Del 2
Bakgrunn og sentrale premisser

3 Arbeidsinnvandring til Norge – før og nå

3.1 Innledning

Arbeidsinnvandring til Norge er ikke et nytt fenomen. Helt fra det gir mening å snakke om en norsk statskonstruksjon, omkring år 900, har det kommet mennesker til Norge for å ta arbeid.1 Omfanget har imidlertid variert gjennom tidene. Det samme har den sosiale statusen til innvandrerne som kommer, og hvilke områder de kommer fra. De andre nordiske landene står i en særstilling, med jevn innvandring i hele perioden.

I nyere tid er det to faser som skiller seg ut. Den første er arbeidsinnvandringen fra land utenfor OECD-området til Norge fra slutten av 1960-tallet og fram til «innvandringsstoppen» i 1975. Den andre er arbeidsinnvandringen til Norge fra land i Sentral- og Øst-Europa etter EU-utvidelsen i 2004 og framover. Etter 2004 har arbeidsinnvandringen til Norge økt markant. Denne nye arbeidsinnvandringen skiller seg fra tidligere innvandring på viktige måter, men den har også viktige likhetstrekk med tidligere innvandring, særlig når det gjelder den gradvise tilpasningsprosessen som skjer over tid.

I dette kapitlet redegjøres det først kort for arbeidsinnvandring sett i et historisk lys. Deretter beskrives arbeidsinnvandringen i etterkrigstiden, med «innvandringsstoppen» i 1975 som en viktig milepæl, før kapitlet går i dybden på arbeidsinnvandring til Norge etter 2004. Til slutt ses arbeidsinnvandringen til Norge i et bredere perspektiv og settes i sammenheng både med det samlede migrasjonsbildet og med konsekvenser av arbeidsinnvandring til Norge for landene innvandrerne reiser fra.

3.2 Arbeidsinnvandring til Norge i historisk perspektiv

Historisk sett har Norge vært et utvandringsland. Under den omfattende folkeforflytningen fra Norge til USA fra midten av 1800-tallet og til utbruddet av 1. verdenskrig forlot en firedel av befolkningen landet.2 Faktisk ble ikke Norge et netto innvandringsland – altså et land der det er flere som vandrer inn enn som vandrer ut – før i 1967. Likevel er innvandring til Norge en viktig del av norsk historie, også i et lengre tidsperspektiv.

I trebindsverket Norsk innvandringshistorie3 og den oppdaterte oppfølgeren Innvandringen til Norge 900–20104, beskrives hvem som har kommet til landet i århundrene som har gått etter dannelsen av den norske staten rundt år 900.5 Mellom år 900 og 1500 kjennetegnes arbeidsinnvandringen i hovedsak av «karrieremigranter», altså personer som ble invitert til riket på grunn av sin ekspertise. Dette var personer som flyttet til Norge på initiativ fra enten kongemakten eller kirken. Typiske eksempel på slike karrieremigranter var personer som besatt en politisk-administrativ kompetanse som staten trengte, som skandinavisk-tysk adel, eller ekspertkunnskap som kirken behøvde, som engelske steinhuggere. Under Hansa-periodens storhetstid på 1200 og 1300-tallet kom det dessuten mange tyske handelsmenn til Norge, og i særdeleshet til Bergen. Hanseatene var mellommenn mellom Norge og kontinentet, de hadde status som gjennomreisende og ble sjeldent værende i landet over lange perioder.6

I tidlig moderne tid, perioden der Norge var underlagt dansk styre (1537–1814), endret arbeidsinnvandringen karakter. Mange spesialister, eller karrieremigranter, kom riktignok fortsatt, for eksempel tysk-danske offiserer. Den framvoksende handelskapitalismen fra slutten av 1500-tallet og framover skapte imidlertid også et rom for embetsmenn med kommersielle interesser innen skogbruk og fiske, for eksempel fra Nederland og Skottland. Utover 1600-tallet kom etter hvert også finske bønder over grensen fra Sverige til Østlandet, gruppen vi i dag kjenner som skogfinner. Til Nord-Norge kom en annen finsk gruppe, etter hvert kjent som kvener. Kvenene hadde kommet allerede på slutten av 1500-tallet, men denne innvandringen tok seg opp på 1700-tallet. Kvenene var i hovedsak jordbrukere, som utover 1800-tallet orienterte seg mot blant annet industri, gruvedrift og fiskeri.7

I unionstiden med Sverige (1814–1905) etablerte svenske arbeidsmigranter seg som den desidert viktigste innvandrergruppen i Norge. Svenskene gikk inn i de fleste samfunnslag og utgjorde mot slutten av 1800-tallet en stor andel i yrker som småbønder, håndverkere, bygnings- og industriarbeidere.8 I tillegg til svenske innvandrere kom et mindre antall dansker og tyskere på denne tiden. Samtidig var andre grupper eksplisitt uvelkomne. Den såkalte jødeparagrafen – § 2 i Grunnloven – forbød jøder og jesuitter adgang til riket. Forbudet mot jøder ble opphevet i 1851, mens forbudet mot jesuitter ikke ble opphevet før i 1956.

Et interessant trekk ved Norge på slutten av 1800-tallet er at landet både var et utvandringsland og et innvandringsland, til forskjell fra typiske utvandringsland som Italia og Irland og innvandringsland som Frankrike. Fortsatt var utvandringen større enn innvandringen, men i denne perioden var Norge det største innvandringslandet i Norden. Som Brochmann og Kjeldstadli påpeker, kompenserte innvandringen i denne perioden et stykke på vei for mangelen på arbeidskraft som følge av utvandring.9

Både innvandringen og utvandringen ble redusert under 1. verdenskrig med de økonomiske nedgangstidene som fulgte. I denne perioden ble det innført en rekke skjerpelser når det gjaldt utlendingers adgang til og opphold i riket. Det ble større rom for utvisninger, og pass- og visumtvangen for alle utenlandske statsborgere ble gjeninnført. Fremmedloven av 1927 strammet inn regelverket ytterligere, blant annet ved innføringen av et forbud om adgang til landet for romfolk og «andre omstreifere». Fremmedloven hadde som hovedbestemmelse at enhver som ville søke eller ta arbeid i landet måtte ha fått innvilget arbeidstillatelse før innreise. Loven bidro slik til lav innvandring også utover 1930-tallet.

3.3 Arbeidsinnvandring til Norge 1945–2004

Etterkrigstiden markerer et skifte når det gjelder regulering av arbeidsinnvandring til Norge. Den restriktive fremmedloven av 1927 ble erstattet av et liberalt regime. For det første krevde Norges medlemskap i det nyetablerte OEEC – forløperen til OECD – at arbeidskraft fra andre samarbeidsland ikke kunne stenges ute dersom arbeidskraften ikke kunne skaffes innenlands. For det andre brakte etterkrigstiden med seg etableringen av et langt tettere nordisk samarbeid: Visumplikten ble fjernet, man trengte ikke lenger pass for å krysse grenser innad i Norden, og i 1954 ble Danmark, Finland, Sverige og Norge enige om å etablere et felles nordisk arbeidsmarked.10 I 1956 kom dessuten en revidert og liberalisert fremmedlov på plass.

Til tross for denne liberaliseringen, og en økonomi i vekst, var arbeidsinnvandringen temmelig beskjeden de første to tiårene etter krigen. I hovedsak kom det arbeidsinnvandrere fra de andre nordiske landene, med en økning særlig av danske innvandrere. Sett bort fra Norden, kom arbeidsinnvandrerne fra vesteuropeiske land som Storbritannia, Tyskland og Nederland. Utover 1960-årene kom det også noen tusen søreuropeere, med daværende Jugoslavia, Italia og Spania som de største avsenderlandene. Så sent som i 1970 bodde det kun litt over 2 000 personer fra land i Asia, Afrika og Midtøsten i Norge. Til sammen utgjorde disse en svært liten andel av innvandrerbefolkningen, som til sammen besto av i underkant av 60 000 personer, de fleste av dem fra andre nordiske land.11

En av grunnene til det lave antallet arbeidsinnvandrere på 1950- og 60-tallet er at Norge aldri innførte en aktiv «gjestearbeiderpolitikk» som Tyskland og flere andre kontinentaleuropeiske land gjorde. I slutten av 60-årene endret likevel bildet seg. Innvandrere fra Tyrkia og Marokko, de to store innvandrergruppene som i etterkrigstiden hadde etablert seg i flere vesteuropeiske land, hadde begynt å finne veien til Norge. Snart kom også innvandrere fra Pakistan og India. Det er flere grunner til at disse gruppene opplevde Norge som en attraktiv destinasjon på dette tidspunktet. Etterspørselen etter arbeidskraft sank i flere store innvandringsland i Europa. Samtidig innførte stadig flere land restriksjoner på innreise, mens Norges grenser fremdeles var åpne. Innvandringen fra land utenfor OECD-området betegnes gjerne som «den nye innvandringen» til Norge.

Pakistanske innvandrere skulle bli selve symbolet på den nye innvandringen, som ble omtalt som «fremmedarbeidere» i politiske dokumenter og presse. De utgjorde raskt den største gruppen blant de nye arbeidsinnvandrerne. Vendepunktet skjedde i 1971. Det året ankom nesten tusen pakistanere til Norge. I 1973 var antallet økt til 1 439 – noe som da utgjorde 25 prosent av fremmedarbeiderne i landet. Det store flertallet var menn i 20-årene.12

De fleste fremmedarbeiderne i Norge ble ansatt som ufaglært arbeidskraft i industri- og servicesektoren, og særlig på hoteller og restauranter. Mange hadde utdanning langt over gjennomsnittet i Pakistan og opplevde et statusfall sammenlignet med posisjonen de hadde i hjemlandet. Kummerlige bo- og arbeidsforhold var utbredt. Usikkerhet om rettigheter i Norge, frykt for situasjonen til familie og venner som befant seg i andre land, og fortvilelse over et innfløkt byråkratisk system preget hverdagen.13

I tillegg ble fremmedarbeiderne raskt oppfattet som et problem. Fagbevegelsen var bekymret for at utenlandsk arbeidskraft skulle utgjøre en trussel mot et ordnet arbeidsliv. Pressen rapporterte om sosiale problemer med dramatiske overskrifter. Allerede i 1971 ble det iverksatt tiltak for å begrense innvandringen, blant annet med en plikt til å søke om arbeidstillatelse fra den norske ambassaden i hjemlandet og med krav om språkkunnskaper som kriterium for oppholdstillatelse. Likevel fortsatt innvandringen å øke, ikke minst som et resultat av nettverks- og slektskapsforbindelser innad i innvandrermiljøene.14

Løsningen på det som i samtiden ble oppfattet som en situasjon som hadde kommet ut av kontroll, ble innføringen av den såkalte innvandringsstoppen i 1975. I realiteten var det aldri snakk om en full stopp av innvandringen. Nordiske borgere kunne komme som de ville. Det ble dessuten gitt en rekke dispensasjoner for å kunne rekruttere høyt utdannede spesialister fra utlandet til for eksempel den framvoksende oljenæringen. I tillegg berørte ikke innvandringsstoppen det som skulle bli de to viktigste grunnene til innvandring i tiårene framover, nemlig familie- og flyktningmigrasjon. I praksis dreide altså innvandringsstoppen seg om å stanse innvandringen av ufaglært arbeidskraft fra land utenfor Norden.

Innvandringsstoppen var opprinnelig ment som en midlertidig bestemmelse, men ble gjort permanent i 1981. Det som i virkeligheten hadde blitt innført, var en selektiv innvandringspolitikk med store begrensninger på ufaglært arbeidsinnvandring fra land i sør, men med en rekke dispensasjoner for faglærte arbeidere og spesialister som var etterspurt i vekstsektorer i norsk økonomi. I praksis har dette vært det bærende prinsippet for arbeidsinnvandringspolitikken overfor land utenfor EU/EØS siden den gang.

Perioden mellom innføringen av innvandringsstoppen i 1975 og EU-utvidelsen østover i 2004 kjennetegnes i innvandringssammenheng først og fremst av en sterk vekst i antallet som kom som familieinnvandrere og flyktninger til Norge. Mange av familieinnvandrerne hadde tilknytning til personer som opprinnelig hadde kommet til Norge for å arbeide, som tyrkere, marokkanere og ikke minst pakistanere. Veksten i familieinnvandring gjorde det gradvis klart at svært mange av dem som opprinnelig hadde kommet som arbeidsinnvandrere innenfor rammene av et liberalt innvandringsregime, hadde etablert seg permanent i landet. Dette var på mange måter et brudd med hvordan man hadde forestilt seg at etterkrigsinnvandringen til Europa ville fungere. De såkalte gjeste- eller fremmedarbeiderne var antatt å reise tilbake til landene de kom fra når det ikke lenger var etterspørsel etter dem på arbeidsmarkedet, men mange slo seg i stedet ned for godt.15

3.4 Arbeidsinnvandring til Norge etter 2004

Norges tilslutning til EØS-avtalen i 1994 – og dermed medlemskapet i EUs indre marked for fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og personer – åpnet i prinsippet for en sterk økning i arbeidsinnvandringen fra EU-land til Norge. I tiåret som fulgte forble likevel antallet arbeidsinnvandrere langt lavere enn familieinnvandrere og flyktninger, og arbeidsinnvandrerne kom i hovedsak fra nordiske land. Kombinasjonen av en økende oppmerksomhet om en aldrende befolkning og at Norge var på vei inn i en økonomisk høykonjunktur, satte riktignok arbeidsinnvandring tilbake på dagsorden i den politiske debatten mot slutten av 1990-årene og bidro til innføringen av noen oppmykninger i politikken overfor tredjelandsborgere. Muligheten til å benytte seg av sesongarbeidskraft ble utvidet, det samme ble muligheten til å gi spesialisttillatelser til fagutdannede som ikke var på «høyere nivå», forutsatt at det ikke fantes tilgjengelig arbeidskraft innad i EØS. Norge åpnet dessuten for en mer aktiv rekruttering av arbeidskraft fra EØS.16 Ingen av disse oppmykningene fikk imidlertid store utslag på tilstrømmingen av arbeidsinnvandrere. Det virkelige taktskiftet fant først sted med EU-utvidelsene fra 2004 og framover.

EU-utvidelsene østover, først i 2004, senere i 2007 og 2013, åpnet det norske arbeidsmarkedet for arbeidsinnvandrere fra en rekke nye land i Europa.17 Den nye arbeidsinnvandringen representerer et skifte i innvandringen til Norge på flere måter. For det første når det gjelder arbeidsinnvandringens omfang. I løpet av kort tid ble Norge en hoveddestinasjon for arbeidsinnvandring fra de nye EU-medlemmene i Sentral- og Øst-Europa, når det tas hensyn til folkemengden.18 Fra 2006 ble arbeidsinnvandring den viktigste registrerte grunnen for å komme til Norge. Som figur 3.1. viser har denne situasjonen holdt seg stabil siden den gang, med unntak av årene 2015–2017 da det var en markant økning i særlig flyktninginnvandring til landet.19

Forstørr bilde

¹ En innvandring er her definert som en flytting til Norge fra utlandet, som blir registrert i folkeregisteret.

Statistisk sentralbyrå

For det andre fant det sted et skifte fordi Norge nå ble mottaker av storstilt innvandring av en type som det siden innvandringsstoppen i 1975 hadde vært politisk ønskelig å unngå, nemlig det som i hovedsak var ufaglært arbeidskraft fra land med langt lavere lønnsnivå. Som følge av nettopp store forskjeller i lønnsnivå og frykt for sosial dumping ble det derfor innført overgangsordninger for arbeidstakere fra åtte av de nye medlemslandene ved utvidelsen av EU i 2004 og fra Romania og Bulgaria som ble medlemmer i 2007. I overgangsperioden ble det innført krav om oppholdstillatelse før arbeidsinnvandrerne kunne begynne å jobbe, i tillegg til krav om norske lønns- og arbeidsvilkår og som hovedregel heltidsstilling.20 Det var imidlertid ingen overgangsordninger for tjenesteytere, selvstendig næringsdrivende eller bedriftsetableringer. De norske overgangsordningene ble avviklet i 2009 for de nye medlemslandene fra 2004 og i 2012 for Romania og Bulgaria.

For det tredje representerte arbeidsinnvandringen fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa en ny og tvetydig form for tilknytning til Norge. Den korte geografiske avstanden til hjemlandene og muligheten til å reise fritt innad i EØS åpnet for utstrakt pendlervirksomhet og transnasjonale praksiser. Dette med konsekvenser for arbeidsinnvandrernes orientering mot Norge, særlig de første årene etter ankomst. Samtidig ble de nye arbeidsinnvandrerne oppfattet som nærmere Norge i kulturell forstand, sammenlignet med «fremmedarbeiderne» som hadde kommet til landet i 1970-årene. Dette er antakelig en viktig forklaring på at den nye arbeidsinnvandringen aldri ble gjenstand for sterk integreringspolitisk debatt, til tross for at innvandringen hadde et omfang uten sidestykke i norsk historie.

Den desidert største gruppen blant de nye arbeidsinnvandrerne kom fra Polen. Det eksisterte riktignok allerede en liten gruppe med polske innvandrere i Norge. Noen hadde kommet som flyktninger på 1980-tallet.21 I tillegg hadde polske innvandrere jobbet i Norge som sesongarbeidere i jordbruket siden tidlig på 1990-tallet.22 Etter EU-utvidelsen i 2004 skjedde imidlertid et markant taktskifte. Mellom 2004 og 2020 har det kommet om lag 100 000 polske arbeidsinnvandrere til Norge, noe som utgjør 34 prosent av alle arbeidsinnvandrerne som kom til Norge i denne perioden.

Den nest største gruppen som har kommet til landet i disse årene, er arbeidsinnvandrere fra Litauen, i overkant av 40 000 personer, etterfulgt av arbeidsinnvandrere fra Romania, Latvia og Bulgaria. Samtidig har det kommet mange nordiske borgere, særlig fra Sverige, og også mange arbeidsinnvandrere fra Tyskland. Når det gjelder arbeidsinnvandring fra tredjeland, har India lenge vært den største gruppen, men Storbritannias utmelding av EU gjorde at britene var den største tredjelandsgruppen som kom til Norge i 2021.

De nye arbeidsinnvandrerne fordeler seg over et stort antall yrkesgrupper i Norge. Dette omtales nærmere i kapittel 9, men hovedbildet er at bosatte, folkeregistrerte arbeidsinnvandrere fra EØS er konsentrert i bygg og anlegg, industri og forretningsmessig tjenesteyting, mens bosatte tredjelandsborgere langt oftere har høyere utdanning og typisk jobber i informasjon og kommunikasjon, helse og undervisning. Når det gjelder arbeidsinnvandrere som kommer på korttidsopphold, er fortsatt EØS-borgerne konsentrert blant annet i bygg og anlegg og industri, mens tredjelandsborgerne gjerne jobber i primærnæringene, i transport og lagring og innen overnattings- og serveringsvirksomhet. Både arbeidsinnvandrerne fra EØS og fra tredjeland er i hovedsak menn.

Arbeidsinnvandringen etter 2004 kjennetegnes av et annet bosettingsmønster enn det som tidligere var vanlig. Mens arbeidsinnvandringen historisk og ikke minst på 1960- og 70-tallet var et urbant fenomen, konsentrert i de største byene, fordelte arbeidsinnvandrerne som kom etter 2004 seg raskt utover alle landets fylker.23 Det er riktignok stor variasjon fra fylke til fylke og fra kommune til kommune, som omtalt i kapittel 8. Likevel er det liten tvil om at arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelsene på 2000-tallet er vel så mye et ruralt som et urbant fenomen, i Norge som i Europa for øvrig.24

Selv om det er trekk ved arbeidsinnvandringen etter 2004 som skiller den fra arbeidsinnvandringen i etterkrigstiden, er det også flere viktige likheter. Den gang som nå har det vært en forventning om at innvandringen primært drives av etterspørselen på arbeidsmarkedet, og dermed også en antakelse om at innvandrerne ville reise tilbake når behovet etter arbeidskraft reduseres. Og den gang som nå har man fått erfare at innvandring, som ofte kan starte som et ønske om å ta midlertid arbeid i et annet land, for mange endrer seg til et ønske om permanent bosetting etter hvert.25 Denne endringen i tidshorisont fører gjerne til at familier kommer etter. Med en gradvis sterkere tilknytning til lokalsamfunn, ikke minst gjennom barns skolegang, vennskap og fritidsaktiviteter, endres framtidsutsiktene ytterligere. Blant alle arbeidsinnvandrerne fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa som kom til Norge de første årene etter EU-utvidelsen i 2004, er 62 prosent fremdeles bosatt. Dette er en høyere andel enn blant arbeidsinnvandrerne fra Vest-Europa og fra tredjeland, der henholdsvis 53 og 44 prosent av dem som kom i perioden 2006–2010 fremdeles var bosatt i 2021.

Både historiske erfaringer og analyser av arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge etter EU-utvidelsene fra 2004 og framover, viser altså at mange som har kommet som arbeidsinnvandrere til Norge, slår seg ned for godt. Likevel omtales den frie personbevegeligheten innad i EUs indre marked som mobilitet og ikke nettopp som migrasjon. Ordbruken reflekterer en idé om at forflytning mellom EU-land er noe kvalitativt annerledes og mer flyktig enn andre former for migrasjon – før som nå – og at arbeidsinnvandrere fra Europa primært er arbeidskraft, og ikke mennesker som flytter og slår rot. I noen grad lider altså omtalen av arbeidsinnvandring etter 2004 av det som har vært kalt «gjestearbeidersyndromet», altså en gjentakelse av historiske misforståelser om hva innvandring egentlig innebærer, med referanse tilbake til de europeiske gjestearbeiderprogrammene i etterkrigstiden.26

Mange samfunnsforskere har i senere år argumentert for at det behøves et nytt perspektiv på arbeidsinnvandring til Norge, som flytter fokus fra arbeidsinnvandrerne som arbeidskraft og mot de faktorene som hemmer eller fremmer integrering både i arbeids- og samfunnsliv, og som løfter fram de gradvise integreringsprosessene som foregår i lokalmiljøene der arbeidsinnvandrerne flytter til og mange etter hvert slår seg ned i for godt.27 Denne utredningens mandat peker i samme retning. Gjennom en bredt anlagt kartlegging av arbeidsinnvandreres integrering i Norge gis et utgangspunkt for en dypere forståelse av hva som kjennetegner arbeidsinnvandring som fenomen.

3.5 Det bredere migrasjonsbildet

Arbeidsinnvandring til Norge er i forgrunnen i denne utredningen, men kan historisk – og ofte i praksis – ikke ses uavhengig av eller skilles klart fra andre former for migrasjon. Innvandring til Norge får dessuten konsekvenser for landene innvandrerne reiser fra, i form av tapping av ressurser og nye kilder til økonomi ved at migranter sender penger hjem, og kan i en del tilfeller føre til nye former for migrasjon.

3.5.1 Motivasjoner for og årsaker til migrasjon

I offentlig statistikk er det vanlig å skille mellom fire hovedtyper av innvandrere, som refererer til den registrerte grunnen til at de kommer til Norge i utgangspunktet: de som kommer for å arbeide, de som kommer for å studere, de som kommer for å stifte eller gjenforenes med familie, og de som kommer for å søke om beskyttelse. Sistnevnte kategori kalles gjerne også «tvungen migrasjon». Denne kategorien omfatter flyktninger og asylsøkere, men også mennesker som er tvunget til å flytte på seg – enten innad i eller mellom land – grunnet naturkatastrofer eller nasjonale prosjekter som bygging av fabrikker eller veier.28

Begrepene «frivillig» og «ufrivillig» eller «tvungen» migrasjon har i forskning og politiske dokumenter ofte vært brukt for å skille migranter som reiser for å oppnå bedre økonomiske muligheter, fra migranter som reiser for å komme i trygghet for krig og konflikt. Dette skillet er imidlertid for enkelt.29 Beslutningen om å migrere kan bestå av en kombinasjon av ulike hensyn, for eksempel at man søker trygghet fra en usikker politisk situasjon samtidig som man søker en bedre økonomisk framtid for seg selv og sin familie. For å reflektere at migrasjonsbeslutningen kan være sammensatt av flere forhold, er det i de senere årene blitt vanlig å referere til «mixed migration».30

Motivasjonen individer og familier har for å migrere henger sammen med, men er ikke det samme som, det vi kan betegne som underliggende årsaker til eller drivkrefter for migrasjon. En viktig drivkraft for internasjonal migrasjon har historisk sett – og er det på mange måter fremdeles – velstandsgapet mellom land og regioner i verden når det gjelder muligheter for utdanning, arbeid, inntekt og trygghet. I den tradisjonelle migrasjonsforskningen skilte man mellom «push»- og «pull»-faktorer, der førstnevnte betegner forholdene som får mennesker til å ville reise fra sitt hjemland, mens sistnevnte viser til forhold på mottakersiden. «Push»-faktorer kan for eksempel være sterk befolkningsvekst, få jobbmuligheter, dårlig levestandard og politisk undertrykkelse. «Pull»-faktorer kan være etterspørsel etter arbeidskraft, muligheter for anskaffelse av bosted, gode økonomiske muligheter, sjenerøse velferdsordninger og politisk trygghet.31

Denne forenklede modellen klargjør at krig og konflikt, demografiske forhold som befolkningsvekst, fattigdom og etterspørsel etter arbeidskraft, spiller viktige roller i å fremme bevegelser på tvers av landegrensene. Ettersom mange slike forhold kan finne sted samtidig, understrekes poenget om at motivasjonen for migrasjon kan være langt mer sammensatt enn hva både skillet mellom «tvungen» og «frivillig» migrasjon, og mellom administrative kategorier som «arbeidsinnvandrer», «flyktning» og «familieinnvandrer», reflekterer.

Imidlertid kan ikke den enkle «push/pull»-modellen alene forklare hvordan koblinger mellom mottaker- og avsenderland også former migrasjonsmønster. Historiske bånd mellom land, for eksempel som følge av handelssamarbeid, kulturell likhet eller tidligere kolonisering, kan ligge til grunn for avtaler mellom land om utveksling av migranter og legge føringer på hvilke land som framstår som attraktive destinasjoner for migrantene selv. Ifølge såkalt migrasjonssystemteori vil allerede eksisterende bånd mellom avsender- og mottakerland gi grunnlag for etableringen av en

migrasjonskjede.32 Når en slik kjede er etablert, ofte som en følge av at unge og i hovedsak mannlige pionerer reiser ut og slår seg ned i et nytt land, dannes et nettverk i mottakerlandet. Senere migranter, både familiemedlemmer og andre, kan dermed følge den samme ruten og bli hjulpet av slektninger eller venner som allerede er bosatt i området, noe som igjen kan ha selvforsterkende effekter. Historiske bånd og dannelsen av migrantnettverk er viktige grunner til at enkelte innvandrergrupper gjerne får en dominerende plass i et land, som tyrkere i Tyskland, innvandrere fra tidligere kolonier i Frankrike og Storbritannia – og pakistanske og polske innvandrere i Norge.

