2 Norsk jordbruk og jordbrukspolitikk

2.1 Utviklingen i norsk jordbruk

Jordbruket er en av flere primærnæringer i landbruket og omfatter dyrking av planter og husdyrproduksjon. Landbruk inkluderer i tillegg skogbruk, reindrift og tilleggsnæringer med utgangspunkt i gårdens ressurser. Det norske jordbruket er i all hovedsak orientert mot hjemmemarkedet. Det innebærer at befolkningsutviklingen, sammensetningen av folks matkonsum og matsektorens konkurranseevne mot import er av stor betydning for inntektsmulighetene.

Den jordbruksbaserte verdikjeden er en av Norges få komplette verdikjeder, og den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien omsetter og bearbeider i hovedsak norske jordbruksråvarer. Produksjonskapasiteten er derfor i stor grad dimensjonert ut fra tilgang på norskproduserte råvarer og salg til hjemmemarkedet. Utviklingen i markedsandeler på hjemmemarkedet og i eksporten er et uttrykk for næringsmiddelindustriens konkurranseevne. Importvernet gir for mange jordbruksvarer et høyere produktprisnivå i Norge enn i nabomarkeder, samtidig som utviklingen går i retning av økt internasjonal konkurranse også for den norske næringsmiddelindustrien. Norge er tilsluttet en rekke handelsavtaler som legger til rette for samhandel.

Verdikjeden for mat er betydelig endret de siste 20–30 årene. Handlingsrommet i jordbrukspolitikken påvirkes som følge av at utviklingen har gått i retning av at dagligvarekjedene i økende grad har integrert lengre bakover i verdikjeden. Utviklingen i verdikjeden for mat er omtalt i ulike offentlige publikasjoner, se blant annet Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon.

2.1.1 Areal, årsverk, antall bruk, produksjon med videre

Siden 1970 har produksjonen av plante- og husdyrprodukter økt med 50 prosent ifølge Budsjettnemnda for jordbruket. Jordbruksareal i drift økte på 80- og 90-tallet og var på sitt høyeste nivå i 2001. Etter 2001 gikk registrert jordbruksareal i drift noe tilbake fram til 2013. Nedgangen skyldes både innføring av digitalt kartgrunnlag i årene 2005 til 2013, og at noe areal har gått ut av drift. Innføringen av digitalt kartgrunnlag førte til en reduksjon i det registrerte jordbruksarealet på om lag 3,3 prosent. Fra 2013 har registrert jordbruksareal i drift vært så å si uendret, jf. figur 2.1

Forstørr bilde

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og SSB

Figur 2.2 viser utviklingen i produksjon av husdyrprodukter. Som følge av forbruksendringer ble melkeproduksjonen redusert gjennom 1990-tallet, og har vært relativt stabil de siste 20 årene. Produksjonen av svinekjøtt og særlig kylling har økt betydelig, mens produksjonen av de grasbaserte kjøttslagene storfe og sau/lam økte noe fram til år 2000, og har deretter vært stabil eller svakt fallende.

Forstørr bilde

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

Som vist i figur 2.3 økte kornproduksjonen kraftig fra 1970 til 1990, spesielt gjaldt dette matkorn. Deretter har kornproduksjonen vært stabil eller svakt fallende, men med store årlige svingninger. Det har vært reduksjon i potetproduksjon i mesteparten av perioden, men noenlunde stabilt nivå fra rundt 2010. Produksjonen av grønnsaker var stabil fram til om lag 2010, men har hatt noe høyere nivå etter dette. Produksjon av blomster økte fram til tidlig på 2000-tallet, deretter har det vært en nedgang. Endringene i jordbruksproduksjonen skyldes i stor grad endret forbruksmønster, med unntak for matkorn der norskandelen har økt.

Forstørr bilde

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og SSB

Jordbruket har endret seg betydelig gjennom perioden. Jordbruksbedriftene har blitt vesentlig større etter de fleste mål, unntatt arbeidsforbruk. Den sterke struktur- og produktivitetsutviklingen skyldes i stor grad at manuelle arbeidsoperasjoner er mekanisert/automatisert og endring i driftsteknikker, jf. figur 2.4. I perioden fra 1970 til 2021 er areal per bedrift om lag firedoblet. Produksjonsvolumet for plante- og husdyrprodukter per bedrift er seksdoblet.

Totalt antall utførte timeverk per bedrift, inkludert leid arbeid, er redusert med nesten 20 prosent i perioden, ifølge SSBs arbeidsforbruksundersøkelser. Investeringsvolumet per bedrift, korrigert for prisstigning på kapitalobjektene, er om lag 2,5 ganger så høyt som i 1970 i gjennomsnitt.

Forstørr bilde

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket og SSB.

