreløpig vist omfanget av diskriminering for ulike grupper i Norge, men på oppdrag fra utvalget har Edvard Nergaard Larsen ved Universitetet i Oslo gjennomført slike analyser. Figur 15.1 viser at det er betydelige forskjeller mellom grupper som var inkludert i studien når det gjelder andelen søknader som ført til en invitasjon til et jobbintervju. Denne andelen kalles ofte for en «responsrate».

Forstørr bilde

Larsen (2022)

Figuren viser at søkere med norske navn, markert i oransje, har den høyeste responsraten: 36,5 prosent av disse søknadene resulterte i innkalling til et jobbintervju. Deretter følger et klart mønster. Med unntak av søkere med navn som signaliserer bakgrunn fra Sørøst- og Øst-Asia eller Sør-Amerika, har alle gruppene statistisk signifikant lavere sannsynlighet for å bli kalt inn til et jobbintervju sammenlignet med søkere med norske navn, alt annet likt. Det er særlig jobbsøkere med navn som signaliserer bakgrunn fra Midtøsten og Nord-Afrika (MENA) eller Afrika for øvrig som utsettes for diskriminering i tilgangen på jobbintervjuer. Sannsynligheten for å motta positivt svar fra arbeidsgivere for søkere fra disse områdene er nesten halvert sammenlignet med søkere med majoritetsbakgrunn. Søkere fra vest- og østeuropeiske land (inkludert Russland og USA) straffes i mindre grad, men også disse gruppene har signifikant lavere sannsynlighet for å motta positive svar fra arbeidsgivere sammenlignet med søkere med norske navn. Resultatene viser altså antydninger til et «minoritetshierarki», der grupper som domineres av arbeidsinnvandrere, befinner seg i en mellomposisjon når det gjelder omfanget av diskriminering i ansettelsesprosesser: De har klart lavere sannsynlighet for å bli kalt inn på jobbintervju enn søkere med norske navn, men klart høyere sannsynlighet enn søkere fra Afrika, MENA og Sør-Asia.

De norske eksperimentstudiene referert til ovenfor er del av en bred, internasjonal fagtradisjon. Siden slutten av 1960-tallet har om lag 150 studier av etnisk diskriminering i ansettelsesprosesser blitt gjennomført i til sammen 30 land, hovedsakelig i Europa og Nord-Amerika. I en oversiktsartikkel som oppsummerer hovedkonklusjonene fra denne litteraturen, finner Quillian og Midtbøen at Norge befinner seg i midtsjiktet for omfanget av diskriminering, men at diskriminering er like utbredt her som i land som USA, Storbritannia og Nederland.300 Den internasjonale oversikten viser også at omfanget av diskriminering mot innvandrere fra andre europeiske land er langt lavere enn diskrimineringen som rammer innvandrere og etterkommere fra land i for eksempel Asia og Afrika. Dette samsvarer i hovedsak med analysene som Larsen har gjort på oppdrag for utvalget, selv om personer med bakgrunn fra land i Øst- og Sørøst-Asia altså later til å møte færre barrierer i ansettelsesprosesser i Norge enn personer med bakgrunn fra sørasiatiske land som Pakistan og India.

Det er viktig å være klar over at overføringsverdien fra slike eksperimentstudier til situasjonen mange arbeidsinnvandrere erfarer i Norge, kan være begrenset. Eksperimentstudier oppfattes gjerne som «gullstandarden» i forskningen på diskriminering fordi de undersøker situasjoner der minoritetssøkere som behersker majoritetsspråket og har de formelle kvalifikasjonene som kreves i offentlig utlyste stillinger, behandles sammenlignet med likt kvalifiserte søkere med majoritetsbakgrunn. Nyankomne innvandrere behersker imidlertid sjelden majoritetsspråket. Nyankomne arbeidsinnvandrere i lavlønnsbransjer tar dessuten gjerne stillinger som sjeldnere utlyses offentlig, og der dårlige lønns- og arbeidsforhold gjør at arbeidsgivere kan foretrekke utenlandske arbeidstakere med lite kjennskap til sine rettigheter i Norge.301 Arbeidsgivere kan foretrekke denne gruppen fordi nyankomne arbeidsinnvandrere er lettere å utnytte, men også fordi de gjerne oppfattes som mer hardtarbeidende og bedre egnet til manuelt arbeid enn norskfødte arbeidstakere. Slike stereotypier kan gjøre arbeidsinnvandrerne til mer attraktiv arbeidskraft i deler av arbeidsmarkedet enn både norskfødte arbeidstakere og innvandrere med for eksempel flyktningbakgrunn.302 Samtidig kan stereotypiene føre til at mange arbeidsinnvandrere blir «låst fast» i manuelle lavlønnsyrker uavhengig av deres faktiske kompetanse.303

Betydningen av både faktiske og forestilte forskjeller mellom arbeidsinnvandrere og andre grupper i arbeidsmarkedet fanges altså ikke opp i eksperimentelle studier. En vel så viktig kilde til kunnskap om arbeidsinnvandreres erfaringer med diskriminering er derfor spørreundersøkelser og kvalitative intervjustudier som spør direkte om subjektive opplevelser av forskjellsbehandling. Denne typen undersøkelser har også den fordelen at de gir informasjon om opplevd forskjellsbehandling på flere samfunnsarenaer og i andre situasjoner enn dem som egner seg for eksperimentstudier.

15.2.2 Erfaringer med diskriminering på ulike samfunnsområder

Det er gjennomført en rekke spørreundersøkelser om erfaringer med diskriminering blant personer med innvandrerbakgrunn i Norge. SSBs levekårsundersøkelser blant innvandrere er de mest omfattende, og den siste undersøkelsen fra 2016 tillegges mest vekt her. I senere tid er det også gjennomført en bred kartlegging av erfaringene til unge voksne med innvandrerbakgrunn fra Irak, Somalia, Vietnam, Tyrkia, Pakistan og Polen304, en pilotstudie om hverdagsintegrering blant voksne innvandrere fra Polen, Pakistan, Etiopia, Eritrea og Somalia305, og kartlegginger av erfaringene til utenlandske forskere i Norge.306 Hovedfunn fra disse studiene nevnes også.

SSBs levekårsundersøkelse fra 2016 kartla diskriminering ved at respondentene fra de tolv ulike landene ble spurt om de hadde opplevd forskjellsbehandling i møte med fire sentrale samfunnsinstitusjoner i løpet av det siste året: i arbeidslivet, ved utdanningsinstitusjon, ved ansettelse og i kontakt med helsevesenet.307 For å få et mål på om forskjellsbehandlingen kunne defineres som etnisk diskriminering, og ikke for eksempel basert på kjønn, seksualitet eller helt andre forhold, ble de som svarte bekreftende, deretter spurt om de mente at forskjellsbehandlingen skyldtes deres innvandrerbakgrunn.

Undersøkelsen viser at om lag 22 prosent av det samlede utvalget hadde opplevd diskriminering relatert til deres innvandrerbakgrunn. Andelen som hadde opplevd å bli forskjellsbehandlet, var størst i arbeidslivet. Til sammen 28 prosent av dem som hadde søkt en jobb det siste året, svarte at de hadde opplevd å ikke bli ansatt på grunn av sin innvandrerbakgrunn, mens 16 prosent av dem som oppga å være sysselsatt, hadde erfart forskjellsbehandling på arbeidsplassen. Tallene er noe lavere i utdanning, 15 prosent av dem som studerte hadde opplevd diskriminering ved en utdanningsinstitusjon, og langt lavere i helsevesenet, der kun 6 prosent rapporterte å ha erfart innvandringsrelatert forskjellsbehandling.

Respondentene ble også spurt om erfaringer med diskriminering i en rekke andre sammenhenger, som i møte med politiet og på offentlig kontorer, på boligmarkedet og i utelivet, i butikk/bank, kollektivtransport, på gata eller andre steder. Gjennomgående er det en lav andel som rapporterer om diskriminering på slike arenaer. Den høyeste andelen gjelder erfaringer med forskjellsbehandling på gater eller torg eller av ansatte ved offentlige kontorer (begge 6 prosent), og den laveste er i forbindelse med kjøp eller leie av bolig og i kontakt med politiet (begge 3 prosent).

Levekårsundersøkelsen viser at det er betydelige forskjeller mellom innvandrergrupper når det gjelder omfanget av opplevd diskriminering. Gjennomgående rapporterer innvandrere fra Iran, Irak, Pakistan og Somalia om mer diskriminering enn de andre gruppene, mens innvandrere fra Sri Lanka, Eritrea, Vietnam og Bosnia-Hercegovina er i det nederste sjiktet. Polske innvandrere er i en interessant posisjon: 15 prosent svarer at de har erfart diskriminering på arbeidsplassen, noe som er omtrent på gjennomsnittet for alle grupper samlet sett, mens de er i det nederste sjiktet når det gjelder diskriminering i ansettelser.

Figur 15.2 viser andelen av de ulike gruppene som har erfart diskriminering på arbeidsplassen. Som figuren viser, rapporterer en noe større andel av de polske respondentene innvandringsrelatert forskjellsbehandling på arbeidsplassen sammenlignet med innvandrere fra Kosovo, Vietnam, Bosnia-Hercegovina, Eritrea og Sri Lanka. Andelen er imidlertid mindre enn blant innvandrere fra Irak, Iran, Pakistan, Afghanistan, Tyrkia og Somalia.

Forstørr bilde

Hamre (2017)

Akkurat hva respondentene legger i spørsmålet om innvandringsrelatert forskjellsbehandling på arbeidsplassen, er vanskelig å si sikkert. Lønnsdiskriminering er én mulighet. En spørreundersøkelse om arbeids- og levekår blant arbeidsinnvandrere fra Polen og Litauen, viste at 37 prosent av respondentene fra Polen og 24 prosent av de litauiske innenfor bygg og anlegg mente at de tjener mindre enn en norsk person i samme jobb.308 Andre undersøkelser peker på erfaringer med blant annet jobbusikkerhet og isolasjon.309 Kvalitativ forskning viser i tillegg at stereotype forestillinger om polske arbeidsinnvandrere som spesielt «godt egnet» til manuelle yrker oppleves stigmatiserende.310

Betydelige forskjeller mellom minoritetsgrupper i erfaringer med diskriminering kommer også fram i andre undersøkelser. Rapporten Citizenship, Participation and Belonging in Scandinavia311bygger på en omfattende spørreundersøkelse blant unge voksne med og uten innvandrerbakgrunn i Norge, Sverige og Danmark. I det norske utvalget er både innvandrere fra Irak, Somalia, Vietnam, Tyrkia, Pakistan og Polen, og norskfødte med foreldre fra de samme fem landene, inkludert i analysen. Funnene tyder på at både innvandrere og etterkommere med polsk bakgrunn erfarer klart mindre diskriminering enn de andre gruppene, og særlig på arenaer utenfor de sentrale samfunnsinstitusjonene, som i butikker, restauranter og på offentlig transport. I arbeidslivet er forskjellene mellom gruppene derimot mindre, og respondenter med polsk bakgrunn rapporterer om diskriminering i noe høyere grad enn for eksempel innvandrere fra Somalia og Tyrkia.

Fafos ferske pilotstudie om hverdagsintegrering i Norge finner også tilsvarende forskjeller.312 De polske respondentene i denne studien rapporterer jevnt over mindre diskriminering enn respondenter fra Pakistan, Somalia, Eritrea og Etiopia. Unntaket er diskriminering i arbeidslivet, der det knapt er forskjeller mellom gruppene. Sammen med resultatene fra SSBs levekårsundersøkelse antyder disse studiene at hudfarge og andre synlige markører for innvandringsbakgrunn spiller en viktig rolle i minoriteters erfaringer med diskriminering i samfunnet generelt, mens innvandrergrupper med mindre synlige markører – som arbeidsinnvandrere fra EØS-området – i hovedsak later til å oppleve diskriminering i arbeidslivet.

