1 Utvalgets vurderinger og hovedkonklusjoner

1.1 Hovedkonklusjoner

Utvalget har hatt som mandat å vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter. Mandatet tar utgangspunkt i den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland, utfordringene for norsk økonomi på kort og lang sikt og hensynet til kommende generasjoner. Utvalget skal vurdere om det er behov for å supplere dagens retningslinjer med tilleggsregler eller ved å understreke hensyn som bør tillegges særlig vekt ved utformingen av finanspolitikken i en situasjon med stor avstand til 4-prosentbanen og muligheter for betydelige endringer i anslag for nivået på banen fra ett år til det neste. Utvalget skal også vurdere hvordan det innenfor rammene av retningslinjene i større grad kan tas hensyn til behovet for å fremme vekstevnen i fastlandsøkonomien.

Utvalget har samlet seg om følgende hovedkonklusjoner:

1. Handlingsregelen gir langsiktighet i forvaltningen av oljeformuen. Statens netto oljeinntekter overføres til Statens pensjonsfond utland, mens bruken av inntektene over tid følger forventet realavkastning av fondskapitalen. Statsbudsjettet er dermed langt på vei skjermet fra kortsiktige svingninger i oljeinntektene. Regelen legger opp til at bruken av oljeinntektene skal tilpasses konjunktursituasjonen. Opplegget oppfattes som enkelt og lett å kommunisere.

2. Norge har blitt mer oljeavhengig enn man så for seg i 2001. Høy oljepris og en markert økning i etterspørselen fra oljevirksomheten mot fastlandsøkonomien har bidratt til høy vekst i sysselsetting og reallønninger. Arbeidsinnvandring i et omfang få hadde sett for seg, har gjort fastlandsøkonomien i stand til å møte denne etterspørselen. Handlingsregelen har gitt en betydelig innfasing av oljeinntekter og trukket opp etterspørselen i en periode der aktiviteten i petroleumsrelatert virksomhet i fastlandsøkonomien også har økt markert. Lønnsnivået er blitt vesentlig høyere enn hos våre naboland. Også skatteinntektene fra fastlandsøkonomien har økt markert.

3. Med et stort pensjonsfond kan svingningene i banen for forventet fondsavkastning fra ett år til det neste bli store i forhold til Norges økonomi og offentlige finanser. En fleksibel praktisering av handlingsregelen har gjort finanspolitikken bedre i stand til å ivareta hensynene som ble trukket fram da handlingsregelen ble etablert. Ved store endringer i fondskapitalen eller i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet har bruken av oljeinntekter vært glattet ut over tid, slik det er lagt opp til i retningslinjene. Denne fleksibiliteten har vært en styrke ved regelen. Ved store og langvarige avvik fra 4-prosentbanen kan praktiseringen av handlingsregelen bli mer krevende.

4. Toppen for bruken av oljeinntekter kan være passert om få år, avhengig av tempoet i innfasingen de nærmeste årene. Målt som en andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, vil toppen passeres etter hvert som oljeutvinningen avtar og økonomien fortsetter å vokse. Deretter vil finanspolitikken over tid gi negative impulser til innenlandsk etterspørsel. At toppen kan være passert om få år, er en markert endring fra 2001, da det ble anslått at 4-prosentbanen innebar en stigende bruk av oljeinntekter fram til minst 2050.

5. Dersom bruken av oljeinntektene trappes raskt opp til 4-prosentbanen, vil bruken nå toppen før utgiftene knyttet til aldring av befolkningen for alvor starter å øke. Aldringen av befolkningen ventes å gi en økning i offentlige utgifter til pensjoner, omsorg og helse, som for alvor tiltar om 10-15 år. Med dagens velferdsordninger og skattenivå vil det over tid oppstå et stort og økende gap mellom offentlige utgifter og inntekter. Velferdsstaten må være bærekraftig i møte med stigende levealder og en høyere andel eldre i befolkningen. Handlingsregelen kan ikke erstatte nødvendige innstramminger på utgifts- og inntektssiden, men kan lette tilpasningene i en overgangsfase. Behovet for innstramminger vil øke på lang sikt hvis de offentlige velferdsordningene bygges ut de nærmeste årene. At toppen for bruken av oljeinntekter kan være passert om få år øker faren for en ujevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet og i skattenivået. Det tilsier at vi bør spare mer av oljeinntektene de neste 10–15 årene.