Investeringsvolumet, jf. figur 2.5, var ifølge Budsjettnemnda for jordbruket høyest i opptrappingsårene 1976–1982, med årlige investeringer på over 20 milliarder kroner, målt i 2020-priser på de enkelte kapitalobjektene, maskiner, bygninger, jord, buskap med videre. Imidlertid var investeringene fordelt på vesentlig flere bedrifter enn i dag. De siste 20 årene har investeringene vært relativt stabile på om lag det halve nivået (inkludert verdien av inngåtte leasingkontrakter), men i gjennomsnitt er investeringene per bedrift mer enn fordoblet. For enkeltprosjekter vil investering i nye driftsbygninger nå ofte beløpe seg til 10–20 millioner kroner i flere produksjoner. Investeringene økte særlig sterkt fra 2001–2006 som en følge av blant annet endringer i systemet for omsetning av melkekvoter og regelverk for husdyrhold. Fra 2006 har veksten vært vesentlig lavere.

Forstørr bilde

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

2.1.2 Geografi og struktur

Melkeproduksjonen er den største enkeltproduksjonen i norsk jordbruk målt i verdi. Etter at besetningsstørrelsene økte svakt gjennom 1980- og 1990-tallet, er gjennomsnittlig antall kyr per bedrift fordoblet de siste 20 årene, fra 15 til 30 kyr. I perioden er antall bedrifter med melk redusert med om lag 2/3. For ammeku har antall bedrifter økt med om lag 10 prosent, og gjennomsnittlig antall kyr per bedrift er tredoblet. Antall bedrifter med sau er redusert med om lag 40 prosent, og mer enn halvparten av bedriftene hadde mindre enn 50 vinterfôra sau i 2020. Både ammeku og sau er ofte tilleggsproduksjoner til annen virksomhet. Tabell 2.1 til 2.4 viser endring i strukturen for noen produksjoner fra 1999 til 2020. Disse produksjonene er valgt fordi de er mest utbredt i norsk jordbruk, målt i antall jordbruksforetak.

Produksjon av sau og lam drives i mange tilfeller i tillegg til annen jordbruksproduksjon, annen næring eller lønnsarbeid, noe som kan forklare den store andelen med små besetninger.

Målt etter areal per bedrift, varierer fordelingen av bruksstørrelser vesentlig mellom landsdeler, jf. figur 2.6.

Forstørr bilde

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

Figur 2.7 viser nivå og utvikling i jordbruksareal per fylke fra 1979 til 2020. I denne perioden peker Rogaland seg ut med tydeligst økning i jordbruksareal, mens Vestland har størst nedgang. Figuren illustrerer også en regional produksjonsfordeling med større andel åker og hage hvor det dyrkes vekster som korn, grønnsaker og poteter i Viken, Innlandet, Vestfold og Telemark, og Trøndelag, enn i øvrige fylker hvor eng og beite for husdyrproduksjon utgjør den klart største andelen.

Forstørr bilde

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

Driften av jordbruksarealene er samlet på vesentlig færre jordbruksbedrifter, men eiendomsstrukturen har vært nokså stabil. Det har gitt en sterk økning i andelen av jordbruksarealet som er leid. Andelen leid jord har økt fra 15–20 prosent på 1970-tallet til 42–47 prosent de siste 10 årene, jf. figur 2.8.

Forstørr bilde

Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket

2.1.3 Import og selvforsyning

Importen av jordbruksvarer har vært økende i lang tid. Importen av jordbruksvarer inneholder også fiskefôr og varer som i mindre grad er i konkurranse med norsk produksjon, som sukker, ris tropiske frukter med videre. Figur 2.9 viser importutviklingen målt i 2021-kroner de siste 13 årene, fordelt på kategorier.

Forstørr bilde

Kilde: Landbruksdirektoratet

Selvforsyningsgraden beskriver norsk matsektors hjemmemarkedsandel, målt på energibasis, det vil si hvor mye av kaloriene vi forbruker som er produsert i Norge. Eksport inngår dermed ikke i beregningen. Selvforsyningsgraden for energi fra jordbruket økte bratt etter utviklingen av matkornproduksjon fra midt på 70-tallet, og har deretter ligget i underkant av 50 prosent jf. tabell 2.5. Fra 1999 har NIBIO korrigert for anslag på grensehandelen, som gjør at selvforsyningsgraden ligger litt lavere enn tidligere beregnet. Korrigert for import av fôr ligger selvforsyningsgraden 5–7 prosentpoeng lavere, og var i 2020 på 40 prosent.

Selvforsyningsgraden er gjennomgående meget høy for proteinrike husdyrprodukter og vesentlig lavere for energirike planteprodukter til mat. Det gjør at selvforsyningsgraden for proteiner i 2020 var 63 prosent. Selvforsyningsgraden forteller lite om forsyningsevnen, eller selvforsyningsevnen i en krisesituasjon. Forsyningsevnen vil avhenge av krisens art og varighet og mulighetene for tilpasninger både i forbruk og produksjon. Forsyningsevnen vil også påvirkes av omfanget på løpende norsk produksjon

Figur 2.10 viser selvforsyningsgraden for grupper av matvarer. Hjemmemarkedsandelen har vært fallende særlig for ost, yoghurt, poteter, grønnsaker og korn inkl. bakervarer. Figuren viser med dette også norsk jordbruks utfordringer med konkurranse fra import på noen områder. Selv om selvforsyningsgraden for flere av produktgruppene i figuren er redusert i perioden fra 1999 til 2020, er likevel den samlede selvforsyningsgraden i perioden relativt stabil. Dette fordi andelen av forbruket av produkter med høy selvforsyningsgrad har gått opp. Produktgrupper med høy selvforsyningsgrad, som melk, melkeprodukter og kjøtt, står for 70 prosent av produksjonsverdien for norsk jordbruk.