Verken i SSBs levekårsundersøkelse eller i rapportene omtalt i avsnittet ovenfor skiller analysene av diskrimineringserfaringer mellom hvor i arbeidslivet respondentene jobber. Det finnes heller ikke noen helhetlig, systematisk analyse av hvordan innvandreres erfaringer med diskriminering fordeler seg i arbeidsmarkedet, men enkeltstudier indikerer at erfaringer med diskriminering på arbeidsplassen er vel så utbredt i toppen som i midten og bunnen av arbeidsmarkedshierarkiet. I en mer detaljert analyse av data fra SSBs levekårsundersøkelse finner for eksempel Midtbøen og Kitterød at opplevelser av diskriminering er noe mer utbredt i lederstillinger, politikk og akademia enn det er i lavere sjikt i arbeidslivet, og like utbredt blant norskfødte med innvandrerforeldre som det er for personer som selv har innvandret.313 Denne analysen bygger riktignok på data om personer med bakgrunn fra Pakistan, Sri Lanka, Tyrkia og Vietnam og er dermed mindre relevant for nyere arbeidsinnvandreres situasjon.

Det er også gjort enkeltstudier av erfaringene til utenlandske forskere i Norge. Dette er en sterkt voksende gruppe av det som gjerne omtales som «high-skilled migrants». En av disse studiene viser at om lag 25 prosent av unge utenlandske forskere har opplevd innvandringsrelatert diskriminering på arbeidsplassen. Det meste av denne diskrimineringen handler om et fravær av inkludering eller at de mottar negative kommentarer og slengbemerkninger.314 Dette er et noe høyere tall enn SSBs levekårsundersøkelse finner for innvandrere i Norge generelt. En annen undersøkelse, gjennomført av Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) i samarbeid med Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU), viser gjennom kvalitative casestudier ved tre norske universitetsinstitusjoner at utenlandske forskere opplever manglende inkludering på arbeidsplassen.315 Ingen av disse studiene skiller systematisk mellom personer med ulik landbakgrunn, men begge omhandler i hovedsak personer som har kommet til Norge for å arbeide.

15.3 Transnasjonal orientering

I et integreringsperspektiv er innvandreres grad av tilhørighet til Norge et viktig spørsmål. Tilhørighet er grunnleggende subjektivt, men kan måles både gjennom direkte spørsmål om tilknytning til Norge og opprinnelseslandet, og indirekte gjennom transnasjonale praksiser og returintensjoner. I det følgende skilles det mellom disse målene på transnasjonalisme, før forholdet mellom transnasjonal orientering og integrering i Norge diskuteres kort.

15.3.1 Tilhørighet til Norge og opprinnelsesland

I SSBs levekårsundersøkelse ble respondentene spurt direkte om både deres subjektive tilhørighet til Norge og deres tilhørighet til opprinnelseslandet.316 De fleste innvandrergruppene oppgir en noe større tilhørighet til Norge enn opprinnelseslandet, men innvandrere fra Polen – den eneste gruppen i utvalget som hovedsakelig består av arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge etter 2004 – skiller seg ut ved å ha en sterkere tilhørighet til opprinnelseslandet enn til Norge.

Forskjellene er imidlertid ikke store. Respondentene ble bedt om å angi graden av tilhørighet til Norge og til opprinnelseslandet på en skala fra 1 til 7. Gjennomsnittlig tilhørighet til Norge for hele utvalget er 5,5, mens gjennomsnittlig tilhørighet til opprinnelseslandet er 5,2. Polske innvandrere skårer i gjennomsnitt 5,0 for tilhørighet til Norge og 5,4 for tilhørighet til Polen. Figur 15.3317 viser hvordan innvandrere fra Polen vurderer graden av tilhørighet til Norge (x-aksen) og til opprinnelseslandet (y-aksen), sammenlignet med de andre gruppene som var inkludert i levekårsundersøkelsen.

Forstørr bilde

Pettersen (2017a)

Det er viktig å påpeke at opplevd tilhørighet ikke er en statisk størrelse. Levekårsundersøkelsen viser tydelig hvordan tilhørigheten til Norge og tilhørigheten til opprinnelseslandet varierer med botid. Med lengre botid blir også tilhørigheten til Norge høyere, mens tilhørigheten til opprinnelseslandet synker tilsvarende. Tilhørigheten til Norge later til å bli viktigst etter om lag ti års botid. Samtidig er ikke endringen stor. Etter mer enn 16 års botid er den gjennomsnittlige skåren for tilhørighet til Norge på rundt 6 skalapoeng for utvalget samlet sett, mens den gjennomsnittlige skåren for tilhørighet til opprinnelseslandet er på i underkant av 5 poeng.

15.3.2 Transnasjonale praksiser og returintensjoner

Et vel så godt mål på tilknytningen til opprinnelseslandet som oppgitt tilhørighet er praksiser som opprettholder kontakt med familie og venner, eller muliggjør reise og potensiell retur. I levekårsundersøkelsen er kontakt med opprinnelseslandet målt blant annet gjennom hvor ofte respondentene besøker opprinnelseslandet, og om de sender penger hjem.

Innvandrere fra Polen skiller seg ut med høye skår på begge disse indikatorene. Samtlige respondenter med bakgrunn fra Polen svarer bekreftende på at de har besøkt opprinnelseslandet, og om lag seks av ti svarer at de har sendt penger hjem. Når det gjelder besøk til opprinnelseslandet, er det først og fremst innvandrere fra land der det fremdeles er krig og konflikt, som Afghanistan, Eritrea og Somalia, som skiller seg ut ved å reise mindre på besøk, mens andelene er høye for flere av de andre gruppene. Når det gjelder praksisen med å sende penger hjem til familie og venner, er det vanligst blant innvandrere fra Polen, Vietnam og Somalia og minst vanlig for innvandrere med bakgrunn fra Irak, Iran og Tyrkia.

Et siste godt mål på graden av transnasjonal orientering dreier seg om framtidsutsikter eller det som gjerne kalles «returintensjoner» i faglitteraturen. I levekårsundersøkelsen ble respondentene spurt om de ser for seg et liv i Norge i framtiden, et liv i opprinnelseslandet eller et liv i en kombinasjon av de to. I utvalget samlet sett svarer over halvparten at de ønsker å bli boende i Norge i framtiden, men undersøkelsen viser at det går et viktig skille mellom grupper som i hovedsak består av flyktninger og deres familier på ene siden, og arbeidsinnvandrere og deres familier på den andre. Blant innvandrere fra Afghanistan og Vietnam svarer for eksempel mer enn tre av fire at de ser for seg en framtid i Norge, mens henholdsvis 6 og 2 prosent svarer at de vil flytte til opprinnelseslandet. Polske innvandrere representerer her det andre ytterpunktet: 38 prosent svarer at de vil bli boende i Norge, 22 prosent at de vil flytte tilbake til opprinnelseslandet, mens 32 prosent svarer at de vil bo delvis i Norge og i Polen.318 I Ødegård og Andersens spørreundersøkelse blant bosatte arbeidsinnvandrere fra Polen og Litauen, svarer henholdsvis 65 og 63 prosent at de vil bli boende i Norge hvis de har en jobb, mens 18 og 24 prosent svarer at de vil reise tilbake til hjemlandet i løpet av de neste fem årene.319

15.3.3 Transnasjonalisme og integrering – et motsetningsforhold?

Det er viktig å presisere at det ikke er et nødvendig motsetningsforhold mellom integrering og transnasjonal orientering. Dette kommer for eksempel til uttrykk i den vedvarende høye tilhørigheten til både Norge og opprinnelseslandet etter mange års botid, som beskrevet under 15.3.1. Imidlertid er det mulig å tenke seg flere kombinasjoner av tilknytningsformer på individnivå, der noen vil oppleve en sterk tilhørighet til Norge eller til opprinnelseslandet, andre til begge land, mens noen vil oppleve svak tilknytning både til Norge og til opprinnelseslandet.

Carling og Pettersen har dokumentert at det forekommer slike ulike kombinasjoner av transnasjonalisme og integrering.320 Basert på data fra den forrige levekårsundersøkelsen blant innvandrere i Norge, fra 2005–2006, skiller de det samlede utvalget inn i fire grupper i det de kaller en «tilknytningsmatrise». Interessant nok er gruppene nesten jevnstore: 28 prosent av det samlede utvalget er sterkt integrerte og svakt transnasjonale, det vil si at de føler en sterk tilknytning til Norge og i liten grad engasjerer seg i transnasjonale praksiser. 18 prosent er i motsatt posisjon og er svakt integrerte og sterkt transnasjonalt orienterte. Imidlertid er 28 prosent av utvalget både sterkt integrerte og sterkt transnasjonale, mens 27 prosent er både svakt integrerte og svakt transnasjonale. Over halvparten av utvalget er med andre ord enten både/og eller verken/eller, noe som gir en tydelig indikasjon på at forholdet mellom integrering og transnasjonal orientering ikke er gitt eller har et nødvendig motsetningsforhold.

I en mer detaljert analyse undersøker Carling og Pettersen om plassering i tilknytningsmatrisen har betydning for returintensjoner.321 Ikke overraskende finner forskerne at den høyeste andelen med planer om å flytte tilbake til opprinnelseslandet er blant dem som er svakt integrert og sterkt transnasjonalt orientert (41 prosent) mens den laveste andelen er blant dem som er sterkt integrert og svakt transnasjonalt orientert (16 prosent). Blant dem som er både/og eller verken/eller, har imidlertid like store andeler – om lag en firedel av hver gruppe – planer om å returnere til opprinnelseslandet i framtiden.

15.4 Nasjonal identifikasjon

Det kanskje sterkeste symbolet på tilhørighet til Norge dreier seg om identifikasjon med det nasjonale felleskapet. Det formelle uttrykket for slik tilhørighet blant innvandrere er ønske om og faktisk overgang til norsk statsborgerskap. Det kan imidlertid være mange grunner til å ønske en overgang til norsk statsborgerskap, deriblant muligheten til å reise ut av landet. Utenlandske statsborgere kan dessuten kjenne en dyp tilhørighet til Norge, men av ulike grunner ikke ønske å søke om – eller oppfylle kriteriene til – et norsk statsborgerskap. For å få et mer helhetlig bilde av nasjonal identifikasjon suppleres derfor forskning og statistikk om overgang til norsk statsborgerskap med resultater fra en studie blant ungdom med og uten innvandrerbakgrunn om deres identifikasjon som norske og opplevelsen de har av om deres identitet som norsk aksepteres av storsamfunnet.322

15.4.1 Ønske om og overgang til norsk statsborgerskap

Hvorvidt innvandrere ønsker å søke om norsk statsborgerskap, beror på flere forhold. For det første kommer det an på hvilket lands statsborgerskap man har fra før, eller om man har et statsborgerskap overhodet. Et statsborgerskaps «verdi» kan måles ut fra hva slags rettigheter og muligheter statsborgerskapet gir til personene som besitter det.323 I noen land gir et statsborgerskap omfattende sosiale rettigheter, økonomisk trygghet og gode muligheter for visumfri internasjonal mobilitet, i andre land gir et statsborgerskap knapt rettigheter og muligheter overhodet.

For det andre vil ønsket om å søke overgang til et nytt statsborgerskap bero på hva som var grunnlaget for innvandringen i utgangspunktet. For flyktninger vil et statsborgerskap i Norge kunne gi en sterk følelse av trygghet og dessuten muligheter for å besøke familie og venner bosatt i opprinnelseslandet og andre land, fordi et norsk statsborgerskap gir en ubetinget rett til å returnere til Norge på et senere tidspunkt, og fordi flyktninger ofte har et opprinnelig statsborgerskap som i liten grad åpner for visumfrie internasjonal reiser. Arbeidsinnvandrere har typisk mindre behov for dette, særlig personer fra EØS-området, fordi statsborgerskap i ett EU-land gir rett til visumfri reise og til å ta arbeid i et stort antall andre land.

Begge disse forholdene påvirker både ønsket om og faktiske overganger til norsk statsborgerskap, og det kommer tydelig til uttrykk i resultatene fra SSBs levekårsundersøkelse.324 I utvalget samlet sett har nesten halvparten et norsk statsborgerskap, men andelen er langt høyere blant dem som har kommet som flyktninger eller gjennom familieinnvandring, enn blant dem som har kommet som følge av arbeid eller utdanning. Den klart laveste andelen gjelder innvandrere fra Polen: Bare 6 prosent av disse hadde norsk statsborgerskap da de svarte på undersøkelsen. I motsatt ende er innvandrere fra Vietnam, hvor 89 prosent hadde norsk statsborgerskap, etterfulgt av innvandrere fra Sri Lanka og Kosovo (begge 81 prosent).

