4 Generasjonsregnskapet som mål på inndekningsbehovet

Omtalen av de langsiktige utfordringene for offentlige finanser i kapittel 7 er i hovedsak basert på framskrivinger av hva som skal til for løpende å finansiere offentlige utgifter innenfor handlingsregelens ramme.

En alternativ indikator for inndekningsbehovet er generasjonsregnskapet, som tar utgangspunkt i kravet om at dagens verdi av offentlig netto finansformue (medregnet nåverdien av framtidige inntekter fra oljevirksomheten) og nåverdien av framtidige inntekter må være like stor som nåverdien av framtidige utgifter, jf. omtalen i avsnitt 5.2. Basert på en slik tilnærming framstilles inndekningsbehovet gjerne som et anslag på hvor mye skattenivået må økes i dag for at dagens velferdsordninger kan videreføres uten ytterligere økninger i skattenivået i framtiden, jf. Auerbach (1997) og Romer (2012). EU-kommisjonen benytter samme beregningsopplegg ved tallfestingen av deres S2-indikator for bærekraft i offentlige finanser, jf. EU-kommisjonen (2012).

Finansdepartementet benyttet tidligere et opplegg for beregning av generasjonsregnskap omtalt i Auerbach m.fl. (1991, 1993). Fra og med Perspektivmeldingen 2009 ble beregningsopplegget justert ved at beregningene av generasjonsregnskapet nå bygger på de samme framskrivingene av økonomien og offentlige utgifter som redegjort for i kapittel 7.

Generasjonsregnskapet gir anslag for hvor stor innstramming som må gjøres i dag for å unngå framtidige skatteøkninger, mens beregningene av løpende finansiering av offentlige utgifter i kapittel 7 illustrerer hvordan inndekningsbehovet gradvis utvikler seg i årene framover.

Figur 4.1 gjengir beregninger av inndekningsbehov for et utvalg EU-land og Norge med den alternative indikatoren, jf. også tabell 4.1. Beregningene for Norge bygger på framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2015. Beregningene for EU-landene bygger på liknende framskrivinger av hvordan demografiske utviklingstrekk påvirker skattegrunnlag og offentlige utgifter ved videreføring av dagens innretning av velferdsordningene.

Figur 4.1 illustrerer at til tross for dagens store overskudd i statsbudsjettet og den raske oppbyggingen av finanskapital i Statens pensjonsfond utland, har Norge et større langsiktig inndekningsbehov i offentlige finanser enn gjennomsnittet av EU-landene med de forutsetningene som ligger til grunn for de langsiktige framskrivingene. En del av forklaringen er at det særskilte bidraget til statsfinansene fra oljeformuen langt på vei er faset inn, samtidig som Norge står overfor en høyere vekst i aldersrelaterte utgifter til pensjoner, helse og omsorg enn gjennomsnittet av EU-landene. Enkelte trekk ved beregningene bør imidlertid tas i betraktning ved sammenlikningen:

• EU-landene har gjennomgående lavere sysselsettingsrater enn Norge, og framover er det lagt til grunn at yrkesdeltakingen blant kvinner og eldre vil konvergere mot nivåer som ligger nærmere de norske nivåene. Tilsvarende er det forutsatt at den høye arbeidsledigheten i mange av EU-landene gradvis blir redusert. Disse forutsetningene bidrar til å redusere det beregnede inndekningsbehovet i EU-landene, men ikke i Norge. Potensialet for økt yrkesdeltaking i EU reflekterer at situasjonen i arbeidsmarkedet i utgangspunktet er langt svakere enn i Norge. Det er viktig å understreke at økt yrkesdeltakelse og redusert arbeidsledighet ikke er noe som kommer av seg selv, men trolig vil kreve omfattende politikktiltak. EU-kommisjonen har for øvrig lagt til grunn at pensjonsreformer som eksplisitt knytter utviklingen i pensjonsalder til utviklingen i forventet levealder, vil bidra til å løfte arbeidstilbudet. Slike effekter på arbeidstilbudet er imidlertid ikke lagt inn for reformer der innsparingen tar form av levealdersjusteringer av pensjonsutbetalingene eller liknende. Dette er på linje med framskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2015 som heller ikke har lagt inn slike effekter, utover de som er kommet til syne fram til og med 2015. Gjennomsnittlig arbeidstid er anslått å holde seg uendret både i beregningene for EU-landene og for Norge.