Forstørr bilde

Kilde: Landbruksdirektoratet

Tabell 2.6 viser at mengden norskprodusert fôr varierer fra år til år, men at det ikke er noen tydelig trend for utvikling i perioden fra 2001 til 2020. Import av kraftfôr(råvarer) og høy har imidlertid økt, slik at norsk andel av fôret har gått ned i perioden.

Tabell 2.7 viser andelen norske råvarer i kraftfôret. Totalt sett har andelen vært fallende, men varierer mye fra år til år med størrelsen på kornavlingene, som er en karbohydratråvare. Andelen norskprodusert protein har falt mye, som følge av forbudet mot bruk av animalsk protein (kjøttbeinmel fra 19901 og fiskemel fra 2010) i dyrefôr.

Den lave karbohydratandelen i 2019 er en konsekvens av lave norske kornavlinger tørkesommeren 2018.

2.1.4 Arbeidssituasjonen i jordbruket

Norsk jordbruk har gjennomgått store endringer de siste 50 årene. Antall bedrifter er redusert med 75 prosent samtidig som produksjonen har økt med 50 prosent og arealet er opprettholdt. Ny teknologi har medvirket til økt produktivitet og arbeidsbesparelser for jordbruket, noe som også har endret produksjonsmetodene og dermed hverdagen for store deler av norsk jordbruk de siste tiårene. Samtidig er norsk jordbruk et familiejordbruk med enkeltpersonsforetak som den dominerende eierformen. Produksjon og arbeidsbehov i løpet av døgnet og gjennom året, må tilpasses vær, klima og sesong, og det behov for stell og fôring som husdyrhold medfører. For å holde driften i gang er det et mangfold av arbeidsoppgaver som må gjennomføres, og bondeyrket kan innebære å være alt fra håndverker via mekaniker til husdyrrøkter og gartner i løpet av en arbeidsdag. Ansvar og forpliktelser hele døgnet og året rundt preger med andre ord hverdagen for mange husdyrbønder. Dette kan for eksempel være særlig utfordrende i faser med mer omfattende omsorgsoppgaver i familien. Landbrukseiendommen er også boplass for brukerfamilien, og arbeidstid og fritid blir dermed ofte svært tett sammenvevd. Dette kan i perioder gi muligheter for å tilpasse arbeidshverdagen til familiens behov, mens det i andre perioder er familien som må tilpasse sine gjøremål etter arbeidsbehovene på gården. Tradisjonelt har arbeidet på gården vært utført av brukerfamilien i fellesskap, og med til dels betydelig innslag av innleid hjelp. Arbeidssituasjonen i jordbruket er nå i større grad preget av arbeid alene.

SSB gjennomfører regelmessig undersøkelser med en rekke spørsmål som gjelder arbeidsmiljø for ulike yrkesgrupper, både om fysisk og psykososialt arbeidsmiljø, om jobbkrav og kontroll, og om helseplager, sykefravær og arbeidsulykker. Tall fra levekårsundersøkelsen om arbeidsmiljø i 2019, gjengitt i figur 2.11, viser at gruppene bønder og fiskere mv., kunsthåndverkere, ledere og leger er gruppene hvor størst andel er tilfredse med jobben.

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Undersøkelsen inneholder også spørsmål om jobbkrav og om yrkesrelaterte helseplager, sykefravær og arbeidsulykker. Blant spørsmålene som er stilt om jobbkrav, er det en betydelig høyere andel i gruppen bønder og fiskere med videre enn i gruppen alle yrker (27 prosent mot 15 prosent) som har svart bekreftende på at «Krav på jobb forstyrrer hjemlig og familieliv ofte eller alltid». Det er også en betydelig høyere andel i gruppen bønder og fiskere mv. enn i gruppen alle yrker (33 prosent mot 23 prosent) som har svart bekreftende på «Kan sette eget eller andres liv i fare ved feil, mesteparten av tiden», men det er en mindre andel i gruppen bønder og fiskere mv. enn i gruppen alle yrker (4 prosent mot 18 prosent) som «Må forholde seg til sterke følelser hos kunder og klienter». Etter næringen transport og lagring er jordbruk, skogbruk og fiske den næringen som i 2020 hadde flest rapporterte arbeidsulykker med 6,8 med langvarig fravær per 1000 ansatte. Arbeidstilsynet registrerte 6 arbeidsskadedødsfall i jordbruket, av totalt 28 arbeidsskadedødsfall i 2020.

Rapporten «Ikke en bonde å miste» (Follo med flere, 2016) gjennomgår hovedfunnene fra forskningsprosjektet «Sikkerhetskultur, arbeidshelse og ulykker i norsk landbruk.» Der pekes det på at det å være bonde er noe av det farligste en kan være, og at landbruket ligger svært høyt på statistikk over arbeidsrelaterte skader. Det pekes også på at det er grunn til å tro at landbruket er en av næringene med størst underrapportering av skader. Prosjektet har analysert årsaker til skader og peker på håndtering av store dyr som årsak til flest alvorlige ulykker innen jordbruket. Deretter følger ulykker med maskiner og traktor og fallulykker.