3.5.2 Integrering og transnasjonale liv

Internasjonal migrasjon fører per definisjon til eksistensen av personer med kjennskap og tilknytning til flere land samtidig. Slike transnasjonale bånd kan for eksempel bestå i at innvandrere opprettholder kontakt med familie og venner i hjemlandet, at de følger med på mediebildet og den politiske situasjonen der, eller opprettholder planer om å returnere til hjemlandet når situasjonen tillater det. Noen lever også genuint «transnasjonale liv» ved at de tilbringer noe tid i ett land og noe tid i et annet, som et alternativ til full og permanent migrasjon.33

Forholdet mellom integrering og transnasjonalisme ble tidligere gjerne sett på som motsetningsfylt, eller til og med uforenlig. Ideen er at integrering forutsetter at bostedslandet er det primære orienteringspunktet, og at opprettholdelsen av kontakt med og engasjement i hjemlandet er til hindre for full tilknytning. Sterke transnasjonale bånd kan selvsagt stå i veien for integrering, men forskning fra norske forhold tyder på at det ikke er et nødvendig motsetningsforhold, og at mange innvandrere er både integrert og transnasjonalt orientert på samme tid.34

I noen grad kan integrering legge til rette for opprettholdelsen av transnasjonale bånd. For mange flyktninger og deres familier vil anledningen til å reise for å besøke slekt og venner i andre land forutsette at de har fått et norsk statsborgerskap – en form for formell integrering i det politiske fellesskapet – fordi det norske statsborgerskapet gir mye større muligheter for internasjonal mobilitet. For arbeidsinnvandrere fra EØS er ikke dette tilfelle på samme måte. Et statsborgerskap i et EU- eller EØS-land gir retten til fri bevegelse mellom medlemslandene. Kombinert med mulighetene for rask og billig fysisk bevegelse på tvers av landegrenser i Europa gir de frie reisemulighetene innad i EU god anledning til å opprettholde kontakten med hjemlandet. Mange arbeidsinnvandrere kommer også alene til Norge de første årene, og vil da ofte ha nær familie i landet de kommer fra. I slike tilfeller kan det eksistere et motsetningsforhold mellom integrering og transnasjonale bånd, i den forstand at orienteringen mot hjemlandet vil være langt viktigere enn den sosiale integreringen i Norge, i hvert fall på kort sikt. Arbeidsinnvandreres transnasjonale orientering omtales nærmere i kapittel 15.3.

3.5.3 Økonomiske konsekvenser av migrasjon for mottaker- og avsenderland

Migrasjon påvirker både mottaker- og avsenderland. I mottakerlandene kan innvandring representere et viktig tilbud av etterspurt arbeidskraft og kompetanse. Innvandring kan imidlertid også fortrenge andre grupper, både med og uten innvandrerbakgrunn, som av ulike grunner har hatt vanskeligheter med å få fotfeste i arbeidslivet. Dette kan i sin tur bidra til økt ulikhet og svekket økonomisk mobilitet.35 Mottakerlandene kan også påvirkes via strukturelle endringer i arbeidsmarkedet, særlig hvis det kommer mange arbeidsinnvandrere i løpet av kort tid og innvandringen konsentreres til enkelte deler av arbeidslivet.

Avhengig av om innvandrerne kommer raskt i arbeid og blir værende i jobb, eller om de blir stående utenfor arbeidslivet, kan innvandrerne både bli produsenter og konsumenter av velferd. I velferdsstater av norsk og nordisk type, der omfanget av velferdsordninger er omfattende og innvandrere med lovlig opphold har tilgang til de fleste av disse ordningene, er denne koblingen mellom innvandring og arbeidsmarked av langt større betydning enn i land med mindre utbygde velferdssystemer.36 Innvandrergrupper med høy sysselsetting over tid vil med andre ord bidra til å finansiere velferdsstaten, mens grupper med lav sysselsetting vil være avhengig av offentlige overføringer. Arbeidsinnvandrere har i gjennomsnitt høyere sysselsetting enn flyktninger og deres familier, selv om det også er variasjoner etter landbakgrunn blant arbeidsinnvandrere. At integreringspolitikken i Norge i all hovedsak har dreid seg om å øke sysselsettingen blant nettopp flyktninger og deres familier, henger sammen med at staten har flere forpliktelser overfor disse gruppene, at de har større behov for assistanse til å komme i jobb, og at rask inkludering i arbeidslivet vil være positivt også med hensyn til velferdsstatens bærekraft.37 Over tid kan også arbeidsinnvandrerne få en svakere tilknytning til arbeidslivet, slik tilfellet var med arbeidsinnvandrerne som kom til Norge tidlig i 1970-årene. Etter om lag et tiår med sysselsetting på nivå med den norskfødte befolkningen, falt sysselsettingsandelen betraktelig.38

I avsenderlandene kan utvandring ha både positive og negative konsekvenser. Av de positive sidene kan det trekkes fram at en del utvandrere returnerer til hjemlandet med nye erfaringer og nettverk, noe som kan bidra til økonomisk vekst på lengre sikt. Ikke minst er det vanlig at innvandrere sender penger til familie og slekt i hjemlandet. Slike migrantoverføringer eller remittances er for mange land en uvurderlig inntektskilde. Kapitalen kan benyttes på makronivå i form av import og investeringer, og på mikronivå øker det husholdets inntekt og muliggjør økt forbruk av varer og tjenester. India, Kina, Mexico og Filippinene var ifølge International Organization for Migration (IOM) de landene som i 2020 mottok de største migrantoverføringene i verden.39 I mindre land som Libanon, Kirgisistan, Tadsjikistan og El Salvador utgjorde migrantoverføringer mellom en tredel og en firedel av BNP samme år.40 I Norge har studier vist at både pakistanere og polske innvandrere sender mye penger hjem.41

På den andre siden kan utvandring føre til såkalt hjerneflukt eller brain-drain, altså at avsenderlandet «tappes» for arbeidskraft det ellers hadde vært bruk for, og som har fått hele eller deler av sin utdanning finansiert i hjemlandet. Bekymringen for brain-drain gjelder særlig når de som reiser ut er høyt utdannet arbeidskraft, men også storskala utvandring av personer med lavere utdanning kan få konsekvenser. «Tapet» av arbeidskraft kan resultere i et behov for import av ufaglært arbeidskraft fra andre land. For eksempel har den omfattende utvandringen fra Polen til Norge og andre europeiske land bidratt til en stor økning i innvandring til Polen fra Ukraina.42 Arbeidsmigrasjon fra ett land til et annet kan med andre ord skape nye migrasjonskjeder, noe som understreker hvorfor det i realiteten er umulig å løsrive arbeidsinnvandringen til Norge fra et globalt nettverk av internasjonal migrasjon.

3.6 Oppsummering

Dette kapitlet har kortfattet beskrevet noen lange linjer i arbeidsinnvandringen til Norge. Helt fra det gir mening å snakke om en norsk statskonstruksjon, har mennesker kommet til Norge for å arbeide. I moderne tid er det likevel to faser med arbeidsinnvandring som er av særlig betydning. Den første fasen er arbeidsinnvandringen til Norge fra land som Pakistan, Tyrkia, Marokko og India, som varte fra slutten av 1960-årene og fram til innføringen av den såkalte innvandringsstoppen i 1975. Den andre er arbeidsinnvandringen fra land i Sentral- og Øst-Europa etter EU-utvidelsene fra 2004 og framover.

Siden 2004 har nesten 300 000 mennesker kommet til Norge med arbeid som registrert innvandringsgrunn. Det utgjør 40 prosent av alle innvandringene til landet. De fleste arbeidsinnvandrerne kommer fra EØS og den desidert største gruppen kommer fra Polen, etterfulgt av Litauen og Romania. I tillegg har det kommet en del arbeidsinnvandrere fra tredjeland, der India – fram til Storbritannias utmelding av EU – har utgjort den største gruppen.

Selv om arbeidsinnvandringen etter 2004 på flere måter representerer noe kvalitativt nytt sammenlignet med tidligere tiders arbeidsinnvandring – både når det gjelder omfang og det juridiske mulighetsrommet til fri bevegelse og opprettholdelse av transnasjonale bånd – er det også viktige likhetstrekk. I dag som før er det i hovedsak menn som kommer, og de har ofte en plan om å reise tilbake til hjemlandet etter hvert. Over tid, og særlig dersom familien kommer etter, endres tidshorisonten og mange blir varig bosatt. Snart 20 år etter EU-utvidelsene østover, understreker denne dynamikken behovet for en bred analyse av arbeidsinnvandreres integrering i norsk arbeids- og samfunnsliv.

4 Regelverk for arbeidsinnvandring, folkeregistrering og internasjonale forpliktelser

4.1 Innledning

Utvalget er bedt om å gjennomgå situasjonen til arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer i Norge. Som omtalt i kapittel 2.4 har utvalget ved avgrensingen av målgruppen for utredningen tatt utgangspunkt i registrert innvandringsgrunn. Dette har sammenheng med den juridiske reguleringen av hvem som har adgang til å ta opphold i Norge med det formål å arbeide. Videre har utvalget tatt utgangspunkt i folkeregisterlovens definisjon av «bosatt». I dette kapitlet redegjøres det for de ulike oppholdsgrunnlagene for arbeidsinnvandrere fra land både i og utenfor EØS/EFTA, heretter omtalt som EØS og hvilke krav som stilles for å få opphold. Redegjørelsen skal bidra til å gi et bilde av hvem som kommer til Norge for å arbeide. Videre redegjøres det for plikten til og vilkårene for folkeregistrering. Nordiske borgere er i utgangspunktet utenfor utvalgets mandat, og omtales derfor ikke nærmere i det følgende. Det bemerkes likevel at nordiske borgere fritt kan reise til Norge for å arbeide, uten å søke om oppholdstillatelse eller registrere seg hos politiet. Dersom de planlegger å bo i Norge i mer enn seks måneder, må de melde flytting til Folkeregisteret.

Norsk politikk må utformes innenfor rammene av internasjonale forpliktelser og avtaler, herunder Norges forpliktelser etter EØS-avtalen og menneskerettslige forpliktelser. Norge deltar i europeisk og nordisk samarbeid, som må tillegges vekt ved utformingen av norsk politikk. Norge er gjennom EØS-avtalen en del av EUs indre marked, med fri bevegelighet av varer, kapital, tjenester og personer, også omtalt som de fire friheter. Avtalen legger klare føringer for regulering av EØS-borgeres innreise og opphold i Norge. Kapitlet redegjør derfor også kort for nordisk samarbeid og for relevante avtaler og samarbeid innen EU/EØS, samt for andre sentrale internasjonale forpliktelser og samarbeid som er relevante for dette utvalgets mandat.

4.2 Regulering av adgang til opphold i Norge

4.2.1 To ulike regimer for arbeidsinnvandring

Utlendingsloven43 regulerer utlendingers adgang til riket og deres opphold her, herunder adgang for utlendinger til å reise inn til Norge for å bosette seg og arbeide her. Lovens formål er å regulere innvandringen til Norge i samsvar med norsk innvandringspolitikk og internasjonale forpliktelser. Utlendingsloven gjelder ikke for Svalbard.

Arbeidsinnvandrere fra land henholdsvis i og utenfor EØS gis adgang til innreise og opphold i Norge på svært ulike vilkår.

Norske myndigheter står i utgangspunktet fritt til å regulere arbeidsinnvandring for tredjelandsborgere, det vil si utlendinger fra land utenfor EØS. Arbeidsinnvandring for tredjelandsborgere er regulert i utlendingsloven kapittel 3 med utgangspunkt i Norges behov for arbeidskraft. I utlendingslovens forarbeider44 står følgende om regulering av oppholdstillatelse for arbeidsinnvandrere fra tredjeland:

Behovet for utenlandsk arbeidskraft må ses i forhold til målet om regulert innvandring som bidrar til stabil økonomisk og sosial utvikling. Rekruttering av utenlandsk arbeidskraft skal ikke fortrenge ledig innenlandsk arbeidskraft og skal heller ikke svekke avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv.

I lovens forarbeider ble det også vist til at arbeidsinnvandring for ufaglærte tredjelandsborgere vil kunne gjøre arbeidsmarkedsintegreringen i det norske samfunnet vanskeligere for andre innvandrergrupper. På bakgrunn av dette er det svært begrenset adgang til arbeidsinnvandring for ufaglærte fra land utenfor EØS, med unntak av opphold av kortere varighet.

Utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen (heretter omtalt som EØS-borgere), må ikke søke om oppholdstillatelse for å ta opphold eller arbeid i Norge. Retten til fri bevegelighet for EØS-borgere er regulert i EØS-avtalen artikkel 28 (arbeidstakere), artikkel 29 (selvstendig næringsdrivende), artikkel 31 (etableringsrett) og artikkel 36 (tjenester). Direktivet om fri personbevegelighet legger til rette for at EØS-borgere og familiemedlemmene deres skal kunne bevege seg fritt og bytte jobb eller bosted på tilsvarende måte som innenfor sitt eget hjemland.45 Direktivet legger klare begrensninger på handlingsrommet ved utformingen av nasjonalt regelverk om rett til opphold og arbeid i Norge for personer som er omfattet av EØS-reglene. EØS-borgere og deres familiemedlemmer har plikt til å registrere seg hos politiet dersom de skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder.

4.2.2 Arbeidsinnvandring fra EØS

Opphold av kortere varighet

For opphold på inntil tre måneder stilles det i utgangspunktet ikke andre vilkår enn at en utlending har et gyldig reisedokument og ikke blir «en urimelig byrde for offentlige velferdsordninger». En EØS-borger har ingen plikt til å registrere seg ved opphold inntil tre måneder. Dersom EØS-borgeren er arbeidssøkende, har han eller hun rett til opphold i inntil seks måneder, uten ytterligere vilkår.

Oppholdsrett utover tre måneder for arbeid mv.

EØS-borgere som er arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende eller tjenesteytere, kan oppholde seg i Norge utover tre måneder, se utlendingsloven § 112. De skal registrere seg hos politiet innen tre måneder fra innreisedatoen. Politiet kan kreve at EØS-borgeren legger fram dokumentasjon på oppholdsgrunnlaget, slik som bekreftelse fra arbeidsgiver på ansettelse, bevis for at EØS-borgeren utøver selvstendig næringsvirksomhet, eller bekreftelse på avtale om tjenesteytelse. Politiet gjennomfører identitetskontroll og begrenset kontroll av EØS-borgeres oppholdsgrunnlag i Norge. Registreringen er i utgangspunktet basert på EØS-borgerens egne opplysninger, og vil uansett bare fastslå at vilkårene for opphold var oppfylt på registreringstidspunktet.

Arbeidstakere må være ansatt hos en arbeidsgiver med faktisk drift i Norge. Det stilles ingen krav til fagkompetanse eller til lønns- eller arbeidsvilkår etter utlendingsregelverket.46 Det stilles heller ikke krav om stillingsprosent eller varighet, men arbeidstilbudet kan ikke være helt marginalt.47 Selvstendig næringsdrivende må sannsynliggjøre reell ervervsvirksomhet i Norge.48

En EØS-borger som opphører å være arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende, kan bevare sin status dersom han eller hun er midlertidig arbeidsufør, dokumenterer å være ufrivillig arbeidsløs og har meldt seg som arbeidssøkende, eller påbegynner yrkesrettet utdanning.

Familiemedlemmer

Familiemedlemmer, herunder ektefelle, samboer og barn, som slutter seg til en EØS-borger, har rett til å oppholde seg i Norge så lenge EØS-borgeren har oppholdsrett her. Dette gjelder både familiemedlemmer som selv er EØS-borgere, og familiemedlemmer fra tredjeland. Også familiemedlemmer skal registrere seg ved opphold utover tre måneder. Familiemedlemmer som er tredjelandsborgere, må søke om oppholdskort innen tre måneder.

Varig oppholdsrett

EØS-borgere og deres familiemedlemmer som har hatt sammenhengende lovlig opphold i Norge i fem år, får varig oppholdsrett. Arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende får likevel varig oppholdsrett dersom han eller hun når pensjonsalder etter minst tre års opphold, eller har blitt varig arbeidsufør etter opphold i Norge i minst to år.

Særlig om britiske borgere

Storbritannia trådte ut av EU/EØS 31. januar 2020, med avtale om en overgangsperiode som innebar at Storbritannia ble behandlet som medlem av EU ut 2020. I tråd med separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-landene og Storbritannia ble det fastsatt særregler for britiske borgere og deres familiemedlemmer som flyttet til Norge innen utgangen av 2020. Denne gruppen fikk etter søknad oppholdstillatelse på samme vilkår som gjelder for EØS-borgere, se utlendingsloven § 125a. Britiske borgere som har flyttet til Norge etter 2020, omfattes av det ordinære regelverket om oppholdstillatelse for utlendinger fra land utenfor EØS.

EØS-registreringer

Tabell 4.1 gir en oversikt over antall EØS-registreringer i perioden 2018–2021, gruppert etter det registrerte formålet med innvandringen til Norge. Det går fram av tabellen at arbeid er det klart vanligste formålet i hele perioden. Samtidig er det en klar nedgang i antall registreringer i 2020 og 2021 sammenlignet med årene før. Denne endringen må ses i sammenheng med koronapandemien. I kapittel 8 finnes mer statistikk over innvandring for EØS-borgere, blant annet fordelt på landgrupper.

4.2.3 Arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS

Det finnes flere typer oppholdstillatelse for arbeidsinnvandrere, med vilkår tilpasset formålet med oppholdet og personkretsen. Noen tillatelser danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse og familieinnvandring, mens andre ikke gjør det. Enkelte tillatelser gjelder for rene korttidsopphold og kan heller ikke fornyes. Oppholdstillatelse på grunn av arbeid er regulert i utlendingsloven kapittel 3 og utlendingsforskriften kapittel 6.

Oppholdstillatelsene skal ikke vare lenger enn arbeidsforholdet, se utlendingsloven § 60. Alle arbeidsinnvandrere må også oppfylle krav om sikret underhold og bolig etter utlendingsloven § 58. Underhold anses som sikret når utlendingen vil få arbeidsinntekt av tilstrekkelig omfang. Inntekt fra heltidsarbeid anses som hovedregel som tilstrekkelig. Dersom det ikke foreligger en tariffavtale eller regulativ for bransjen, og annen normallønn ikke er sannsynliggjort, anses underhold som sikret når søkeren har midler tilsvarende 2,5 ganger grunnbeløpet i folketrygden (G).49 Bolig anses som sikret når utlendingen disponerer hus, leilighet, hybel eller lignende som tilfredsstiller offentlige krav.

Oppholdstillatelser til arbeidstakere

Arbeidstakere over 18 år kan, på nærmere vilkår, få oppholdstillatelse dersom det foreligger et konkret tilbud om arbeid, som hovedregel heltidsarbeid for én arbeidsgiver i Norge. I praksis må søkeren være tilbudt minimum 80 prosent stilling. For arbeid via bemanningsbedrift gjelder tilleggsvilkår.50 Videre stilles det krav om at lønns- og arbeidsvilkår ikke er dårligere enn etter gjeldende tariffavtale eller regulativ for bransjen, eventuelt ikke dårligere enn det som er normalt for vedkommende sted og yrke.

Arbeidstakere som minst er fagutdannet tilsvarende videregående skoles nivå, eller som har fagbrev, utdanning fra høyskole eller universitet eller spesielle kvalifikasjoner, kan få oppholdstillatelse som faglært. Det er et vilkår at kompetansen anses som relevant for stillingen, og at det foreligger godkjenning eller autorisasjon fra en relevant fagmyndighet i yrker hvor det er kvalifikasjonskrav.51 Etter retningslinjer fra Utlendingsdirektoratet (UDI) kan vilkårene skjerpes når særlige hensyn tilsier det, ved å kreve fagutdannelse på høyere nivå.52 Oppholdstillatelsen som faglært kan fornyes og danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Ved søknad om fornyelse kontrolleres det at arbeidstakeren har jobbet i henhold til arbeidstilbudet og mottatt tilbudt lønn. Tillatelsen kan i utgangspunktet fornyes selv om utlendingen har byttet arbeidsgiver.

Ufaglærte kan få oppholdstillatelse i inntil seks måneder for arbeid innen sesongbasert virksomhet eller i forbindelse med ordinær ferieavvikling. Arbeidet kan være hos samme arbeidsgiver eller forskjellige arbeidsgivere, slik at det til sammen svarer til heltidsarbeid. Oppholdstillatelsen danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse, og den samlede oppholdstiden i Norge kan ikke overstige seks måneder i løpet av en periode på tolv måneder. Sesongarbeideren må oppholde seg utenfor Norge i minimum seks måneder før ny oppholdstillatelse som sesongarbeider kan gis.

Arbeidsinnvandring fra tredjeland skal ikke fortrenge ledig innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØS. Det skal foretas en individuell arbeidsmarkedsvurdering av om stillingen som tredjelandsborgeren er tilbudt, kan besettes av innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØS. Arbeidsmarkedsvurderingen innebærer at Arbeids- og velferdsetaten må samtykke til at oppholdstillatelse gis. For å sikre raskt rekruttering av nødvendig arbeidskraft fra tredjeland skal arbeidsmarkedsvurderinger likevel ikke foretas dersom arbeidstakeren kan gis oppholdstillatelse innenfor en kvoteordning. Det finnes to kvoteordninger: kvoten for faglærte arbeidstakere og kvoten for sesongarbeidere innenfor jordbruks- skogbruksnæringen. Disse gir adgang til å innvilge et bestemt antall oppholdstillatelser per år etter en forenklet prosedyre. Faglærtkvoten er på 6 000 tillatelser årlig og fastsettes av Arbeids- og inkluderingsdepartementet i samråd med Nærings- og fiskeridepartementet og Finansdepartementet. Kvoten innebærer at det i praksis ikke foretas individuelle arbeidsmarkedsvurderinger ved behandlingen av søknader om oppholdstillatelse som faglært.53 Sesongkvoten er på 3 000 tillatelser og fastsettes av Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Oppholdstillatelse på grunn av arbeid kan tilbakekalles dersom arbeidsforholdet har opphørt. Faglærte arbeidstakere kan likevel oppholde seg i Norge for å søke arbeid i inntil seks måneder dersom den opprinnelige tillatelsen ikke utløper. De må gi melding til politiet innen en bestemt frist dersom de begynner i et nytt arbeidsforhold.

Oppholdstillatelse til selvstendig næringsdrivende

Tredjelandsborgere som skal drive varig næringsvirksomhet, kan få oppholdstillatelse dersom oppholdet i Norge er nødvendig for etablering eller videre drift av virksomheten. Den næringsdrivende må ha kompetanse som faglært, kompetansen må være relevant for arbeidet som utføres i virksomheten, og det må være økonomisk grunnlag for driften. Tillatelsen er bundet til den bestemte virksomheten.54 Tillatelsen danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.

Oppholdstillatelse til tjenesteytere

Utsendte arbeidstakere som er ansatt i en utenlandsk virksomhet, og selvstendige oppdragstakere som er etablert i utlandet, kan gis oppholdstillatelse for å yte tjenester av begrenset varighet i Norge. Det er et vilkår at tjenesteyteren har kompetanse som faglært, og at kompetansen er relevant for gjennomføringen av oppdraget. Det gjelder tilsvarende krav om alder, arbeidsvilkår mv. som ved oppholdstillatelse for faglærte arbeidstakere. Oppholdstillatelse kan gis i inntil seks år. Tillatelsen danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse.

Oppholdstillatelse for studier og for vitenskapelig, religiøst, kulturelt formål o.a.

Utlendingsloven § 26 gir hjemmel til å fastsette forskrift om oppholdstillatelse som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, for blant annet studenter og for forskere som finansierer oppholdet med egne midler. Forskriften regulerer også oppholdstillatelse av begrenset varighet til blant annet praktikanter under 30 år, musikere, artister og kulturarbeidere, medarbeidere i ideelle, religiøse og humanitære organisasjoner og au pair.55 En tredjelandsborger som har hatt opphold som student eller forsker, kan få oppholdstillatelse i ett år for å søke arbeid som faglært. Tilsvarende kan faglærte arbeidssøkere som ikke trenger visum for å reise inn til Norge, få oppholdstillatelse i inntil seks måneder.

Unntak fra krav om oppholdstillatelse

Enkelte grupper tredjelandsborgere er unntatt fra kravet om oppholdstillatelse for arbeid og oppdrag av kortere varighet. Forskere, forelesere og religiøse forkynnere, samt personer som er tilbudt arbeid som lege, er unntatt fra kravet om oppholdstillatelse for arbeidsforhold som varer inntil tre måneder. Det samme gjelder personer med teknisk kompetanse som skal montere eller vedlikeholde teknisk utstyr mv., personell innenfor transport, journalister, sjøfolk, diplomater mfl. Tredjelandsborgere som skal arbeide på flyttbare innretninger på norsk kontinentalsokkel, er også unntatt fra kravet om oppholdstillatelse når de arbeider og oppholder seg på innretningen.

Familiemedlemmer

Dersom en arbeidsinnvandrer gis en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, har ektefelle, registrert partner eller samboer samt barn under 18 år etter søknad rett til familieinnvandring på nærmere fastsatte vilkår. Det kan også gis familieinnvandring til nærmeste familiemedlemmer til enkelte andre arbeidsinnvandrere, herunder utsendte arbeidstakere, selvstendige oppdragstakere, ansatte på faste og flyttbare innretninger, forskere på egne midler og praktikanter.

Det stilles krav om sikret underhold, det vil si at arbeidsinnvandreren må ha en brutto årslønn på minst 2,7 G.56 Referansepersonen kan ikke ha mottatt økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven det siste året, med mindre stønaden er utbetalt som supplerende sosialhjelp eller i påvente av enkelte trygdeytelser eller bostøtte.57 Oppholdstillatelsen gir familiemedlemmene rett til å ta arbeid i Norge. Tillatelsen til familiemedlemmene skal ikke vare lenger enn til utløpet av tillatelsen til referansepersonen.