6. De nærmeste 10–15 årene er det utsikter til lav realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Spesielt tyder lave langsiktige renter på at avkastningen av obligasjoner vil bli uvanlig lav i denne perioden. Dersom avkastningen også på aksjer svekkes, kan realavkastningen av fondet de nærmeste 10–15 årene trekkes ned mot 2 pst. Rommet for å øke bruken av oljeinntekter fra dagens nivå vil bli markert mindre med et slikt forløp. Historien tilsier at realavkastningen av fondet i lange perioder kan bli lavere eller høyere enn det langsiktige anslaget på 4 pst. Utsikter til lavere avkastning for de nærmeste 10–15 årene rokker ikke ved det langsiktige anslaget. Finanspolitikken bør ta høyde for at avkastningen er usikker.

7. Mer ekspansiv finanspolitikk er ikke løsningen på varig lavere aktivitet på norsk sokkel. Lavere aktivitet på norsk sokkel vil kreve omstillinger i fastlandsøkonomien. Den økonomiske politikken må støtte opp om nødvendige omstillinger. Pengepolitikken er den første forsvarslinjen ved et tilbakeslag i konjunkturene. Lavere rente vil isolert sett gi en svakere krone, som vil medvirke til de nødvendige omstillingene. Finanspolitikken skal tilpasses konjunkturene, men er ikke svaret når hovedutfordringen er å styrke konkurranseutsatt sektor, og særlig ikke så lenge det fortsatt er handlefrihet i pengepolitikken. Med en ekspansiv politikk blir omstillingene også mer krevende når det om få år må strammes inn igjen i finanspolitikken. Ved å strekke innfasingen ut i tid, blir banen for bruk av oljeinntekter framover jevnere og bedre tilpasset utviklingen i norsk økonomi. Det vil lette en gradvis omstilling til annen konkurranseutsatt virksomhet.

8. Kanskje bruker vi mer oljepenger enn vi tror. Dersom norsk økonomi skulle gå inn i en periode med langvarig svak vekst, må anslaget for de underliggende skatteinntektene fra fastlandsøkonomien justeres ned. Bruken av oljeinntekter, anslått ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, vil da framstå som høyere. Rommet for å øke bruken av oljeinntekter framover vil i så fall bli tilsvarende mindre.

9. Finanspolitikken må også framover ivareta de sentrale hensynene som ble trukket fram da handlingsregelen ble etablert. Hensynet til at framtidige generasjoner skal få bruke av oljeformuen, ivaretas ved å bruke forventet realavkastning av pensjonsfondet, men la hovedstolen stå urørt. Hensynet til en stabil utvikling i økonomien tilsier en jevn innfasing og opprettholdbar bruk av oljeinntektene, samtidig som det tas hensyn til konkurranseutsatt sektor og til å unngå unødig brå omstillinger. Hensynet til en jevn utvikling i tjenestetilbudet tilsier isolert sett tilbakeholdenhet i bruken av oljeinntekter før utgiftene til en aldrende befolkning for alvor legger press på offentlige finanser. En bør ikke basere den økonomiske politikken på at skatte- og avgiftsnivået skal øke over tid. Hensynet til gjennomføringen av budsjettarbeidet tilsier at en retningslinje for bruk av oljeinntekter, som finanspolitiske regler generelt, bør være enkel og lett å kommunisere. Hensynene skal ivaretas under usikkerhet.