Prosjektet beskriver bondens hverdag som avhengig av klimatiske forhold og økonomiske rammebetingelser. Å være bonde omfatter arbeidsoppgaver fra mange yrker, fra snekker til dyrepasser, fra agronom til mekaniker, fra maler til driftsplanlegger. Mye vil være uforutsett for bonden, både på grunn av dyrs luner, maskiner som går i stykker mv.

Ruralis – Institutt for rural- og regionalforskning har i spørreundersøkelsen Trender i norsk landbruk siden 2002 spurt et utvalg norske gårdbrukere annethvert år blant annet om deres vurdering av hvordan det økonomiske resultatet har endret seg. Figur 2.12 viser utviklingen i andelen bønder som mener det økonomiske resultatet fra gårdsdriften har gått i positiv retning, negativ retning eller at det ikke har vært noen endring de siste fem årene.

Forstørr bilde

Kilde: Ruralis

Figur 2.12 viser at det i perioden fra 2002 til 2016 var en økende andel som mente at det økonomiske resultatet fra gårdsdriften hadde gått i positiv retning, men etter 2016 har denne andelen falt.

2.1.5 Forretningsmessig risiko og risikoavlastning i jordbruket

All næringsvirksomhet er forbundet med ulike typer forretningsmessig risiko. Kravet til avkastning inkluderer en risikopremie som reflekterer den (systematiske og usystematiske) risikoen som investeringen er forbundet med. Samtidig er det mange investeringer, både i og utenfor næringslivet, som ikke primært gjøres for å oppnå høyest mulig avkastning. Også slike investeringer vil imidlertid være påvirket av risiko.

Typiske risikofaktorer i jordbruket:

• Produksjonsrisiko: risiko knyttet til vær, sykdommer og andre forhold knyttet til at jordbruk er biologisk produksjon.

• Pris- eller markedsrisiko: Usikkerheten om pris på produkter og innsatsfaktorer.

• Finansiell risiko: renteøkninger, mangel på kredittilgang

• Institusjonell/politisk risiko: Vesentlige endringer i rammebetingelser som tilskuddssatser, tollsatser, skatt, dyrevelferdskrav, tillatte plantevernmidler, spredeareal osv.

• Personlig risiko (nøkkelpersonrisiko): Ulykker eller sykdom hos bonden, skilsmisse, alvorlig syke barn osv.

Nærmere vurdering av risiko er omtalt i kapittel 7.4.

2.2 Norsk jordbrukspolitikk

2.2.1 Overordnede målsettinger

De fire hovedmålene Matsikkerhet og beredskap, Landbruk over hele landet, Økt verdiskaping og Bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser, er i stor grad de samme som de som ble formulert i stortingsmeldingen om landbruks- og matpolitikken i 2011, Velkommen til bords og videreført i meldingen Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon i 2016 og som Stortingets næringskomité støttet. Målstrukturen slik den var satt opp i proposisjonen om statsbudsjettet i 2022, vises i figur 2.13.

Forstørr bilde

Kilde: Landbruks- og matdepartementet

Flere av delmålene støtter opp under mer enn ett hovedmål, selv om de i figuren er fordelt på de fire hovedmålene. En nærmere omtale av delmålene kan finnes i Landbruks- og matdepartementets proposisjoner om statsbudsjettet. Inntektsmålets plass i jordbrukspolitikken blir gjennomgått i kapitel 3.

2.2.2 Jordbruksoppgjøret

Jordbruksoppgjøret skjer ved årlige forhandlinger mellom Staten og faglagene i jordbruket, Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag, som opptrer i fellesskap som forhandlingspart for jordbruket. Forhandlingene føres på grunnlag av Hovedavtalen for jordbruket. Avtalesystemet gir jordbruksorganisasjonene innflytelse og medansvar for utformingen av virkemidlene innenfor de mål og retningslinjer Stortinget har lagt. Gjennom Hovedavtalen regulerer et formelt og gjensidig forpliktende samarbeid mellom staten og næringsutøverne. Den første hovedavtalen for jordbruket ble inngått i 1950. Hovedavtalen regulerer prosessen i jordbruksforhandlingene. Formålsbestemmelsen i avtalen sier at:

«Avtaleverket for jordbruket har til formål å regulere tiltak som er egnet til å fremme fastlagte mål for jordbruket, og som ikke er uttømmende regulert ved lov, stortingsvedtak eller forskrift.»

På dette grunnlaget føres forhandlinger mellom staten og jordbruket om priser på jordbruksvarer og andre bestemmelser for næringen. Jordbrukets forhandlingsansvar er lagt til Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag. Statens forhandlingsutvalg oppnevnes av regjeringen. Det forhandles om:

• Prisbestemmelser og målpriser

• Nivå og fordeling av budsjettstøtten på ulike ordninger

• Markedsordninger og markedsregulerende bestemmelser

Jordbruksforhandlingene foregår på våren. Målprisene gjelder fra 1. juli inneværende år, mens forhandlingene om budsjettstøtte i all hovedsak gjelder kommende år. Forhandlingene skjer dermed i forkant av den ordinære behandlingen av statsbudsjettet i Stortinget på høsten.