Permanent oppholdstillatelse

En tredjelandsborger som har oppholdt seg i Norge i tre år med en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, kan etter søknad få permanent oppholdstillatelse. Søkeren må fortsatt fylle vilkårene for den midlertidige oppholdstillatelsen når permanent oppholdstillatelse gis. Søkeren må heller ikke ha oppholdt seg utenfor Norge i mer enn syv måneder til sammen de siste tre årene. Faglærte kan likevel oppholde seg utenfor Norge i inntil 15 måneder dersom åtte av disse månedene skyldes oppdrag for arbeidsgiver. Det er også et vilkår at søkeren har vært selvforsørget de siste tolv månedene, det vil si at søkeren som hovedregel må ha vært sikret midler tilsvarende minst 2,5 G. Det er også et vilkår at utlendingen de siste tolv månedene ikke har mottatt økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven, med mindre stønaden er utbetalt som supplerende sosialhjelp eller i påvente av enkelte trygdeytelser eller bostøtte. Dersom tredjelandsborgeren har plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i henhold til integreringsloven, er det et vilkår at opplæringen er gjennomført, og at utlendingen ved avsluttende prøve behersker et minimum av norsk muntlig.58

Etter at tredjelandsborgeren er gitt permanent oppholdstillatelse, trenger ikke vilkårene for midlertidig oppholdstillatelse lenger å oppfylles. Det betyr blant annet at det ikke vil påvirke retten til opphold om utlendingen ikke lenger er i arbeid, eller tar arbeid i strid med vilkårene for midlertidig oppholdstillatelse i forbindelse med arbeid.

Tabell 4.2 gir en oversikt over antallet innvilgede oppholdstillatelse på grunn av arbeid for tredjelandsborgere i perioden 2018–2021, gruppert etter type tillatelse. Det er en nokså jevn fordeling mellom de ulike kategoriene, men oppholdstillatelse som faglært er mest utbredt i alle årene. For øvrig er det verdt å merke seg den klare nedgangen i antall tillatelser i 2020, som må ses i sammenheng med koronapandemien. Mens tillatelser til faglærte tok seg noe opp igjen i 2021, fortsatte nedgangen særlig for sesongarbeidstillatelser. I kapittel 8 finnes mer statistikk over innvandringer for tredjelandsborgere, blant annet fordelt på landgrupper.

4.3 Registrering i Folkeregisteret

Personer som skal bo i Norge i minst seks måneder, har plikt til å melde flytting til Norge. Dersom personen fyller vilkårene for å bli registrert som bosatt i Norge, vil personen bli tildelt et fødselsnummer. Personen må selv sannsynliggjøre at vilkårene i folkeregisterloven er oppfylt, for eksempel gjennom dokumentasjon på bolig og arbeid i Norge for en seks måneders periode. Folkeregistermyndighetene skal foreta en konkret helhetsvurdering av om det foreligger en registreringspliktig flytting. Vurderingen innebærer en viss grad av skjønn. For å sikre likebehandling og forutberegnelighet har Skatteetaten utarbeidet retningslinjer for vurderingen.59 Arbeidsinnvandrere fra et tredjeland kan ikke registreres som bosatt før det er gitt oppholdstillatelse med minst seks måneders varighet. Sistnevnte gruppe vil i de fleste tilfeller bli registrert som bosatt i Norge basert på digital melding fra UDI, og trenger ikke å legge fram ytterligere dokumentasjon.

Personer som skal oppholde seg i Norge kortere enn seks måneder, kan tildeles et d-nummer. D-nummeret rekvireres av den offentlige myndigheten eller virksomheten, eller det finansforetaket, som har behov for at en person har et d-nummer. Det kan for eksempel være tilfellet når personen skal få utstedt skattekort eller åpne bankkonto i Norge.

Det går fram av Folkeregisteret om en person med norsk identifikasjonsnummer er identitetskontrollert eller ikke. Det er et vilkår for å bli registrert bosatt og få tildelt fødselsnummer at man er id-kontrollert. For personer med d-nummer er det opp til rekvirenten å bestemme om personen skal identitetskontrolleres. Identitetskontroll er eksempelvis en forutsetning for å få skattekort. Skatteetaten gjennomfører identitetskontroll på vegne av alle rekvirenter, med unntak av UDI.

Hvorvidt en person er bosatt og har fødselsnummer eller d-nummer, kan ha betydning for en persons rettigheter og plikter i Norge. Et eksempel på dette er retten til fastlege som primært er knyttet til bostedsregistrering og fødselsnummer.

Personer som pendler til Norge fra et annet land innenfor EØS kan be om å bli unntatt bostedsregistrering i Norge. Utenlandske statsborgere kan derfor ha opphold i Norge over lengre perioder uten å være registrert som bosatt i Folkeregisteret. Dette gjelder blant annet et større antall nordiske statsborgere. Bakgrunnen for unntaksregelen er at bostedsregistrering i Norge kan påvirke rettigheter i hjemlandet.

Personer som flytter til et land utenfor Norden for å bosette seg der, eller for å oppholde seg der i minst seks måneder, skal melde fra om dette til Folkeregisteret før utreise. Dersom meldeplikten overholdes, kan personen bli registrert som utflyttet i Folkeregisteret. Personer som flytter uten å overholde meldeplikten, vil fremdeles være registrert som bosatt60, med mindre de blir omfattet av folkeregistermyndighetens kontrolltiltak og blir registrert utflyttet.

4.4 Internasjonale forpliktelser og samarbeid

4.4.1 Nordisk samarbeid

Sverige, Danmark, Finland, Island og Norge har siden 1954 hatt avtale om et felles nordisk arbeidsmarked, som innebærer at nordiske borgere siden da har kunnet reise fritt til Norge for å arbeide. På samme måte kan norske borgere reise til andre nordiske land for å arbeide og bosette seg der.

Det nordiske samarbeidet omfatter særlig områder der en fellesnordisk innsats skaper en merverdi for de nordiske landene og innbyggerne i dem. De nordiske landene har felles utfordringer knyttet til integrering og arbeidsliv.61 Det nordiske samarbeidsprogrammet om integrasjon er vedtatt videreført for perioden 2022 til 2024. Samarbeidet dreier seg særlig om å utveksle erfaringer og utvikle ny kunnskap, og bygger videre på seks års forutgående erfaringer og resultater med samarbeid på integreringsfeltet.

4.4.2 Europeisk samarbeid

Norge har både forpliktende avtaler og samarbeid med EU, blant annet gjennom EØS-avtalen, men også samarbeid som ikke er like bindende, men som likevel vil være av betydning ved utformingen av norsk regelverk og politikk.

EØS-avtalens prinsipp om fri personbevegelighet omfatter retten til innreise, opphold og arbeid i en annen medlemsstat, for EØS-borgere og deres familiemedlemmer. EØS-samarbeidet setter skranker for hvilke krav som kan stilles ved regulering av blant annet adgangen til innreise og opphold for denne gruppen nasjonalt. Se 4.2.2 for en nærmere redegjørelse for retten til fri bevegelighet for EØS-borgere.

To sentrale grunnprinsipper i EØS-avtalen er prinsippene om proporsjonalitet og ikke-diskriminering. Ikke-diskrimineringsprinsippet innebærer et forbud mot forskjellsbehandling av borgere av ulike EØS-land, herunder at borgere av andre EØS-land skal likebehandles med norske borgere. Det vil si at EØS-borgere ikke kan ilegges plikter som ikke også gjelder norske borgere. Saklig begrunnet forskjellsbehandling aksepteres likevel i en viss utstrekning. EØS-avtalen artikkel 39, jf. artikkel 33, regulerer adgangen til å særbehandle andre lands statsborgere dersom dette er fastsatt ved lov eller forskrift og begrunnet med hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen.

Proporsjonalitetsprinsippet innebærer at eventuelle restriksjoner må kunne rettferdiggjøres ut fra tvingende allmenne hensyn. Dette innebærer at restriksjonen må være egnet til å sikre det aktuelle hensynet og ikke være mer tyngende enn nødvendig for å ivareta dette hensynet. Restriksjoner som skal beskytte andre hensyn enn hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen, vil aldri være lovlige dersom de direkte forskjellsbehandler på grunnlag av nasjonalitet.

Direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner er innlemmet i EØS-avtalen. Direktivet skal gi mulighet til å utøve yrker som krever bestemte kvalifikasjoner, basert på yrkeskvalifikasjoner som er oppnådd i en annen EØS-stat. Se også omtale i kapittel 7.5.4.

Forordning nr. 492/2011 om fri bevegelighet for arbeidstakere er innlemmet i EØS-avtalen og gjelder arbeidstakeres rett til å ta lønnet arbeid i EØS. Forordningen forbyr all forskjellsbehandling mellom arbeidstakere på grunnlag av nasjonalitet når det gjelder sysselsetting, lønn og andre arbeidsvilkår. Borgere av medlemsstatene skal ha samme prioritet til arbeid som innenlandske arbeidstakere. Artikkel 3 legger ned forbud mot regelverk eller administrativ praksis som avgrenser eller setter vilkår for arbeidstilbud eller som utelukker EØS-borgere fra ledige stillinger, uten at dette også gjelder egne borgere. Dette gjelder likevel ikke for vilkår om språkkunnskaper som er nødvendige på grunn av arten av det arbeidet som den ledige stillingen innebærer. Forordningen artikkel 10 innebærer at EØS-statene skal sikre lik tilgang til utdanning mv. til arbeidstakerens barn, og oppmuntre til tiltak som tar sikte på at barna skal kunne ta del i undervisningen best mulig. Forordningen er gjennomført i norsk rett ved EØS-arbeidstakarlova.62

Forordning nr. 2016/589 om et europeisk nettverk for arbeidsformidling (EURES) har som formål å fremme jobbmobilitet i EU/EØS og skal legge til rette for fri bevegelighet av arbeidskraft gjennom et felles rammeverk for samarbeid mellom medlemsstatene. Forordningen ble gjennomført i EØS-arbeidstakarlova i 2020.

Norge er bundet av forordning 883/2004, trygdeforordningen, gjennom EØS-avtalen, se nærmere omtale i kapittel 6.4. Norges forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering er nærmere utredet av Trygdekoordineringsutvalget, som ga sin utredning 15. juni 2021.63

Av mer overordnede relevante forpliktelser kan det også pekes på Den europeiske konvensjon om fremmedarbeideres rettslige stilling av 1977, som har til formål å styrke fremmedarbeidernes stilling og er ratifisert av Norge. Artikkel 14 regulerer spørsmålet om opplæring i vertslandets språk for borgere av andre land som er part i konvensjonen. Det vises også til den europeiske sosialpakt artikkel 19, som regulerer rett til vern og hjelp til arbeidsinnvandrere og deres familier, herunder til å fremme og tilrettelegge undervisning i vertslandets språk.

4.4.3 Andre internasjonale forpliktelser og samarbeid

Norges internasjonale forpliktelser setter rammer for den politikk som kan føres, og fastsetter grunnleggende rettigheter og prinsipper, som ikke-diskrimineringsprinsippet, organisasjonsfrihet og rett til familieliv. Menneskerettsloven innebærer at en rekke konvensjoner gjelder som norsk lov og skal ha forrang ved motstrid.64 Dette gjelder blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjon med protokoller (EMK), FNs barnekonvensjon, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK).

ØSK omfatter rettigheter knyttet til blant annet tilgang til bolig, utdannelse og grunnleggende helsetjenester. Både SP og EMK verner retten til familieliv, og må legges til grunn ved blant annet utforming av regelverk om familieinnvandring. Barnekonvensjonen fastsetter det grunnleggende prinsippet om at hensynet til barnets beste skal være et sentralt hensyn i alle saker som gjelder barn.

Organisasjonsfriheten kan anses som en sentral del av arbeidsmarkedssystemet og innebærer at enhver har rett til å danne og slutte seg til fagforeninger for å verne sine interesser, og er blant annet sikret gjennom EMK, ØSK og SP. Organisasjonsfriheten innebærer også at arbeidstakere har rett til å være uorganiserte.

Forbudet mot diskriminering er et menneskerettslig prinsipp som er nedfelt i en rekke internasjonale konvensjoner. Prinsippet om at alle er like for loven, og at «intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling», er også nedfelt i Grunnloven § 98. Diskrimineringsforbudet innebærer ikke en plikt til å behandle alle likt, men betyr at forskjellsbehandling må ha en saklig og legitim begrunnelse. Dette gjelder ved beslutninger om både å gi enkeltindivider rettigheter og å pålegge dem plikter.65

Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) ble etablert i 1919 med formål om å fremme sosial rettferdighet og rettigheter i arbeidslivet. ILO er FNs organisasjon for arbeidslivet og har 187 medlemsstater. Fagforeninger, arbeidsgiverorganisasjoner og medlemsstatenes myndigheter er representert i ILOs styrende organer. ILOs kjernekonvensjoner omhandler fem hovedområder:

• organisasjonsfrihet og rett til kollektive forhandlinger

• forbud mot tvangsarbeid

• forbud mot barnearbeid

• forbud mot diskriminering på arbeidsplassen

• helse og sikkerhet på arbeidsplassen

I tillegg til ILOs kjernekonvensjoner, har Norge ratifisert blant annet ILOs konvensjon nr. 97 om ut- og innvandring for sysselsetting og ILO konvensjon nr. 143 om ut- og innvandring under forhold som innebærer misbruk og om fremme av likhet i muligheter og behandling for utenlandske arbeidstakere.

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) er en mellomstatlig organisasjon med 38 medlemsstater. På migrasjonsområdet er arbeidsmigrasjon og innvandreres deltakelse i arbeidsmarkedet sentralt for OECD. Norge er representert av AID i komiteen Working party on migration.

4.5 Oppsummering

Arbeidsinnvandrere fra land henholdsvis i og utenfor EØS gis adgang til innreise og opphold i Norge på ulike vilkår. Norges EØS-rettslige forpliktelser legger klare begrensninger på handlingsrommet ved utformingen av nasjonalt regelverk som kan ha betydning for retten til opphold og arbeid i Norge for personer som faller inn under EØS-avtalen. Norske myndigheter står i utgangspunktet fritt til å regulere arbeidsinnvandring for tredjelandsborgere. Ved utforming av integreringstiltak rettet mot både tredjelandsborgere og EØS-borgere må det likevel vurderes om internasjonale forpliktelser setter skranker eller gir føringer for aktuelle tiltak.

5 Integreringspolitikken

5.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere integreringspolitiske virkemidler for å integrere arbeidsinnvandrere bedre i norsk arbeids- og samfunnsliv. Som det kommer fram i innledningen til utredningen, legger utvalget til grunn at den norske integreringspolitikken best kan forstås som en kombinasjon av særskilte tiltak rettet mot innvandrere og bruk av generelle arbeids- og velferdspolitiske virkemidler.66 Dette kapitlet omhandler de særskilte tiltakene i integreringspolitikken, mens de mer generelle politikkområdene blir behandlet i kapittel 6 og 7.

Blant særtiltakene i integreringspolitikken har norskopplæring med samfunnskunnskap vært et kjerneelement hele veien. På 1970-tallet var norskopplæringens hovedmålgruppe arbeidsinnvandrere, og fram til 1. januar 2004 var alle innvandrere over 16 år med arbeids- og oppholdstillatelse ut over tre måneder omfattet av tilbudet om gratis norskopplæring. I dag er arbeidsinnvandrere i hovedsak ikke omfattet av integreringstiltakene for nyankomne innvandrere. Det er likevel sentralt å beskrive kort hva som ligger i dagens særskilte tiltak, for å bidra til en videreutvikling av integreringspolitikken og vurdere integreringspolitiske virkemidler for arbeidsinnvandrere og deres familier. Dagens særskilte tiltak retter seg særlig mot flyktninger og deres familiemedlemmer i den første fasen de er i Norge.

Utviklingen av introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap beskrives først. Her legges det særlig vekt på begrunnelsene for hvorfor arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familier kun har plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og hvorfor EØS-borgerne ikke er omfattet av regelverket. Deretter beskrives dagens regulering gjennom integreringsloven67 kort, før øvrige relevante språkopplæringstiltak blir omtalt.

Kapitlet beskriver også forskjellige aktørers rolle på integreringsfeltet. Lokalt og regionalt er kommunene og fylkeskommunene sentrale aktører for å gjennomføre integreringspolitikken. Gjennom regionreformen har fylkeskommunenes rolle på feltet blitt større.68 I tillegg har frivillige organisasjoner en viktig rolle i integreringsarbeidet i Norge, og gjennom arbeidet for mangfold i arbeidslivet er det også etablert tiltak rettet mot arbeidsgivere.

Utvalget er bedt om å trekke inn kunnskap og erfaringer fra sammenlignbare land i analysen. Avslutningsvis beskriver kapitlet kort integreringspolitikken overfor arbeidsinnvandrere i de andre nordiske landene. Denne delen bygger i hovedsak på en kartlegging av språktilbud til arbeidsinnvandrere. Kartleggingen er gjennomført av Rambøll69 på oppdrag fra utvalget og følger som digitalt vedlegg til utredningen.

5.2 Utviklingen av introduksjonsordningen og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Introduksjonsordningen og opplæring i norsk og samfunnskunnskap har vært myndighetenes to sentrale virkemidler for å kvalifisere nyankomne innvandrere til det norske arbeids- og samfunnslivet. Introduksjonsordningen består av introduksjonsprogram og introduksjonsstønad. Under følger en gjennomgang av utviklingen av disse to ordningene, herunder begrunnelsene for hvorfor arbeidsinnvandrere og deres familie i begrenset omfang er omfattet av ordningene. Det finnes omfattende forskning om ordningene, særlig om introduksjonsordningen. Denne forskningen blir omtalt i kapittel 16.2.

5.2.1 Introduksjonsordningen

Introduksjonslovutvalget ga sin innstilling i juni 2001.70 Utvalgets mandat var å utrede og lage forslag til lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering. Utvalget viste til at tidligere stortingsmeldinger og offentlige utredninger på innvandringsfeltet var samstemte om å understreke betydningen av ulike former for opplæring, og spesielt kunnskaper i norsk og om det norske samfunnet, som grunnleggende forutsetninger for aktiv samfunnsdeltakelse blant nyankomne innvandrere.

Ifølge mandatet var hovedkriteriet for avgrensing av personkretsen at den enkelte hadde oppholdstillatelse i Norge. Utvalget mente likevel at arbeidsinnvandrere med slik tillatelse i utgangspunktet falt utenfor rammene av lovgivningsarbeidet da de allerede fra starten av hadde oppnådd et av de sentrale målene med loven, nemlig å være integrert i yrkeslivet.71 Det ble påpekt at en slik yrkesdeltakelse også er en av de viktigste mekanismene for å oppnå ferdigheter i norsk språk og innsikt samfunnsforhold. I den grad det skulle være behov for ytterligere opplæring, mente utvalget dette burde skje på annen måte enn ved at arbeidsinnvandrerne fjernes fra yrkeslivet, og dermed fra grunnlaget for oppholdstillatelsen.

Uavhengig av reglene om oppholdstillatelse vurderte introduksjonslovutvalget at nordiske borgere og EØS-borgere var en lite naturlig målgruppe for introduksjonsordningen, da hensikten med EØS-regelverket er å fremme fri bevegelighet over landegrensene. Introduksjonslovutvalget var usikker på om familiemedlemmer av arbeidsinnvandrere burde inngå i personkretsen. Her viste utvalget til at familieinnvandrere er en svært uensartet gruppe når det gjelder behov for kvalifisering, og de aller fleste vil ha tilgang til privat forsørgelse. Det ble argumentert for at familieinnvandrere ofte også vil ha et bedre utgangspunkt for integrering på annen måte enn gjennom organiserte ordninger.

Fra 1. september 2004 ble introduksjonsordningen innført som en obligatorisk ordning for kommunene gjennom introduksjonsloven.72 Da ordningen ble innført, besto målgruppen med rett og plikt til introduksjonsordningen av flyktninger og deres familiemedlemmer under 55 år. I tillegg kunne kommunen tilby ordningen til familiemedlemmer til andre enn flyktninger, herunder familie til arbeidsinnvandrere fra tredjeland, og til de i målgruppen over 55 år.

5.2.2 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

I april 2004 ble det fremmet forslag for Stortinget om å innføre en ny lovfestet ordning og ny finansieringsordning for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap.73 1. september 2005 trådte ordningen med opplæring i norsk og samfunnskunnskap i kraft, regulert gjennom introduksjonsloven.74 Målgruppen var, i tillegg til flyktninger og familieinnvandrere, øvrige innvandrere mellom 16 og 67 år som hadde oppholdstillatelse etter utlendingsloven som dannet grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Dette omfattet også innvandrere som er familie til norske og nordiske borgere. Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-området inngikk også i målgruppen, men de fikk kun plikt til å delta i opplæringen, og kommunen kunne kreve betaling. Arbeidsinnvandrere fra EØS-området var ikke omfattet.

I begrunnelsen for at arbeidsinnvandrere fra tredjeland skulle ha en plikt til opplæring, ble det vist til at både arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer vil kunne ha samme behov for opplæring i norsk språk og i norske samfunnsforhold som andre innvandrere. Det ble vist til at det fra et integreringspolitisk synspunkt var viktig at også disse gruppene tilegner seg et minimum av ferdigheter i norsk språk og kunnskaper om det norske samfunnet. Det ble likevel påpekt at situasjonen deres skiller seg fra flyktninger, personer som har fått opphold på humanitært grunnlag, eller personer som er gitt kollektiv beskyttelse. Mens myndighetene kan sies å ha et særlig ansvar for de sistnevnte gruppene, samtidig som disse gjennomgående ikke vil ha mulighet til å finansiere opplæringen selv, mente kommunal- og regionaldepartementet at det samme ikke gjaldt for arbeidsinnvandrere. Det ble argumentert for at arbeidsinnvandrere fra tredjeland står mye friere med hensyn til hvorvidt de i det hele tatt ønsker å komme til landet, og at grunnlaget deres for oppholdet var et konkret arbeidstilbud. Departementet mente derfor at arbeidsinnvandrere selv, eller deres arbeidsgivere, burde betale for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. For familiemedlemmer til arbeidsinnvandrere mente departementet at hovedpersonen, som skal kunne forsørge familiemedlemmene, også skulle kunne dekke utgiftene til opplæringen.75

I høringsnotatet til ordningen ble det foreslått at nordiske borgere som verken kunne dansk eller svensk, samt personer med oppholdsrett etter EØS-regelverket, skulle få rett til gratis opplæring, selv om de ikke skulle få en plikt. Da loven ble fremmet, foreslo likevel departementet å unnta EØS-borgere og deres familiemedlemmer helt fra lovforslagets personkrets, i tråd med endringen som ble innført med budsjettvedtak for 2004.76 Det ble samtidig understreket at både kommuner og arbeidsgivere når som helst står fritt til å tilby gratis norskopplæring til personer som faller utenfor personkretsen for rett til gratis opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Forholdet til Norges internasjonale forpliktelser og diskrimineringsforbudet ble vurdert ved innføringen av introduksjonsprogrammet77 og ved innføringen av ordningen med opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere78. Departementet mente at forslaget om en begrensning i retten til gratis opplæring i norsk for de gruppene som etter departementets vurdering vil ha de beste forutsetninger for selv å kunne bekoste norskopplæringen, har en saklig og legitim begrunnelse og følgelig ikke er i strid med diskrimineringsforbudet.79 Tilsvarende ble lagt til grunn ved innføringen av integreringsloven.80

5.3 Integreringsloven

Integreringsloven trådte i kraft 1. januar 2021 og erstattet introduksjonsloven. Innføringen av en ny lov var en del av en større integreringsreform for å styrke og reformere virkemidlene for å kvalifisere nyankomne flyktninger og innvandrere til det norske arbeidsmarkedet.81 Bakgrunnen for reformen var blant annet at mange ikke oppnådde de norskferdighetene som anses som et minimum blant mange arbeidsgivere. For mer om evalueringene av ordningene i introduksjonsloven, se kapittel 16.2.

Integreringslovens formål er at innvandrere tidlig blir integrert i det norske samfunnet og blir økonomisk selvstendige. Loven skal bidra til at innvandrere får gode norskkunnskaper, kunnskaper om norsk samfunnsliv, formelle kvalifikasjoner og en varig tilknytning til arbeidslivet.82 Loven viderefører reguleringen av introduksjonsprogram, introduksjonsstønad og opplæring i norsk og samfunnskunnskap fra introduksjonsloven. I tillegg regulerer loven fylkeskommunenes ansvar for det regionale integreringsarbeidet.83

5.3.1 Introduksjonsprogram og introduksjonsstønad

Introduksjonsprogrammet og introduksjonsstønaden ble i all hovedsak videreført fra introduksjonsloven. Hovedmålgruppen er fortsatt flyktninger og deres familiemedlemmer mellom 18 og 55 år. Kommunenes mulighet til å kunne tilby introduksjonsprogram til familiegjenforente til arbeidsinnvandrere fra tredjeland ble videreført.

Målet med programmet er å styrke den enkeltes mulighet til deltakelse i arbeids- og samfunnsliv samt styrke deres økonomiske selvstendighet. Introduksjonsprogrammet skal være på heltid og minst inneholde opplæring i norsk, opplæring i samfunnskunnskap, kurs i livsmestring og arbeids- eller utdanningsrettede tiltak. Deltakere som har barn under 18 år, skal delta på kurs i foreldreveiledning. Det samme gjelder deltakere som får barn i løpet av programmet. Før oppstart i programmet skal den enkelte gjennomføre kompetansekartlegging og karriereveiledning. NAV skal samarbeide med kommunene om planlegging og gjennomføring av introduksjonsprogrammet. For deltakelse i programmet får deltakerne utbetalt introduksjonsstønad. Stønaden er som hovedregel 2 G.84

5.3.2 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Opplæringen i norsk og samfunnskunnskap ble i all hovedsak videreført fra introduksjonsloven, men med noen viktige endringer. Målgruppen for ordningen defineres fortsatt med utgangspunkt i alder og oppholdsgrunnlag etter utlendingsloven, men den nedre aldersgrensen er hevet til 18 år. Øvre grense er fortsatt 67 år. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familiemedlemmer mellom 18 og 67 år har fortsatt kun plikt til å delta i opplæringen.85 EØS-borgerne er fortsatt ikke omfattet av loven. Familieinnvandrere til arbeidsinnvandrere fra tredjeland som har fått innvilget permanent oppholdstillatelse har rett og plikt til opplæring86 Tabell 5.1 gir en oversikt over målgruppene for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven samt hva slags rettigheter og plikter som gjelder for de ulike gruppene.