10. Flere hensyn trekker i retning av å fase oljeinntektene mer gradvis inn framover enn i perioden fra 2001 og fram til i dag. Rommet for ytterligere innfasing av oljeinntektene er nå mindre og mer usikkert enn i 2001. Produksjonen av olje og gass har trolig passert toppen, og en mindre andel av ressursene er igjen på norsk sokkel. Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet er allerede kommet opp på et høyt nivå. Det er usikkerhet om både den videre utviklingen i oljeinntektene, avkastningen i pensjonsfondet og de underliggende skatteinntektene fra fastlandsøkonomien. En rask økning i bruken av oljeinntekter vil gi behov for innstramming i løpet av få år. Både økonomisk og politisk vil det være lettere å håndtere en periode med en mer forsiktig innfasing enn raskt å komme til perioden der oljeinntektene år for år vil avta målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Tilpasning til usikkerhet og hensynet til aldring og avtakende aktivitet på norsk sokkel tilsier at vi bør gå mer gradvis fram i innfasingen av oljeinntektene i årene som kommer, enn i perioden handlingsregelen så langt har virket.

11. Ved store avvik fra 4-prosentbanen bør Regjeringen stake ut en tydelig kurs for tilbakevending som formidles i budsjettdokumentene. På denne måten kan finanspolitikken gis en rettesnor på kort og mellomlang sikt som ivaretar de sentrale hensynene ved bruk av oljeinntekter. Dette har vært gjort i situasjoner der bruken av oljeinntekter har ligget over 4-prosentbanen, men gjøres i liten grad i dag. Å trekke opp en konkret, flerårig strategi for finanspolitikken er godt i tråd med anbefalinger fra IMF og OECD.

12. Tilleggsregler kan gi veiledning når det skal stakes ut en slik kurs for finanspolitikken. To av reglene utvalget har vurdert – redusert fondsuttak og gradvis innfasing – vil fase oljeinntektene mer gradvis inn enn i årene etter 2001. Fasen med økt bruk av oljeinntekter vil da kunne strekkes ut over en lengre periode. Tilleggsregelen om å begrense fondsuttaket for en periode framover bidrar til at vi unngår et forløp der bruken av oljeinntekter først økes kraftig som andel av verdiskapingen, for deretter i løpet av få år å måtte reduseres igjen, samtidig som kostnadene til en aldrende befolkning skyter fart. Tilleggsregelen om gradvis innfasing setter en grense for hvor raskt bruken av oljeinntekter bør trappes opp når bruken av oljeinntekter ligger under 4-prosentbanen og økonomien er i en normal konjunktursituasjon. Selv med en innfasing på 0,1-0,2 prosentenheter av fastlands-BNP vil bruken av oljeinntekter hvert år kunne øke med om lag 5–8 mrd. kroner, målt i faste priser. De to tilleggsreglene utfyller hverandre. I det enkelte år må det også tas hensyn til konjunktursituasjonen.

13. Grunnlaget for finanspolitikken bør fortsatt være en fleksibel praktisering av handlingsregelen med utgangspunkt i hensynene som ble identifisert i 2001. De to tilleggsreglene kan være en nyttig referanse når det skal stakes ut en kurs for tilbakevending til 4-prosentbanen, men kan ikke anvendes mekanisk eller erstatte skjønn i anvendelsen av handlingsregelen.

14. Finanspolitiske regler har liten hensikt hvis de omgås. Mange land har erfart at bindende regler blir forsøkt tøyd ved ulike former for budsjettomgåelser. For optimistiske anslag for budsjettets inntekter og utgifter kan lede til at handlingsrommet systematisk overvurderes. Hvis omfanget av omgåelser blir stort, vil balansen i statsbudsjettet og oppstillingen over statens formue og gjeld gi et misvisende bilde. En særlig fare for Norges del er tiltak der kostnadene direkte belaster statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten.