Jordbruksavtaler står tilbake for lover og stortingsvedtak, og kan heller ikke kreves gjennomført i strid med traktater som er bindende for staten (Hovedavtalen § 3-2). Gjennom avtalesystemet har jordbruket påtatt seg det økonomiske ansvaret for eventuell overproduksjon. Det betyr at det ikke kan kreves kompensasjon for inntektstap som følge av nasjonalt markedsoverskudd. Dette henger samtidig sammen med en gitt adgang til å iverksette markedsbalanserende tiltak.

I jordbruksoppgjøret forhandles det i hovedsak om forhold som gjelder inntektssiden for bøndene, herunder tilskuddsordninger, -satser og hvilke priser som kan oppnås. Bønder er imidlertid private næringsdrivende, og det økonomiske resultatet for jordbruksdriften avhenger i stor grad av den enkeltes beslutninger om og gjennomføring av investeringer og drift. I tillegg påvirkes resultatet av en rekke andre forhold som verken jordbruksoppgjøret eller den enkelte bonde rår over, for eksempel værforhold, makroøkonomiske svingninger og endringer i forbrukernes etterspørsel.

Jordbruksavtalene begynte som prisavtaler. Over tid er omfanget av administrerte priser redusert, og adgangen til reguleringseksport avviklet, som tilpasning til enigheten i WTO om avvikling av eksportsubsidier for jordbruksvarer. Over 50 prosent av markedsinntektene i jordbruket kommer nå fra sektorer som ikke har noen offentlig administrert pris, og budsjettstøtten har derfor blitt en mer sentral del av forhandlingene.

2.2.3 Budsjettnemnda for jordbruket

Av hovedavtalen fremgår det at Budsjettnemnda for jordbruket (BFJ) skal utarbeide årlig grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene. Budsjettnemnda er en fagnemnd og har som oppgave å legge fram omforent grunnlagsmateriale. Foruten en nøytral leder og en representant fra Statistisk sentralbyrå, består nemnda av representanter for avtalepartene og en fellesrepresentant for Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag. Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) er sekretariat for nemnda og bistår partene under forhandlingene, særlig med å beregne fordelingseffekter av krav, tilbud og forhandlingsresultat på ulike typer av gårdsbruk.

2.2.4 Grunnlagsmaterialet til forhandlingene

Materialet som BFJ utarbeider består av tre hoveddeler:

• Totalkalkylen. Totalregnskap- og budsjett for jordbruket i Norge.

• Referansebruk. Regnskapsresultater for et utvalg av bruk i ulike områder, med forskjellige driftsformer og størrelse.

• Resultatkontrollen. Indikatorer for å måle gjennomføringen av landbrukspolitikken, samt vurdere oppnådde resultat.

Totalkalkylen for jordbruket

Totalkalkylen for jordbruket er bare gitt en kortfattet omtale her, men er nærmere beskrevet i kapittel 4. Totalkalkylen er et sektorregnskap som skal vise totalverdiene som skapes i norsk jordbruk ved utnyttelse av jordbrukets produksjonsressurser, herunder jord. Sektoren «jordbruk» er definert ut fra de varer som er regnet som jordbruksvarer.

De registrerte tallene skal vise faktiske inntekter og kostnader i de enkelte år. Dette betyr at det kan være store variasjoner i inntektene mellom ulike år på grunn av varierende vær og tilfeldige utslag av stor økonomisk betydning i registrerte regnskaper, uten at dette sier noe om den underliggende inntektsutviklingen. Disse variasjonene er forsøkt jevnet ut ved beregningen av normalisert regnskap som brukes i forhandlingene.

Resultatmålet «Vederlag til arbeid og egenkapital» beregnes også per årsverk, og per årsverk inkludert effekt (inntektsverdi) av det skattemessige jordbruksfradraget. Vederlag til arbeid inkluderer innleid arbeidskraft i tillegg til bruker, partner og annen familie. Det er «vederlag til arbeid og egenkapital per årsverk, inkludert effekt av jordbruksfradraget», basert på det normaliserte regnskapet, som brukes i forhandlingene til å vurdere inntektsutviklingen og ved dimensjonering av den økonomiske rammen.

Referansebruk basert på gårdsregnskap

Referansebrukene er beregninger på bruksnivå for ulike produksjoner, bruksstørrelser og områder. Hensikten med beregningene er blant annet å vise inntektsutviklingen og å beregne virkninger av endringer som følge av jordbruksoppgjørene. Det er nå 30 referansebruk. Av disse representerer 11 ulike produksjoner, mens de øvrige representerer ulike bruksstørrelser og geografiske områder av produksjonene melk, korn, sau og ammeku (storfekjøtt), samt økologisk melkeproduksjon. Referansebruksberegningene bygger på registrerte tall fra driftsgranskingene som er nærmere omtalt i kapittel 4.3.