Kommunen har hovedansvaret for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, men fylkeskommunen har fått ansvaret for opplæringen for dem som går på heltid i videregående opplæring. Den enkelte deltaker er pålagt et krav om å nå et minimumsnivå i norsk. Minimumsnivået utgjør deltakerens norskmål. I integreringsforskriften er det fastsatt veiledende minimumsnivåer basert på deltakernes utdanningsbakgrunn.87 Norskmålet skal stå i den enkeltes norskplan. Se boks 5.1 for en oversikt over norsknivåer etter Det felles europeiske rammeverket for språk.88

Nytt med integreringsloven er at det er innført et kompetansekrav for lærere som underviser i norsk etter loven. Med pedagogisk kompetanse menes pedagogisk bakgrunn i samsvar med krav i rammeplanene for lærerutdanningene med forskrifter. Med relevant faglig kompetanse menes 30 studiepoeng i faget norsk som andrespråk.

Norskprøven for voksne innvandrere ble innført gjennom introduksjonsloven i 2013 og videreført i integreringsloven. Det er kun de som har rett og plikt til opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, som har plikt til å ta en avsluttende prøve i norsk. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familie er dermed ikke omfattet av denne plikten. Norskprøven har som uttalt mål blant annet å gjøre det lettere for arbeidsgivere å vurdere innvandreres norskferdigheter.89

Kommunen/fylkeskommunen må tilpasse opplæringen slik at deltakerne kan oppnå minimumsnivået. For dem som har rett og plikt til opplæringen, gjelder retten i maksimalt tre år. For personer som har minimum utdanning på videregående nivå fra før, gjelder retten i inntil 18 måneder. Begrunnelsen er at denne gruppen skal ut i arbeid eller høyere utdanning raskt, samt at gruppen bør ha gode forutsetninger for å lære seg norsk raskt. For arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familiemedlemmer gjelder plikten til deltakeren har nådd et minimumsnivå i norsk eller til 225 timer norskopplæring er gjennomført.

Opplæringen i 75 timer samfunnskunnskap skal gjennomføres innen ett år og på et språk deltakeren forstår.90 Det er kun de som har rett og plikt til opplæringen, som har plikt til å ta samfunnskunnskapsprøven. Formålet med opplæringen er å bidra med nødvendig kunnskap om Norge og bygge opp under holdninger og verdier som toleranse, likeverd og respekt. Opplæringen skal foregå på deltakerens morsmål eller et språk deltakeren forstår, og er inndelt i tre moduler: 1. Utdanning, kompetanse og arbeidsliv, 2. Familie, helse og hverdagsliv og 3. Norge før og nå.91 Hver av modulene har et sett av kompetansemål og et timeomfang på 25 timer.

5.4 Norskopplæring utover integreringsloven

Det tilbys også norskopplæring utover det som er regulert i integreringsloven. Under følger en omtale av noe av dette tilbudet samt foreliggende planer for å styrke norskopplæringen for arbeidsinnvandrere. Se også omtale av Kompetansepluss og bransjeprogram i kapittel 7.

Norskopplæringsordningen

I 2021 ble det innført en ny ordning, Norskinnsatsen, som består av norskopplæringsordningen (tidligere klippekortordningen) og norsktrening i regi av frivillige organisasjoner. Norskopplæringsordningen er ment som et supplement til den norskopplæringen som følger av integreringsloven. Formålet med tilskuddsordningen er å gi et målrettet og fleksibelt tilbud til innvandrere som har behov for å styrke norskferdighetene sine, ved at disse gis tilgang til et begrenset antall timer med lærerstyrt norskopplæring. Målet med ordningen er å bidra til å få deltakerne opp på nivå B1 eller høyere. Ordningen er rettet mot innvandrere med begrensede norskkunnskaper som har behov for å lære mer norsk, uavhengig av innvandringsårsak og botid i Norge. Dette inkluderer arbeidsinnvandrere fra både EØS og tredjeland. For mer om norskopplæringsordningen og norsktrening i regi av frivillige organisasjoner, se kapittel 16.5.1.

Nyere forslag for å styrke norskopplæringen

I regjeringen Støres politiske plattform står det at regjeringen vil sørge for at arbeidsinnvandrere gis bedre opplæring i språk og sikkerhetskultur og kunnskap om den norske arbeidslivsmodellen. Videre framgår det at regjeringen vil opprette pilotprosjekt for regionale norskopplæringssenter for arbeidsinnvandrere i samarbeid med frivillige organisasjoner og partene i arbeidslivet. På oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) leverte Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), i samarbeid med Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) og Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) våren 2022 en utredning med forslag til hvordan dette kan se ut i praksis.92 Direktoratene fant mange gode norskopplæringstilbud, men tilbudene oppleves som fragmenterte og lite tilgjengelige. Utredningen slår fast at det er et stort og udekket behov for opplæring av arbeidsinnvandrere i norsk språk, sikkerhetskultur og den norske arbeidslivsmodellen. Det framgår også at arbeidsrettet norskopplæring på eller nær arbeidsplass, og i tilknytning til arbeidstiden, gir best resultat, og at praktisering av norsk, på arbeidsplassen og på fritiden, er viktig. Det blir også pekt på behov for fleksible og gratis tilbud.

På bakgrunn av det skisserte utfordringsbildet anbefaler IMDi å pilotere regionale norskopplærings- og veiledningssenter for arbeidsinnvandrere og arbeidsgivere. Pilotprosjektet innebærer at godkjente tilbydere av norskopplæring kan søke om driftsmidler gjennom den ordinære norskopplæringsordningen som kan dekke kostnadene ved å drifte et regionalt senter hvor arbeidsinnvandrere i regionen får tilbud om norskkurs. Senteret skal, i tillegg til å legge til rette for opplæring, dekke behovet for veiledning til både arbeidsinnvandrere og arbeidsgivere. Sentrene skal samarbeide med bedrifter i regionen for å kunne tilby opplæring i bedrift, og dermed imøtekomme flere av utfordringene som er avdekket.

Kunnskapsdepartementet opprettet våren 2021 en ekspertgruppe som skulle vurdere tiltak for innvandrere i forbindelse med koronapandemien.93 Ekspertgruppen anbefalte at norskinnsatsen skulle styrkes, og at ordningen burde evalueres og brukes i en mer langsiktig strategi for å øke norskkunnskapene i innvandrerbefolkningen. Videre anbefalte ekspertgruppen et språkløft for personer med innvandrerbakgrunn. Ekspertgruppen mente at pandemien har vist at mange innvandrere ikke behersker norsk på et tilstrekkelig høyt nivå for å forstå viktig informasjon fra myndighetene. De framhevet at arbeidsinnvandrere er en stor gruppe som ikke er inkludert i den offentlige språksatsingen. Ekspertgruppen anbefalte at myndighetene går i dialog med partene i arbeidslivet for å finne gode løsninger for å heve språkkunnskapene i denne gruppen, som et ledd i et nasjonalt løft for språkopplæringen. Ekspertgruppen anbefalte også at ferdighetsnivået i norsk kartlegges i et representativt utvalg av innvandrerbefolkningen. De viste til at norske myndigheter vet lite om hva det reelle ferdighetsnivået i norsk er blant innvandrere.

5.5 Kommunens ansvar

Kommunene er en helt sentral aktør i integreringspolitikken i kraft av å være både tjenesteyter, arbeidsgiver og samfunnsutvikler. Når det gjelder særtiltakene i integreringspolitikken, har kommunene ansvaret for bosetting av flyktninger, introduksjonsprogram samt opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Flyktninger som har behov for offentlig hjelp til bosetting, må bosettes etter avtale mellom staten ved IMDi og den enkelte kommune. Det er frivillig for kommunene å bosette flyktninger, og kommuner som bosetter flyktninger, mottar tilskudd fra staten. En flyktning må være bosatt etter avtale for å være omfattet av rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram.

Kommunene har ansvar for å tilrettelegge for et individuelt tilpasset kvalifiseringstilbud gjennom introduksjonsprogrammet for dem som er i målgruppen, i hovedsak voksne flyktninger og deres familie. Dette skal skje så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller at krav om deltakelse blir framsatt.94

Kommunen har også ansvaret for å sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer som er omfattet av målgruppen for ordningen, og som er folkeregistrert i kommunen.95 Tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal gis så snart som mulig og senest innen tre måneder etter folkeregistrering i kommunen eller at krav om deltakelse blir framsatt. Dette gjelder også for arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familie.

Kommunen har ikke noe særskilt ansvar overfor arbeidsinnvandrere fra EØS og deres familie, utover det de har for øvrige innbyggere i kommunen.

Se også omtale av kommunale tiltak og tjenester som tilbys gjennom NAV-kontor, i kapittel 6.

5.6 Fylkeskommunens ansvar

Gjennom regionreformen fikk fylkeskommunen et styrket ansvar på integreringsfeltet.96 Stortingets vedtak innebar overføring av statlige oppgaver og tildeling av nye oppgaver til fylkeskommunene. Regionkontorene til IMDi ble lagt ned, og flere oppgaver ble overført fra disse til fylkeskommunene. Dette gjaldt blant annet oppgaver relatert til bosetting, veiledning og oppfølging av kommunene i arbeidet med kvalifisering av nyankomne innvandrere, samt oppfølgingen av arbeidet med frivillige organisasjoner og samfunnsdeltakelse på regionalt nivå. Fylkeskommunens ansvar for det regionale integreringsarbeidet er regulert i integreringsloven og integreringsforskriften.97

Av nye oppgaver besluttet Stortinget at fylkeskommunen skal utarbeide regionale kompetanseplaner for kvalifisering av innvandrere. Planene skal omfatte tiltak for å kvalifisere innvandrere til å møte regionale arbeidsmarkedsbehov. Dette ansvaret gjelder innvandrere generelt, og ikke bare flyktninger, og er ment som et virkemiddel for å bidra til at flere innvandrere deltar i arbeidslivet. Fylkeskommunene er også ansvarlig for regionale strategiske kompetanseplaner,98 og planene for kvalifisering av innvandrere er ment å ses i sammenheng med de mer generelle strategiske kompetanseplanene.99 Fylkeskommunen har i tillegg et selvstendig ansvar for videregående opplæring etter opplæringsloven.100 Et sentralt grep med den nye integreringsloven er vektleggingen av formelle kvalifikasjoner, med særlig vekt på at flere skal kunne fullføre videregående opplæring. For at dette skal få effekt, må fylkeskommunen sørger for å oppfylle retten til videregående opplæring for dem som inngår i målgruppen for introduksjonsprogram. For dem som går i videregående opplæring på heltid som sitt introduksjonsprogram, er det fylkeskommunen som har ansvaret for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven.

Fylkeskommunene har nylig fått ansvar for å ha et gratis tilbud om karriereveiledning for alle innbyggerne i fylkeskommunen. Gjennom integreringsloven har fylkeskommunen også fått et særskilt ansvar for å sørge for tilbud om karriereveiledning til deltakerne i introduksjonsprogrammet.

5.7 Frivillige organisasjoners rolle

Det er mange frivillige organisasjoner og privatpersoner som arbeider aktivt for å fremme integrering av innvandrere. Dette gjøres blant annet gjennom tilbud om norsktrening, som omtalt i boks 5.2, språkkafeer, aktiviteter på asylmottak, sosiale sammenkomster i nærmiljøet, utlån av utstyr til fritidsaktiviteter, mentorordninger og gratis aktivitetstilbud til barn og unge.

Som en oppfølging av strategien Integrering gjennom kunnskap lanserte regjeringen Solberg en egen strategi for å styrke sivilsamfunnets rolle på integreringsfeltet.101 Strategiens tiltak hadde som mål å bidra til å øke deltakelsen i sivilsamfunnet blant barn, unge og voksne med innvandrerbakgrunn, løfte og støtte sivilsamfunnets innsats for integrering og utvikle bedre samarbeid og rammebetingelser.102 Strategien er videreført av regjeringen Støre.

I Hurdalsplattformen, regjeringen Støres politiske plattform, trekkes det fram at frivillige organisasjoner bidrar til kompetanse, læring og inkludering, og regjeringen vil sikre frivilligheten god finansiering, stor frihet og en sentral plass i samfunnet.103 Under plattformens omtale av integrering er et av tiltakene at regjeringen vil styrke de frivillige organisasjonenes rolle i integreringsarbeidet.

Hvordan frivillige organisasjoner bidrar mer konkret på forskjellige arenaer og i forskjellige deler av landet, blir behandlet nærmere i kapittel 16.5.

5.8 Mangfold i arbeidslivet

I et integreringsperspektiv handler mangfold i arbeidslivet i hovedsak om etnisk mangfold. Mens det meste av øvrig innsats og tiltak på integreringsfeltet går gjennom kommunen, fylkeskommunen eller frivillige organisasjoner, er innsatsen for mangfold i arbeidslivet rettet mot arbeidsgivere. Formålet er å øke bevisstheten hos arbeidsgivere om etnisk mangfold som en ressurs, å øke rekrutteringen av innvandrere til arbeidslivet samt å bidra til at innvandreres kompetanse blir brukt på en god måte i arbeidslivet. Virkemidlene består blant annet av en tilskuddsordning for virksomheter, en veiledningstjeneste for arbeidsgivere, kunnskapsutvikling om mangfold i arbeidslivet samt utdeling av Mangfoldsprisen. Arbeidet for etnisk mangfold i arbeidslivet omfatter også arbeidsinnvandrere og deres familier.

Tilskuddsordningen til tiltak for etnisk mangfold i arbeidslivet har som formål å bidra til tiltak som stimulerer arbeidsgivere til større bevissthet om etnisk mangfold som ressurs, til økt rekruttering av innvandrere og til bedre bruk av innvandreres kompetanse i arbeidslivet. Noen av eksemplene på tiltak som får støtte, er gjennomgang og forbedring av rekrutteringspraksis, utvikling og implementering av verktøy for bevisstgjøring om fordommer og stereotypier samt kompetanseheving i mangfoldsledelse. I 2022 var det satt av 10 millioner kroner til denne tilskuddsordningen. Det er IMDi som forvalter ordningen.

Direktoratet tilbyr også veiledning om mangfold og integrering på arbeidsplassen for arbeidsgivere. Dette gis direkte overfor enkeltarbeidsgivere og tilskuddsmottakere. Videre blir det i samarbeid med arbeidsgiverorganisasjoner og bransjeorganisasjoner arrangert fagmøter eller webinarer for medlemmer om mangfold i arbeidslivet. Det formidles også kunnskap og erfaringer og tips til arbeidsgivere på egne fagsider om mangfold og på LinkedIn.104

Mangfoldsprisen er statens utmerkelse for fremragende bruk av innvandreres kompetanse i arbeidslivet. Formålet med prisen er å fremme etnisk mangfold, bedre bruk av innvandreres kompetanse og øke rekruttering av innvandrere i arbeidslivet. Dette skal skje gjennom å løfte fram de gode eksemplene på etnisk mangfold i arbeidslivet som kan inspirere andre. Kåringen og utdelingen av prisen blir gjort regionalt av regionale juryer sammensatt av fylkeskommunene, NAV, partene i arbeidslivet og regionale næringsråd eller foreninger. De regionale vinnerne konkurrerer om å vinne de nasjonale prisene, der kåringen og utdelingen blir gjort av en nasjonal jury. Se boks 16.5 med omtale av tidligere vinnere av Mangfoldsprisen.

5.9 Integreringspolitikk for arbeidsinnvandrere i sammenlignbare land

5.9.1 Arbeidsinnvandring i OECD-landene

Som medlem i Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) er Norge del av et nettverk for informasjonsutveksling om blant annet migrasjon i medlemslandene.105 Det foreligger imidlertid begrenset med sammenlignbar informasjon om integrering av arbeidsinnvandrere. Den voksne innvandrerbefolkningen i OECD-land økte fra 78 millioner i 2000/2001 til 120 millioner 2015/2016, det vil si 12 prosent av befolkningen i OECD-landene samlet.106 Migrasjon fra Sentral- og Øst-Europa økte betraktelig i perioden. Andelen innvandrere med høyere utdanning har også økt i samme tidsrom. Den største gruppen med høyt utdannede innvandrere i OECD-land kommer fra India. Utdanningsnivået blant arbeidsinnvandrere innad i EU/EØS er økende, men arbeidsinnvandrerne har fortsatt en større andel lavt kvalifiserte enn den innenlandske arbeidsstyrken.107

Språkopplæring er hovedkomponenten i introduksjonsprogrammer for nyankomne i nesten alle OECD-land. Mestring av vertslandets språk antas å være en viktig faktor for å lykkes på arbeidsmarkedet. Innvandrere som snakker vertslandets språk, har betydelig høyere sysselsettingsgrad enn innvandrere som rapporterer om språkvansker. Språkkunnskaper avgjør også i hvilken grad innvandrerne kan bruke kvalifikasjonene sine. Fleksibel og yrkesspesifikk språkopplæring har vist seg effektivt og kan øke deltakelse, men det er relativt få kurs av dette formatet i OECD-land, da slik opplæring ofte er kostbar og vanskelig å organisere. Ifølge OECD tilbyr Australia, Canada og New Zealand fleksible språkopplæringsalternativer, herunder deltids-, kvelds- og helgekurs, fjernundervisning og digital opplæring, samt én-til-én-veiledning, gratis barnepass, tilskudd til transport og kontinuerlig inntak for å unngå lange ventelister.108

Utvalget har særlig sett nærmere på de nordiske landene, da disse har mange fellestrekk med Norge når det gjelder samfunnsmessige forhold, selv om landenes innvandrings- og integreringspolitikk varierer. Alle de nordiske landene er bundet av EØS-avtalen og har følgelig et regelverk som legger til rette for fri bevegelighet for borgere av EU/EØS-land og deres familiemedlemmer. Arbeidsinnvandringen fra tredjeland er hovedsakelig regulert med utgangspunkt i arbeidsmarkedsbehovet.

5.9.2 Danmark

I 2019 mottok Danmark 53 000 innvandrere, med sikte på langvarig opphold. Av disse var om lag 55 prosent EU/EØS-borgere, 17 prosent arbeidsinnvandrere fra tredjeland, 17 prosent familieinnvandrere og 3 prosent humanitære migranter. Høyeste antall nyankomne var fra Romania, Polen og Tyskland.109

Lov om integration af udlændinge i Danmark (integrationsloven) har som formål å sikre at nyankomne utlendinger har mulighet til å utnytte sine evner og ressurser med sikte på å bli selvforsørget og aktivt delta og bidra i det danske samfunnet. Loven omfatter alle innvandrere med gyldig opphold etter utlendingsloven, inkludert arbeidsinnvandrere fra både EU/EØS-området og fra tredjeland. Disse har rett til et «introduksjonsforløp», i regi av kommunen utlendingen er bosatt i.

Introduksjonsforløpet består av danskutdanning og arbeidsrettede tilbud. Introduksjonsforløpet skal påbegynnes senest én måned etter at kommunen har overtatt ansvaret for innvandreren, og varer i inntil tre år. Tilbud om danskutdanning har imidlertid en varighet på opptil fem år. Språkopplæringen blir gitt gjennom blant annet kommunale språksentre eller private tilbydere etter anbud, og består av utdanning på tre ulike nivåer. Hver utdanning inneholder seks moduler. Deltakelse er frivillig for arbeidstakere, og deltakerne deles inn på bakgrunn av en vurdering av den enkeltes forutsetninger og utdanningsnivå. Tilbudet skal tilrettelegges slik at det understøtter deltakerens arbeid og utdanning med hensyn til tid, sted og innhold. Kommunen kan la være å gi tilbud til innvandrere som allerede har tilstrekkelige danskkunnskaper.

Selvforsørgende innvandrere, herunder arbeidstakere, må ved påmelding betale et depositum på DKK 2 000 per undervisningsmodul, og beløpet blir refundert om personen består modulen innenfor tidsrammen. Tilbudet er følgelig gratis for deltakerne dersom opplæringen blir gjennomført innenfor tidsrammen. Prøver avvikles av kurstilbyderen, og bestått modultest er en forutsetning for å fortsette til neste modul. Danskutdanningen blir avsluttet med en prøve. Nivået på avsluttende prøver samsvarer med det europeiske rammeverket.110

Virksomheter som etablerer en veilederfunksjon for arbeidsinnvandrere, utover det som en normalt kan forvente at en arbeidsgiver bidrar med, kan få støtte fra kommunen til at en medarbeider i virksomheten eller en ekstern konsulent får i oppgave å gi innvandreren innblikk i muligheter og vilkår på arbeidsmarkedet.111

Medfølgende familie til arbeidstakere kan få tilbud om introduksjonsforløp og danskutdanning tilsvarende arbeidstakeren, som består av danskutdanning og yrkesrettede tilbud, hvis innvandreren er berettiget til og ønsker å motta dette. Videre kan det for medfølgende ektefeller/partnere etableres tilbud om mentorprogrammer og veilederfunksjon.

Tilbud fra kommersielle og frivillige aktører er ikke lovregulert, og er som regel åpne for alle. Privat finansierte danskkurs til innvandrere kommer i ulike formater og gir mulighet for kursdeltakeren til å følge undervisning i eget tempo. Tilbud som er i regi av sivilsamfunnsaktører, som for eksempel språkkafeer og språkmentorer, er som regel gratis for deltakerne og omfatter ofte en mindre formell form for språktrening.

Arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familiemedlemmer må, i likhet med andre innvandrere, dokumentere danskkunnskaper ved søknad om permanent oppholdstillatelse. Ved søknad om statsborgerskap må det som hovedregel dokumenteres bestått avsluttende eksamen i danskutdanning 3, som tilsvarer norsk nivå C1.112

5.9.3 Sverige

I 2019 mottok Sverige 102 000 innvandrere, med sikte på langvarig opphold. Av disse var om lag 27 prosent EU/EØS-borgere, 16 prosent arbeidsinnvandrere fra tredjeland, 38 prosent familieinnvandrere og 19 prosent humanitære migranter.113

Språkopplæringen i Sverige er i hovedsak regulert i den svenske skoleloven.114 Opplæringen gis av offentlige, private og ideelle aktører. De mest sentrale tilbyderne av språkopplæring er den kommunale voksenopplæringen. Sistnevnte tilbyr blant annet svensk for innvandrere (sfi), som består av tre studieveier inndelt etter utlendingens utdanningsnivå. Studievei 1 består av fire kurs, studievei 2 består av tre kurs og studievei 3 består av to kurs. Antallet timer med sfi som den enkelte deltar i, varierer mye mellom ulike individer, men kommunen, som alltid er hovedansvarlig for opplæringen uavhengig av hvem sin regi opplæringen utføres i, skal tilby deltakerne i snitt 15 timer undervisning per uke. Opplæringen har ingen tidsbegrensing.

Personer som er folkeregistrert i Sverige og mangler grunnleggende kunnskaper i svensk, kan delta i sfi. Dette inkluderer arbeidsinnvandrere fra EØS-land og tredjeland og deres familiemedlemmer. Deltakelsen er frivillig og gratis. Det er et vilkår at deltakeren bor i Sverige, men det er ikke et krav om at deltakeren har personnummer. Avslutning av tilbudet avhenger av deltakerens progresjon. Avtakende progresjon anses som grunn til å avslutte opplæringen. Arbeidsinnvandrere avlegger en obligatorisk prøve, som blir brukt som en veiledning og støtte for lærerne i karaktersettingen.

Arbeidsinnvandrere kan også delta på orienteringskurs i yrkessvensk i regi av kommunal voksenopplæring. Kurset er gratis og skal gi deltakerne opplæring for å mestre svensk i arbeidslivet. Språkopplæring kan videre inngå som en del av arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbetsförmedlingen.115

Det er ingen formelle språkkrav for å få permanent oppholdstillatelse eller statsborgerskap, men språkkrav for statsborgerskap er foreslått innført i en utredning som ble sendt på høring i januar 2021.116

5.9.4 Finland

I 2019 mottok Finland 24 000 innvandrere, med sikte på langvarig opphold. Av disse var om lag 27 prosent EU/EØS-borgere, 9 prosent arbeidsinnvandrere fra tredjeland, 47 prosent familiemedlemmer og 17 prosent humanitære migranter.117 Innvandringen til Finland er relativt beskjeden sammenlignet med de andre nordiske landene, selv om den har økt de siste årene.118 Det finske systemet for integrering er generelt også mindre omfattende og mer fragmentert enn i de øvrige landene, selv om det er gjennomført flere reformer i senere år som blant annet har hatt som formål å tilby mer enhetlig opplæring.119

Finlands integreringslov omfatter alle innvandrere med gyldig oppholdstillatelse. Loven gjelder også EU-borgere og nordiske borgere samt deres familiemedlemmer. Arbeidsinnvandrere har i utgangspunktet de samme rettighetene som øvrige innvandrergrupper, men innholdet i integreringstiltak generelt og språkopplæring spesielt bestemmes ut fra individuelle behov. Alle innvandrere har rett til grunnleggende informasjon om eksisterende tjenester og rettigheter samt innledende veiledning og rådgivning.

Språktilbudet er regulert i den finske utlendingsloven og integreringsloven. Sentrene for økonomisk utvikling, transport og miljø har ansvaret for integrasjonsopplæring i Finland. Integrasjonsopplæringen består av ulike spor og omfatter blant annet språkopplæring. Arbeidsinnvandrere med tilknytning til arbeidslivet får ikke tilbud om integrasjonsopplæring. Arbeidsinnvandrere som blir arbeidsledige, kan få en vurdering av behovet for integrasjonsopplæring, men dette skjer svært sjelden.

På nasjonalt nivå er det Arbets- och näringsministeriet (ANM) som har det overordnede ansvaret for integreringsarbeidet. Det er imidlertid bostedskommunen og de lokale arbeids- og næringskontorene som har ansvaret for utvikling, planlegging, oppfølging og koordinering av integreringstjenester for den enkelte.

Arbeidskontorene120 arrangerer også arbeidsrelatert coaching, som inkluderer språkopplæring. Tilbudet blir finansiert av arbeidsgivere og det offentlige og er åpent for arbeidsinnvandrere. Deltakelse er frivillig og kan vare i opptil 30 timer over 3 måneder.

Den finske regjeringen sendte 2. mai 2022 på høring et forslag om ny integreringslov. Formålet med lovforslaget er å effektivisere integreringen og sysselsettingen av innvandrere og å fremme innvandreres deltakelse, helse og velferd. Forslaget innebærer at kommunene får et større ansvar for integreringsarbeidet. Endringene skal etter planen tre i kraft i 2024.

Det blir ikke stilt språkkrav ved søknad om permanent oppholdstillatelse. For å få finsk statsborgerskap må søkeren som hovedregel dokumentere tilstrekkelige ferdigheter i finsk eller svensk gjennom en språkprøve som tilsvarer nivå B1 i Det felles europeiske rammeverket for språk121.