Botid er en av forklaringene på disse forskjellene, men viktigst er innvandringsgrunn: Om lag 60 prosent av flyktning- og familieinnvandrerne i utvalget hadde norsk statsborgerskap mot bare henholdsvis 11 og 1 prosent blant dem som kom på grunn av utdanning eller arbeid. Blant dem som hadde bodd i Norge 7 år eller mer, og dermed oppfylte botidskravet, hadde 2 prosent av arbeidsinnvandrerne norsk statsborgerskap, mens om lag 80 prosent blant flyktning- og familieinnvandrerne hadde det samme.325

SSBs levekårsundersøkelse ble gjennomført fire år før Norge åpnet for dobbelt statsborgerskap. I lys av dette er et interessant spørsmål i undersøkelsen om respondentene svarer at de kommer til å søke om norsk statsborgerskap dersom de får anledning til å beholde sitt opprinnelige. Tallene viser at hver fjerde respondent med bakgrunn fra Polen svarer bekreftende på dette spørsmålet, mot mellom bare 0 og 6 prosent i de andre gruppene. Dette må antakelig tolkes i lys av poenget om ulikheter i statsborgerskapsverdi ettersom statsborgerskap i et EU-land gjør at fordelene ved et norsk statsborgerskap er langt mindre enn for personer med et statsborgerskap fra land utenfor EU. Tidligere analyser av registerdata, som viser at overgangen til norsk statsborgerskap blant innvandrere også fra andre EU-land tradisjonelt har vært svært begrenset, underbygger denne tolkningen.326

Det har derfor vært knyttet stor interesse til om Norges aksept for dobbelt statsborgerskap ville endre viljen til å søke om norsk statsborgerskap også blant innvandrere med land av «høy verdi», og da særlig innen Norden og EØS-området. Figur 15.4 viser utviklingen i perioden 1977–2021 for syv utvalgte land: Sverige, Danmark, Tyskland, Polen, Litauen, Romania og Pakistan. Figuren viser at alle de europeiske gruppene hadde et svært lavt antall overganger til norsk statsborgerskap gjennom hele perioden, men at bildet endret seg da det ble åpnet for dobbelt statsborgerskap. Spesielt tydelig kommer dette til uttrykk i en formidabel økning i antallet overganger blant svenske innvandrere i 2020 og 2021. En betydelig økning har også funnet sted blant danske og polske innvandrere, mens endringen er mindre for de rumenske, tyske og litauiske. Forskjellen mellom gruppene kan ha flere årsaker. Det kan ha å gjøre med forskjeller i andelen som oppfyller kravene til norsk statsborgerskap, eller at noen grupper er mindre interessert i søke om norsk statsborgerskap selv når de kan beholde sitt opprinnelige. Det synes likevel å være liten tvil om at åpningen for dobbelt statsborgerskap gjør at flere arbeidsinnvandrere fra EU-land vil søke om statsborgerskap i Norge.

Forstørr bilde

Statistisk sentralbyrå

Hvorvidt innvandrere søker overgang til norsk statsborgerskap, dreier seg altså om flere forhold. Det handler om «verdien» på statsborgerskapet i landet man kommer fra, hvorfor man har kommet til Norge i utgangspunktet, og om muligheten til å beholde sitt opprinnelige statsborgerskap. SSBs levekårsundersøkelse viser imidlertid at også subjektiv tilhørighet til Norge har betydning. Respondentene i undersøkelsen som hadde norsk statsborgerskap eller oppga å ha søkt, fikk et oppfølgingsspørsmål om grunner til at de hadde gjort dette. Her kunne respondentene velge flere svar. Nær halvparten oppga som grunn at de følte at de hørte til i Norge, 44 prosent at et norsk statsborgerskap ga dem bedre muligheter i Norge, mens 34 prosent svarte at det ville gjøre det lettere for dem å besøke opprinnelseslandet eller andre land. Også overgang til norsk statsborgerskap – det mest formelle uttrykket for tilhørighet til Norge – kan altså være et uttrykk for både integrering og transnasjonal orientering.

15.4.2 Å definere seg som norsk – å bli oppfattet som norsk

Overgang til statsborgerskap kan ha instrumentelle så vel som praktiske og emosjonelle grunner, mens identitet som norsk og opplevelsen av å bli akseptert som fullverdig medlem av det nasjonale fellesskapet er subjektive – men direkte – uttrykk for tilhørighet til og identifikasjon med Norge. Nyankomne innvandrere vil sjelden oppleve denne formen for subjektiv tilhørighet. Med lengre botid og ikke minst for norskfødte med innvandrerforeldre er imidlertid identitet og opplevd aksept sentrale indikatorer på langsiktig integrering.

I en omfattende spørreundersøkelse blant elever på videregående skole med og uten innvandrerbakgrunn i Oslo og Akershus stilte Friberg spørsmål om ungdommene ser på seg selv som norske, og om de tror andre gjør det samme.327 På begge spørsmål ble respondentene bedt om å plassere seg på en skala fra 0 til 3, der 0 betyr «ikke i det hele tatt» mens 3 betyr «helt». Kategorien «Vest-Europa, Amerika, Oseania» består blant annet av personer med bakgrunn fra Sverige, Danmark, USA og Tyskland, mens kategorien «Øst-Europa og Balkan» både består av arbeidsinnvandrere og deres barn, med Polen og Litauen som største grupper, og av personer med bakgrunn fra Russland, Bosnia-Hercegovina og Kosovo.

Fribergs analyser viser at det å være født i Norge har stor betydning for om man ser seg selv som norsk, for alle grupper. Dette er i tråd med det man kan forvente ut fra en tradisjonell sosiologisk forståelse av integrering, nemlig en bevegelse i retning likhet fra innvandrergenerasjonen til deres norskfødte barn. Å definere seg som norsk er imidlertid ikke ensbetydende med at man aksepteres som norsk av andre. Figur 15.5 viser andelen i hver av de brede regiongruppene som ser på seg selv som norske og tror at andre gjør det samme. Figuren viser at respondentene med foreldre fra Vest-Europa, Amerika og Oseania i høy grad ser seg som norske. En noe høyere andel i denne gruppen mener at andre gjør det samme. Blant unge med foreldre fra Øst-Europa og Balkan er skåren vesentlig lavere, men bildet er ellers det samme: En noe høyere andel tror at andre oppfatter dem som norske, enn andelen som selv definerer seg som norske. For de andre gruppene er imidlertid bildet motsatt. Respondenter med bakgrunn fra land i Afrika, Asia og Midtøsten ser i høyere grad på seg selv som norske sammenlignet med unge med foreldre fra Øst-Europa og Balkan, men de tror i mindre grad at andre oppfatter dem på samme måte.

Forstørr bilde

¹ 0 = Ikke i det hele tatt, 1 = Litt, 2 = Delvis, 3 = Helt

Friberg (2017)

Disse analysene tyder på at hudfarge har betydning for hvorvidt unge mennesker oppfatter at de blir akseptert som en del av det norske fellesskapet. Det indikerer at unge med foreldre som er arbeidsinnvandrere fra EØS-området, i stor grad opplever at de aksepteres som fullverdige medlemmer av det nasjonale fellesskapet, mens unge med foreldre fra tredjeland i Afrika, Asia og Midtøsten – i likhet med andre «synlige» minoritetsgrupper i Norge – oftere vil oppleve at det settes spørsmålstegn ved deres tilhørighet til Norge.

15.5 Oppsummering

Dette kapitlet har gjennomgått indikatorer for arbeidsinnvandreres tilhørighet til Norge, operasjonalisert her som diskriminering, transnasjonal orientering og nasjonal identifikasjon. Få av studiene vi har gjennomgått, skiller systematisk mellom innvandrere ut fra innvandringsgrunn, og i mange studier er hovedvekten på innvandrere fra land der de fleste har kommet som flyktninger eller familiegjenforente med disse. Unntaket er innvandrere fra Polen, som er inkludert i de fleste undersøkelser. Dette mangelfulle datagrunnlaget gjør at man skal være varsom med å trekke sterke slutninger for arbeidsinnvandrere som helhet, men noen hovedtendenser er likevel mulig å spore.

Innvandrere fra Polen og andre europeiske land skiller seg ut på flere måter. På den ene siden opplever de jevnt over mindre diskriminering og aksepteres oftere som norske, sammenlignet med «synlige» minoritetsgrupper. Unntaket her ser ut til å være erfaringer med diskriminering i arbeidslivet: Sysselsatte med bakgrunn fra Polen rapporterer om diskriminering på arbeidsplassen på linje med gjennomsnittet for andre innvandrergrupper, mens de ligger langt lavere når det gjelder diskriminering i ansettelser og på andre samfunnsarenaer. At arbeidsplassen skiller seg ut som diskrimineringsarena, ser blant annet ut til å ha gjøre med at arbeidsinnvandrere opplever lønnsdiskriminering, men også at de opplever å «låses inne» i manuelle yrker med få muligheter til avansement som følge av manglende godkjenning av utdanning eller av stereotype forestillinger om kjennetegn ved gruppen.

På den andre siden har polske innvandrere en sterkere orientering mot hjemlandet enn andre grupper, de opplever i mindre grad tilhørighet til Norge, og de søker sjeldnere om overgang til norsk statsborgerskap enn innvandrere med flyktningbakgrunn. Ferske tall om overgang til norsk statsborgerskap antyder likevel at dette bildet kan endre seg. Etter at Norge åpnet for dobbelt statsborgerskap i 2020, har det vært en betydelig økning i antallet overganger til norsk statsborgerskap, særlig blant nordiske borgere, men også blant polske. Hvorvidt dette vil resultere i økt deltakelse, for eksempel ved politiske valg, er et annet spørsmål.

For arbeidsinnvandrere fra tredjeland er det vanskelig å konkludere klart. For det første er dette en svært heterogen gruppe, og for det andre har deres erfaringer knapt vært studert direkte. Forskningen som er gjort, gir grunn til å anta at arbeidsinnvandrere fra land i Afrika og Asia oftere erfarer diskriminering og manglende aksept i det norske samfunnet enn arbeidsinnvandrere som gjennom hudfarge og religiøs overbevisning skiller seg mindre fra den norske majoritetsbefolkningen. Det er imidlertid behov for nærmere undersøkelser av denne gruppens opplevde tilhørighet til Norge, transnasjonale orientering og ønske om overgang til norsk statsborgerskap.

16 Lokal og regional variasjon i integreringsarbeid

16.1 Innledning

Utvalget er bedt om å oppsummere kunnskap om integreringspolitiske virkemidler for samfunnsdeltakelse lokalt og regionalt. Som omtalt i kapittel 5 er det begrenset med offentlig finansierte tiltak rettet særskilt mot arbeidsinnvandrere og deres familier, både fra EØS-området og fra tredjeland. Det betyr også at det er begrenset med forskning og erfaring når det gjelder integreringstiltak rettet mot denne gruppen, særlig i regi av det offentlige.

Når det gjelder kvalifiserings- og integreringstiltak rettet mot flyktninger, finnes det derimot et omfattende kunnskapsgrunnlag. Mye av denne kunnskapen har overføringsverdi til utvalgets arbeid, selv om målgruppen er en annen. Først i kapitlet gjennomgås derfor kort relevante funn fra forskningen som er gjort på sentrale integreringstiltak rettet mot flyktninger. Deretter undersøkes kommunal og fylkesvis variasjon i integreringsarbeidet, eller mangelen på integreringsarbeid, rettet mot arbeidsinnvandrere og deres familier. Som det går fram av kapittel 2, har utvalget fått inn skriftlige innspill på gode grep og tilbud lokalt og regionalt for arbeidsinnvandrere og deres familier. Denne delen av kapitlet gjør i stor grad bruk av disse innspillene.

I motsetning til det statlige og kommunale kvalifiserings- og integreringsarbeidet har frivillige organisasjoner rundt om i landet hatt tiltak som også har vært rettet spesifikt mot arbeidsinnvandrere. Avslutningsvis i kapitlet går vi gjennom relevante erfaringer med frivillige organisasjoners integreringsarbeid. Her omtales både tiltak hvor arbeidsinnvandrere er en spesifikk målgruppe, og tiltak rettet mot andre innvandrergrupper som utvalget mener har en overføringsverdi til utredningens tema.