Resultatkontrollen

Resultatkontrollen belyser utviklingen i jordbruket i relasjon til de mål og retningslinjer Stortinget har trukket opp. Bakgrunnen er St.prp. nr. 8 (1992–93) der det het at det bør:

«… legges opp til en mer omfattende resultatkontroll knyttet opp til de mål og retningslinjer Stortinget har trukket opp. Her vil vektleggingen være avhengig av hvordan Stortinget vil prioritere de ulike mål for landbrukspolitikken framover».

Resultatkontrollen angir utviklingen på områder som arealbruk og struktur i enkelte produksjoner, produserte mengder og matvareforbruk, import og eksport av jordbruksprodukter, selvforsyningsgrad, dyrevelferd, dyre- og plantehelse, distriktspolitikk og sysselsetting, miljø og ressursvern, alminnelig inntekt og næringsinntekt for gårdbrukere, bruk av innsatsfaktorer i jordbruket, priser på jordbruksvarer på produsent-, engros- og forbrukernivå, samt likestilling. Resultatkontrollen er i vesentlig grad en statistikksamling basert på andre eksisterende datakilder enn Totalkalkylen og referansebrukene. NIBIO gjør som sekretariat for Budsjettnemnda en omfattende innsamling av primærdata for formålet.

2.2.5 Forutsetninger for inntektsutvikling

Produktivitetsutvikling

I samfunnet som helhet er produktivitetsvekst over tid det klart viktigste grunnlaget for økt verdiskaping og økt velferd. Andre kilder, som grunnrente fra utnyttelse av naturressurser eller endringer i bytteforholdet overfor utlandet, kan i perioder bidra til forsterket vekst, men i det lange løp er produktivitetsvekst hovedgrunnlaget for økt velferd.

Som følge av forhold knyttet til teknologi, organisering og kunnskap vil produktivitetsvekst variere mellom sektorer. Fordelingen av ressurser mellom næringer og husholdninger skjer via innsatsfaktormarkedene og produktmarkedene, innenfor rammene av ulike offentlige reguleringer. I høyt utviklede land er det en tendens til at arbeidskraft frigjøres i kapitalintensive, vareproduserende sektorer (med til dels høy produktivitetsvekst, men også konkurranseutsatt) og overføres til mer skjermede, tjenesteytende næringer preget av høy arbeidskraftintensitet og lavere potensial for produktivitetsvekst. Dette er en av årsakene til avtakende produktivitetsvekst i vestlige økonomier. Denne overføringen av ressurser skjer blant annet som følge av at etterspørselen etter tjenester (for eksempel helsetjenester og andre velferdstjenester) øker mer enn proporsjonalt med inntekt, samtidig som tilbudet begrenses av begrensede muligheter for internasjonal handel og konkurranse. Lønnsevnen i en næring henger derfor ikke primært sammen med produktivitetsnivå- eller utvikling i næringen selv, men av den samlede produktivitetsutviklingen i økonomien og konkurransen i nasjonale og internasjonale innsatsfaktor- og produktmarkeder.

Fra 1950 og fram til i dag har det vært en kraftig reduksjon i sysselsetting og antall bruk i jordbruket. Samtidig har det vært en sterk produktivitetsvekst og økt produksjonsvolum. Den generelle samfunnsutviklingen med industrialisering, urbanisering, økonomisk vekst og velferdsutvikling har vært sentrale drivere i denne utviklingen. Jordbruket har konkurrert om arbeidskraft med annen virksomhet med bedre lønnsevne og ordnet arbeidstid. På 1950-tallet var overføring av arbeidskraft og andre ressurser fra jordbruket til andre næringer med høyere lønnsevne en viktig forutsetning for den økonomiske veksten i Norge.

Norske bønder har vært raske til å ta i bruk ny teknologi for å optimalisere egen produksjon. Teknologiutviklingen med blant annet nye maskiner, traktorer, driftsbygninger og automatisering har vært produktivitetsfremmende og arbeidsbesparende, og det har endret måten jordbruket drives på. Dette har ført til færre sysselsatte. Forskning og utvikling har vært viktig for at norsk jordbruk har vært innovativt og tatt i bruk ny teknologi i stor skala. Utvikling i plante- og dyremateriale har bidratt til økt ytelse per dyr, større avlinger per arealenhet og bedre utnyttelse av fôr. Nye metoder for å behandle grovfôr, maskiner med større kapasitet og redusert arbeidsforbruk per produsert enhet er også blant endringene som bidrar til høy produktivitetsvekst.

En del av produktivitetsfremgangen skyldes økt utnytting av skalafordeler i primærproduksjonen. Over tid endres også skalafordelene av teknologisk utvikling. Uten produktivitetsframgangen hadde produksjonsvolumet i norsk jordbruk vært betydelig mindre.

For å måle produktivitetsutviklingen i jordbruket, er det gjort beregninger basert på bruttoprodukt i jordbruket. Bruttoprodukt vil si produksjonsverdi minus produktinnsats. Utgangspunktet for beregningene av produktivitetsutviklingen er registrerte regnskap fra Totalkalkylens serier for årene 1970–2020.