15. Den politiske avveiingen av hvordan oljeinntektene skal brukes, gjøres best innenfor en helhetlig budsjettprosess. Myndighetene bør støtte opp under høy verdiskaping, sysselsetting og økonomisk vekst. Oljeinntektene bør brukes på samme måte som andre inntekter. Å øremerke oljeinntektene til bestemte formål vil fragmentere budsjettet og kan svekke evnen til å prioritere helhetlig og slik at det støtter opp under en stabil utvikling i norsk økonomi. Stortingets finanskomité pekte i 2001 på skatter og avgifter, infrastruktur og kunnskap som områder som var viktige for vekstevnen i norsk økonomi. Disse områdene er fortsatt viktige. Samtidig finner Produktivitetskommisjonen og skatteutvalget at ressursbruken på disse områdene kunne vært mer effektiv. For vekstevnen er det viktig at ressursene brukes effektivt på alle budsjettområder. Økt effektivitet oppnås ikke med øremerking eller ved å unnta enkeltområder fra en helhetlig budsjettbehandling. Oljeinntektene må heller ikke bli en unnskyldning for å la være å gjennomføre nødvendige systemreformer.

Utvalgsmedlem Knut Anton Mork har en særmerknad om nytten av tilleggsregler, se avsnitt 1.10.

1.2 Mandat og utvalgets arbeid (kap. 2)

Ved kongelig resolusjon 17. oktober 2014 satte regjeringen Solberg ned et ekspertutvalg som skal vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter i lys av den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland og utfordringene for norsk økonomi på kort og lang sikt. Blant disse utfordringene nevner mandatet spesielt utviklingen i petroleumsvirksomheten, det høye kostnadsnivået, høyt nivå på boligprisene og husholdningenes gjeld, høy arbeidsinnvandring, lav produktivitetsvekst, utsikter til lav fondsavkastning en periode framover, høye offentlige utgifter og økende utgifter til pensjoner, helse og omsorg som følge av aldring av befolkningen.

Utvalget skal vurdere om det er behov for å supplere dagens retningslinjer for finanspolitikken med tilleggsregler eller ved å understreke hensyn som bør tillegges særlig vekt ved utformingen av finanspolitikken i en situasjon med stor avstand til 4-prosentbanen og muligheter for betydelige endringer i anslag for nivået på banen fra ett år til det neste.

Utvalget er i mandatet også bedt om å vurdere hvordan det innenfor rammene av retningslinjene i større grad kan tas hensyn til behovet for å fremme vekstevnen i fastlandsøkonomien. På dette området berører utvalgets mandat også andre regjeringsoppnevnte utvalg. Et eget ekspertutvalg (Børmer-utvalget), som også ble satt ned da statsbudsjettet ble lagt fram i fjor høst, skal vurdere behovet for flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift i budsjettet. Produktivitetskommisjonen, som ble satt ned i februar 2014, skal fremme forslag som kan styrke produktivitet og vekstevne i norsk økonomi.

På denne bakgrunn har utvalget valgt å avgrense sitt arbeid slik at konkrete forslag for å øke produktivitet og vekstevne i norsk økonomi ikke er en del av utvalgets rapport. Vurderingen av sammenhengen mellom bruk av oljeinntekter og vekstevnen i økonomien er i hovedsak avgrenset til en drøfting av om oljeinntekter bør brukes på en annen måte enn andre inntekter i budsjettet, samt en kort gjennomgang av ressursbruken på de tre områdene finanskomiteen la særlig vekt på da handlingsregelen ble innført i 2001, jf. avsnitt 1.11 og kapittel 11.

1.3 Om etableringen av handlingsregelen i 2001 (kap. 3)

Da handlingsregelen for bruken av oljeinntekter ble lagt fram, hadde to år med kraftig oppgang i oljeprisen gitt mye høyere inntekter fra oljevirksomheten enn tidligere ventet. Dette hadde gitt store avsetninger i det daværende Statens petroleumsfond, forløperen til dagens Statens pensjonsfond utland. Fondet ble anslått å vokse betydelig i de påfølgende årene, slik at handlefriheten i budsjettpolitikken ville øke. På denne bakgrunn mente Regjeringen Stoltenberg I at det var det behov for en klar, langsiktig strategi for bruken av oljeinntektene. Nye retningslinjer for finans- og pengepolitikken, i form av handlingsregelen for bruk av oljeinntekter og et inflasjonsmål, ble lagt fram 29. mars 2001 i St.meld. nr. 29 (2000–2001) samtidig med Langtidsprogrammet 2002–2005. De nye retningslinjene fikk bred støtte i Stortinget.