Kapitlet gir ikke et uttømmende bilde på hva som finnes av tiltak og utfordringer rundt om i landet. Formålet er å synliggjøre noe av alt det arbeidet som gjøres lokalt og regionalt, og som kan være til inspirasjon. Det er også viktig å ha in mente at noe som har vist seg som et godt grep et sted, ikke nødvendigvis fungerer like bra et annet sted. Dette kan skyldes ulike forutsetninger med hensyn til lokal organisering, befolkningssammensetning og lokalt arbeidsliv. Tiltakene det vises til, er heller ikke nødvendigvis evaluert, og kan dermed ha svakheter som ikke framgår av beskrivelsen i kapitlet.

16.2 Erfaringer fra integreringstiltak for flyktninger

Det er tverrpolitisk enighet i Norge om at det viktigste målet for integreringspolitikken er at flere innvandrere kommer i jobb. Siden begynnelsen av 2000-tallet har introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap vært myndighetenes sentrale virkemiddel for å kvalifisere nyankomne flyktninger til det norske arbeids- og samfunnslivet.328 Allerede før innføringen av introduksjonsprogrammet i 2003 ble det gjennomført en rekke studier av arbeidet med kvalifiseringen av nyankomne flyktninger.329

Forskningen viser at det har vært betydelige forskjeller mellom kommunene i hvor godt de lykkes med å få deltakere i introduksjonsprogrammet ut i arbeid eller utdanning etter avsluttet introduksjonsprogram.330 Det har også vært store forskjeller på hvor mye norskferdigheter deltakerne tilegner seg. De store forskjellene har vært med å påvirke den enkelte innvandrers sjanse for å komme i arbeid.331 Noen forskjeller kan forklares med ulik næringsstruktur og med ledighet i kommunen og regionen, noen kan forklares med individkjennetegn ved den enkelte deltaker. En rekke studier viser imidlertid at individuelle kjennetegn og kjennetegn ved kommunen ikke forklarer alt. Mye av variasjonen må derfor tilskrives kvaliteten på gjennomføringen av introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap i ulike kommuner.332

Brukermedvirkning, gode samarbeidsrelasjoner, bredde i tiltaksviften, høy formell kompetanse hos ansatte, politisk prioritering, tydelige ansvarsforhold, samordnet og helhetlig innsats og klare mål er alle mulige suksesskriterier for integreringsarbeidet.333

Det har vært rettet kritikk mot resultatindikatoren for introduksjonsprogrammet, som måler andel i arbeid og/eller utdanning året etter avsluttet program.334Som en del av arbeidet med innføringen av ny integreringslov utarbeidet NIBR forslag til nye indikatorer for introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.335 Med utgangspunkt i NIBR-rapporten fikk Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) i 2021 ansvar for å etablere og drifte et system for å måle gjennomføring, innsats og resultater av integreringsloven.336 Dette systemet skal være klart fra 2023. Både de mulige suksesskriteriene som er avdekket, og systemet for å følge innsats og resultater, er relevante å se hen til når det nå skal videreutvikles integreringstiltak for arbeidsinnvandrere og deres familier. Samtidig viser gjennomgangen av situasjonen for arbeidsinnvandrere og deres familier klare forskjeller, både innad, mellom forskjellige grupper arbeidsinnvandrere, og opp mot andre innvandrergrupper. Dette må tas hensyn til når man vurderer overføringsverdien.

16.3 Erfaringer med bosetting og integreringsarbeid

Bosetting av flyktninger i Norge er offentlig styrt, mens det for arbeidsinnvandrerne og deres familier i større grad er arbeidsmarkedet som preger hvor i landet de bor. Tidligere har innvandring fra utlandet primært vært et urbant fenomen i Norge. I 2006 hadde 23 prosent av Oslos befolkning innvandrerbakgrunn, mens den tilsvarende andelen i typiske distriktsfylker som Nord-Trøndelag, Nordland og Sogn og Fjordane lå på godt under 5 prosent.337 I tillegg var innvandrere overrepresentert blant innenlandske tilflyttere til byene. Dette bildet har blitt endret utover 2010-tallet. Det har vært en betydelig vekst i tilflyttingen av innvandrere til rurale områder både fra EU-land i Øst-Europa og fra tredjeland, og dette har ført til et jevnere urbant/ruralt bosettingsmønster.338 Arbeidsinnvandrerne er den gruppen av innvandrere med størst andel bosatte i de minst sentrale kommunene. For mer om arbeidsinnvandrernes bosettingsmønster, se kapittel 8 og kapittel 9.2.3.

At bosettingen av flyktninger er offentlig styrt i Norge, gjør at denne gruppen har et annet bosettingsmønster enn arbeidsinnvandrerne. I perioder med store ankomster av flyktninger, som i 2015, 2106 og 2022, blir alle landets kommuner anmodet om å bosette. I perioder med lave ankomster reduseres antallet kommuner som bosetter flyktninger. Dette har bidratt til at større, sentrale kommuner har lang erfaring med bosetting og integrering av flyktninger, mens mange mellomstore og en god del av de aller minste distriktskommunene kan ha mindre erfaring med integreringstiltak for innvandrere. I tillegg til lang erfaring med bosetting og integrering har større kommuner stordriftsfordeler, som kan gjøre det enklere å ha et tilrettelagt og fleksibelt tilbud.

På den andre siden kan det i mindre kommuner være lettere for innvandrere å bli kjent i lokalsamfunnet, orientere seg i det lokale arbeidsmarkedet og få tettere oppfølging i kommunen. Det kan også være lettere å lære seg norsk når det bor færre med samme landbakgrunn i kommunen.339 En kvalitativ studie fra kommunene Frøya og Hitra argumenterer for at distriktssamfunn kan være bedre til å legge til rette for integrering i lokalsamfunnet ved at lokalbefolkningen er mer inkluderende.340 Dette bildet er imidlertid ikke entydig. Blant annet viser en studie av holdninger til innvandrere generelt i Distrikts-Norge at lokalbefolkningen i distriktene utrykker en mer negativ holdning mot innvandrere og innvandring sammenlignet med folk i urbane områder.341 Tilsvarende funn har kommet fram i andre studier.342

Med bosetting av flyktninger følger et eget integreringstilskudd.343 Gjennom innspill til utvalget trekker flere av fylkeskommunene fram at kommuner som bosetter få eller ingen flyktninger, får begrenset eller ikke noe integreringstilskudd.344 Selv om arbeidsinnvandrerne er en del av arbeidslivet, vises det til at mange likevel ikke er integrert i samfunnet. Dette skaper behov for integreringstiltak lokalt, men kommunene må finansiere disse gjennom det ordinære rammetilskuddet, noe som kan føre til at det nedprioriteres i en presset kommuneøkonomi. Nordland fylkeskommune mener i denne sammenhengen at kommuner som bosetter få flyktninger, bør kunne få tilskudd til å iverksette lokale tiltak som kan bidra til bedre inkludering og integrering av arbeidsinnvandrere.

Selv om sentralitet har mye å si for hvor erfaren en kommune er med bosetting og kvalifisering av flyktninger, og omfanget de får av tilskudd, har ikke alle sentrale kommuner nødvendigvis et kvalitativt godt og stort tilbud. Det er ikke nok i seg selv å ha stor tilgang på arbeidsplasser og tjenestetilbud. Som nevnt innledningsvis i kapitlet har forskningen funnet store kommunale variasjoner i kvaliteten på og resultater av integreringsarbeidet rettet mot flyktninger. Og selv om kommunen skulle ha et kvalitativt godt tilbud for flyktninger, er det ikke nødvendigvis slik at de har tilsvarende for arbeidsinnvandrere. Erfaringene fra forskningen på kvalifisering av flyktninger tilsier at klare mål, politisk prioritering, gode samarbeidsrelasjoner, bredde i tiltaksviften (type opplæringstiltak) og høy formell kompetanse hos ansatte, kan være et bra utgangspunkt for å gi arbeidsinnvandrere og familiene deres et godt tilbud.345

16.3.1 Behov for arbeidskraft og kompetanse

Viken fylke har høyest andel arbeidsinnvandrere med nesten 10 prosent av alle sysselsatte i 4. kvartal 2020. Rogaland, Møre og Romsdal og Oslo hadde også en høyere andel arbeidsinnvandrere enn i landet som helhet. I kommunene Hyllestad, Vestnes og Sande i Møre og Romsdal var mellom hver tredje og opp mot halvparten av alle sysselsatte menn arbeidsinnvandrere. Andelen arbeidsinnvandrere varierer også mellom bransjer og næringer. I bygge- og anleggsvirksomhet var andelen 30 prosent, mens den var omtrent 25 prosent i overnatting og servering og 24 prosent i primærnæringene. 346 For mer om arbeidsinnvandringens betydning for næring og regioner, se kapittel 9.2.

Flere av fylkeskommunene som har sendt innspill til utvalget, peker på betydningen av arbeidsinnvandring for å motvirke befolkningsnedgang og opprettholde lokalt næringsliv. Nordland fylkeskommune beskriver for eksempel den demografiske utviklingen i fylket som kritisk.347 Fylket viser til Indeks Nordland og påpeker at Nordland har like mange innbyggere som for 35 år siden.348 Kombinasjonen av lavt befolkningstall, et næringsliv i vekst og stort arbeidskraftsbehov, har gjort arbeidsinnvandring avgjørende for å opprettholde nærings- og samfunnsutviklingen i mange av kommunene i fylket. Tilflyttere med innvandrerbakgrunn har sørget for at det er mulig å opprettholde skoler, barnehager og andre viktige tjenestetilbud. Det er også mange kommuner i Nordland som har et stort antall arbeidsinnvandrere på korttidsopphold. Nordland fylkeskommune mener at denne gruppen ikke har samme positive innvirkning på kommuneøkonomien, med tanke på at de ikke bidrar til økt befolkningstilskudd over tid. Fylkeskommunen mener at dette er en av mange grunner til at det er viktig for små kommuner å få flere arbeidere med korttidsopphold til å bli fastboende. Fylkeskommunen er også opptatt av hva bruken av bemanningsbyråer har å si for om arbeidsinnvandrere ønsker å bosette seg mer permanent i kommunen.

Også Troms og Finnmark fylkeskommune viser i sitt innspill at flere kommuner er avhengige av importert arbeidskraft. Fylkeskommunen ønsker derfor bedre tilrettelagte systemer og tilpasninger for å ta imot arbeidsinnvandrere.349 Møre og Romsdal fylkeskommune påpeker tilsvarende at det eksportrettede næringslivet i fylket ikke vil klare å dekke arbeidskraftbehovet sitt gjennom fødselsoverskudd eller innenlandsk tilflytting. Siden EU-utvidelsen i 2004 er det i stor grad arbeidsinnvandring som har stått for veksten i folketallet i Møre og Romsdal.

Innvandrere har ofte blitt trukket fram som en potensiell ressurs i distriktskommuner som er preget av fraflyttingsutfordringer. Og flere kommuner har benyttet seg av profesjonelle rekrutteringsbyrå for å hente innvandrere til bygder med nedgående folketall. Firmaet Placement har for eksempel siden 2003 arbeidet på oppdrag fra kommuner og regioner for å skaffe arbeidskraft eller øke folketallet gjennom rekruttering av familier fra Nederland og Belgia.350

Forskere fra NIBR trekker fram at det til syvende og sist er arbeidsgiverne i regionene som ansetter innvandrere som søker jobb.351 Det innebærer at det må være etterspørsel etter arbeidskraft i regionen, og det må finnes arbeidskraft med kvalifikasjonene som etterspørres. Forskerne ser at denne matchingen ikke alltid er så enkel. De viser til at bofaste innvandrere ikke bare konkurrerer med andre arbeidssøkere i regionen, de konkurrerer også med arbeidssøkere i hele Norge, særlig arbeidsinnvandrere.352 En kunnskapsoppsummering gjennomført av NIBR viser at arbeidsgiverne brukte rekrutteringsstrategier tilpasset bedriften når det gjaldt å tiltrekke seg midlertidig eller mer fast tilknyttet arbeidskraft.353 For store bedrifter var bemanningsbyråer et alternativ, mens rekruttering gjennom ansattes nettverk til opphavsland i EØS-området var et annet. Dette innebærer, mener NIBR, at sysselsetting av innvandrere i et regionalt perspektiv har minst to innfallsvinkler.354 På den ene siden handler det om offentlige og private bedrifters muligheter til å rekruttere kompetent arbeidskraft fra Norge og EØS-området til regionen. På den andre siden handler det om strategier for å styrke sysselsettingen blant innvandrere som allerede bor i regioner utenfor de sentrale områdene. NIBR finner at bedriftsdrevet rekruttering av utenlandsk arbeidskraft via bemanningsbyråer, kan fortrenge lokale arbeidssøkere.