Figur 2.14 viser relativ utvikling i produksjonsinntekter, produktinnsats og bruttoprodukt med utgangspunkt i 1970. I hele denne perioden følger produksjonsinntektene, produktinnsats og bruttoproduktet hverandre tett.

Forstørr bilde

Kilde: Utarbeidet av NIBIO for utvalget

Figur 2.15 viser relativ utvikling i arbeidsinnsats, kapitalinnsats og sammenslått arbeids- og kapitalinnsats. Reduksjon i arbeidsinnsatsen er totalt på 79 prosent for perioden 1970–2020. Kapitalinnsatsen var sterkt stigende etter opptrappingsvedtaket på 70-tallet, men har etter 1987 hatt en svakere stigning, med en liten nedgang mot 2004, før kapitalinnsatsen økte mot 2020 igjen. Til sammen har arbeids- og kapitalinnsats minket med 42 prosent i perioden, samtidig som bruttoproduktet har økt med 96 prosent. På noen områder oppstår det også stordriftsulemper når driftsomfanget blir stort, for eksempel i form av lange transportavstander for grovfôr.

Forstørr bilde

Kilde: Utarbeidet av NIBIO for utvalget

Kapital i figur 2.15 viser utviklingen i volumet av produksjonskapitalen.

Forstørr bilde

Kilde: Utarbeidet av NIBIO for utvalget

Figur 2.16 viser utviklingen for de tre produktivitetsmålene som også er vist i tabell 2.8.

Tabell 2.8 viser at det var en gjennomsnittlig årlig økning av brutto arbeidsproduktivitet på 4,5 prosent fra 1970 til 2020. Kapitalproduktiviteten hadde en gjennomsnittlig årlig nedgang på 0,5 prosent i den samme perioden. Den sammenveide produktiviteten for arbeid og kapital økte med 2,5 prosent per år fra 1970 til 2020. Tabellen viser samtidig at det har vært store svingninger i produktivitetsutviklingen over tid. Den store investeringsbølgen som fulgte etter inntektsopptrappingen fra midt på 1970-tallet ga negativ, eller svak, kapitalproduktivitet. Deretter falt kapitalvolumet over en 20-årsperiode, mens bruttoproduktet varierte om lag rundt samme nivå. Fra 2010–2020 har den gjennomsnittlige produktivitetsveksten vært på sitt laveste nivå siden 1970-tallet, som følge av utflating av både arbeids- og kapitalproduktiviteten.

Jordbrukets ansvar for markedsbalanse

Markeder for matvarer kjennetegnes av lav priselastisitet. Det innebærer at selv begrenset overskudd i markedet2 vil medføre sterkt prisfall, og motsatt vil selv begrenset underdekning medføre sterk prisvekst. Denne effekten, i kombinasjon med lange ledertider i produksjonen og at jordbruket består av mange små produsenter som i liten grad selv kan påvirke markedet, gjør at ulike former for regulering av jordbruksmarkedene har vært svært utbredt i store deler av verden.

Siden 1930-tallet og innføringen av Omsetningsloven har de sentrale jordbruksvaremarkedene vært underlagt markedsregulering. I jordbruksoppgjøret 1982 ble det slått fast at kostnader ved overproduksjon normalt skal dekkes av næringen selv. Dette ligger til grunn for formuleringen om markedsbalanse som forutsetning for inntektsdannelsen. Det er ulike mekanismer og regulatoriske virkemidler som påvirker pris og produsert mengde for de ulike sektorene i norsk jordbruk.

I alle de ulike pris og reguleringssystemene i norsk jordbruk vil det være en øvre grense for pris som henger direkte sammen med styrken i tollvernet og indirekte med produktenes konkurransekraft mot grensehandel. Innenfor denne rammen vil det for alle produksjoner, der det ikke er klart volumbegrensende tiltak som for eksempel kvoter, over tid ikke være mulig å ha en pris som avviker fra en langsiktig likevektspris. Systemene for markedsregulering skal i sin form og funksjon bidra til å dempe svingningene og sikre at alle produsenter er sikret avsetning uavhengig av leverandørtilknytning eller geografisk plassering, men har begrensede effekter på langsiktig prisnivå. Tilsvarende vil en også innenfor kontraktsstyrte produksjoner få et prisnivå som innenfor tollvernet samsvarer med en langsiktig likevektspris.

For melk har kvotesystemet bidratt til å kunne opprettholde et høyere prisuttak og lavere kostnader ved markedsregulering. Samtidig hadde kvotesystemet i sin første periode betydelige begrensende effekter på mulighetene til å utvikle produksjonen, ta i bruk ny teknologi mv. Etter at kjøp og leie av kvote ble muliggjort har muligheten for å styrke kvantum for å ta ut høyere pris fått sitt utslag i betydelige kostnader ved kjøp og leie av kvote.

Overproduksjon vil påføre produsentene store inntektstap og bidra til uønskede samfunnsøkonomiske kostnader. Periodevis har reduserte priser og høye reguleringskostnader vært betydelige.