I begrunnelsen for handlingsregelen la St.meld. nr. 29 særlig vekt på følgende avveiinger:

1. Hensynet til en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet tilsier isolert sett stor tilbakeholdenhet i bruken av oljeinntekter de nærmeste to tiårene. De oppsparte oljeinntektene kan da benyttes til å dekke økte framtidige utgifter knyttet til aldringen av befolkningen.

2. Hensynet til å oppnå en stabil utvikling i økonomien over tid trekker i retning av en forholdsvis jevn innfasing av oljeinntektene. Jo mer en øker bruken av oljeinntektene det nærmeste tiåret, dess større blir behovet for at en på et senere tidspunkt må sette i verk tiltak for å styrke de offentlige budsjettene for å oppnå en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet.

3. Hensynet til konkurranseutsatt sektor og hensynet til å unngå store omstillinger i økonomien må tillegges stor vekt. Ved innfasingen av oljeinntekter må en legge stor vekt på å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor, slik at en får en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi. Både våre egne og andre lands erfaringer viser at for sterk bruk av oljeinntekter kan gi store omstillingskostnader og ledighetsproblemer (hollandsk syke).

4. Hensynet til usikkerhet i framtidige oljeinntekter taler for stor grad av forsiktighet i bruken av dem.

5. En bør ikke basere den økonomiske politikken på at skatte- og avgiftsnivået skal øke.

I St.meld. nr. 29 (2001–2001) het det videre:

«Regjeringen har lagt vekt på at en retningslinje for bruken av oljeinntektene som ivaretar hensynene stilt opp ovenfor, samtidig må være forholdsvis enkel og bør kunne fungere som en rettesnor i det løpende budsjettarbeidet. Et nærliggende alternativ vil være å legge opp til en bruk tilsvarende om lag den forventede realavkastningen av Petroleumsfondet. En politikk basert på å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet sikrer at realverdien av fondet ikke reduseres. Når alle inntektene fra petroleumsvirksomheten avsettes i Petroleumsfondet og en bare bruker avkastningen, vil fondet fortsette å vokse i årene som kommer. Samtidig baseres bruken på realiserte inntektsstrømmer fra oljevirksomheten, og ikke usikre framtidige inntekter.

Etter en samlet vurdering vil Regjeringen legge til grunn følgende som retningslinje for budsjettpolitikken:

• Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien. Det legges til grunn en innfasing om lag i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.»

Den forventede realavkastningen av fondet ble anslått til 4 pst. Det ble understreket at handlingsregelen skulle praktiseres fleksibelt. Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra et år til det neste, skulle endringen i innfasing av oljeinntekter fordeles over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen av fondet noen år fram i tid.

Regelen legger vekt på å etablere en forutsigbar og relativt jevn bane for opptrappingen av bruken av oljeinntekter i budsjettet. Strengt tatt er det ikke oljeinntekter som brukes, men forventet realavkastning av et fond der man har samlet opp oljeinntekter som ikke er brukt. Dette gjør finanspolitikken robust overfor svingninger i oljeprisen. Mer varige nivåskift i oljeprisen vil over tid slå ut i størrelsen på fondet og dermed flytte banen for innfasing av oljeinntekter.

Handlingsregelen innebærer at de såkalte automatiske stabilisatorene får lov å virke, ved at bruken av oljeinntekter måles ved det strukturelle, og ikke det faktiske, oljekorrigerte underskuddet. Regelen åpner også for at budsjettet kan brukes aktivt til å stabilisere den økonomiske utviklingen, men minner samtidig om at finanspolitikken her må spille på lag med pengepolitikken.