I bo- og arbeidsmarkedsregionen Ulstein ble dette funnet delvis bekreftet. Tilgangen på kompetent utenlandsk arbeidskraft var så god at det kunne ekskludere lokalt bosatte med norsk og annen bakgrunn. I Lenvik-regionen vurderte NIBR at det var noe mer usikkerhet knyttet til dette spørsmålet. Heller enn at innfødte ble fortrengt av innvandrere i arbeidsmarkedet, fant forskerne indikasjoner på at arbeidsinnvandrere kan fortrenge flyktninger fra jobber med lave eller ingen krav til kompetanse. Der hvor for eksempel arbeidsinnvandrere kontrollerer rekrutteringen til en bedrift og prioriterer egen gruppe, fant forskerne at det kan bidra til at flyktninger på stedet ikke slipper til. Nettverksrekruttering gjennom innvandreres egne nettverk, enten på stedet eller i hjemlandet, bidrar dermed til å inkludere noen og ekskludere andre.355

Slettebak finner at arbeidsmigrasjon er positivt for distriktskommuner som ellers sliter med befolkningsnedgang.356 Mens flere tidligere studier finner at internasjonal migrasjon assosieres med økt fraflytting og redusert tilflytting av lokalbefolkningen, er ikke dette mønsteret tilsvarende i Distrikts-Norge, ifølge Slettebak. Slettebak finner ingen tydelig sammenheng mellom økt arbeidsinnvandring fra Sentral- og Øst-Europa og norskfødtes flyttemønster. Flyttemønstrene til og fra distriktskommuner, både blant lavt og høyt utdannede norskfødte, ser ut til å være nokså upåvirket. Hun finner heller ingen tegn til at norskfødte med lavere utdanning, som i teorien kan konkurrere med arbeidsinnvandrerne om jobbene, flytter ut eller unngår å flytte til kommuner med mange arbeidsinnvandrere. Dermed bidrar arbeidsinnvandrere fra Sentral- og Øst-Europa til et demografisk påfyll i mange distriktsområder. Slettebak vurderer at migrantene som kommer til arbeidsmarkedene i distriktene, i hovedsak bidrar til at nye jobber skapes og fylles med migranter.357

Selv om det er næringer som bygg- og anleggsvirksomhet, overnatting og servering og primærnæringene som har størst andel sysselsatte arbeidsinnvandrere, er det også en forholdsvis stor andel sysselsatte arbeidsinnvandrere i en rekke yrker som krever høyere utdanning. Som det kommer fram av tabell 9.1, gjelder dette blant annet undervisere i UH-sektoren, sivilingeniører, leger og ingeniører.358 I en sammenlignende studie av leger i Agder og Skåne fant forskerne at selv om den enkelte var tilfreds på jobben, var ikke dette nødvendigvis tilfelle i andre deler av livet. 359 Forskerne peker derfor på at det er viktig å se utenfor arbeidslivet for å forstå hva som skal til for å tiltrekke seg og beholde høyt utdannede innvandrere i et lokalsamfunn. Følgene av et transnasjonalt liv ble opplevd som utfordrende for de fleste som var med i studien. Forskerne antyder at utfordringer rundt utenforskap, deltakelse og integrering, som ofte forbindes med situasjonen til ufaglærte innvandrere, tydelig er til stede også for de høyt utdannede.360

Det gjøres også mye arbeid rundt om i landet for å tiltrekke seg arbeidsinnvandrere med høyere utdanning. I forbindelse med etableringen av batterifabrikken Morrow Batteries i Arendal kommune har kommunen for eksempel tatt på seg ansvaret for å bistå Morrow med å ta imot en gruppe av de første nyansatte som flytter til regionen i 2022. Tilsvarende har Rana kommune i 2022 satt i gang et pilotprosjekt med «onboarding» av arbeidsinnvandrere på bakgrunn av at bedriften Freyer skal etablere battericelleproduksjon i kommunen. For nærmere omtale av forskjellige velkomsttilbud, se 16.4.1 og boks 16.4. For mer om mangfold i arbeidslivet og mentor og traineeordninger rettet mot arbeidsinnvandrere med høyere utdanning, se 16.4.3.

Også i Osloregionen pågår arbeid for å tiltrekke seg innvandrere med høyere utdanning. Osloregionen interkommunalt politisk råd er et strategisk samarbeid som består av 64 kommuner, inkludert Oslo. De har som mål at hele hovedstadsregionen skal være en bærekraftig og internasjonalt konkurransedyktig region. En av hovedprioriteringene for arbeidet er konkurransekraft og attraktivitet, hvor et av målene er å tiltrekke seg og legge til rette for at innvandrere med høyere utdanning kommer til Osloregionen. I en rapport utarbeidet av Osloregionens sekretariat, vises det til byråkratiske barrierer for å tiltrekke seg høykompetent arbeidskraft fra utlandet. Rapporten peker på at mange høytutdannede arbeidsinnvandrere opplever det vanskelig å finne korrekt, klar og lett tilgjengelig informasjon om stegene man må gjennom for å bli registrert i Norge, og at stegene i prosessen ikke alltid bygger logisk på hverandre.361

16.3.2 Integrering i et lokalt og regionalt perspektiv

I en tidlig studie fra 2008 om arbeidsinnvandringen ble det uttrykt en generell bekymring for kommuneøkonomi og tjenesteapparatets størrelse.362 I enkelte kommunale enheter var det også uklar ansvarsfordelingen knyttet til arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer. Forskerne så at arbeidsinnvandrerne kunne bli kasteballer i systemet, samtidig som de ikke ville få informasjon om kommunale tjenester de i utgangspunktet hadde rett til. Rapporten viste også at det i flere kommuner var rettet større oppmerksomhet mot arbeidsinnvandreres behov. Samtidig kunne det se ut til at flere av utfordringene kommunene opplevde, var kjente problemstillinger rundt bolig, kommunikasjonsproblemer og tilrettelegging av språkopplæring for barn og voksne. Dette er generelle problemstillinger som kommuner opplever også i forbindelse med håndteringen av andre grupper innvandrere.363

I en artikkel fra 2019 om arbeidsinnvandrere på Vestlandet vurderer Bråtevik og kolleger om arbeidsinnvandring til de fire tidligere vestlandsfylkene førte til et behov for å utvikle egen lokal integreringspolitikk.364 Forskerne viser til at fordi den nasjonale integreringspolitikken i hovedsak handler om flyktninger, og arbeid er forstått som det sentrale virkemiddelet, blir arbeidsinnvandrere langt på vei behandlet som «integrerte» og en ressurs for kommunene og næringslivet. Et langsiktig perspektiv med tanke på integrering av arbeidsinnvandrerne var så godt som fraværende i de fire kommunene, noe som skapte særskilte utfordringer blant annet når det gjaldt arbeidsinnvandrernes språkopplæring. Forskerne mener at denne situasjonen oppstår fordi arbeidsinnvandreren blir forstått som en gjest med uavklart tidshorisont for oppholdet. De reiser derfor spørsmål om det bør utvikles en mer differensiert politikk for ulike typer innvandrere, heller enn en integreringspolitikk for alle. Dersom arbeidsinnvandrere blir værende, mener forskerne at kommunene mest sannsynlig vil komme lengst ved å tenke nytt og utvikle en mer offensiv politikk. Et alternativ er å involvere arbeidsinnvandrerne i utformingen av informasjonsstrategier og legge om tjenestetilbudet med sikte på at de som kommer, blir mottatt som om de skal bli værende.

I en artikkel om arbeidsinnvandrere og endringer i distriktene viser Rye fra sin forskning på Frøya og Hitra at det er stor forskjell mellom majoriteten og minoritetens forståelse av arbeidsinnvandring som fenomen.365 Den lokale eliten, forstått som ledende personer i kommune, næringsliv og lokalsamfunn, vektlegger arbeidsinnvandrernes betydning for økonomisk utvikling og demografisk vekst. Arbeidsinnvandrerne anerkjenner at deres økonomi er blitt bedre, men at de gjør det bra relativt til hva de ville tjene i hjemlandet. Forståelsen er også forskjellige når det gjelder sosial integrering. Den lokale eliten ser få problemer, mens arbeidsinnvandrernes perspektiv er mer balansert. De er besøkende, gjester, forholdsvis dårlig integrert i samfunnet, og ofte er de orientert mot hjemlandet.366 På den andre siden finner Rye at arbeidsinnvandrerne ikke er der på lokalbefolkningens nåde. De er med på å endre samfunnet, og Rye mener den lokale eliten framstår som oppriktige i sitt ønske om å integrere arbeidsinnvandrerne i lokalsamfunnet. Se boks 16.1 for en omtale av hvordan Frøya kommune har jobbet for å integrere arbeidsinnvandrere og deres familier.

I et eget temahefte om innvandring, inkludering, sysselsetting og lokal utvikling viser Distriktssenteret til at innvandrere bidrar til å forme stedet de bor på, både gjennom å delta i lokalsamfunnet og ved å bruke sin kompetanse. Dette gjør at integrering er en viktig del av lokalt utviklingsarbeid.367 I temaheftet framhever Distriktssenteret at for å lykkes med å beholde tilflyttere med innvandrerbakgrunn, må kommunene samarbeide med næringsliv, frivillighet og innbyggerne. Se boks 16.2 for en omtale av fem bli-faktorer.

Distriktssenteret viser til at selv om arbeid er sentralt for at innvandrere skal bli boende, kan fritidstilbud, venner og gode møteplasser telle mer enn lønn når arbeidsinnvandrere bestemmer om de skal bli eller flytte. I et eget tilflyttingsprosjekt i Nordland fylkeskommune i perioden 2012–2017 var målet å utvikle kompetanse og metoder for å rekruttere og integrere innvandrere i arbeidslivet. Fylket erfarte at lokalsamfunnssatsing i småkommuner og bykommuner med vekt på stedsutvikling, gode og egnede boliger og gode møteplasser, er viktig for at folk skal trives, møtes og bli sett. Tilrettelegging av arenaer for fysisk og psykisk aktivitet, gjerne i samarbeid med frivillig sektor, står også sentralt. Det samme gjør gode lokale eller digitale utdanningstilbud for å kvalifisere eller heve kompetansen blant innbyggerne. Fylkeskommunen har erfart at alle disse elementene er viktige for at tilflyttere, både norskfødte og utenlandske, skal trives, integreres og bli aktive deltakere i samfunns- og arbeidsliv.368

Innlandet fylkeskommune er med i MATILDE,369 som er et forskningsprosjekt finansiert av EU. Prosjektet handler om hvordan innvandring påvirker små distriktskommuner (med vekt på fjellområder). Prosjektet gjennomføres i samarbeid med partnere i elleve europeiske land. I Norge deltar Østlandsforskning ved Høgskolen i Innlandet som forskningspartner, og Innlandet fylkeskommune deltar som lokal partner. Prosjektet ser på hvordan politikkutformingen bedre kan legge til rette for integrering og inkludering, både på lokalt, regionalt, nasjonalt og på EU-nivå. Prosjektet avsluttes i 2023 og vil kunne gi viktig innspill til tiltak som også kan bidra til bedre integrering av arbeidsinnvandrere. Fra de norske casestudiene har det allerede kommet forslag om blant annet interkommunal velkomstkoordinator for alle tilflyttere, mentorordninger både på arbeidsplass og i lokalsamfunnet, bedre tilrettelegging for inngang til arbeidslivet gjennom etablering av lokale eller regionale jobbsentraler som supplement til NAV samt bedre utviklede kommunikasjonsplattformer med informasjon tilgjengelig på ulike språk.370