5.9.5 Island

I 2019 mottok Island 9 000 innvandrere, med sikte på langvarig opphold. Grunnlag oppholdstillatelse blir ikke registrert, men sammensetningen av innvandrerbefolkningen etter landbakgrunn kan likevel gi noen indikasjoner. Den største innvandrergruppen i landet kommer fra EU-land utenom Norden. Disse utgjør 66 prosent av innvandrerbefolkningen og kan for en stor del antas å ha arbeid som innvandringsgrunn. Et klart flertall av disse har landbakgrunn fra Polen, etterfulgt av Litauen. Den gjennomsnittlige botiden for innvandrere på Island er kortere enn i de andre nordiske landene. Dette skyldes at innvandringen til Island i større grad har foregått de siste 10–15 årene.122

Ingen innvandrergrupper har rett eller plikt til språkopplæring eller språktrening fra det offentlige. Dette skiller Island fra de øvrige nordiske landene. Staten finansierer imidlertid språktilbud gjennom en tilskuddsordning. I tillegg finansieres enkelte språktilbud gjennom deltakerbetaling. Deltakere som er organisert i en fagforening, kan som regel få refundert 70–75 prosent av utgiftene til språkopplæringen. På Island er private læringssentre og mindre opplæringstilbydere de fremste aktørene som tilbyr språkopplæring. Kommuner, arbeidsgivere og enkeltpersoner kan bestille språkkurs fra disse. I motsetning til i Norge, Danmark, Sverige og Finland er kommunene en mindre sentral aktør.123

For å få permanent oppholdstillatelse må arbeidsinnvandrere som hovedregel ha gjennomført 150 timer språkundervisning eller ha tatt en språktest. For å få statsborgerskap er det et krav om bestått språktest tilsvarende nivå A1–A2.124

5.10 Oppsummering

Den norske integreringspolitikken kan sies å være en kombinasjon av særtiltakene som er rettet mot innvandrere, og bruk av generelle arbeidslivs- og velferdspolitiske virkemidler. Dette kapitlet har i hovedsak omhandlet særtiltakene i integreringspolitikken, som primært retter seg mot flyktninger og deres familie i den første fasen de er i Norge.

Av integreringspolitikkens særtiltak har norskopplæring med samfunnskunnskap vært et kjerneelement hele veien. På 1970-tallet var norskopplæringens hovedmålgruppe arbeidsinnvandrere, og fram til 1. januar 2004 var alle innvandrere over 16 år med arbeids- og oppholdstillatelse ut over tre måneder omfattet av tilbudet om gratis norskopplæring.

Det er i dag integreringsloven som regulerer opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Arbeidsinnvandrere fra EØS-området og deres familie er ikke omfattet av denne ordningen. Arbeidsinnvandrere fra tredjeland og deres familie har plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og de må betale for opplæringen selv. Begrunnelsen for dette er blant annet at situasjonen deres skiller seg fra flyktninger. Mens myndighetene kan sies å ha et særlig ansvar for de sistnevnte gruppene, mente lovgiver at det ikke var urimelig at arbeidsinnvandrere selv måtte betale for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap. Dette da de nødvendigvis må ha en lønnsinntekt så lenge de oppholder seg i landet med en tillatelse som arbeidsinnvandrer. Videre ble det argumentert for at det må være i arbeidsgiverens interesse å sikre at de ansatte behersker språket og lærer om samfunnsforholdene i landet så raskt som mulig.

Det er flere sentrale aktører på integreringsfeltet. Kommunene er viktige i kraft av å være både tjenesteyter, arbeidsgiver og samfunnsutvikler, og det er kommunene som blant annet har hovedansvaret for å gi tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Fylkeskommunene har de siste årene fått et styrket ansvar på integreringsfeltet, og de har blant annet ansvar for karriereveiledning, oppfølgingen av arbeidet med frivillige organisasjoner og samfunnsdeltakelse på regionalt nivå samt, regionale kompetanseplaner for kvalifisering av innvandrere. Mange frivillige organisasjoner og privatpersoner arbeider aktivt for å fremme integrering av innvandrere, blant annet gjennom språkkafeer, aktiviteter på asylmottak, sosiale sammenkomster i nærmiljøet, utlån av utstyr til fritidsaktiviteter, mentorordninger, flyktningguide-ordninger og gratis aktivitetstilbud til barn og unge.

Det er krevende å sammenligne arbeidsinnvandring og integrering mellom ulike land, blant annet som følge av manglende registrering av innvandringsgrunn og som følge av at dataene som blir registrert, ikke nødvendigvis er sammenlignbare. Språkopplæring, helst tilpasset arbeidsinnvandreres særskilte behov, framstår uansett som et viktig tiltak i flere sammenlignbare land. I motsetning til i Norge har arbeidsinnvandrere, herunder EØS-borgere, rett til offentlig finansiert språkopplæring i både Danmark og Sverige. I Danmark er tilbudet særlig rettet mot nyankomne, mens det i Sverige gjelder så lenge arbeidsinnvandreren mangler grunnleggende kunnskaper i svensk. I både Sverige, Danmark og Norge er kommunen en sentral aktør i arbeidet med integrering.

Begrunnelsen for norsk politikk når det gjelder integrering og norskopplæring for arbeidsinnvandrere, er blant annet basert på en forutsetning om at arbeidsinnvandrere primært integreres gjennom arbeidet sitt, og at disse vil kunne dekke utgifter til språkopplæring selv eller få det dekket av arbeidsgiver. Både det svenske og danske tilbudet om opplæring, også til arbeidsinnvandrere, er på sin side begrunnet i at språk er viktig for deltakelse i arbeids- og samfunnslivet, uavhengig av innvandringsgrunn.

6 Arbeids- og velferdspolitikken

6.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere integreringspolitiske virkemidler som kan bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv. Mens den særskilte integreringspolitikken rettet mot innvandrere ble beskrevet i kapittel 5, gjennomgår dette kapitlet sentrale trekk ved arbeidslivs-, arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken. Disse politikkområdene støtter opp under den norske modellen, som legger fundamentet for at arbeidsinnvandrerne integreres i norsk arbeidsliv. Sentrale elementer i modellen er et velregulert arbeidsliv med sterke arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, koordinert lønnsdannelse og et i hovedsak skattefinansiert og godt utbygd offentlig velferdssystem, med høy sysselsetting og jevnt over gode lønns- og arbeidsvilkår som resultat. Se nærmere omtale av den norske modellen i kapittel 1.2.125

Arbeidsinnvandring, særlig fra EØS, kan ha både positive og negative konsekvenser for den norske arbeidslivs- og velferdsmodellen. På den ene siden kan Norges tilknytning til det felleseuropeiske arbeidsmarkedet gjennom EØS-avtalen fremme økonomisk utvikling, løse opp flaskehalser i arbeidsmarkedet og styrke bosettingen i norske distrikter. På den andre siden kan fri bevegelse av arbeidskraft og tjenester også skape en risiko for velferdseksport, og det kan bidra til økt lavlønnskonkurranse i deler av arbeidsmarkedet. Økt konkurranse kan igjen fortrenge andre utsatte grupper både med og uten innvandrerbakgrunn126, og det kan føre til at færre elever velger yrkesfaglig utdanning.127 Arbeidsinnvandrere fra EØS-området er også mer konsentrert i bransjer med lav fagorganisering og dårligere lønns- og arbeidsvilkår. Til sammen kan slike tendenser utfordre den norske modellen.

Kapitlet starter med en beskrivelse av arbeidslivspolitikken og innsatsen for å sikre gode, trygge og utviklende arbeidsforhold for alle, herunder arbeidsinnvandrere. Deretter omtales sentrale mål og virkemidler i arbeidsmarkedspolitikken, som skal bidra til at flere, inklusive arbeidsinnvandrere, får og beholder arbeid. Til sist beskrives hovedtrekk ved velferdspolitikken. De ulike inntektssikrings- og velferdsordningene er viktige også for arbeidsinnvandrere, og skal sikre økonomisk trygghet samtidig som de skal oppmuntre til arbeidsdeltakelse.

6.2 Arbeidslivspolitikken

Det er bred enighet om at høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og trygge forhold for arbeidstakere er hovedmål for arbeidslivspolitikken. Organisasjonene i arbeidslivet spiller en sentral rolle for den samlede arbeidslivspolitikken, og tariffavtalene mellom partene regulerer en rekke forhold innen lønns- og arbeidsvilkår. Lovverket er også omfattende, og inneholder reguleringer som setter rammer for alle som deltar i arbeidslivet. Hovedregelen i arbeidslivet er at arbeidstakere er fast ansatt direkte hos en arbeidsgiver, og at andre tilknytningsformer, som midlertidig ansettelse, innleie og selvstendige oppdragstakere, benyttes mer unntaksvis. I deler av arbeidslivet har det imidlertid vært økende bruk av innleie som formidles gjennom bemanningsforetak, og til dels også andre alternative tilknytningsformer. Se nærmere omtale i kapittel 10.2.

Norsk arbeidsliv er gjennomgående preget av gode og ordnede forhold mellom arbeidstakere og arbeidsgivere, og høy trivsel blant arbeidstakere. Om lag to tredeler er fast ansatt i heltidsstilling. Denne andelen er noe høyere enn gjennomsnittet for OECD- og EU-landene. Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø viser at de fleste arbeidstakere opplever høy grad av jobbsikkerhet og muligheter til selvbestemmelse i jobben.128

Selv om de fleste virksomheter drives seriøst og i samsvar med gjeldende lov og regelverk, finnes det utfordringer i deler av arbeidslivet, spesielt i enkelte bransjer og næringer. Useriøse virksomheter og kriminelle aktører kan ha alvorlige konsekvenser gjennom utnyttelse av arbeidstakere og manglende HMS-tiltak (helse, miljø og sikkerhet). Dette kan igjen gi økt risiko for skade. For samfunnet som helhet vil useriøse aktører også kunne undergrave velferdsordningene ved å unndra skatter og avgifter. Seriøse virksomheter kan oppleve urimelig konkurranse med useriøse virksomheter som ikke følger lover og regler. Utenlandske arbeidstakere med begrensede språkkunnskaper og manglende kunnskap om rettigheter og plikter i det norske arbeidslivet, er særlig utsatt for useriøse virksomheter. Se nærmere omtale i kapittel 10.

Den mest sentrale lovgivningen for arbeidslivet er arbeidsmiljøloven, som skal sikre et godt arbeidsmiljø, trygge og rettferdige ansettelsesforhold, et inkluderende arbeidsliv og samarbeid mellom arbeidstakerne og arbeidsgiverne. Loven skal verne arbeidstakere, og det er arbeidsgiver som har plikt til å sørge for at loven etterleves. I staten reguleres arbeidsmiljø og arbeidsforhold i statsansatteloven. Utgangspunktet for de arbeidsrettslige reguleringene er det ulovfestede prinsippet om arbeidsgivers rett til å organisere, lede, kontrollere og fordele arbeidet (styringsretten).129 Kjernen i reguleringene av arbeidslivet utgjøres av samspillet mellom arbeidsgivers styringsrett, beskyttelse av arbeidstakeren og bruken av tariffavtalen som fundament for samarbeid mellom partene.130 I utgangspunktet er det en ubalanse i maktforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Derfor er det en hovedregel at arbeidsmiljølovens bestemmelser ikke kan fravikes på en måte som er til ugunst for arbeidstakeren. At arbeidstakere organiserer seg i fagforeninger, med lokale tillitsvalgte på arbeidsplassene, bidrar til å redusere denne ubalansen. Tariffavtalene er det viktigste instrumentet for å regulere forholdet mellom partene. Det er både et samspill og en ansvarsdeling mellom reguleringer i lov og tariffavtaler. På noen områder kan tariffpartene avtale å fravike lovens bestemmelser, for eksempel når det gjelder grensene for arbeidstid.131

Hovedtrekkene ved den norske modellen for lov- og avtaleregulering, lønnsdannelse, partssamarbeid og arbeidsmarkedspolitikk har blitt videreført også etter at Norge ble en del av det felleseuropeiske indre markedet gjennom EØS-avtalen. EU/EØS-reglene fastsetter sentrale rammer for arbeid, etablering av virksomhet og utføring av tjenester på tvers av landegrensene. I mange tilfeller fastsetter EU-reglene minimumsstandarder, og det er opp til det enkelte land å innføre strengere reguleringer. Det innebærer at det er et betydelig nasjonalt handlingsrom innenfor disse rammene, som i Norge er blitt benyttet til å gjøre flere endringer i sentrale arbeidslivsreguleringer. Felles europeiske regler som er innført for å verne arbeidstakere, er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Eksempler på dette er regelverket for utsendte arbeidstakere, reglene om likebehandling av innleide arbeidstakere fra bemanningsforetak og bestemmelser som presiserer arbeidstakeres rett til ferie, som er tatt inn i ferieloven. Det er også innført en rekke reguleringer på nasjonalt nivå som har tatt sikte på å forhindre lavlønnskonkurranse og sosial dumping som følge av det felleseuropeiske arbeids- og tjenestemarkedet og den økte arbeidsmobiliteten etter utvidelsene av EU/EØS fra 2004. På enkelte områder er det felles europeisk regelverk som bestemmer hvilke reguleringer og tiltak som kan gjennomføres på nasjonalt nivå, for eksempel når det gjelder grensekryssende transport.

Tiltak mot sosial dumping og utnyttelse av arbeidstakere har vært sentrale temaer i arbeidslivspolitikken i mange år. Regjeringen Stoltenberg II la fram tre handlingsplaner mot sosial dumping, i 2006, 2008 og 2013. Et viktig tiltak i den første handlingsplanen var at Arbeidstilsynet skulle føre tilsyn med allmenngjort lønn, se boks 6.2. Handlingsplanene inneholdt for øvrig en rekke tiltak, fra å styrke Arbeidstilsynet økonomisk og kompetansemessig, til helt konkrete tiltak som å innføre HMS-kort i bygg/anlegg og renhold samt etablere servicesentre for utenlandske arbeidstakere (SUA). SUA-sentrene representerer et tverretatlig samarbeid mellom Skatteetaten, politiet, Utlendingsdirektoratet og Arbeidstilsynet. Det første senteret ble etablert i Oslo i 2007, og siden er det også kommet i Stavanger, Bergen, Trondheim og Kirkenes. Formålet er å bidra til at utenlandske arbeidstakere og deres familiemedlemmer får rask søknadsbehandling og tilpasset veiledning. For nærmere omtale av disse sentrene, se kapittel 16.4.1.

Regjeringen Solberg la fram en strategi mot arbeidslivskriminalitet i 2015. Denne strategien ble oppdatert i 2017, 2019 og 2021. Som et sentralt tiltak ble det satt i gang et formalisert tverretatlig samarbeid for å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet. Det er etablert en rekke a-krimsentre hvor medarbeidere fra Arbeidstilsynet, Arbeids- og velferdsetaten, Skatteetaten, Tolletaten og politiet er samlokalisert.

Regjeringen Støre la høsten 2022 fram en handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. I tillegg ble det lagt fram en egen handlingsplan for transportsektoren. Kunnskap om forekomsten av sosial dumping og arbeidslivskriminalitet og hvilke utfordringer dette skaper for arbeidsinnvandrere, omtales nærmere i kapittel 10.4.

Blant tiltakene som er omtalt i handlingsplanene og strategiene som er lagt fram, er styrket trepartssamarbeid i arbeidslivet. I Samarbeid mot svart økonomi (SMSØ) jobber Skatteetaten og organisasjonene i arbeidslivet sammen om tiltak for å bidra til like konkurransevilkår, gode arbeidsplasser og virksomheter som etterlever lover og regler. Det er satt i gang treparts bransjeprogram i renhold, transport, uteliv og bilbransjen, hvor Arbeidstilsynet og arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner i bransjene samarbeider. Formålet er å fremme trygge og seriøse arbeidsforhold i utsatte næringer og bidra til å målrette innsatsen. Initiativet til å etablere slike samarbeidsarenaer kommer både fra partene i arbeidslivet og fra myndighetene. Det er også innført bransjeprogrammer i forbindelse med IA-avtalen. Disse er rettet mot bransjer som har et stort potensial for å forebygge sykefravær og hindre frafall fra arbeidslivet og er ikke knyttet til noen handlingsplan. For nærmere omtale av treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling, se kapittel 7.4.3.

Det er ingen lovfestet minstelønn i Norge i og med at det er partene i arbeidslivet som har ansvar for selve lønnsdannelsen, se nærmere omtale i boks 6.3. For å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, kan Tariffnemnda treffe vedtak om at en landsomfattende tariffavtale helt eller delvis skal gjelde for alle arbeidstakere som utfører arbeid innenfor tariffavtalens virkeområde, se lov om allmenngjøring av tariffavtaler. Loven trådte i kraft samtidig med EØS-avtalen fra 1994 og ble første gang tatt i bruk ved syv landanlegg i petroleumssektoren i forbindelse med EU-utvidelsen i 2004. Siden er bestemmelser om allmenngjøring innført for flere bransjer og næringer, se boks 6.3. Lovens formål er å sikre likeverdige vilkår for utenlandsk arbeidskraft. Ved lovendring i 2009 ble det presisert i lovens formålsbestemmelse at den også skal motvirke konkurransevridning til ulempe for det norske arbeidsmarkedet. En evaluering av allmenngjøringsordningen tyder på at den har bidratt til å redusere andelen med lave inntekter og ført til likere konkurransevilkår for virksomhetene.132

Som nevnt i kapittel 3.4 ble det i forbindelse med EU-utvidelsene i 2004 og 2007 innført overgangsordninger for arbeidsinnvandrere fra nye medlemsland, med oppholdstillatelser og krav om heltidsarbeid og «gjengs» nasjonal lønn.133 Overgangsordningene ble faset ut i 2009 for de nye medlemslandene fra 2004, og i 2012 for arbeidsinnvandrere fra Romania og Bulgaria.

Det er vanlig at virksomheter utfører tjenesteoppdrag i andre land ved at deres egne ansatte sendes ut for å utføre arbeid. For denne gruppen var det ingen overgangsordninger etter EU-utvidelsene. I slike tilfeller gjelder felles EU/EØS-regler om utsendte arbeidstakere. Utsendingsdirektivet (direktiv 1996/71/EF) er gjennomført i arbeidsmiljøloven og forskrift om utsendte arbeidstakere. Det er siden vedtatt et eget direktiv om håndheving av regelverket og et endringsdirektiv til utsendingsdirektivet. Et sentralt formål med regelverket er at landene hvor de utsendte arbeidstakerne utfører arbeidet, har en rett og plikt til å påse at arbeidstakerne har egnede ordninger til rådighet for å sikre at deres rettigheter ivaretas. EU-domstolen har fastslått at landene har stor frihet til å fastsette slike tiltak, men i den grad tiltakene anses som en restriksjon på adgangen til å yte tjenester over landegrensene, må de være begrunnet i allmenne hensyn, være ikke-diskriminerende, egnet og nødvendig for å oppfylle formålet med tiltaket. Ved oppdrag i Norge er disse arbeidstakerne omfattet av arbeidsmiljøloven, ferieloven og vilkårene i allmenngjorte tariffavtaler hvis de jobber i et allmenngjort område.

I norsk regelverk er det innført flere tiltak for å forhindre at utenlandske arbeidstakere utsettes for useriøse arbeidsforhold, og at virksomheter kan benytte dette som en konkurransestrategi for å vinne oppdrag. Adgangen til allmenngjøring av tariffavtaler er allerede nevnt. Det er også innført reguleringer som særlig berører næringer og bransjer hvor det er betydelig innslag av utenlandske virksomheter og/eller arbeidstakere. Det er et krav om at alle virksomheter som utfører arbeid på bygge- og anleggsplasser eller tilbyr renholdstjenester, skal sørge for at deres arbeidstakere har HMS-kort. Dette kortet viser hvem arbeidstakeren er, og hvilken virksomhet vedkommende arbeider for. Kortet bekrefter at virksomheten og arbeidstakeren er registrert i nødvendige offentlige registre. For renhold gjelder det dessuten et krav om at alle virksomheter skal være godkjent av Arbeidstilsynet. Det er forbudt å kjøpe tjenester fra virksomheter som ikke er godkjent. Fra 1. juli 2022 ble godkjenningsordningen og krav om HMS-kort utvidet til også å gjelde virksomheter innen bilpleie, dekklagring og dekkskift.

I regelverket om offentlige anskaffelser er det innført bestemmelser som stiller krav til lønns- og arbeidsvilkårene hos virksomheter som skal levere varer og tjenester til det offentlige, se boks 6.4. Det er også innført bestemmelser i anskaffelsesreglene som begrenser antallet ledd nedover i en leverandørkjede til to underleverandører i kontrakter om bygg/anlegg og renhold. En rekke offentlige oppdragsgivere har i tillegg til dette tatt inn egne seriøsitetskrav i sine kontrakter. Eksempler på kontraktsvilkår er krav til bruk av lærlinger og faglærte arbeidstakere, en viss andel fast ansatte arbeidstakere, forbud mot bruk av kontant betaling og vilkår om å kunne hente ut oppdaterte skatteopplysninger om virksomheten. Det er også en rekke offentlige oppdragsgivere, samt flere private, som har tatt i bruk egne systemer for kontraktsoppfølging for å sikre oversikt over hvem som til enhver tid er til stede på for eksempel en byggeplass, basert på HMS-kortene. Regjeringen Støre har varslet at tiltak innen offentlige anskaffelser skal følges opp med en Norgesmodell med nasjonale seriøsitetskrav, tilpasset situasjonen i ulike bransjer og næringer. Målet er at det offentlige skal bruke innkjøpsmakten sin til å fremme seriøse virksomheter og hindre og bekjempe sosial dumping og arbeidslivskriminalitet ved å stille krav til leverandørene. De første forslagene i Norgesmodellen ble sendt på høring i november 2022.

Åpenhetsloven trådte i kraft fra juli 2022 med nærmere bestemmelser om hva virksomhetene skal gjøre for å sikre at de etterlever grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, og for å sikre allmennheten tilgang til informasjon om hvordan virksomhetene håndterer dette.134

I tiden etter EU/EØS-utvidelsene er det blitt vanlig at mange utenlandske arbeidstakere leies ut fra bemanningsforetak. Det er gjennomført en rekke reguleringer av ut- og innleie av arbeidskraft. I samsvar med vikarbyrådirektivet135 gjelder et prinsipp om likebehandling som skal sørge for at en utleid arbeidstaker minst sikres de samme vilkår ved en direkte ansettelse hos innleier. Det gjelder en rekke regler for å sikre at likebehandlingsreglene oppfylles. Dette er regler om opplysningsplikt, innsynsrett og solidaransvar. Dels pålegger reglene bemanningsforetakene plikter og gir rettigheter til den utleide, og dels pålegger reglene innleievirksomheten plikter og gir rettigheter til de tillitsvalgte der. I arbeidsmiljøloven er det innført bestemmelser som definerer krav til innholdet i en fast ansettelse, blant annet slik at en arbeidstaker skal sikres forutsigbarhet for arbeid i form av et reelt stillingsomfang. Dette medførte at bemanningsforetakene endret sine arbeidskontrakter. Arbeidstilsynet har fått myndighet til å føre tilsyn med om grunnlaget for innleie fra bemanningsforetak er lovlig, og om likebehandlingsreglene etterleves. Det gjelder en registreringsordning for bemanningsforetak, som innebærer at disse må være innmeldt i Arbeidstilsynets register for å kunne tilby tjenester lovlig i det norske markedet. Regjeringen Støre har fremmet forslag om å utvide denne plikten til en godkjenningsordning. Regjeringen har også fremmet flere forslag om innstramminger i regelverket for bruk av innleie fra bemanningsforetak, som er begrunnet med at det skal legges til rette for at flere arbeidstakere kan oppnå fast ansettelse direkte hos virksomheten de utfører arbeid for.136

De som arbeider som selvstendige uten å ha et ansettelsesforhold, er i hovedsak ikke omfattet av arbeidsmiljøloven og tilhørende reguleringer, bortsett fra forbudet mot diskriminering og en bestemmelse som regulerer arbeidsgiveres ansvar for HMS for andre enn egne arbeidstakere.

Betydningen av arbeidsinnvandring når det gjelder de samlede arbeidslivsreguleringene, og hvordan dette påvirker og eventuelt endrer styrkeforholdet som ligger til grunn for spillereglene mellom ulike aktører i arbeidslivet, har vært utredet i flere sammenhenger. Se nærmere beskrivelser i kapittel 10.

6.3 Arbeidsmarkedspolitikken

Etterspørselen etter arbeidskraft er den viktigste drivkraften bak arbeidsinnvandring. I motsetning til personer som kommer til Norge på grunn av familie eller flukt, vil mange arbeidsinnvandrere ha et arbeidsforhold fra dag én. Samtidig vil noen komme til landet som arbeidssøkere, og flere kan oppleve å miste jobben og bli stående utenfor arbeidsmarkedet etter en tid i arbeidslivet.

Arbeidsmarkedspolitikken skal, sammen med arbeidslivs- og kompetansepolitikken, bidra til et velfungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting og lav ledighet. Det skal tilrettelegges for et høyt tilbud av kompetent arbeidskraft og bidra til at arbeidskraften utnyttes på en effektiv måte. Tettere koblinger mellom arbeidsmarkeds- og kompetansepolitikken skal gjøre det mulig for flere å tilegne seg kompetanse som styrker deres muligheter for stabil arbeidsdeltakelse.

Hovedstrategien for å møte etterspørselen etter arbeidskraft er at innenlandske arbeidskraftsressurser mobiliseres, og det legges til rette for rekruttering fra EØS. Ved behov for spesialkompetanse som ikke kan dekkes innenlands eller gjennom EØS-arbeidskraft, kan arbeidsgivere rekruttere fra tredjeland slik det går fram av nærmere kriterier som beskrevet i kapittel 4.

I et velfungerende arbeidsmarked strømmer personer mellom jobber og mellom arbeid og arbeidsledighet. Det er en del av en dynamisk økonomi at ansatte skifter jobb, at noen jobber legges ned, og at nye jobber oppstår. Det er myndighetenes oppgave å legge til rette for at de ledige raskt kommer over i nytt arbeid og ikke blir værende utenfor arbeidsmarkedet over tid. Langvarig ledighet kan bidra til å forringe helse og kvalifikasjoner, og øker risikoen for å bli stående varig utenfor arbeidslivet.