• EU-kommisjonens beregninger tar utgangspunkt i at økt levealder et stykke på vei motsvares av bedre helsetilstand for eldre aldersgrupper enn i dag. Dette bidrar til å redusere den aldersrelaterte veksten i offentlig tjenesteyting sammenliknet med referanseforløpet i Nasjonalbudsjettet 2015. På den annen side legger EU-framskrivingene til grunn en inntektselastisitet for etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester noe over én, dvs. at det antas at etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester vil vokse raskere enn inntektene. Dette bidrar isolert sett til å trekke opp veksten i offentlige utgifter sammenliknet med framskrivingene for Norge.

¹ For Norge er inndekningsbehovet regnet som andel av BNP Fastlands-Norge.

Kilde: EU-kommisjonen og egne beregninger.

Offentlig netto formue i Norge ved utgangen av 2015, medregnet formuesverdien av de gjenværende ressursene på sokkelen, kan anslås til vel 4,3 ganger verdien av fastlands-BNP. Med en realavkastning på 4 pst. og en anslått gjennomsnittlig realvekst i fastlands-BNP på 2,1 pst., kan vekstkorrigert realavkastning anslås til knapt 1,9 pst. Denne vekstkorrigerte realavkastningen kan finansiere et permanent offentlig, oljekorrigert primærunderskudd (underskudd utenom renteinntekter og renteutgifter) tilsvarende 8,1 pst. av fastlands-BNP. Basert på tallene i Revidert nasjonalbudsjett 2015 kan det oljekorrigerte primærunderskuddet for offentlig forvaltning anslås til 9,1 pst. av fastlands-BNP. Før vi tar hensyn til økte aldringsrelaterte utgifter, kan således inndekningsbehovet i offentlig finanser anslås til 1,0 pst. av fastlands-BNP, jf. tabell 4.1. Offentlige utgifter vil øke som følge av aldringen av befolkningen. Når utgiftene måles som andel av fastlands-BNP, kan økningen fram mot 2060 anslås til 5 prosentenheter. Regnet i dagens verdi, dvs. neddiskontert, tilsvarer dette en økning i inndekningsbehovet på 2,6 pst. av fastlands-BNP. Det samlede inndekningsbehovet målt ved generasjonsregnskapet (S2) kan dermed anslås til 3,6 pst. av fastlands-BNP.

For EU-landene medfører anslått nivå på nettogjelden ved utgangen av 2014 at de må ha et permanent primæroverskudd på 1,6 pst. av BNP for å betjene gjelden, dvs. holde nettogjelden stabil som andel av BNP. Innstrammingene de siste årene bidrar til at EU-kommisjonen (2012) legger til grunn et primæroverskudd for EU-landene på 1,2 pst. av BNP i 2014. Utgangsnivåene for nettogjelden og primæroverskuddet gir dermed et inndekningsbehov på 0,4 pst. av BNP for EU-landene i gjennomsnitt. I tillegg kommer økte aldringskostnader som trekker opp inndekningsbehovet med 2,2 pst. av BNP, slik at det samlede inndekningsbehovet kan anslås til 2,6 pst. av BNP for gjennomsnittet av EU-landene.

4.1 Referanser

Auerbach, Alan J. (1997): Quantifying The Current U.S. Fiscal Imbalance, National Tax Journal 50 (september): 387–398.

Auerbach, Alan, J. Gokhale og L. J. Kotlikoff (1991): Generational Accounts – a meaningful alternative to deficit accounting. NBER Working Paper #3589. Januar 1991.

Auerbach, Alan, J. Gokhale, L. J. Kotlikoff og Erling Steigum jr. (1993): Generational Accounting in Norway: Is Norway Overconsuming Its Petroleum Wealth? Report 75/93, SNF, Bergen.

EU-kommisjonen (2012): Fiscal Sustainability Report 2012, European Economy 8/2012.

Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013.

Meld. St. 1 (2014–2015) Nasjonalbudsjettet 2015.

Romer, David (2012): Advanced Macroeconomics, 4th edition, McGraw-Hill 2012.

St.meld. nr. 9 (2008–2009) Perspektivmeldingen 2009.