Tilgang på bolig og boligmarkedet er også sentralt for at folk skal kunne bosette seg og bli værende. De fleste distriktskommuner har utfordringer med liten omsetning av boliger, lite eller ingen boligbygging og et ensidig boligtilbud. Dette gjør det vanskeligere å finansiere nye boliger, da kostnaden for å bygge ofte er høyere enn verdien av den ferdige boligen. Denne differansen gir stor tapsrisiko for dem som bygger nytt i distriktene, både for boligeiere og långivere. Dette hindrer nyetablering i distriktskommuner også for personer med stabil økonomisk situasjon og med gode utsikter til arbeid.371

En tilleggsutfordring i distriktskommuner er at de har dårlig fungerende utleiemarked. Lave bolig- og utleiepriser fører til at investeringer i vedlikehold og oppussing av utleieboliger er lite attraktivt, da det ofte er et tapsprosjekt. Dette fører til et avgrenset utleiemarked, dårlige vedlikeholdte boliger, boliger med gammel standard og korttidsleie som er lite attraktivt for eventuelle tilflyttere.372

Svakt fungerende boligmarkeder er negativt for evnen til å holde på, inkludere og trekke til seg folk. Arbeidsinnvandrere har ofte lite kunnskap om det lokale boligmarkedet og stedet de flytter til. Mangel på egenkapital og manglende kjennskap og relasjon til lokale banker gjør det spesielt vanskelig for denne gruppen å få boliglån, og de er da avhengige av et tilfredsstillende leiemarked.373 NIBR har i prosjektet The Multiethnic Community sett på boligforhold til innvandrere i distriktskommuner. Forskerne fant at innvandrere opplever noe negativ forskjellsbehandling relatert til et stramt boligmarked og utfordringer med å få tilgang til boliglån i distriktskommuner.374

Når det gjelder organisering av integreringsarbeidet, viser Distriktssenteret til at arbeidsinnvandrere og familieinnvandrere i liten grad blir omfattet av integreringsarbeidet i kommunen når arbeidet er organisert i sosialsektoren og stort sett handler om flyktninger.375 Dersom de som jobber med kommunal og regional utvikling, får et større ansvar for integrering av alle innvandrere, er det større sjanse for at innvandring ses på som en utviklingsfaktor. Integrering av innvandrere i arbeidslivet er en samfunnsutfordring på tvers av kommunegrenser, forvaltningsnivå og departement. Mange steder er arbeidet med rekruttering av arbeidskraft og integrering lite samkjørt. Regionalpolitikk, arbeidsmarkedspolitikk og integreringspolitikk overlapper hverandre. Distriktssenteret påpeker at noen bør ta ansvaret for å få de ulike regionale aktørene til å samarbeide bedre enn i dag. De viser her til at regionreformen gir fylkeskommunen som samfunnsutvikler større rolle i arbeidet med integrering.376

16.4 Kommunale, fylkeskommunale og statlige grep og tilbud

16.4.1 Velkomsttilbud

Flere av fylkeskommunene viser i sine innspill til behovet for en form for velkomst- eller introduksjonstiltak for arbeidsinnvandrere. Dette er gjerne begrunnet med at det i den første fasen i Norge er mange forskjellig behov som skal dekkes. EØS-borgere skal registrere seg hos politiet innen tre måneder fra innreisedato for å få et registreringsbevis. De må også søke om identitetsnummer (personnummer/d-nummer) og skattekort. For begge deler trenger den enkelte å bestille time og møte opp hos Skatteetaten.377 Arbeidsinnvandrere fra tredjeland må ha oppholdskort som bevis på at de har oppholdstillatelse i Norge. Alle som har søkt om opphold fra utlandet, må bestille time hos politiet for å søke om oppholdskort. Fra februar 2019 er det politiet som gjennomfører ID-kontroll av tredjelandsborgere. Tredjelandsborgere trenger ikke oppsøke et skattekontor verken for å registrere seg som bosatt i Norge, få identitetsnummer eller søke om skattekort. 378UDI sender opplysninger til Skatteetaten, som registrerer den enkelte som bosatt. Etter at man er registrert bosatt, sender Skatteetaten fødselsnummer i posten. EØS-borgere må altså registrere seg hos politiet og Skatteetaten, mens tredjelandsborgere kun må registrere seg hos politiet.

Som omtalt i kapittel 6.2 er det i de største byene i Norge, i tillegg til Kirkenes, opprettet egne Servicesentre for utenlandske arbeidstakere (SUA). På SUA-sentrene finnes representanter fra Arbeidstilsynet, politiet og Skatteetaten. Det gjør at arbeidsinnvandrerne, både fra EØS og tredjeland, kan få gjort alle de nødvendige registreringene på ett sted. I en ny Fafo-rapport om arbeidsinnvandring fra tredjeland framhever mange av informantene dette samarbeidet mellom etatene som et positivt tiltak.379 Blant arbeidstakerne var det 78 prosent som var fornøyd med hjelpen de fikk fra SUA, mens blant arbeidsgiverne var det 44 prosent som svarte at de i stor grad var fornøyd. For mer om SUA, se boks 16.3. For arbeidsinnvandrere som ikke bor i nærheten av et SUA-kontor, er det omtrent 40 skattekontor og 25 politikontor rundt om i landet hvor de kan gjøre de nødvendige registreringene.

Flere steder er også velkomst- eller introduksjonstilbud på plass. Et eksempel på et velkomsttilbud er Gjøvikregionen utvikling, som har opprettet et velkomst- og vertskapssenter for kompetansearbeidskraft. Senteret er del av det nasjonale nettverket International Network of Norway (INN), som jobber for at regionen skal ha et godt tilbud for integrering av dem som er rekruttert fra utlandet. Velkomstsenteret ble opprettet i 2016 gjennom en treårig prosjektfinansiering fra kommunene i Gjøvikregionen og Oppland fylkeskommune. Senteret bistår arbeidsinnvandrerne med å etablere sosiale nettverk og sørger for at de har et støtteapparat rundt seg. Det bistår også med praktiske tilrettelegging.

Blant andre eksempler er Frøya, hvor det er etablert et bolig- og tilflytterkontor (se boks 16.1), og i Herøy kommune. På Herøy får innflyttere utdelt en velkomstpakke med praktisk og nyttig informasjon om Herøy kommune og de tilbud og muligheter som finnes. Kommunen tilbyr ulike aktiviteter for at innvandrere skal bli kjent med kommunen, skape seg et nettverk og lære språk. Sammen med den frivillige organisasjonen Møtestedet arrangerer frivilligsentralen språkturer, kafé, matkurs, bruktbutikk og andre aktiviteter.

Som nevnt over har Nordland fylkeskommune hatt et eget tilflyttingsprosjekt. Da dette ble startet, ble fritid og frivillig sektor vektlagt i liten grad. Fylket viser til at i årene som har gått, har både forskning og erfaringer lokalt vist at fritid, trivsel, tilhørighet og deltakelse er viktig. Det å bli tatt godt imot, bli kjent med sambygdinger og ha en meningsfull fritid er viktig for alle som kommer tilflyttende til et nytt samfunn. I Rana kommune i Nordland har de nå et større pågående prosjekt som kalles VekstMObilisering.380 Prosjektet er finansiert av lokalt næringsliv, Rana kommune og Nordland fylkeskommune. Kommunen har også inngått en samarbeidsavtale med International Organization for Migration (IOM Norge). Bakgrunnen for prosjektet er firmaet Freyrs etablering av battericelleproduksjon i kommunen. Det forventes 1 500 ansatte, hvorav en høy andel er arbeidsinnvandrere fra både EØS og tredjeland samt familiene deres. VekstMObilisering inneholder flere delprosjekter. Et av dem er Welcome to Mo i Rana, som er et prosjekt for velkomst og onboarding. Prosjektet skal gjøre det enklere å flytte til og bo i Rana. Som nevnt over jobbes det også i Arendal og Agder for å legge til rette for arbeidsinnvandrere i forbindelse med etableringen av batterifabrikken Morrow, se boks 16.4

16.4.2 Karriereveiledning

Fra 1. januar 2021 fikk alle fylkeskommunene i Norge plikt til å ha et tilbud om gratis karriereveilending til alle bosatte.381 Fra samme tidspunkt fikk fylkeskommunene også plikt til å sørge for karriereveiledning til personer som har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram.382

Karriereveiledningen ved karrieresentrene gjennomføres hovedsakelig på norsk, men kan i noen tilfeller og etter avtale også gjennomføres på engelsk. Dette avhenger av kapasiteten i den enkelte fylkeskommune. Karriereveiledning tilbys også som en digital tjeneste via nettstedet karriereveiledning.no, der profesjonelle karriereveiledere er tilgjengelig både per telefon og nettprat. Denne tjenesten tilbys hovedsakelig på norsk. På nettstedet utdanning.no finnes det også en oversikt over det norske utdanningssystemet på både norsk og engelsk.

Generelt er karrieresentrene et lavterskeltilbud som ikke krever vedtak eller særskilte rettigheter. Flere av fylkene har omtalt disse sentrene i sine innspill, herunder Viken, Vestfold og Telemark og Innlandet. I Viken drifter fylket åtte karrieresentre, samt at karriereveiledere er utplassert på ulike videregående skoler. De har ingen helhetlig oversikt over karrieresentrenes veiledning av arbeidsinnvandrere, men fra et av sentrene har de fått innspill som viser at de fleste som kommer dit, er ektefeller til dem som har kommet først og jobbet en stund. Disse trenger vanligvis hjelp til jobbsøking, godkjenning av utenlandsk utdanning og informasjon om jobbmuligheter.

Vestfold og Telemark har i dag karrieresentere som skal tilby karriereveiledning til alle innbyggere i fylket, uavhengig av hvor de kommer fra. De ser at det er nødvending at tilbudet må gjøres kjent på de arenaer der arbeidsinnvandrerne finnes, samtidig som det er viktig at karriereveiledningen tar utgangspunkt i den medbrakte kompetansen og veileder ut fra hvor det er behov for denne kompetansen.

16.4.3 Mangfold i arbeidslivet

Det finnes også en rekke tiltak rundt om som har som formål å få innvandrere raskere i jobb, hovedsakelig gjennom å bygge nettverk mellom ulike aktører og ved å legge vekt på fordelene ved etnisk mangfold for virksomheter. Noen eksempler på dette er Internasjonale Drammen, Globale Sandefjord, JobbAsker og Globale Bærum.383 Tiltakene etablerer arenaer for nettverksbygging og jobbmatching samt erfarings- og kunnskapsdeling mellom virksomheter. Tiltakene er samarbeidsprosjekter mellom kommune, NAV, lokale næringsforeninger og frivilligheten.

Av nasjonale tiltak er blant annet Mangfoldsprisen, som omtalt i kapittel 5.8. For omtale av vinnerne av Mangfoldsprisen i 2021, se boks 16.5.

IMDi forvaltet tidligere et tilskudd til mentor- og traineeordning som fra 2020 ble overført til fylkeskommunene. Ordningen skulle bidra til å bedre muligheten for inkludering av fagutdannede og høyt kvalifiserte innvandrere i arbeidslivet, så de kunne bruke kvalifikasjonene sine. Ordningen er evaluert av Fafo.384 Selv om Fafo viser til at det er vanskelig å sammenligne måloppnåelsen i de ulike programmene, identifiseres likevel fire faktorer som er viktige for at programmene skal fungere godt: 1) god prosess rundt utvelgelse av deltakere, 2) god match mellom mentor og deltaker, 3) opplæring av deltakere i deres roller i forkant av programstart og 4) fellessamlinger.

For eksempel på et mentorprogram, se boks 16.6.

Tiltak av denne typen faller inn under samlebetegnelsen etnisk mangfold i arbeidslivet, som omtalt under kapittel 5.8. En rapport utarbeidet av Institutt for samfunnsforskning har sett på sammenhenger mellom etnisk mangfold og lønnsomhet i norske virksomheter.385 Forskerne finner en økning av mangfold i alle bransjer, og økningen har vært størst innen transport, primærnæringene, industri og bygg- og anleggsbransjen. Forskerne fant en positiv sammenheng mellom etnisk mangfold og lønnsomhet på et overordnet nivå. Det finnes variasjoner mellom ulike bransjer, men analysene som er gjort viser at en økning i etnisk mangfold i bedrifter er forbundet med høyere driftsmargin, lavere gjennomstrømming og lavere sykefravær. Det ble også gjennomført kvalitative intervjuer med ledere i virksomheter som profilerer seg utad med at de er gode på og engasjert i etnisk mangfold. Et sentralt poeng i den kvalitative studien var at virksomheters perspektiv på hvorfor de ønsker mangfold, og hva dette mangfoldet gjør med organisasjonen, får betydning for hvordan etnisk mangfold er integrert i virksomheten. Sentralt er minoritetsansattes stillingsnivå, og i hvilken grad mangfold er en del av virksomhetens kjernekompetanse. De kvalitative analysene viser at kjennetegn ved virksomhetene spiller en sentral rolle for hvilke perspektiver en virksomhet har på mangfold og lønnsomhet. Det betyr at et perspektiv som virker gunstig for å fremme mangfold for noen virksomheter, ikke uten videre kan overføres til andre bedrifter.