NAV iverksetter arbeidsmarkedspolitikken og forvalter en rekke tiltak og tjenester som skal styrke den enkeltes mulighet til å delta i arbeid. Alle med lovlig opphold som henvender seg til et NAV-kontor og trenger bistand, har rett til å få vurdert sitt behov for bistand for å komme i arbeid.137 De fleste som blir ledige, skaffer seg en ny jobb på egen hånd og i løpet av forholdsvis kort tid. Gjennom å gi informasjon om ledige stillinger og bidra til formidling av aktuelle kandidater legger NAV til rette for at arbeidsgivere og arbeidssøkere skal kunne finne hverandre raskest mulig. For personer som har vanskelig for å skaffe seg jobb på egen hånd, kan NAV tilby tettere oppfølging og eventuelt deltakelse i arbeidsmarkedstiltak for ledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Nedsatt arbeidsevne kan bety redusert evne til å utføre inntektsgivende arbeid, eller vesentlig innskrenkede muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass. Ofte kan det skyldes helsemessige forhold, men gjennom en arbeidsevnevurdering gjennomfører NAV også en bredere kartlegging og vurdering av individuelle muligheter og begrensninger sett opp imot etterspørselen og kravene i arbeidslivet. NAV bruker arbeidsevnevurderingen blant annet som grunnlag for beslutninger om økonomiske ytelser, aktivitetsplan og tilbud om tiltak.

6.3.1 Arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedstiltak er sentrale virkemidler i arbeidsmarkedspolitikken. Tiltakene er generelle, og ingen tiltak er utelukkende rettet mot arbeidsinnvandrere. Tiltakene skal imidlertid tilpasses individuelle behov og situasjonen i arbeidsmarkedet, og vil dermed også kunne tilpasses arbeidsinnvandreres behov. Tiltak som avklaring, oppfølging, arbeidstrening, lønnstilskudd og opplæring kan tilbys NAVs brukere dersom det er nødvendig og hensiktsmessig for å få eller beholde arbeid. For en oversikt over tiltakene, se boks 6.5.

Tradisjonelt har tiltakene i hovedsak vært rettet inn mot tilbudssiden i arbeidsmarkedet, altså mot tiltaksdeltakere og potensielle arbeidstakere. I de senere årene har det blitt lagt større vekt på å bruke mer etterspørselsorienterte virkemidler.138 Tanken er at det ikke er tilstrekkelig å gjøre arbeidstakerne mer attraktive, men at det også er behov for å involvere og følge opp arbeidsgiverne. Lønnstilskudd er et eksempel på et etterspørselssidetiltak, der arbeidsgiveren får deler av lønnsmidlene subsidiert for å ansette en person som har problemer med å komme inn i arbeidsmarkedet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår. NAV har også styrket kontakten med virksomhetene gjennom økt satsing på markedsarbeid og oppfølgingstiltak. I tider hvor det er høy etterspørsel etter arbeidskraft, men hvor de ledige i stor grad mangler den etterspurte kompetansen, kan ulike opplæringstiltak være særlig relevante. Bruk av opplæring som arbeidsmarkedstiltak er viktig for å kvalifisere flere til ledige jobber og legge til rette for mer stabil arbeidsdeltakelse.

Flere av dem som står utenfor arbeidslivet, har sammensatte utfordringer og trenger bistand fra flere sektorer. Samarbeid mellom arbeids- og velferdssektoren, helsesektoren og utdanningssektoren er sentralt for å kunne gi et godt, helhetlig tilbud til disse brukerne.

En majoritet av tiltaksdeltakerne, nær 80 prosent, er personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne i NAV, de fleste som følge av helseproblemer. Flere av tiltakene er tilpasset denne gruppen, blant annet gjennom lengre varighet og mulighet for høyere subsidieringsgrad. For 2022 ble det bevilget om lag 8 milliarder kroner til arbeidsmarkedstiltak i NAV,139 noe som gir rom for om lag 61 000 tiltaksplasser. Bevilgningen inneholder også midler til tiltakspenger. Tiltakspenger kan gis personer over 18 år som deltar i arbeidsmarkedstiltak og ikke har rett på dagpenger eller arbeidsavklaringspenger. For en nærmere beskrivelse av ordningen, se vedlegg 1.

Noen grupper er spesielt utsatt i arbeidsmarkedet og skal prioriteres ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak. Dette gjelder unge under 30 år, innvandrere fra land utenfor EØS og langtidsledige. Arbeidsinnvandrere fra EØS-land er altså i utgangspunktet ikke prioritert for arbeidsmarkedstiltak i NAV. Ledige innvandrere fra disse landene skal vurderes på lik linje med andre arbeidssøkere og motta tilbud om tiltaksdeltakelse ved behov.

Tilpasninger av tiltak til arbeidsinnvandreres behov kan for eksempel innebære at opplæringstiltak i NAV benyttes til norskopplæring, gjerne yrkesrettet, for dem som trenger det for å styrke sine muligheter i arbeidslivet. Norskopplæring kan gis som kurs til NAV-brukere, se forskrift om arbeidsmarkedstiltak § 7-2 bokstav a. Noen tiltak kombinerer norskopplæring med arbeidspraksis, og flere fylker har kurs som kvalifiserer til arbeid i et bestemt yrke samtidig som det inneholder yrkesrettet norskopplæring. Flere av norskkursene gir deltakerne mulighet til å dokumentere sin kompetanse gjennom norskprøve. Dette er i tråd med føringer fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet om at opplæringstiltak i større grad skal gi formell kompetanse, og samsvarer også med at flere yrker krever dokumenterte norskferdigheter på et visst nivå for ansettelse. NAV har ikke egne norskopplæringstilbud for arbeidsinnvandrere.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har ikke tilgjengelig tall over arbeidsinnvandrere som deltar i norskopplæring som arbeidsmarkedstiltak. Årsaken er dels at direktoratet ikke har opplysninger om innvandringsgrunn, og dels at systemet hvor kursene er registrert, ikke gjør det mulig å hente ut statistikk som skiller ut kurs som inneholder norskopplæring fra andre arbeidsopplæringskurs.

For nærmere informasjon om arbeidsinnvandreres bruk av arbeidsmarkedstiltak og norskopplæringstilbud i NAV, se kapittel 11 og kapittel 16.

6.3.2 Rekruttering av og informasjon til utenlandske arbeidstakere

I tillegg til innsats for å mobilisere innenlandske ressurser skal det være enkelt å rekruttere arbeidstakere fra EØS-land. NAV samarbeider med andre europeiske arbeidsmarkedsmyndigheter gjennom European Employment Services, det såkalte EURES-nettverket. EURES ble lansert i 1994 og er et europeisk samarbeidsnettverk for sysselsettingstjenester, med siktemål å fremme fri bevegelse av arbeidskraft innenfor samarbeidet. EURES skal hjelpe arbeidsgivere som har behov for å rekruttere arbeidskraft fra EØS, og hjelpe arbeidssøkere som vil søke jobb i andre EØS-land. Det europeiske arbeidsmarkedsbyrået, ELA, koordinerer EURES-samarbeidet.

Arbeidsinnvandring fra tredjeland er behovsstyrt og skal ikke fortrenge arbeidskraft fra Norge eller EØS-området. Ved etterspørsel etter spesialkompetanse som ikke kan dekkes innenlands eller gjennom EØS-arbeidskraft, kan arbeidsgivere rekruttere fra tredjeland. I slike tilfeller skal det legges til rette for at bedrifter og virksomheter kan rekruttere kvalifisert arbeidskraft på en enkel og effektiv måte. Adgangen til å rekruttere fra tredjeland er begrenset og omfatter i hovedsak faglærte arbeidstakere, utsendte tjenesteytere og sesongarbeidere. Se kapittel 4.2.3 for mer om dette regelverket.

Flere offentlige etater har lagt ut omfattende informasjon rettet mot arbeidsinnvandrere på sine nettsider. Arbeidstilsynets nettside har også informasjon på polsk. Workinnorway.no er en felles nettside med informasjon på engelsk og norsk som viser brukerne videre til de respektive etatenes nettsteder. Denne nettsiden har hatt i overkant av 250 000 brukere per år.140 Som en del av samarbeidstiltak med myndighetene i enkelte land i Øst-Europa, finansiert av de norske EØS-midlene, har Arbeidstilsynet også gjennomført en særskilt informasjonskampanje rettet mot utenlandske arbeidstakere: Know your rights. Informasjonen foreligger på norsk, engelsk, bulgarsk, rumensk, estisk, litauisk, polsk, ukrainsk og russisk.141 Denne kampanjen har blitt evaluert, og resultatene viser at innholdet var forståelig, og at nettsiden var enkel å bruke.142 Fra myndighetenes side, og i samarbeid med organisasjonene i arbeids- og næringslivet, er det også gjennomført informasjons- og veiledningstiltak rettet særskilt mot arbeidsgivere og oppdragsgivere i Norge, blant annet i landbruket.

6.4 Velferdspolitikken

Gode og for en stor del universelle velferdsordninger er en viktig del av den norske modellen. Arbeidsinnvandrere og deres familier er også i hovedsak omfattet av disse ordningene, gjennom medlemskap i folketrygden, se boks 6.6. Godt utbygde, skattefinansierte tjenester som gratis utdanning, helsehjelp og velferdsordninger som kompenserer for tap av inntekt, krever stabile offentlige finanser. Høy sysselsetting er en forutsetning for å få til en bærekraftig velferdsutvikling.

Velferdspolitikken henger tett sammen med arbeidsmarkeds-, arbeidslivs- og kompetansepolitikken. Innenfor de norske velferdsordningene skal hensynet til økonomisk trygghet i ulike faser av livet balanseres med insentiver til arbeidsdeltakelse. Det er lange tradisjoner for å vektlegge «arbeidslinja» i ytelsesforvaltningen – at det skal lønne seg å jobbe. Stønadene skal ikke bare bidra til inntektssikring, men følges opp av krav til aktivitet, deltakelse og aktiv jobbsøking. De som mottar trygd, skal kombinere dette med arbeid dersom det er mulig.

Universelle og omfattende velferdsordninger reduserer usikkerhet for arbeidstakere som berøres av omstillinger i arbeidslivet og kan bidra til å redusere fall i etterspørselen ved konjunkturnedgang og kriser. Gratis utdanning og offentlige skoler er viktig for å få en befolkning med høyt utdanningsnivå. Dette har betydning for arbeidsmarkedet og den økonomiske utviklingen. Velferdspolitikken skal også virke omfordelende, hindre marginalisering og bidra til utjevning av forskjeller i inntekt og levekår.

Flere av trygdeytelsene er nært knyttet til arbeid. Tidligere arbeidsinntekt kan være en forutsetning for å komme inn under ordningene og ha betydning for hvor stor utbetalingen blir. For arbeidsinnvandrere er tilknytningen til arbeidslivet generelt høy. Samtidig utgjør mulighet for minsteytelser i enkelte ordninger, og sosialhjelp uavhengig av tidligere inntekt, sammen med muligheter for gratis utdanning også som voksen, et viktig sikkerhetsnett. De ulike velferdsordningenes inngangsvilkår, ytelsesnivåer, varighet og andre kjennetegn er nærmere beskrevet i vedlegg 1.

6.4.1 Dagpenger under arbeidsløshet

Dagpenger skal midlertidig sikre inntekt til dem som har mistet jobben, og samtidig understøtte aktiv jobbsøking slik at den enkelte raskt kommer over i nytt arbeid. Det stilles blant annet krav om å være reell arbeidssøker, noe som innebærer at den ledige må søke jobber og ta ethvert tilbud om arbeid, i tillegg til å delta i arbeidsmarkedstiltak dersom NAV tilbyr dette. Det stilles også krav til geografisk mobilitet, selv om praksis vil variere blant annet med hensyn til familiesituasjonen. Se vedlegg 1 for en nærmere beskrivelse.

Dagpengemottakere kan få tilbud om arbeidsmarkedstiltak dersom de trenger bistand fra NAV for å komme i jobb. I forbindelse med koronapandemien ble det midlertidig åpnet for at flere dagpengemottakere kunne ta ordinær utdanning mens de var ledige eller permitterte, uten at dette brøt med kravet om å være reell arbeidssøker. Fra 1. oktober 2021 ble denne muligheten permanent. I det nye regelverket er det særlig lagt til rette for at dagpengemottakere skal kunne fullføre grunnskole og videregående opplæring. Det kan søkes om alle typer opplæring og utdanning, men for høgskole- og universitetsutdanning legges det begrensninger blant annet på utdanningens varighet og studieprogresjon.

Arbeidsinnvandrere som oppholder seg i Norge i henhold til EØS-reglene, vil som hovedregel har rett til dagpenger fra NAV, forutsatt at de fyller vilkårene for ytelsen. Dette gjelder derimot ikke for personer som var helt ledige og bosatt i en annen EØS-stat mens de jobbet i Norge, eller personer som har pendlet til bostedsstaten minst én gang i uken. Disse skal som hovedregel ha dagpenger fra bostedsstaten.143

Arbeidsinnvandrere som kommer fra tredjeland, og som har en midlertidig oppholdstillatelse på grunn av arbeid, må i utgangspunktet forlate Norge dersom de mister jobben, se kapittel 4.2.3. Grunnlaget for deres opphold faller da bort, og de har derfor heller ikke rett til dagpenger. Dette gjelder likevel ikke for personer med oppholdstillatelse som faglært arbeidstaker etter utlendingsforskriften § 6-1. Faglærte som mister jobben, kan oppholde seg i Norge for å søke arbeid i inntil seks måneder etter at arbeidsforholdet opphører, med mindre oppholdstillatelsen utløper tidligere. Faglærte med midlertidig oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 6-1 som har mistet jobben og søker nytt arbeid, har ikke adgang til å søke om dagpenger. På grunn av begrensningene i oppholdstillatelsen for faglærte vil de ikke kunne oppfylle vilkåret om å være reell arbeidssøker etter folketrygdloven § 4-5 første ledd bokstav a, som innebærer at de må være villige og i stand til å ta ethvert arbeid. Oppholdstillatelsen er knyttet til en bestemt type arbeid, og faglærte kan ikke ta annen type arbeid i Norge.

Arbeidsinnvandrere fra tredjeland med permanent oppholdstillatelse har ikke de samme begrensningene i tillatelsen, og har rett til dagpenger dersom de fyller de øvrige vilkårene for ytelsen. Faglærte arbeidstakere kan søke om permanent oppholdstillatelse etter å ha oppholdt seg i Norge i tre år, se utlendingsloven § 62. Det er likevel ikke slik at alle midlertidige oppholdstillatelser på grunn av arbeid danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Arbeidsinnvandrere med slike tillatelser må forlate Norge etter endt arbeidsforhold. Dette gjelder for eksempel for sesongarbeidere. For mer om reglene for opphold i Norge, se kapittel 4.2.

6.4.2 Helserelaterte ytelser

De fleste som står uten arbeid i arbeidsfør alder, har helseutfordringer og mottar en helserelatert ytelse. Ytelsene er nærmere beskrevet i vedlegg 1, og mottak av ytelsene er beskrevet i kapittel 11. Ofte kan helsemessige og kompetansemessige utfordringer henge sammen. Det er derfor viktig at NAV og sentrale aktører fra helse- og kunnskapssektoren samarbeider om oppfølgingen.

Sykepenger skal erstatte arbeidsinntekt når en person ikke kan jobbe på grunn av sykdom eller skade. God oppfølging og tiltak som kan bidra til at syke kommer helt eller delvis tilbake i arbeid, kan bidra til å holde arbeidstakere i arbeidslivet. For å få sykepenger ved sykefravær forutsettes medlemskap i folketrygden, en årsinntekt over 0,5 G og at den sykmeldte må ha jobbet i minst fire uker før vedkommende ble syk. EØS-borgere kan medregne arbeidstid i annet EØS-land.

Kompensasjonsgraden i sykelønnsordningen er for de fleste 100 prosent. Samtidig stilles det krav til aktivitet og medvirkning ved mottak av sykepenger gjennom hele sykefraværet. Ved åtte ukers sykefravær gjør NAV en vurdering av om den sykmeldte oppfyller aktivitetsplikten. Dersom den sykmeldte ikke er i aktivitet, kan retten til sykepenger falle bort. Dersom den sykmeldte fortsatt ikke er i stand til å jobbe når perioden for sykepenger går ut, kan det være aktuelt å søke NAV om arbeidsavklaringspenger.

Ordningen med arbeidsavklaringspenger (AAP) skal sikre inntekt i en periode, normalt inntil tre år, hvor personer på grunn av sykdom eller skade får aktiv behandling, deltar på arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å få eller beholde arbeid. Det er en forutsetning at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten, og at sykdom, skade eller lyte er en vesentlig medvirkende årsak til dette. For å ha rett til AAP stilles det krav om fem års medlemskap i folketrygden, men det stilles ingen krav til forutgående yrkesaktivitet. Oppfølgingen skal være tilpasset mottakerens bistands- og oppfølgingsbehov. Mottakeren skal selv bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid. Avklaringen kan skje gjennom medisinsk behandling, arbeidsrettede tiltak og utprøvinger, eller ved å tilegne seg ny kompetanse. Det er en egen unntaksadgang144 for forlenget stønadsperiode for deltakere på opplæringstiltak. AAP kan også gis til studenter som avbryter studiet og som har behov for behandling for å kunne gjenoppta studiet.

Uføretrygd skal sikre inntekt til livsopphold for personer som har varig nedsatt inntektsevne som følge av varig sykdom eller skade. Hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak må være gjennomført, og som hovedregel må man ha vært medlem i folketrygden i de siste fem årene fram til uføretidspunktet. Opptjeningsperioder fra andre land som Norge har trygdeavtale med, herunder andre EØS-land, regnes med i vurderingen av om dette kravet er oppfylt. Uføretrygd gis fram til og med den måneden mottakeren fyller 67 år. Helseutfordringene til den uføretrygdede kan være uforenlig med arbeid, eller det kan være snakk om grader av utfordringer, eller at helseutfordringene varierer over tid.

6.4.3 Sosiale tjenester

Sosialtjenesteloven er et kommunalt ansvar som forvaltes av NAV-kontorene. Loven regulerer fem individuelle tjenester: opplysning, råd og veiledning, økonomisk stønad til livsopphold (økonomisk sosialhjelp), kvalifiseringsprogrammet, midlertidig botilbud og individuell plan. Økonomisk sosialhjelp utgjør et siste sikkerhetsnett og skal gi alle en grunnleggende økonomisk trygghet. Personer som oppholder seg i Norge og som ikke kan sørge for eget livsopphold, kan ha rett til økonomisk sosialhjelp. Utenlandske statsborgere med lovlig opphold og fast bopel i Norge har fulle rettigheter etter sosialtjenesteloven, inkludert økonomisk sosialhjelp ved behov. Utenlandske statsborgere med lovlig opphold, men uten fast bopel har ikke krav på individuelle tjenester etter sosialtjenesteloven, med unntak av opplysning, råd og veiledning. De har imidlertid rett til økonomisk stønad og hjelp til å finne midlertidig botilbud dersom de ikke kan sørge for sitt livsopphold. Dette gjelder inntil vedkommende kan forventes å få bistand fra kilder i hjemlandet. Det er tilknytningen til Norge som er avgjørende for om en person anses å ha fast bopel.145 Jo lenger en person har oppholdt seg i Norge, jo større er sannsynligheten for at tilknytningen er tilstrekkelig og at vedkommende har fast bopel. Ifølge rundskrivet til loven har en EØS-borger som har hatt sammenhengende opphold i fem år automatisk varig oppholdsrett og dermed fast bopel.

For unge under 30 år skal det stilles vilkår om aktivitet ved tildeling av økonomisk sosialhjelp, med mindre tungtveiende grunner taler for noe annet. Aktivitetsplikten skal styrke den enkeltes muligheter for overgang til arbeid eller utdanning og selvforsørgelse. Fra 1. januar 2021 ble det gjort endringer i sosialtjenesteloven om bruk av vilkår for personer under 30 år. Endringen innebærer en plikt for kommunene til å stille vilkår om norskopplæring dersom manglende norskkunnskaper er årsaken til at en person ikke er selvhjulpen (norskopplæringsplikt). Plikten gjelder de som har hatt rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram etter integreringsloven, og følgelig gjelder den ikke arbeidsinnvandrere. For alle andre sosialhjelpsmottakere som ikke er selvhjulpne fordi de ikke kan norsk, er det innført en plikt for kommunene til å vurdere å stille vilkår om norskopplæring (vurderingsplikt). Denne plikten er relevant for arbeidsinnvandrere.

NAV-kontoret skal også tilby kvalifiseringsprogram rettet mot personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Programmet kan vare i inntil to år, og skal gjennom bruk av både statlige og kommunale tiltak bidra til kvalifisering og overgang til arbeid. Undersøkelser har vist et underforbruk i tilbudet om kvalifiseringsprogram.146

Kommunene samarbeider også med andre aktører, som ideelle og frivillige organisasjoner, om innsats som fremmer aktivitet og inkludering og forhindrer at personer faller utenfor sosiale arenaer, se kapittel 16.

6.5 Boligpolitiske virkemidler

Personer med lav inntekt og høye bokostnader kan være berettiget til boligsosiale støtteordninger. I nasjonal strategi for den sosiale boligpolitikken (2021–2024) er det blant annet satt som mål at flere skal kunne eie egen bolig, og at leie skal være et trygt alternativ. Husbanken er direktoratet som forvalter de boligsosiale virkemidlene.

Bostøtte er en rettighetsbasert ordning med formål om å sikre en egnet bolig til husstander med lave inntekter og høye boutgifter. For å være berettiget til bostøtte, må søkeren være over 18 år, selv bo i boligen og oppfylle vilkårene for inntektsgrensene i ordningen. Inntektsgrensene avhenger av hvilken kommune husstanden bor i, og hvor stor husstanden er. I tillegg stilles det krav til boligen, som skal sikre at bostedet er egnet for boligformål.147 Søkeren må være folkeregistrert og lovlig bosatt i Norge, som i praksis betyr at søkeren må ha norsk fødselsnummer. I underkant av 4 000 husstander der hovedsøkeren var arbeidsinnvandrer, mottok bostøtte i 2020.148

Startlån er en låneordning for husstander med langvarige problemer med å skaffe seg en passende bolig og beholde den. Startlån skal bidra til at flere kan finansiere sin egen bolig. Kommunen låner startlånsmidler fra Husbanken for videre utlån til enkeltpersoner. Dersom søkeren har lav inntekt og mangler egenkapital, er startlån normalt den eneste muligheten til å finansiere et boligkjøp. Kravene om økonomi til personer som har lovlig opphold i Norge – både arbeidsinnvandrere fra EØS og tredjeland – er de samme som for andre. Kommunene har mulighet til å tilby startlån til arbeidsinnvandrere med lovlig opphold og med fødselsnummer, slik at personer i denne gruppen kan skaffe seg en passende bolig. Som regel krever også kommunene at søkerne har minst ett års botid i kommunen før de kan få startlån.

I veilederen for startlån oppfordres kommunene til å vurdere startlån som et godt virkemiddel for å bidra til at arbeidsinnvandrere med barn fra EØS-landene kan skaffe seg en passende bolig.149 Arbeidsinnvandrere som ikke er nordiske borgere eller EØS-borgere, må søke om oppholdstillatelse før de er aktuelle for startlån. Kommunene vil vurdere at det er høy sannsynlighet for varig opphold for personer med oppholdstillatelse på fem år, og vil i slike tilfeller vurdere å gi startlån. For kortere oppholdstillatelser, vurderer kommunen om personen har behov for å etablere seg i egen bolig.

6.6 Oppsummering

Dette kapitlet har beskrevet hvordan arbeidslivs-, arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken skal bidra til å fremme deltakelse i arbeidslivet, skape trygge og gode forhold på arbeidsplassen og motvirke useriøsitet og sosial dumping.

Arbeidslivspolitikken er en sentral del av den samlede innsatsen for å sikre at arbeidsinnvandrere får gode lønns- og arbeidsforhold i Norge. Arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken, med ulike velferdsordninger, danner et sikkerhetsnett og skal blant annet tilby inkludering og inntektssikring til dem som står helt eller delvis utenfor arbeidslivet, og ikke er i stand til å forsørge seg selv. Politikkområdene skal også bidra til at befolkningen har god kompetanse og omstillingsevne. Majoriteten av arbeidsinnvandrere har, gjennom medlemskap i folketrygden, tilgang til velferdsordningene, gitt at de oppfyller vilkårene.

Politikken skal samlet sett legge til rette for positive virkninger av arbeidsinnvandring og forebygge og motvirke negative konsekvenser. Høyt innslag av arbeidsinnvandring kan bidra til økt press på lønns- og arbeidsforhold og utfordre den norske modellen. For å unngå press på velferdsordningene er det både viktig å legge til rette for at sysselsettingen holder seg høy over tid, og å forbygge utvikling av et uorganisert arbeidsliv.

Tilknytning til arbeidslivet og tilgang til ulike velferdsordninger har betydning for arbeidsinnvandrernes liv i Norge. I kombinasjon med andre faktorer, både i og utenfor arbeidslivet, kan dette være med på å påvirke beslutningen om å bli værende permanent i landet.

I hvilken grad arbeidsinnvandrere i praksis benytter seg av de ulike ordningene og forholder seg til arbeidslivet, varierer over tid og mellom ulike grupper. Arbeidsinnvandreres tilknytning til arbeidsmarkedet, lønns- og arbeidsvilkår og mottak av velferdsordninger analyseres nærmere i kapittel 9 om arbeidsmarkedssituasjonen for arbeidsinnvandrere, kapittel 10 om arbeidsforhold og arbeidsmiljø og kapittel 11 om trygdeytelser og velferdstjenester.

7 Utdannings- og kompetansepolitikken

7.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere integreringspolitiske virkemidler som kan bedre integreringen av arbeidsinnvandrere i norsk arbeids- og samfunnsliv. Integreringspolitikk forstått som særtiltak rettet mot arbeidsinnvandrere som gruppe er omtalt i kapittel 5, mens de generelle virkemidlene i arbeidsmarkeds-, arbeidslivs- og velferdspolitikken er omtalt i kapittel 6. I dette kapitlet omtales en annen viktig side ved den norske modellen, nemlig utdannings- og kompetansepolitikken.