2.2.6 Støttenivå i norsk jordbruk sammenlignet med andre land

Norsk jordbruk har blant verdens høyeste støttenivåer. OECD, organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling, foretar beregninger over støtten som ytes jordbrukssektoren i de enkelte medlemsland. Verdien av alle overføringer fra skattebetalerne og konsumentene som følger av politiske tiltak for jordbruket, i forhold til en situasjon hvor jordbruket kun var underlagt generelle politiske rammevilkår, kalles Producer Support Estimate (PSE). PSE måler hvor mye næringsstøtten (sum av skjermingsstøtte og budsjettstøtte) utgjør av produksjonsverdien. PSE oppgis gjerne i prosent av den totale produksjonsverdien i jordbruket.

PSE gir altså et mål for støtte ved dagens situasjon på verdensmarkedet og forteller ikke noe om støttenivået for hvert produkt eller totalt ved en situasjon med endrede politiske rammevilkår internasjonalt for jordbrukssektoren. Utviklingen i PSE for enkelte land er vist i figur 2.17.

Forstørr bilde

Kilde: OECD

Figur 2.18 viser sammenhengen mellom inntektsnivå (BNP per capita) og støttenivå (PSE-prosent) i høyt utviklede økonomier. Sammenhengen er positiv, men meget svak. Generelt er den viktigste årsaken til høyt BNP i et land at ressursene i stor grad er plassert der de kaster mye av seg. Næringsstøtte virker som regel i motsatt retning. Enkelte høyt utviklede land har en svært konkurransedyktig jordbrukssektor, primært på grunn av gode naturgitte forhold. I Norge skyldes den høye støtten en kombinasjon av høye politiske ambisjoner, vanskelige naturgitte forhold og et høyt generelt kostnadsnivå, herunder høye krav til avkastning på arbeid og kapital. Kostnadsnivået alene sier imidlertid lite om forskjellen mellom ulike lands støttenivå.

Forstørr bilde

Kilde: OECD

2.3 Internasjonale rammevilkår

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling, og Norge er, som et lite land med en åpen økonomi, avhengig av velfungerende handelssystemer. Utviklingen har over tid gått i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. Dette medførte endringer i handelsstrømmer og endret dynamikk i det globale handelssamarbeidet. De senere årene har det imidlertid generelt vært mindre framdrift i multilaterale prosesser, og den internasjonale handelen har vært preget av uløste problemer i WTO og handelskonflikter mellom sentrale land i verdenshandelen. Pandemien har forsinket de handelspolitiske prosessene, og nå skaper også krigen i Ukraina usikkerhet om de videre prosessene.

Internasjonale matvarepriser er sårbare for usikkerheter i markedene og kan variere mye i løpet av kort tid, jf. figur 2.19. Press på markedene for jordbruksvarer som følge av covid-19-pandemien førte til at prisene i 2021 steg til det høyeste nivået siden 2011. Russlands invasjon i Ukraina medvirket til ytterligere prisstigning. For Norges del bidrar importvernet til å dempe effekten av disse svingningene for viktige importvarer til det norske markedet. Samtidig har konkurransen fra import økt betydelig, og importprisen er i mange tilfeller retningsgivende for prisene det er mulig å ta ut i det norske markedet. For en del produkter, for eksempel i grøntsektoren, er økningen i forbruket dekket gjennom økt import. Årsaker til dette kan være svekket importvern over tid grunnet ulik prisutvikling mellom Norge og eksportmarkedene, eller reduserte tollsatser som følge av frihandelsavtaler.

Forstørr bilde

Kilde: FAO

Norge er tilsluttet flere internasjonale avtaler som også omfatter handel med jordbruksvarer. Disse avtalene legger føringer og begrensinger på bruken av jordbrukspolitiske virkemidler for avtalepartene. Landbruksavtalen3 i WTO legger viktige rammebetingelser for den nasjonale jordbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på de tre områdene markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier. Innenfor rammene av WTO-forpliktelsene har Norge inngått frihandelsavtaler, der handelspartene får tilgang til det norske markedet til reduserte tollsatser eller gjennom tollfrie kvoter.

Videre har Norge på ensidig basis gitt tollettelser til utviklingsland gjennom ordningen for generelle tollpreferanser (GSP). Innenfor denne ordningen gis utviklingslandene ulik grad av tollettelser avhengig av utviklingsnivå og produkt.

Den største andelen av norsk import av jordbruksvarer kommer fra EU. Denne importen utgjorde 61 prosent av total importverdi i 2021. Andelen målt i mengde utgjorde 53 prosent. Blant EU-landene er det våre nærmeste naboland som dominerer handelen. Importandelen fra EU har gått noe ned sammenlignet med tidligere år etter Storbritannias uttreden fra unionen. Storbritannia har nå blitt vårt tredje største importmarked for jordbruksvarer utenfor EU. Verdien av importen av jordbruksvarer fra GSP-land utgjorde 21,7 prosent av totalimporten av jordbruksvarer. En betydelig del av denne importen kommer fra Sør-Amerika og Asia, i hovedsak fôrråvarer til havbruksnæringen og jordbruket. Våre største importmarkeder blant GSP-landene i 2021 var Brasil, Peru, Kina, Belarus og India.