En annen studie viser også at mangfold i en bedrift kan bidra til mer innovasjon.386 Her fant Solheim at firmaer med utenlandsk arbeidskraft samarbeidet med flere internasjonale partnere. Forskeren mener at innvandrere tilrettelegger for kontakt på en helt annen måte enn etnisk norske arbeidstakere gjennom både profesjonelle og sosiale relasjoner som bedriftene kan nyte godt av. De snakker andre språk og kjenner de kulturelle kodene. Det kan bidra til at bedrifter kan knytte kontakter og eksportere varer og tjenester i et internasjonalt marked. En forutsetning for å bidra til innovasjon er at innvandrerne har høyere utdanning og er i en posisjon hvor de kan påvirke. Solheim viser til at mange innvandrere blir ansatt i jobber som de er overkvalifisert for, men hvis de blir mer involvert, kan det gi positive resultater for bedriften.

16.4.4 Tiltak i regi av NAV

Ved siden av tiltak i kommuner, fylkeskommuner og i enkeltbedrifter spiller også statlige tiltak en viktig rolle for arbeidsinnvandreres integrering. Som det kommer fram av kapittel 6, er NAV den viktigste utøveren av arbeidsmarkedspolitikken. NAV forvalter en rekke tiltak og tjenester som skal styrke den enkeltes mulighet til å delta i arbeid, og personer som oppsøker et NAV-kontor for hjelp, skal få vurdert sitt behov for bistand for å komme i arbeid.387 Som det kommer fram av kapittel 6 kan norskopplæring gis som kurs til NAV-brukere som trenger det.388 I mars/april 2022 oppga alle NAVs fylkeskontorer at de hadde anskaffet egne tilbud om norskopplæring, men innretning og omfang varierer fra fylke til fylke, avhengig av brukersammensetning, ressurser og arbeidskraftsbehov.

I flere fylker tilbyr NAV norskopplæring kombinert med arbeidspraksis. Det tilbys også yrkesopplæring som inneholder norskopplæring. Det finnes kurs med norskopplæring og fellesfag før fag- og yrkesopplæring, og det finnes tilbud om norskopplæring og formidling for arbeidssøkere med høyere utdanning. Noen steder tilbys for eksempel busskurs med norskopplæring og restaurant og matfag med norskopplæring. Mange av norskkursene er gruppebaserte. I tillegg kan NAV også kjøpe enkeltplasser (AMO enkeltplass) til personer som skal gjennomføre norskopplæring, enten denne undervisningen tilbys digitalt eller hos eksterne leverandører, inklusive kommunal voksenopplæring. AMO enkeltplass kan for eksempel benyttes i tilfeller hvor en arbeidssøker trenger å møte et spesifikt norskkrav for å få autorisasjon innen et bestemt yrke, eller dersom arbeidssøker har et stående jobbtilbud hvor arbeidsgiver forutsetter at vedkommende fortsetter med norskundervisning. Flere fylker deltar også i modulforsøket, og noen tilbyr opplæring inspirert av Gloppen-modellen. For mer om modulforsøket, se kapittel 7.3.1. For mer om Gloppen-modellen, se boks 7.2.

Fra 2019 er det lagt større vekt på at opplæringstiltak i NAV skal kunne gi formell kompetanse. For norskopplæringen kan dette bety at flere avlegger norskprøver og/eller går opp til eksamen. Noen av NAVs brukere med svake norskferdigheter kan også ha behov for hjelp til å benytte seg at NAVs digitale selvbetjeningsløsninger. Dette kan være viktig for å komme videre i systemet. Siden 2016 har NAV Bergenhus gjennom et felles prosjekt for alle lokalkontor i Region Bergen for eksempel hatt ansvar for arbeidsrettet oppfølging av arbeidssøkere fra Polen, bosatt i Bergen kommune.389 Gjennom individuelt tilpasset veiledning sørger de for at polske jobbsøkere benytter selvbetjeningsløsninger til å registrere seg som arbeidssøkere, sende elektroniske søknader og kommunisere med NAV. For å få til dette har NAV Bergenhus egne veiledere med polsk språkkompetanse, og de bruker både polsk og norsk i dialog med brukerne. Brukerne blir fulgt opp digitalt og kan blant annet få hjelp til å finne søknadsskjemaer på nav.no, lære seg hvordan de skal skrive dialogmeldinger til veileder, hvordan de bruker Bank ID og hvordan de sender meldekort.

NAV kan også tilby en hel rekke andre tiltak og oppfølgingstjenester. I utformingen av tilbudet samarbeider NAV tett med arbeidslivet, utdannings- og helsesektoren samt sosiale entreprenører og frivilligheten. NAV samarbeider også med partene i arbeidslivet, blant annet i prosjektet Vi inkluderer.

Det finnes mange eksempler over hele landet på bedrifter som har et tett og godt samarbeid med NAV. Blant disse er bilpleiebedriften Møller Medvind. Møller Medvind bidrar til å inkludere flere unge fra NAV, og tilbyr arbeid og opplæring, med sikte på faste, fulle stillinger og mulighet for flere til å oppnå fagbrev.

16.5 Frivillige organisasjoners rolle

Mange frivillige organisasjoner og privatpersoner arbeider aktivt for å fremme integrering av innvandrere. Det arrangeres språkkafeer, språktrening, mentorordninger, sosiale sammenkomster i nærmiljøet, utlån av utstyr til fritidsaktiviteter og gratis aktivitetstilbud til barn og unge.

Under koronapandemien hadde frivillige organisasjoner også en viktig rolle i å nå ut med informasjon til ulike grupper av innvandrere. I Norge har det vært vanlig å se på organisasjoner for innvandrere som skoler i demokrati og byråkrati, uavhengig av hva som har vært de uttalte ambisjonene med organisasjonen.390 Dette har vært en viktig grunn til at norske myndigheter har gitt organisasjonene økonomisk og praktisk støtte.391 Myndighetene anerkjenner også innvandrerorganisasjoner, både som arena for egenorganisering og som en viktig ressurs og samarbeidspart for andre frivillige organisasjoner og myndigheter.

En del organisasjoner får støtte til sitt arbeid gjennom en av IMDis tilskuddsordninger, der frivillige organisasjoner kan få støtte til prosjekter, enkelttiltak, drift eller aktiviteter som bidrar til å øke arbeids- og samfunnsdeltakelsen blant innvandrere og deres barn.392 Under denne ordningen får 40 kommuner midler som de gir i støtte til lokale aktiviteter.393 En av organisasjonene som får støtte gjennom Kristiansand kommune, er foreningen Razem=sammen, som blant annet utgir nettavisen Razem, se boks 16.7.

IMDi forvalter også tilskudd til nasjonale prosjekter. Det gjelder prosjekter i regi av sentralleddet i landsdekkende frivillige organisasjoner som skal utvikle metoder, samarbeidsformer og erfaringsdeling, prosjekter med tiltak som når bredt ut til målgrupper over hele landet, og tiltak som nasjonale konferanser eller lignende.

Stiftelsen Mangfold i Arbeidslivet (MiA) har siden 2019 ledet prosjektet Polsk dialog rettet mot polske innvandrere som bor i Norge.394 Prosjektet er finansiert av IMDi og skal gå over tre år. Formålet med prosjektet er å innhente informasjon om hvilke utfordringer polske innvandrere møter i Norge, for å kunne tilrettelegge bedre informasjon og veiledning til denne gruppen. Prosjektet har etablert en veiledningstjeneste for polske innvandrere som foregår hovedsakelig på Skype, en spørreundersøkelse blant polske innvandrere i Norge og en referansegruppe med deltakere fra det polske miljøet og institusjoner i arbeids- og samfunnslivet. Som en del av prosjektet ble Polsk Nettverksforum etablert i 2020. Det er et nettverk for polske ressurspersoner og frivillige organisasjoner som jobber med integrering i Norge. Polsk Nettverksforum er opptatt av dialog og samarbeid. Nettverket har deltakere fra Kristiansand i sør til Tromsø i nord.

IMDi forvalter også Tilskudd til nasjonale ressursmiljøer på integreringsfeltet.395 Det er Stortinget som vedtar hvilke organisasjoner som mottar penger fra dette tilskuddet.396 I 2022 var det satt av 37,51 millioner kroner til ordningen. Målet med tilskuddet er å bidra til bedre kunnskap om integrering i befolkningen, større tillit og tilhørighet til det norske samfunnet og høyere deltakelse og representasjon blant innvandrere og barna deres på ulike samfunnsarenaer.

Mange av organisasjonene som får midler gjennom disse tilskuddordningene, jobber særskilt inn mot flyktninger, men det er også flere som retter seg bredt mot hele innvandrerbefolkningen, og noen som har arbeidsinnvandrere som en hovedmålgruppe. En av organisasjonene som får midler som nasjonalt ressursmiljø på integreringsfeltet, er Caritas Norge. Siden 2011 har organisasjonen drevet et omfattende informasjons- og veiledningsarbeid for arbeidsinnvandrere fra EØS-området. Caritas driver ressurs- og informasjonssentre for innvandrere i Oslo, Stavanger, Arendal, Drammen, Bergen, Trondheim og Tromsø. Disse sentrene tilbyr informasjon og veiledning, juridisk rådgivning, hjelp til jobbsøking og en rekke kurs innen norsk, IT og annen kompetanseheving. For en nærmere omtale av Caritas Norge, se boks 16.8.

Kirkens Bymisjon har siden 2013 hatt egne tilbud for det de beskriver som fattige EU-migranter. Siden 2018 har disse tilbudene vært samlet i avdeling fattige tilreisende ved Bymisjonssenteret på Tøyen. Avdelingen omfatter akuttovernatting, matservering, vaskeri, oppbevaringsbokser, rådgivning/veiledning, juridisk bistand, oppsøkende informasjonsarbeid og politisk påvirkningsarbeid. Avdelingen er tverrfaglig og flerspråklig. Hoveddelen av de ansatte er sosialarbeidere, men de har også miljøarbeidere, en psykiatrisk sykepleier og jurister.

16.5.1 Språkopplæring og språktrening

Språk blir gjerne trukket fram som nøkkelen til integrering. Som omtalt i kapittel 5.4 ble norskopplæringsordningen (tidligere klippekortordningen) etablert i 2021. Det ble satt av 30 millioner kroner til ordningen i 2021, og ordningen ble videreført med 30 millioner kroner i 2022. I forbindelse med krigen i Ukraina ble ordningen styrket med ytterligere 50 millioner kroner våren 2022.

Norskopplæringsordningen skal gi et fleksibelt tilbud fra godkjente private tilbydere og legge til rette for samarbeid mellom frivillige organisasjoner og offentlige og private aktører. Tilbydere av norskopplæring må enten være godkjent av HK-dir eller være en privat tilbyder som har avtale med en kommune om å drive norskopplæring for voksne innvandrere. I tilleggsutlysningen til fordrevne fra Ukraina er kommunale voksenopplæringssenter også inkludert som mulige tilskuddsmottakere.

Det er IMDi som forvalter ordningen, og den følgeevalueres i perioden 2021 til 2023 av Ideas2evidence.397 Evalueringen er ment å gi grunnlag for å vurdere hvordan ordningen kan videreutvikles, eventuelt avvikles.