Kompetansepolitikk er en fellesbetegnelse på politikken for å bruke og utvikle kompetansen som finnes i det norske samfunnet. Sammenlignet med de fleste andre land har Norge et relativt høyt utdanningsnivå, et arbeidsliv med mye læring, og lange tradisjoner for å satse på skole og utdanning.150 Kompetansepolitikken har samtidig fått en større rolle de siste tiårene fordi verden på vesentlige områder endrer seg raskere enn før. Globalisering, klimakrise og teknologiutvikling er nøkkelord, men også migrasjon. Samtidig stiller det høyproduktive norske arbeidslivet særlige krav til kompetansepolitikken for å sikre inkludering i arbeidslivet og hindre frafall. Den store tilstrømmingen av utenlandsk arbeidskraft til landet etter EU-utvidelsene har også bidratt til nye diskusjoner om betydningen av å mobilisere og utvikle kompetansen blant dem som bor i Norge. Dette kapitlet gir en oversikt over dagens politikk på disse feltene.

Innvandrere som har utdanning fra Norge, har høyere lønn og høyere sysselsettingsgrad enn innvandrere med utdanning som er gjennomført i utlandet.151 En av årsakene til dette kan være manglende godkjenning og anerkjennelse av utenlandsk kompetanse. Selv om arbeidsinnvandrere som regel raskt kommer i arbeid, står de i fare for å miste jobben i forbindelse med konjunktursvingninger, eller de kan, som alle andre, ønske å søke seg over til andre stillinger. Da kan det være behov for både anerkjennelse og videreutvikling av eksisterende kompetanse. Mange arbeidsinnvandrere jobber som ufaglærte på norske arbeidsplasser, til tross for at de har formell kompetanse fra hjemlandet, fordi deres medbrakte utdanning og kompetanse aldri ble godkjent i Norge, eller fordi de har manglet nødvendig tilleggskurs til norsk fagbrev. Kapitlet beskriver godkjenningsordningene for kompetanse fra utlandet. Godkjenningsordningene er viktige verktøy som kan bidra til at flere får brukt kompetansen sin, og til at arbeidslivet får dekket kompetansebehovet sitt. Godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring er dessuten tenkt som et tiltak for å bekjempe uakseptable lønns- og arbeidsvilkår i bransjer med mange arbeidsinnvandrere.152

Utvalget er også bedt om å beskrive situasjonen til arbeidsinnvandrernes familiemedlemmer. Hvordan barn av arbeidsinnvandrere har det i barnehager og skoler i Norge, er en viktig del av disse familienes situasjon. Til slutt i kapitlet beskrives derfor også kort regelverket for opplæring og eventuelle spesielle tilpasninger denne gruppen møter i det norske utdanningssystemet.

7.2 Kompetansepolitikk og livslang læring

Kompetansepolitikken og utviklingen mot mer oppmerksomhet rundt livslang læring har flere elementer som er relevante for opplæring blant voksne arbeidsinnvandrere. En kjerne i kompetansepolitikken, på tvers av partiskillelinjer, er ideen om livslang læring og at «ingen skal gå ut på dato». Et viktig bakteppe er at etterspørselen etter arbeidskraft med lite formell utdanning er synkende i Norge, og sannsynligheten for at personer som ikke har fullført opplæring på videregående nivå, havner utenfor arbeidslivet, har økt de siste ti årene.153 Flere analyser finner at økningen i andelen som står uten arbeid i løpet av de siste tiårene er konsentrert rundt dem som ikke har videregående opplæring.154 Samtidig fant ekspertutvalget for videregående opplæring155 at opplæringen har vært for dårlig tilpasset voksne innvandrere med svake norskferdigheter og den øvrige voksenbefolkningen i ulike livssituasjoner.

Etter- og videreutdanningsutvalgets innstilling kom i 2019 med en rekke ulike forslag for å styrke systemet for livslang læring i arbeidslivet, og det viktigste budskapet var at det må bli lettere å kombinere relevant opplæring med arbeid eller arbeidsledighetstrygd.156 I den påfølgende reformen ble Kompetanseprogrammet, som forvaltes av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir), opprettet for å samordne og styrke sentrale virkemidler i kompetansereformen.157 Programmet skal stimulere til utvikling av fleksible utdannings- og opplæringstilbud som arbeidslivet har behov for, og bidra til å tette gapet mellom den kompetansen arbeidslivet trenger, og den kompetansen arbeidstakerne faktisk har. Kompetanseprogrammet består av tre programområder, se boks 7.1. 158 Bransjeprogrammet for kompetanseutvikling blir omtalt i større detalj i kapitlet 7.4.3. Erfaringer fra Kompetansepluss blir omtalt i 7.2.1.

7.2.1 Kompetansepluss

Gjennom Kompetansepluss gis det midler til kurs i grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning, muntlig, IKT og norsk eller samisk for arbeidstakere knyttet til en arbeidsplass. I 2022 ble det tildelt i overkant av 135 millioner til 343 prosjekter innen Kompetansepluss arbeid og 8,9 millioner kroner til 31 prosjekter innen Kompetansepluss frivillighet.

Kompetansepluss arbeid ble etablert i 2006. Siden oppstarten av Kompetansepluss arbeid har omtrent 100 000 personer deltatt i opplæring. Kompetansepluss arbeid skal være et samarbeid mellom en opplæringstilbyder, minst én bedrift som opplæringsmottaker og eventuelt andre organisasjoner som er involvert i prosjektet, som en næringsforening eller en arbeidslivsorganisasjon. All opplæring skal være praksisnær og tilpasset bedriftenes og deltakernes forutsetninger og behov. Opplæringen foregår ikke nødvendigvis i arbeidstiden eller på arbeidsplassen, det vil være avhengig av bedriftenes mulighet til å bidra på denne måten.

Kompetansepluss frivillighet ble etablert som en del av ordningen i 2015. Frivillige organisasjoner kan søke om tilskudd, enten i samarbeid med en opplæringstilbyder, eller alene og selv fungere som tilbyder. For både Kompetansepluss arbeid og Kompetansepluss frivillighet gjelder det at norskopplæring kom inn i 2015 da det var en relativt stor andel innvandrere i Kompetansepluss, som kunne ha behov for mer grunnleggende norskferdigheter. Opplæringen følger læreplanen i norsk for voksne innvandrere etter integreringsloven. Norskopplæring er det største enkeltstående kurset og har siden 2016 stått for 20 prosent av de samlede kurskombinasjonene. Av kursene med kun lesing og skriving inkludert hadde 67 prosent av deltakerne i 2020 en annen språkbakgrunn enn norsk. Resultater fra tidligere evalueringer tyder på at deltakerne skrev og leste mer etter kurset, de fikk økt selvtillit i jobben sin og mer læringsmotivasjon. Virksomhetene trakk fram bedre kommunikasjon og samarbeid som positive virkninger av opplegget.159

Kompetansepluss fagopplæring ble etablert i 2018. Dette er en del av det samlede tilskuddet til Kompetansepluss arbeid (nå 20 millioner årlig) og er øremerket opplæring som kombinerer grunnleggende ferdigheter og opplæring rettet mot å ta fagbrev for praksiskandidater. Til forskjell fra ordinært Kompetansepluss arbeid er det – i tillegg til opplæring i grunnleggende ferdigheter og norsk – mer faglig rettet opplæring der formålet er å oppnå fagbrev gjennom praksiskandidatordningen.160 Ordningen har blitt evaluert av NIFU.161 Evalueringen viste at tilpasningen av Kompetansepluss arbeid ser ut til å dekke et behov for formalisering av kompetanse i deler av arbeidslivet der det formelle utdanningsnivået er lavt, og tradisjonene for fagopplæring er relativt begrenset. Kurset ser ut til å ha motivert en gruppe ansatte som ikke ellers ville tatt fagbrev gjennom praksiskandidatordningen. Blant de 90 prosent av deltakerne som sa de planla å ta fagbrev, svarte nesten halvparten at de ikke planla det før de startet på kurset. Omtrent halvparten av deltakerne har innvandrerbakgrunn, og det er stor variasjon i norskferdighetene blant deltakerne.

7.3 Voksenopplæringen

Voksenopplæring er en samlebetegnelse på opplæring som er særskilt rettet mot voksne og holdes atskilt fra den ordinære 13-årige grunnopplæringen. Voksenopplæringen består blant annet av grunnskoleopplæring for voksne, videregående for voksne, opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, og opplæringstilbud gjennom studieforbund. Voksenopplæringen styres av tre ulike lovverk: opplæringsloven, integreringsloven og voksenopplæringsloven.162

7.3.1 Grunnskole og videregående opplæring for voksne

Det er opplæringslovens kapittel 4A som regulerer grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne. Voksne som trenger grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring. Den enkelte må være over grunnskolepliktig alder,163 ikke ha rett til videregående opplæring etter ungdomsretten164 og ha lovlig opphold i Norge. Unge under 18 år som venter på å få avgjort søknad om oppholdstillatelse, har rett til opplæring når det er sannsynlig at de skal oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder.

De som har fullført grunnskolen, men ikke videregående opplæring, har rett til videregående opplæring organisert for voksne fra det året de fyller 25 år. De som har fullført videregående opplæring i utlandet, men som ikke får den godkjent som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Norge, har også rett til videregående opplæring for voksne, uavhengig av alder. For å få rett til videregående opplæring må den enkelte ha lovlig opphold i landet.

Grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne skal være gratis, og opplæringen skal tilpasses behovet til den voksne. Voksne som får grunnskoleopplæring, har rett til særskilt språkopplæring, altså opplæring i norsk språk, til personen har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den ordinære grunnskoleopplæringen for voksne. Voksne i videregående opplæring har bare rett til den norskopplæringen som inngår i det utdanningsprogrammet de følger. I forslaget til ny opplæringslov gis voksne rett til særskilt språkopplæring eller forsterket opplæring i norsk på begge nivåer.165

Stortinget har vedtatt at modulstrukturert opplæring skal være hovedmodell for opplæring for voksne fra august 2024. Vedtaket omfatter i første omgang all opplæring for voksne på grunnskolens nivå samt for de lærefagene som inngår i modulforsøket166 i dag, men det skal også vurderes å utvide ordningen til å omfatte flere lærefag etterhvert. Stortingets vedtak er en oppfølging av fullføringsreformen.167 Formålet med modulstrukturert opplæring er å legge til rette for at opplæring for voksne blir bedre tilpasset voksnes behov, at opplæringen tar utgangspunkt i at sluttkompetansen skal være styrende for måten opplæringen organiseres på, og at opplæring i moduler skal kunne foregå på ulike arenaer som innen introduksjonsprogrammet, i arbeidsmarkedstiltak, i bedrifter og virksomheter og i skoler. Modulstrukturert opplæring er også viktig for å oppfylle målet i kompetansereformen om at ingen skal gå ut på dato på grunn av manglende kompetanse,168 og for å realisere målene i integreringsloven om at flere nyankomne innvandrere skal få formell utdanning.

7.3.2 Realkompetansevurdering

For arbeidsinnvandrere som for eksempel har lang arbeidserfaring innen et fag, men ikke fagbrev, kan realkompetansevurdering være et godt tiltak på vei mot fagbrev. Med realkompetanse menes all kompetanse som den enkelte har skaffet seg gjennom formell, eller uformell læring. Realkompetansevurdering er å vurdere den enkeltes kompetanse opp mot fastsatte kriterier. Vurderingen kan føre til avkortet opplæring eller vitnemål fra grunnopplæringen, opptak til studier, fritak fra deler av et studium, ny jobb eller høyere lønn.

Realkompetansevurdering i grunnopplæringen handler om å vurdere den enkeltes kompetanse opp mot kompetansemålene i læreplaner. Det er kommunen eller fylkeskommunen som har ansvar for gjennomføringen. Realkompetansevurdering i høyere yrkesfaglig utdanning eller høyere utdanning gjennomføres av hver enkelt utdanningsinstitusjon opp mot krav til opptak til det enkelte studiet, eller det kan gis fritak ved vurdering opp mot læringsutbytte som beskrevet beskrevet i studieplaner. Det samles inn nasjonal statistikk om opptak til høyere utdanning basert på realkompetanse.169

Fra 1. januar 2020 kan kommuner og fylkeskommuner realkompetansevurdere på andre språk enn norsk og samisk. Dette har det ikke vært lov til før. Endringen åpner også for at realkompetansevurderingen kan gjennomføres med tolk. Dette er et tilbud som kommunene og fylkeskommunene kan velge å gi dersom tilgang på språk- og fagkompetanse gjør det mulig å gjennomføre en realkompetansevurdering på det språket den voksne ønsker.

Å få tilgang til informasjon og veiledning om realkompetansevurdering har imidlertid vist seg å være utfordrende, blant annet fordi informasjonen ofte er på norsk og systemet og bruken generelt i liten grad er utviklet. I videregående opplæring påpekes det at det i mange yrkesfag kan være krevende å skille mellom fagkompetanse og ferdighet i å kommunisere på norsk. Det kan være en av grunnene til at realkompetansevurdering ikke blir gjennomført før et tilstrekkelig nivå i norsk er oppnådd.

7.3.3 Tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere

Dagens ordninger for fag- og yrkesopplæring gir mange muligheter for tilpassede opplæringsløp fram mot fagbrev, noen av dem inkluderer også realkompetansevurdering.170 Hovedmodellen for fagopplæring er en 2+2-modell som har to års opplæring i skole med påfølgende to år i bedrift. Det er også utviklet vekslingsmodeller som veksler mellom opplæring i skole og opplæring i bedrift. For arbeidsinnvandrere som ikke får godkjent fag- og yrkesopplæringen sin fra hjemlandet, kan fagbrev blant annet også tas gjennom fagbrev på jobbordningen eller praksiskandidatordningen. Gjennom fagbrev på jobb kan personer i arbeid bli realkompetansevurdert, få opplæring på arbeidsplassen og ta fagbrev på grunnlag av dette. Den enkelte trenger ett års praksis i faget for å kunne bruke ordningen. Ikke alle fylker tilbyr denne ordningen i dag. Praksiskandidatordningen er en dokumentasjonsordning der man etter fem års relevant praksis i et fag kan få gå opp til fagprøve. Det er fylkeskommunen som avgjør om den praksisen kandidaten viser til, kan godkjennes. Bransjen tilbyr undervisning i forkant av en skriftlig eksamen som må avlegges og bestås.

En utfordring med å ta fagbrev i Norge, både for innvandrere generelt og for arbeidsinnvandrere, er språkferdigheter. De har i dag bare rett til den norskopplæringen som inngår i det utdanningsprogrammet de følger. I 2020 ble det derfor opprettet en egen tilskuddordning til etablering og gjennomføring av tilbud om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere, og i 2022 ble det satt av 15 millioner kroner til ordningen. Hovedmålet er å stimulere til etablering og gjennomføring av tilbud om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring, og tilskuddsordningen skal bidra til å dekke merkostnadene ved tilretteleggingen. Målgruppen er voksne innvandrere som har kompetanse tilsvarende gjennomført grunnskole og rett til videregående opplæring,171 men som har for svake norskferdigheter til å følge ordinær opplæring uten tilrettelegging. I 2021 var det totalt 750 deltakere som deltok på tilrettelagt fag- og yrkesopplæring gjennom ordningen.

I 2022 ble det innført forsøk med å utvikle en nasjonal samarbeidsmodell for tilrettelagt fag- og yrkesopplæring i fylkene Troms og Finnmark, Nordland og Agder. Forsøkene skal gjennomføres i perioden 2022–2026. Deltakende fylkeskommuner skal inngå en regional samarbeidsavtale med NAV, kommuner og opplæringskontor/aktuelle arbeidsgivere om organisering og gjennomføring av opplæringen. Valg av utdanningsprogram/programområde for klassene som deltar i forsøket, skal baseres på regionale behov. Opplæring i norsk skal foregå både parallelt og i sammenheng med programfagene og opplæringen i bedrift.

Det er de siste ti årene også utviklet flere forskjellige, mer lokale modeller for fag- og yrkesopplæring, som Samarbeidsmodell Oslo og Gloppenmodellen, se boks 7.2. Gloppenmodellen er evaluert av NORCE i perioden 2019–2021.172 NORCE vurderer at arbeidet med nasjonale samarbeidsmodeller for tilrettelagt fag- og yrkesopplæring bør utvikles sammen med erfaringer fra andre fagutdanningsmodeller, som Gloppenmodellen. Samtidig ser de at nye kontekster vil kunne kreve løsninger som ser annerledes ut enn i Nordfjord.

7.4 Arbeidslivets kompetansebehov og kompetansekrav

Et viktig bakteppe for den norske kompetansepolitikken er utviklingen av kompetansebehovet i det norske arbeidsmarkedet. Som Kompetansebehovsutvalget har dokumentert i flere rapporter, vil endringer i teknologi, klima og demografi fortsatt føre til nye kompetansebehov.173 Samtidig er det ikke alltid sammenfall mellom virksomhetenes og samfunnets behov for kompetanse. Mens virksomhetene primært har mål knyttet til produktivitet og økonomisk lønnsomhet, kan kompetansebehovene definert fra fellesskapets ståsted også knyttes til mål som rettferdig fordeling, høy sysselsetting, velfungerende demokrati og arbeidsliv. Eksempelvis kan virksomhetenes opplevelse av mangel på arbeidskraft være positivt sett fra samfunnets synsvinkel. Dels fordi det kan være uttrykk for lav arbeidsløshet og at vi er nær målet om full sysselsetting, dels fordi knapphet på arbeidskraft kan gi virksomhetene motiver til å inkludere personer som står uten jobb, eller til å satse på lærlinger og annen kompetansebygging. Dersom arbeidslivet ikke får tilgang på arbeidskraften som trengs, eller ikke selv har en god forståelse av egne kompetansebehov, risikerer en at samfunnet ikke vil kunne få planlagt og løst oppgavene på best mulig måte. Deler av virksomhetenes kompetansebehov er i stor grad dekket av utenlandsk arbeidskraft, for eksempel i sesongbaserte næringer og bygg- og anleggsbransjen. Det norske arbeidslivets kompetansekrav blir altså utviklet i kjølvannet av et behov som dekkes av arbeidsinnvandrere, og dette er direkte foranledning til flere av kompetansetiltakene som er utviklet i norsk arbeidsliv det siste tiåret. Under beskrives noen av disse mekanismene.

En rekke av endringene som er gjort i arbeidslivets kompetansekrav, er bransjespesifikke. Mer generelt er variasjonen i kompetansekrav knyttet til at bransjenes virke er regulert av ulike lover og forskrifter. For eksempel er reglene for hva det innebærer å ha «ansvarsrett» innen bygg- og anleggsbransjen, som er et krav til bedrifter som tar oppdrag for det offentlige, regulert av byggesaksforskriften og hjemlet i plan- og bygningsloven.174

Arbeidslivet er en viktig arena for læring, men også for regulering av kompetansekrav og kompetanseutvikling. Flate strukturer i det norske arbeidslivet legger blant annet til rette for læring gjennom samarbeid og god «flyt» av kunnskap. Gjennom både toparts- og trepartssamarbeidet diskuterer og fastsetter organisasjonene, som representerer arbeidstakere og arbeidsgivere, hva som er kompetansebehovene, og hvordan det jobbes med dette. I topartssamarbeidet diskuterer partene innholdet i tariffavtalene og blir enige om hvordan det skal jobbes med kompetanseutvikling i virksomheten.175 Opprettelsen av kompetansepolitisk råd og bransjeprogrammene for kompetanseutvikling er blant eksemplene på et resultat av trepartssamarbeidet med myndighetene innen kompetansepolitikken.

7.4.1 Tariffavtalene som virkemiddel i kompetansepolitikken

Tariffavtalene brukes i dag blant annet til å øke insentivene for kompetansetiltak gjennom å tydeliggjøre hvem som har ansvar for finansiering og til å bevisstgjøre arbeidsgivere, arbeidstakere og tillitsvalgte slik at man samarbeider om kompetanseutviklingen i virksomhetene. Flere forskningsrapporter fra Fafo har analysert betydningen av kompetanseutvikling i tariffavtalene.176 Studiene viser at tariffavtalene ofte beskriver hvem som har ansvar for kompetanseutviklingen, permisjonsordninger til etter- og videreutdanning og sammenhengen mellom kompetanseheving og lønn. Tariffavtalte finansieringsordninger for kompetanseutvikling er ofte fonds- eller stipendordninger etablert gjennom tariffavtalene. Ulike fondsordninger kan organiseres ved at det settes av midler som gir støtte til utdanning gjennom stipend eller deltakeravgift. LO Stats utdanningsfond er et eksempel på en slik type fond. Addisco-ordningen til Forbundet for ledelse og teknikk (FLT) er et annet eksempel som har sprunget ut av tariffarbeid. I tillegg til avsetting av midler til utdanning er det opprettet et eget selskap som skal hjelpe til med praktisk tilrettelegging for utdanning.

Noen tariffavtaler omtaler arbeidsinnvandrere spesifikt i bestemmelsene om kompetanse. For eksempel står det i både vekteroverenskomsten, mellom Norsk Arbeidsmandsforbund og NHO Service, og biloverenskomsten, mellom Fellesforbundet og Norges Bilbransjeforbund, at partene sentralt og lokalt må legge til rette for at arbeidsinnvandrere som arbeider i landet, og som sikter mot å bli en del av det norske arbeidsmarkedet, må få styrket sine grunnleggende ferdigheter i språk, sikkerhetskunnskap og arbeidskultur. Andre eksempel er overenskomst for avis og avistrykkerier, mellom Fellesforbundet og Mediebedriftenes Landsforening (MBL), og fellesoverenskomsten for byggfag (Fellesforbundet og Byggenæringens Landsforening).177

7.4.2 Kompetansepolitisk råd

Kompetansepolitisk råd ble opprettet i 2017 for å følge opp intensjonene og anbefalingene i Nasjonal kompetansepolitisk strategi (2017–2021). Rådet ble konstituert på nytt i 2022 og skal gi råd til regjeringen i spørsmål som omhandler kompetansepolitikk. Rådet skal også konsulteres i andre, relevante kompetansepolitiske saker. Rådet består av regjeringen178, partene i arbeidslivet ved hovedorganisasjonene, Universitets- og høgskolerådet, Fagskolerådet, en representant for fylkeskommunen og to for frivilligheten, mens Sametinget har observatørstatus.

7.4.3 Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling

Bransjeprogrammet er et samarbeid mellom staten og partene i arbeidslivet for å øke deltakelsen i kompetanseutvikling i de bransjene som til enhver tid inngår i bransjeprogrammet. Partene i arbeidslivet, arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, definerer og prioriterer kompetansebehovene i de ulike bransjene. Bransjeprogrammene har tilbud på flere utdanningsnivåer og tilbyr også ikke-formelle kurs. Tilbud i bransjeprogrammet skal være korte og fleksible, og de skal kunne gjennomføres i kombinasjon med full jobb.

Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling ble etablert i 2019 med opprettelsen av bransjeprogrammene for industri- og byggenæringen og kommunal helse- og omsorgssektor. I 2020, under koronapandemien, ble ytterligere syv bransjeprogram opprettet; anleggsbransjen, detalj- og faghandelen, elektro-, automasjon-, kraft- og fornybarnæringen, frisørnæringen, mat- og drikkevareindustrien, olje-, gass- og leverandørindustrien og reiselivsnæringen. Et ettårig kompetanseløft for Kongsbergindustrien ble også satt i gang i 2020. Bransjeprogram for maritim næring og kompetanseløft for utsatte industriklynger og luftfarten ble satt i gang i 2021.

I 2022 ble bransjeprogrammene for avfalls- og gjenvinningsbransjen og for jordbruk, skogbruk og gartneri opprettet, og bransjeprogram for industri- og byggenæringen ble besluttet videreført, mens bransjeprogram for kommunal helse- og omsorgssektor ble avsluttet i 2021.

Det ble fattet vedtak for om lag 200 millioner kroner i 2021 og gitt tilsagn til 14 500 deltakerplasser med oppstart i 2021, 2022 og 2023. Flere av bransjeprogrammene har i stor grad nådd deltakere med lite formell utdanning, spesielt i helse- og omsorgssektoren, reiselivsnæringen og i detalj- og faghandelen. Rapportering fra tilskuddsmottakere viser at tiltakene har truffet mange ledige og permitterte, noe som også kommer fram i Fafos evalueringsrapport.179

7.4.4 Språk- og kompetansekrav i særskilte yrker

Selv om det i de fleste yrker er en fordel at de ansatte snakker norsk, og i enkelte yrker er helt avgjørende, stilles det bare i særskilte tilfeller formelle krav om norskkunnskaper. Dette gjelder særlig innen helsesektoren. For å ivareta pasientsikkerheten kan det stilles språkkrav til helsefagarbeidere. I tillegg til å kunne føre en god dialog med pasienter må helsepersonellet også kunne snakke med kolleger og pårørende. Helsepersonellovens krav til journalføring og bestemmelser om opplysningsplikt forutsetter at helsepersonellet behersker norsk.

Når det gjelder krav til norskferdigheter, er det likevel et skille mellom hvilke krav som kan stilles til EØS-borgere, og hvilke som kan stilles til tredjelandsborgere. Forskrift om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning for helsepersonell med yrkeskvalifikasjoner fra EØS-land eller fra Sveits180 har blant annet som formål å gjennomføre rettigheter til autorisasjon for helsepersonell som følger av EØS-avtalen og EUs yrkeskvalifikasjonsdirektiv. Det følger av forskriftens § 24 at helsepersonellet skal ha «de språkkunnskaper som er nødvendige for en forsvarlig yrkesutøvelse» og at «arbeidsgiveren og helsepersonellet skal påse at språkkunnskapene er tilstrekkelige». Av Helse- og omsorgsdepartementets merknader til bestemmelsen framgår det:

Forskjellige stillinger kan ha forskjellige krav til språkferdigheter. Dette gjelder både for de ulike helsepersonellgruppene og innen samme gruppe. Verken ut fra direktiv 2005/36/EF artikkel 53 eller EF-domstolens praksis vil det være adgang til standardiserte språkkrav eller -prøver. De språkkravene som stilles må være nødvendige for en forsvarlig yrkesutøvelse, noe som må vurderes konkret.181

For tredjelandsborgere står Norge langt friere til å stille krav. I 2017 innførte norske myndigheter krav om at helsepersonell fra land utenfor EU/EØS og Sveits må dokumentere norskferdigheter på nivå B2 for å få autorisasjon i Norge.182

I helsesektoren bestemmes språkkravet kommunalt. Oslo kommune innførte språkkrav i 2010, mens Drammen kommune har stilt krav siden 2016. Det stilles ulike krav til norsknivå for ulike typer stillinger. I Oslo kommune stilles det krav om B1 for assistenter, B2 for helsefagarbeidere og C1 for leger og sykepleiere.