I 2021 ble midlene fordelt på 15 tilbydere, herunder Caritas Norge og Kristent interkulturelt arbeid. 30 millioner kroner tilsvarte 3 030 deltakerplasser.398 Gjennom første søknadsrunde i 2022 ble 2 570 deltakerplasser fordelt på 14 tilbydere. Av disse tilbyderne var ingen nye fra ordningens første prøveår. Tilbudene er fleksible og varierer fra ren nettbasert undervisning til klasseromsundervisning og kombinasjoner av disse. Det har vært god pågang av deltakere til klippekorttilbudene. En forespørsel fra IMDi i oktober til alle tilskuddsmottakere fra første runde i 2022 viste at 8 av de 12 tilbyderne som svarte, har hatt venteliste det siste året og fortsatt har deltakere på venteliste. Antall på venteliste per tilbyder varierer fra 20 til 500 personer avhengig av størrelse på organisasjonen og antall pågående prosjekter. Til sammen melder tilbyderne om 1 461 deltakere på venteliste per uke 41, 2022. De som fører ventelister, melder om noe frafall fra listene. Hovedårsaker til frafall er arbeid, sykdom, graviditet eller flytting.

Å praktisere norsk er også sentralt for å kunne lære språket godt. For å kunne det er det ofte nødvendig med et norsk nettverk, og det er det mange arbeidsinnvandrere som ikke har. Gjennom Tilskudd til integreringsarbeid i regi av frivillige organisasjoner kan frivillige organisasjoner også søke om støtte til norsktrening. Norsktrening er et lavterskeltilbud til dem som vil snakke og øve seg på norsk, og skiller seg fra norskopplæring hos en kurstilbyder eller ved et voksenopplæringssted. Se også boks 5.2.

I 2021 mottok til sammen 17 prosjekter som omfattet norsktrening, støtte fra IMDi.399 Den største tildelingen gikk til Norges Røde Kors for å opprettholde og tilpasse norsktrening i 77 lokallag, etablere digitale norsktreningstilbud i seks lokallag samt å styrke rekrutteringen og opplæringen av norsktrenere. Røde Kors når over 7 000 unike deltakere med sitt tilbud.400

Røde Kors har svært gode erfaringer med uformelle norsktreningsgrupper der mennesker som lærer seg norsk, kan treffe frivillige som har norsk som morsmål. De ser det som et viktig supplement til den ordinære norskundervisningen. Røde Kors registrerer at interessen for og etterspørselen etter tilbudet vokser, og de ser at hovedmotivasjonen for å delta på denne aktiviteten som regel er å bli bedre i norsk og komme seg ut i arbeid. Erfaringer fra Oslo Røde Kors viser at mange også kommer på grunn av det sosiale da de føler seg ensomme.401 Norske kvinners sanitetsforening (NKS) arrangerer også språktrening gjennom sine lokalforeninger. Tiltaket Språkvenn er nærmere omtalt i boks 16.9.

For å rekruttere deltakere til norsktreningstilbudene gjennomførte IMDi en målrettet informasjonskampanje, hvor hovedformålet var å rekruttere deltakere til norsktrening. Hovedkampanjen for å rekruttere deltakere til norsktrening pågikk blant annet i sosiale medier og nettaviser høsten 2021. Filmer og annonser formidlet enkle budskap om viktigheten av å snakke norsk og var tekstet på seks ulike språk. IMDi har rapportert at kampanjen var svært vellykket.402

IMDi har også, med faglig støtte fra HK-dir, inngått avtaler med KIA Norge, Norges Frivilligsentraler, Norske Kvinners Sanitetsforening og Norges Røde Kors om arenaer for opplæring rettet mot frivillige norsktrenere. Opplæringen ble iverksatt i 2022 og er blant annet ment å møte det IMDi oppfatter som et økt behov for nye norsktrenere.

16.5.2 Mangfolds- og innvandrerråd

En viktig måte å få innflytelse i eget hverdagsliv på er å delta i frivillige organisasjoner, og det er en viktig del av både den politiske og sosiale integreringen som foregår lokalt.403 En annen måte å styrke innvandreres politiske medborgerskap på – den direkte dialogen med myndighetene – har i Norge først og fremst skjedd gjennom utvalg og råd.404

På regjeringens nettside er det en egen temaside om lokaldemokrati i et flerkulturelt samfunn.405 Her blir innvandrerråd og kontaktutvalg vist til som noen av eksemplene på tilrettelagt dialog mellom representanter for innvandrerbefolkningen og lokale myndigheter. Det framheves at det er viktig å ta utgangspunkt i lokale forhold og kommunens og innvandrerbefolkningens behov for kontakt og innflytelse, når det skal velges hvilken dialog- og medvirkningsform som passer. Det er mange råd som kun består av innvandrere fra land i Afrika og Asia, selv om flertallet av innvandrere i mange kommuner nå kommer fra EØS-området og særlig fra land i Sentral- og Øst-Europa. Et viktig spørsmål er derfor om innvandrerrådene bør gjelde alle innvandrergruppene, eller om de i det minste bør sikre en bedre representasjon av store grupper som i dag i liten grad er inkludert.406

Flere av innspillene utvalget har mottatt, vektlegger at det er viktig at arbeidsinnvandrerne engasjerer seg i og deltar i sivilsamfunnet. Viken fylkeskommune mener at frivillige organisasjoner, herunder paraplyorganisasjoner, bør stimuleres til å rekruttere arbeidsinnvandrere og deres familier til sine organisasjoner og aktiviteter. Fylkeskommunen påpeker at det er viktig å nå ut til denne målgruppen gjennom ulike og relevante informasjonskanaler, og i 2021 opprettet fylkeskommunen et flerkulturelt råd som også skal bidra til at arbeidsinnvandrerne deltar i arbeid og sivilsamfunn.

Innvandrerråd og kontaktutvalg fungerer på lokalt og regionalt plan og er ment som kommunikasjonskanaler mellom innvandrere og myndighetene. Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) hadde en slik rolle på nasjonalt plan til og med 2014.407 KIM ble opprettet i 1984 og fungerte som et rådgivende organ for myndighetene i saker som angår personer med innvandrerbakgrunn. Utvalget ble oppnevnt av Kongen i statsråd hvert fjerde år. Medlemmene i KIM besto av medlemmer med innvandrerbakgrunn, fra alle fylker i Norge, nominert av lokale innvandrerorganisasjoner og innvandrerråd. Siste utvalgsperiode var fra 2010 til 2013. I tidligere utvalgsperioder var også representanter fra politiske partier og forvaltning medlem i KIM.

Fra 2014 ble KIM erstattet av Regjeringens nasjonale integreringskonferanse. Konferansen er en nasjonal dialogkonferanse med lokale innvandrerorganisasjoner, innvandrerråd og andre aktører. Her skal organisasjonene få muligheten til å løfte fram synspunkter og diskutere saker med sentrale politikere og forvaltningen. I en pressemelding 10. mars 2014 skrev Barne- og likestillingsdepartementet at regjeringen vil sørge for at innvandreres erfaringer og synspunkter kommer fram til myndighetene og politiske organer på lik linje med alle andres, og ikke knyttes til et eget innvandrerutvalg.

Omtrent halvparten av deltakerne på integreringskonferansen pleier å være fra innvandrermiljøer (organisasjoner, media og lokale råd), og den andre halvparten representerer majoritetssamfunnet ved stat, kommune, næringsliv og frivilligheten.408 I 2022 arrangeres det også regionale integreringskonferanser i Trøndelag, Nordland og Agder i regi av IMDi.

I en evaluering av konferansen fikk Tolgensbakk inn forslag til andre mulige former for dialog mellom myndighetene og innvandrerfeltet. For lokale innvandrerorganisasjoner og særlig for innvandrergrupper med kort botid i Norge, ble praktiske råd gjennom lokale kurs fremfor dialogform fremhevet.409 Tolgensbakk viser også til evalueringen av KIM fra 2001, som konkluderte med at det var begrenset med reell dialog og meningsdannelse, og at møtene kunne skape forståelse for andre parters situasjon, men at det ikke så ut til å føre til at noen skiftet mening.410 Tolgensbakk vurderer at de samme problemstillingene gjelder for integreringskonferansen. Deltakerne har ikke inntrykk av at kontakten konferansen etablerer, fører til endringer i politiske strategier eller beslutninger. Tolgensbakk mener derfor at konferansen kan forbedres ved at den bedre kommuniserer hva som skjer med innspill etter at konferansen er over. Hun påpeker også at innvandrerne ikke nødvendigvis er enige seg imellom om hva de ønsker å få ut av en dialog med myndighetene. «Innvandrerbefolkningen» kan med andre ord være en for stor gruppe å dekke med en konferanse, og framtidige konferanser kan for eksempel rette seg mot mer spesifikke undergrupper – som arbeidsinnvandrere – for at de skal oppleves som mer relevante.411

16.6 Oppsummering

Dette kapitlet har gjennomgått kunnskap som finnes om integreringspolitiske virkemidler for samfunnsdeltakelse lokalt og regionalt. Det er begrenset med offentlig finansierte tiltak rettet særskilt mot arbeidsinnvandrere og deres familier. Derimot finnes det et omfattende kunnskapsgrunnlag om kvalifiserings- og integreringstiltak rettet mot flyktninger, og dette har overføringsverdi til denne utredningen. Kapitlet har også trukket på mer generell forskning om integrering lokalt og regionalt og på innspill utvalget har fått fra relevante aktører underveis i arbeidet med utredningen.

Arbeidsinnvandrere er den innvandrergruppen som har størst andel bosatte i de minst sentrale kommunene. I mange lokalsamfunn landet rundt gjør kombinasjonen av lavt befolkningstall, vekst i næringslivet og stort arbeidskraftsbehov at arbeidsinnvandring er viktig for å opprettholde bosetting og styrke nærings- og samfunnsutviklingen. Kapitlet peker på at en sentral utfordring i integreringsarbeidet lokalt er usikkerhet rundt om og eventuelt hvor lenge arbeidsinnvandrerne vil bli værende. Forskning fra Vestlandet viser at et langsiktig perspektiv på integrering av arbeidsinnvandrerne er så godt som fraværende i kommunene. Mye tyder på at for at kommunene skal lykkes med å beholde arbeidsinnvandrerne, bør de samarbeide med næringsliv, frivillighet og innbyggerne. Arbeid er sentralt, men også fritidstilbud, sosiale relasjoner og gode møteplasser kan være viktig. En studie fra 2008 om hvordan kommuner møtte arbeidsinnvandrere, fant et generelt inntrykk av at kommunene opplevede ressursmessige utfordringer med hensyn til både økonomi og tjenesteapparatets størrelse. Dette fortsetter å være en utfordring og er også et sentralt poeng i innspillene fra flere fylkeskommuner. De ser at det er et behov for integreringstiltak ovenfor arbeidsinnvandrere og mener at slike tiltak må finansieres på lik linje med integrering av flyktninger og asylsøkere.

Noen av tiltakene for å fremme integreringen av både arbeidsinnvandrere og andre innvandrergrupper er velkomst- eller introduksjonstiltak, karriereveiledning, mentor- og traineeordninger, mangfolds- og innvandrerråd og en aktiv boligpolitikk. Frivillige organisasjoner har også en viktig rolle, det være seg gjennom informasjonssenter, språktrening, sosiale sammenkomster i nærmiljøet og gratis aktivitetstilbud til barn og unge. Når det gjelder læringspunkter fra arbeidet med kvalifisering og integrering av flyktninger, er gode samarbeidsrelasjoner, bredde i tiltaksviften, høy formell kompetanse hos ansatte, politisk prioritering, tydelige ansvarsforhold, samordnet og helhetlig innsats og klare mål mulig suksesskriterier for lokalt og regionalt integreringsarbeidet.

Selv om kapitlet ikke på noen måte gir en uttømmende oversikt, viser det at det finnes et stort spekter av integreringstiltak både lokalt, regionalt og nasjonalt som også er rettet mot arbeidsinnvandrere og deres familier. Det er i utgangspunktet positivt, men det er også utfordringer ved dette bildet. Det bor arbeidsinnvandrere i alle landets kommuner, men det gjøres i dag ingen systematisk innsats for å integrere denne gruppen og deres familier. Det er begrenset med forskning og kunnskap om tiltakene som gjennomføres, og det er antakelig store variasjoner i tilbudets kvalitet og omfang avhengig av hvor en bosetter seg. Integrering av arbeidsinnvandrere i norsk arbeid- og samfunnsliv er en samfunnsutfordring på tvers av kommunegrenser, forvaltningsnivå og departementer. Sannsynligvis er det nødvendig med en tilnærming som er mer målrettet og strukturert enn i dag, hvis integreringen av arbeidsinnvandrere lokalt og regionalt skal bli bedre.