Ifølge barnehageloven er hovedregelen krav om norskferdigheter for å bli ansatt i barnehage.183 Kravet gjelder alle som skal ansettes, inkludert EØS-borgere. I bestemmelsens forarbeider er det lagt til grunn at kravet utgjør en restriksjon for fri bevegelighet for arbeidstakere.184 Kunnskapsdepartementet la følgende til grunn:

Departementet vil vise til at det er nødvendig at de ansatte i barnehagen kan kommunisere med barn, foreldre og andre ansatte av både praktiske og pedagogiske årsaker. I barnehager som har norsk som hovedspråk, er det viktig at de ansatte har norskspråklig kompetanse for å kunne kommunisere med barn, foreldre og andre ansatte. Norskspråklig kompetanse er også viktig for at man skal kunne bidra i barnehagens arbeid med språk.

Departementet la videre til grunn at det foreslåtte nivået på norskferdigheter vil kunne sikre tilstrekkelige norskferdigheter til å utføre arbeidet som er lagt til stillingen, samtidig som det ikke er unødvendig strengt, og vurderte at kravet er i samsvar med EØS-regelverket.

I forskrift om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten185 stilles det krav om at norsk språk skal brukes i størst mulig grad i virksomheten. Samtidig framgår det at andre språk kan brukes dersom det er nødvendig eller hensiktsmessig for å gjennomføre virksomheten, og det ikke går på bekostning av sikkerheten.

7.5 Godkjenningsordninger for utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet

Det norske systemet for godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet er sammensatt og består av ulike ordninger som har ulike formål. Ordningene har til felles at de skal bidra til at personer med utenlandsk utdanning og yrkeskvalifikasjoner kan bruke kompetansen sin i Norge. Jobbsøkere med utenlandsk kompetanse møter utfordringer som både gjelder manglende dokumentasjon av utdanning, yrkeserfaring og at utdanningsdokumentenes legitimitet blir trukket i tvil.186

Et hovedskille går mellom ordninger for godkjenning av utdanning og yrkesgodkjenning som gjelder lovregulerte yrker. Godkjenning av utdanning er frivillig, og her inngår NOKUTs godkjenningsordninger for høyere utdanning, for fagskoleutdanning og for fag- og yrkesopplæring. I den andre gruppen inngår godkjenningsordninger for yrkeskvalifikasjoner. Yrkesgodkjenning er en forutsetning for at personer med utdanning og yrkeskvalifikasjoner fra utlandet skal kunne utøve et lovregulert yrke.

7.5.1 Godkjenning av utenlandsk fag- og yrkesopplæring

Etter å ha vært etterspurt i flere år kom godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring på plass i 2016, og NOKUT fikk det operative ansvaret. En viktig årsak var at det etter lønnsoppgjøret i 2014 ble gitt økt oppmerksomhet til at enkelte bransjer med mange arbeidsinnvandrere hadde uakseptable lønns- og arbeidsvilkår. Fra både partene og politikerne ble formalisering og anerkjennelse av fagkompetanse pekt på som et viktig virkemiddel for å fremme bedre arbeidsforhold.187

Ordningen er en faglig godkjenning av fag- og yrkesopplæring på videregående nivå, der det vurderes om utenlandske fag- og svennebrev er sidestilt med norske. Det er arbeidstakeren som ønsker godkjenning av sine kvalifikasjoner som selv skal sende inn søknad med dokumentasjon til NOKUT. En opplæring godkjennes som sidestilt av en sakkyndig komité når den har samme nivå og omfang som det norske faget, og inneholder mange av de samme vesentlige faglige elementene. Godkjenning av utenlandsk fagkompetanse som sidestilt med norsk fag-/svennebrev eller yrkeskompetanse gir ikke anledning til å ha ansvar for lærlinger.

NOKUT publiserte høsten 2018 en egenevaluering av godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring. Evalueringen trekker fram at det er en både krevende og tidkrevende oppgave å foreta en faglig vurdering av utenlandsk fag- og yrkesopplæring, blant annet fordi de utenlandske læreplanene må analyseres og sammenlignes med norske krav til å oppnå fag- /svennebrev eller yrkeskompetanse. Fra starten av ble derfor land og bransjer som utgjorde de største gruppene av arbeidsinnvandrere, prioritert i ordningen. I begynnelsen var det kun tyske og polske arbeidstakere innenfor yrkene rørlegger, tømrer, betongarbeider, frisør og kjøttskjærer som kunne søke. Senere er ordningen utvidet til flere fag og land. Siste utvidelse ble foretatt høsten 2021, og ordningen innehar nå 23 kvalifikasjoner fra landene Polen, Tyskland, Estland, Latvia og Litauen.

Selv om ordningen har blitt mer omfattende med tanke på land og fag, er omfanget av søkere og antallet godkjent-vedtak fortsatt begrenset. Omfang og innretning gjør at ordningen må antas å ha større betydning i de delene av arbeidsmarkedet som benytter fagkompetanse fra utlandet, som bygg og anlegg og deler av industrien.188

7.5.2 Godkjenning av høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoleutdanning)

Fagskoleutdanning er høyere yrkesfaglig utdanning som ligger på nivå over videregående opplæring. Den skal gi kompetanse som kan tas i bruk for å løse oppgaver i arbeidslivet uten ytterligere opplæringstiltak.189 Fagskoleutdanning inneholder studieprogram med et omfang på mellom 30 og 120 studiepoeng (tilsvarende et halvt års til to års fulltidsstudier), som gjerne bygger på yrkesfaglig fag- og svennebrev, generell studiekompetanse eller realkompetanse. En godkjenningsordning for utenlandsk fagskoleutdanning startet 1. januar 2019, og denne forvaltes av NOKUT. I tillegg til å bidra til at innvandrere med fagskole eller lignende utdanning fra utlandet blir bedre integrert i norsk arbeidsliv, er hensikten å danne et godt grunnlag for opptaks- og fritaksvurderinger ved de norske fagskolene, som dermed lettere kan ta opp utenlandske studenter.

Hovedutfordringen med denne ordningen er at få godkjenningskontorer i andre land retter seg etter dette. Generelt finnes det lite kunnskap om fagskolenivået globalt, og det finnes ingen internasjonale konvensjoner eller avtaler. Fagskoleutdanning har uklare grenser til fag- og yrkesopplæring på videregående nivå og annen høyere utdanning. Dette gjør det krevende å verifisere søkernes dokumenter, og det fører til at saksbehandlingstiden varierer.

Det vil settes i gang en ekstern evaluering av ordningen etter at godkjenningsordningen går over i HK-dir i 2023. Det er HK-dir som vil ha ansvaret for gjennomføringen.

7.5.3 Godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

Generell godkjenning av høyere utdanning fra utlandet innebærer at søkeren får sin utenlandske høyere utdanning vurdert mot kravene til norsk høyere utdanning. NOKUT forvalter godkjenningsordningen med hjemmel i universitets- og høyskoleloven. I tillegg til å behandle rundt 7 000 søknader med dokumentasjon på utdanning fra utlandet, tilbyr NOKUT også en intervjubasert godkjenningsordning for søkere som mangler dokumentasjon eller har ikke-verifiserbare dokumenter (UVD-ordningen). Godkjenningen sier noe om nivå og omfang på utdanningen, men ikke noe om det faglige innholdet. En slik faglig vurdering gjøres som regel hvis man søker opptak til et norsk universitet eller en norsk høyskole på bakgrunn av den utenlandske høyere utdanningen.

7.5.4 Yrkesgodkjenning og yrkeskvalifikasjonsdirektivet

Det er over 170 yrker som er lovregulerte i Norge, og som krever en egen godkjenning for at en yrkesutøver skal kunne praktisere det lovregulerte yrket eller bruke en yrkestittel i Norge. For EØS-borgere blir godkjenningsprosessen regulert av EUs direktiv om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og yrkeskvalifikasjonsloven.190 For borgere av land utenfor EØS eller Sveits har situasjonen lenge vært en annen siden det ikke har vært felles regler for behandling av slike søknader. Saksbehandlingen har vært mer komplisert, og ofte resultert i et krav om at den enkelte må gjennomføre mer utdanning og/eller skaffe seg mer arbeidspraksis før godkjenning eller autorisasjon blir gitt.

Det kan blant annet skyldes at utdanning ervervet utenfor EØS eller Sveits ikke passer så godt inn i det norske utdanningssystemet og ikke er harmonisert eller regulert gjennom EU-direktiver i samme grad som utdanninger fra EØS-land. Endringer i yrkeskvalifikasjonsloven som trådte i kraft 1. januar 2022 gjør at enkelte bestemmelser i denne loven nå også regulerer personer med yrkeskvalifikasjoner fra tredjeland. Hensikten er at godkjenningsprosessen for denne gruppen skal bli enklere. I høringsnotatet til lovendringen la Kunnskapsdepartementet blant annet vekt på følgende prinsipper:

• I vurderingen av kvalifikasjoner fra tredjeland skal det legges vekt på de helhetlige yrkeskvalifikasjonene og ikke bare den formelle utdanningen.

• Det bør kunne gis delvis adgang når en søkers kvalifikasjoner dekker deler av oppgavene en godkjenning gir rett til å utøve.

• Det skal ikke stilles språkkrav underveis i godkjenningsprosessen, men før vedkommende kan starte i arbeid, slik at man får vite om man er kvalifisert til yrkesutøvelse mens man er under språkopplæring.191

Søknader om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner behandles av 18 forskjellige myndigheter som er underlagt 11 departementer. Noen av eksemplene på lovregulerte yrker (med ansvarlig godkjenningsmyndighet) er sykepleier (Helsedirektoratet), lærer (NOKUT), gravemaskinfører (Arbeidstilsynet) og elektriker (Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap).192

7.6 Utdanningssystemet for barn av arbeidsinnvandrere

Blant de viktigste arenaene for hverdagslivet til barn av arbeidsinnvandrere er det norske utdanningssystemet. Europakommisjonens handlingsplan for integrering fra 2016 fastslår at utdanning er et virkningsfullt middel for integrering, og kommisjonen anmodet i 2017 om at nasjonale myndigheter bør vurdere behovene til hvert enkelt barn og hver enkel ungdom med innvandrerbakgrunn så tidlig som mulig etter innvandring. Utilstrekkelig utredning og uegnete tiltak for minoritetsspråklige elever kan føre til skolepåførte spesialpedagogiske behov.193

Barn av arbeidsinnvandrere i Norge er en sammensatt gruppe, og mye tyder på at det er store forskjeller mellom ulike landgrupper i hvorvidt integreringen i norsk skole byr på store utfordringer, eller ikke. Noen studier antyder at polske barn forblir «usynlige» i norsk skole tross betraktelige utfordringer med både skolearbeid og sosial integrering i skolesystemet.194 Annen forskning på polske familier i Norge tyder på polske foreldre og norske læreres forskjellige forventninger til hverandre og skolearbeidet har sammenheng med store forskjeller i skolesystemene i de to landene.195 I det følgende beskrives hvilke generelle tilbud som eksisterer for nyankomne og minoritetsspråklige i det norske utdanningssystemet. I kapittel 12.4 beskrives nærmere hva forskningen viser om hvordan det går med barn og unge som har kommet til Norge fordi en eller begge foreldre er arbeidsinnvandrere.

7.6.1 Tilbud til minoritetsspråklige barn i norske barnehager

Det store flertallet av minoritetsspråklige barn har gått i barnehage før skolestart, men minoritetsspråklige barn starter i gjennomsnitt senere i barnehagen enn øvrige barn.196 En systematisk kunnskapsoppsummering av forskningslitteraturen viser at kompetanseutvikling blant personalet, og kunnskapsbasert praksis, kan ha stor betydning for minoritetsspråklige barns språklæring i barnehagen.197 Utdanningsdirektoratets faste spørreundersøkelser til Barnehage-Norge har i flere omganger vist det samme. Styrere i barnehagene oppgir mangel på flerkulturell kompetanse i personalgruppen som et av de største hindrene. Flerkulturell kompetanse er viktig for å kunne gi et godt tilbud til barn med behov for særskilt tilrettelegging innenfor det allmennpedagogiske tilbudet. Det er de største barnehagene, og de kommunale barnehagene som oftest oppgir at man har spesielle språkstimuleringsaktiviteter for minoritetsspråklige barn.198

En rapport fra områdesatsingen i Groruddalen i Oslo viser at språkarbeidet i barnehager med høy andel minoritetsspråklige barn er for lite målrettet og systematisk.199 Det betyr at man antakelig ikke utnytter godt nok de mulighetene man har i barnehagen, noe som gjør at barna får et dårligere norskspråklig grunnlag til skolestart.

7.6.2 Opplæringstilbud og retten til særskilt språkopplæring

Mange barn av arbeidsinnvandrere til Norge kommer som nyankomne i skolealder, og har derfor ikke fått den språktreningen som tiden i en norsk barnehage kan gi. Et sentralt punkt for alle nyankomne elever, og generelt for alle med norsk som andrespråk i den norske skolen, er retten til særskilt språkopplæring som del av undervisningen.

Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt språkopplæring både i grunnskolen og i videregående opplæring dersom de har behov for det. Dette gjelder alle, også de som kommer fra EU/EØS. Retten gjelder både særskilt norskopplæring og, ved behov, morsmålsopplæring og/eller tospråklig opplæring i fag. Særskilt norskopplæring er forsterket opplæring i norsk. Opplæringen kan gis enten etter læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter eller i form av tilpasning av den ordinære læreplanen. Retten gjelder fram til de har tilstrekkelig kompetanse i norsk til å følge den ordinære opplæringen i skolen.

Elever som har rett til særskilt norskopplæring, har også rett til morsmålsopplæring eller tospråklig opplæring i fag dersom de har behov for det. I morsmålsundervisningen får elevene opplæring på og i sitt eget morsmål. Dette er undervisning elevene mottar i tillegg til annen undervisning ved skolen. Tospråklig opplæring i fag er opplæring der elevenes morsmål blir benyttet i opplæringen enten alene eller sammen med norsk i fag innenfor det ordinære undervisningstimetallet. Dersom det mangler ansatte som kan gi morsmålsopplæring eller tospråklig fagopplæring, skal kommunen tilby annen tilrettelagt opplæring så langt det er mulig. Blant elevene i grunnskolen fikk seks prosent særskilt norskopplæring skoleåret 2020–21.200 Det nasjonale antallet har vært stabilt den siste tiårsperioden på drøyt 40 000 elever, men andelen varierer mye mellom kommunene. I Oslo har rundt 20 prosent av elevene et vedtak om særskilt norskopplæring i grunnskolen.

Mye tyder på at det er stor variasjon i tilbudet som gis i barnehage og skole i dag. Tilsyn, NOU-er og ulike rapporter har dokumentert manglende etterlevelse av regelverket på dette feltet over flere år.201 Det varierer om elevene faktisk får den hjelpen de har rett til. Omfanget og formen på støtten som gis, og kvaliteten på tilbudet, varierer også.202

Det er mange mulige årsaker til den store variasjonen. En av dem er at regelverket åpner for mange muligheter, men det er få nasjonale føringer for hvilket tilbud minoritetsspråklige barn og elever skal få i barnehagen, grunnskolen og videregående opplæring. For eksempel er det åpning i regelverket for at skoleeier tilbyr innføringstilbud og kombinasjonsklasser, men det er ingen plikt å tilby dette, og det er ingen rettighet for eleven. Det er ingen føringer for hva innholdet i slike tilbud skal være. Dermed blir det opp til hver enkelt kommune å finne ut hvordan de løser opplæringen rent praktisk.

Det er stor variasjon i kommunestørrelse rundt om i landet, og hvilke erfaringer kommunene har med opplæring av minoritetsspråklige barn og unge. Med andre ord har kommunene svært ulike utgangspunkt og forutsetninger for å gi elevene en god opplæring.

En annen mulig årsak til stor variasjon er manglende kompetanse hos ansatte, ledere og eiere. Utdanningsdirektoratets spørreundersøkelse til skoler og skoleeiere våren 2022 viser at 53 prosent av skolene har tilgang på lærere med kompetanse på å kartlegge nyankomne elever, men kun 27 prosent har tilgang på et tilstrekkelig antall lærere med betydelig erfaring i å gi særskilt norskopplæring.203 De aller fleste skoler mangler lærere med studiepoeng i flerkulturell pedagogikk. Rundt halvparten av grunnskolene og 70 prosent av de videregående skolene har tilgang på lærere som minst har 30 studiepoeng i norsk som andrespråk. Kun 26 prosent av kommunene har rutiner for å vurdere kvaliteten på tilbudet til nyankomne. Nesten samtlige kommuner i Oslo-området har slike rutiner.

7.6.3 Overgang til videregående opplæring, og kombinasjonsklasser

Elever med kort botid i Norge har lenge hatt en tendens til å falle mellom forvaltningsnivåer i overgangen mellom grunnskole og videregående opplæring.204 Mange elever som kommer midt i eller sent i ungdomstiden har behov for mer grunnskoleopplæring til tross for at de egentlig har avsluttet tiende trinn. Denne erkjennelsen gjorde at opplæringsloven ble endret i 2016 for at fylkeskommuner og kommuner kunne tilby mer grunnskoleopplæring til dem som trenger det, uavhengig av om de har fullført norsk grunnskole eller ikke. De faglige og sosiale behovene til dem som innvandrer i videregående skole-alder, og nyankomne som har fullført norsk grunnskole, men ikke rukket å lære nok, er ofte forholdsvis like. Derfor har det blitt opprettet opplæringstilbud som skal dekke begge disse gruppenes behov, såkalte kombinasjonsklasser eller kombinasjonstilbud, i samtlige norske fylkeskommuner. Kombinasjonsklassene kan tilby tilrettelagt grunnskoleopplæring på videregående skole.

I de aller fleste fylkeskommunene ble kombinasjonstilbud opprettet enten skoleåret 2016–2017 eller 2017–2018, men noen få startet opp før lovendringen. Det er stor variasjon mellom fylkeskommunene i hvor mange elever, skoler og kommuner som har kombinasjonstilbud. Det er også variasjon i hvordan tilbudene organiseres og finansieres. Selv om geografi og antall elever i målgruppen til dels kan forklare variasjonen i utbredelse, er dette ikke en entydig sammenheng

En evaluering av kombinasjonstilbud fra 2018 tydet på at de fleste informantene, fra både fylkeskommuner, kommuner, blant lærere og skoleledere, var positive til lovendringen og opprettelsen av kombinasjonsklasser.205 Evalueringen identifiserte noen suksesskriterier, og kanskje det viktigste blant disse var at kompetanse på grunnskoleopplæring og undervisning av minoritetsspråklige er avgjørende. Evalueringen pekte også på noen utfordringer på dette feltet, som særlig handlet om mangelen på sentrale retningslinjer for hvem som er i målgruppen, mangel på avklaring av rolle- og ansvarsfordeling mellom kommuner og fylkeskommuner og manglende forutsigbarhet i finansiering.

Som en del av regionreformen ble midlene til ordningen (95 millioner kroner) overført til fylkeskommunenes rammetilskudd i 2020-budsjettet. I integreringsforskriften står det i § 65 at fylkeskommunen skal legge til rette for at det gis mer grunnskoleopplæring til innvandrerungdom som har behov for det for å kunne gjennomføre videregående opplæring.

I høringsnotatet med forslag til ny opplæringslov og endringer i friskoleloven som Kunnskapsdepartementet sendte på høring i august 2021, ble det foreslått at det innføres en overordnet regel for å sikre at alle fylkeskommunene inntil videre opprettholder eller innfører et overgangstilbud for elever som har rett til videregående opplæring for ungdom, men som mangler faglige eller språklige forutsetninger for å kunne delta i og bestå videregående opplæring. Plikten foreslås å legges til fylkeskommunene, men er ikke til hinder for at fylkeskommunene samarbeider med kommunene om tilbudet. Det er opp til fylkeskommunene hvordan tilbudet skal organiseres, hvilket innhold som skal tilbys, hvem som skal være målgruppen for tilbudet, og hva som skal være omfanget av det. Dette er ikke en plikt til å tilby kombinasjonsklasser, men kombinasjonsklasser vil kunne være et overgangstilbud som oppfyller plikten. Endelig lovforslag om dette overgangstilbudet vil etter planen sendes Stortinget i starten av 2023.

I Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden, ble det signalisert at regjeringen Solberg ville vurdere å innføre en plikt for fylkeskommunene til å ha et overgangstilbud rettet mot elever som har innvandret, og som har svake språkferdigheter og/eller faglige utfordringer. Det ble her trukket fram at et godt overgangstilbud skal legge til rette for at elevene kan få opplæring på ulikt nivå i fagene, slik at de kan kombinere opplæring på grunnskolenivå med opplæring i fag på videregående nivå. I dag er det ikke løpende opptak til videregående opplæring. Det ble også vist til at det må legges til rette for løpende opptak slik at elever som kommer til Norge midt i et skoleår, skal slippe å vente på at opplæringen kommer i gang.

7.6.4 Norsk skolepolitikk for nyankomne elever, sammenlignet med andre land

Europakommisjonens utdanningsnettverk (Eurydice) kartla i 2019 tilnærminger til integrering og opplæring av nyankomne elever i 38 land.206 I de fleste landene – også i Norge – har barn med innvandrerbakgrunn i grunnskolealder de samme rettigheter og plikter til utdanning som majoritetsbefolkningen. Dette gjelder også barn som ikke har lovlig opphold.

For nyankomne innvandrere kan det være krevende å orientere seg i utdanningssystemet. De fleste landene i undersøkelsen har forordninger som skal hjelpe med dette – oftest i form av skriftlig informasjon om utdanningssystemet, som er det eneste som tilbys i Norge. En del andre land har i tillegg en dedikert kontaktperson og/eller tolk (for eksempel i Sveits, Slovenia, Luxemburg), og i enkelte land er det i tillegg egne informasjonssentre, som Finland og Italia. I Danmark anbefaler myndighetene at lokale skoleeiere gir informasjon og støtte, men spesifiserer ingen krav. I Sverige fins det ikke noen sentrale reguleringer om dette temaet i det hele tatt.

Som nevnt tidligere er det ingen nasjonale føringer for innholdet i innføringstilbudene i Norge, utover læreplaner knyttet til særskilt språkopplæring, som delvis er frivillig for skoleeier å benytte. Elevenes språkkunnskaper kartlegges når man vurderer behov for særskilt språkopplæring. Utdanningsdirektoratet har utviklet et digitalt kartleggingsverktøy for å kartlegge om elever med norsk som andrespråk trenger særskilt språkopplæring, hvilken norskopplæring eleven trenger og når eleven er klar for å gå over til ordinær opplæring. Norge er blant de svært få landene i Europa som har regulerte krav til kvalifikasjoner for å undervise i morsmål.

7.7 Oppsummering

Kompetansepolitiske tiltak er relevante for arbeidsinnvandreres integrering på flere måter. Den koordinerte lønnsdannelsen og små lønnsforskjeller i Norge gjør at virksomhetene har interesse av å heve kompetansen til arbeidstakere uavhengig av lønnsnivå. Flate strukturer og tillit legger til rette for læring gjennom samarbeid og deling av kunnskap. Et høyt lønnsgulv innebærer samtidig at kravene til kompetanse for stabil jobbtilknytning er store. Det norske arbeidslivet kan også bidra til å videreutvikle kompetanse og fylle kompetansehull. I en tid der en økende del av den norske arbeidsstyrken består av innvandrere som kan ha svak grunnkompetanse, kan arbeidslivets rolle som læringsarena bli enda viktigere. Å lykkes med kompetansepolitikken er derfor svært viktig for integreringen, også fordi de som har svak kompetanse, har større sannsynlighet for å falle ut av arbeidslivet.

Arbeidsmarkedspolitikken og arbeidslivspolitikken kan ses i sammenheng med kompetansepolitikken. Noen av myndighetenes kompetansepolitiske virkemidler ligger innenfor Kompetanseprogrammet, hvor det gjennomføres forsøk og tiltak for å mobilisere og heve kompetansen i Norge. Flere ordninger for å finansiere ulike former for voksenopplæring, både i fag og for å lære norsk, er relevante for arbeidsinnvandrere. Noen av eksemplene er Kompetansepluss og forsøk med stipendordninger til fagarbeidere. Deler av arbeidet foregår gjennom arbeidslivets mekanismer for samarbeid mellom partene og myndighetene. Gjennom både toparts- og trepartssamarbeidet diskuterer og fastsetter organisasjonene som representerer arbeidstakere og arbeidsgivere hva som er kompetansebehovene, og hvordan det jobbes med dette, sammen med myndighetene. Opprettelsen av Kompetansepolitisk råd og bransjeprogrammene for kompetanseutvikling er noen av eksemplene på et resultat av trepartssamarbeidet innen kompetansepolitikken.

En viktig del av kompetansepolitikken for arbeidsinnvandrere er tiltak for å få godkjent kompetanse fra utlandet. Det norske systemet for godkjenning av utdanning og kompetanse skal bidra til at personer med utenlandsk utdanning enkelt kan bruke sin kompetanse i Norge. Evalueringer av feltet viser at det preges av flere utfordringer, og at kun et mindretall av arbeidsinnvandrere i Norge har benyttet seg av utvalgte ordninger som er rettet mot utenlandske arbeidstakere. Det norske systemet for realkompetansevurdering er også aktuelt for arbeidsinnvandrere. Å få tilgang til informasjon og veiledning om realkompetansevurdering har imidlertid vist seg å være utfordrende, blant annet fordi informasjonen ofte er på norsk og systemet og bruken generelt i liten grad er utviklet. I videregående opplæring påpekes det at det i mange yrkesfag kan være krevende å skille mellom fagkompetanse og ferdighet i å kommunisere på norsk. Det kan være en av grunnene til at realkompetansevurdering ikke blir gjennomført før et tilstrekkelig nivå i norsk er oppnådd.

Det norske utdanningssystemet er en av de viktigste arenaer for barn av arbeidsinnvandrere i Norge. Den siste delen av kapitlet har vist hvordan nyankomne elever og andre barn med innvandrerforeldre mottas av det norske utdanningssystemet. Styrere i barnehagene oppgir mangel på flerkulturell kompetanse i personalgruppen som et av de største hindrene for å arbeide godt med nyankomne barnehagebarn. Flere studier trekker dessuten fram at opplæringstilbudet til nyankomne elever i Norge varierer mye på tvers av skoler, kommuner og fylker. En oppfatning som flere forskere og rapporter målbærer, er at dette henger sammen med manglende klarhet i nasjonale retningslinjer, som igjen er knyttet til mangel på samlet kunnskap om hva som faktisk er den beste måten å organisere dette tilbudet på.