Når budsjettpolitikken ble gitt en mer eksplisitt langsiktig forankring, økte også behovet for å gi pengepolitikken en klarere rolle i stabiliseringspolitikken. Inflasjonsmålet som Norges Bank fikk for sin rentesetting – en årlig vekst i konsumprisene på rundt 2,5 pst. – ga pengepolitikken en slik rolle. Med utsikter til en gradvis økning i bruken av oljeinntekter, ga inflasjonsmål et bedre utgangspunkt for lav og stabil inflasjonen og et stabilt økonomisk forløp, enn den gamle retningslinjen om stabil kronekurs. I praksis fikk pengepolitikken ganske raskt et hovedansvar i konjunkturstyringen.

Kapittel 3 gjør nærmere rede for etableringen av handlingsregelen i 2001.

1.4 Praktisering av handlingsregelen i årene 2002–2015 (kap. 4)

Gjennomgangen i kapittel 4 viser at hensynet til å følge 4-prosentbanen har hatt stor betydning for utformingen av de enkelte budsjettene i årene etter at handlingsregelen ble innført. Samtidig har det vært lagt vekt på den økonomiske situasjonen, hensynet til konkurranseutsatt sektor, de langsiktige utfordringene knyttet til aldringen av befolkningen og at konsekvensene av store endringer i fondskapitalen må fordeles ut over flere år. Faren for at høy gjeld og høye boligpriser kan gi finansiell ustabilitet er også blitt tillagt vekt. De grunnleggende hensynene har i hovedsak ligget fast, men vektleggingen av ulike hensyn har naturlig nok endret seg med konjunkturene og med hvor stor avstanden har vært mellom 4-prosentbanen og bruken av oljeinntekter målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet.

Utsiktene for budsjettpolitikken har svingt betydelig gjennom de årene handlingsregelen har virket, jf. figur 1.1. Dette skyldes dels endrede anslag for fondskapitalen, og dermed for 4-prosentbanen, og dels endrede anslag for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet.

Kilde: Finansdepartementet.

Den såkalte dot.com-krisen i 2002 bidro til svak utvikling både i internasjonal og norsk økonomi. Samtidig var det ingen vekst i fondet gjennom 2002 (målt i kroner) til tross for betydelig netto tilførsel. Bruken av oljeinntekter etter hvert ble liggende betydelig over 4-prosentbanen. I lys av at fondet var forventet å øke, pekte budsjettdokumentene på uendret bruk av oljeinntekter målt i faste priser som en mulig vei tilbake til 4-prosentbanen. Den samme muligheten ble antydet også etter finanskrisen i 2008/2009, da avstanden mellom bruken av oljeinntekter og 4-prosentbanen igjen var blitt betydelig. En slik bane innebar en svakt kontraktiv finanspolitikk inntil 4-prosentbanen var nådd, og bruken av oljeinntekter igjen kunne øke i takt med fondskapitalen.

I den motsatte situasjonen – når bruken av oljeinntekter har ligget vesentlig under 4-prosentbanen – har det ikke utkrystallisert seg en like klar strategi for hvordan underskuddet skal bringes tilbake til banen. I 2007 og 2008, da fondet hadde økt kraftig og det var utsikter til at oljepengebruken vil bli liggende klart under 4-prosentbanen, ble man raskt innhentet av finanskrisen som ble møtt med kraftige tiltak i finanspolitikken. I dagens situasjon, der banen for forventet avkastning er løftet betydelig over det strukturelle underskuddet, har man i de to siste budsjettene valgt en årlig innfasing på ½ prosentenhet av BNP for Fastlands-Norge, som er noe over den gjennomsnittlige innfasingen i perioden etter 2001.

Samlet sett avtegner det seg et bilde av at praktiseringen av handlingsregelen har vært innrettet mot å bringe bruken av oljeinntekter tilbake til 4-prosentbanen når det av en eller annen grunn har oppstått et avvik. Forbigående hendelser (sjokk) har slik sett blitt glattet ut ved en fleksibel praktisering av regelen. Her må det imidlertid pekes på at tilbakevendingen til 4-prosentbanen også hviler på at de negative sjokkene i ettertid har vist seg å være nettopp forbigående. Perioder med svak utvikling i fondet og/eller svake konjunkturer, har relativt raskt blitt avløst av motsvarende sterke perioder. En kan ikke alltid regne med å være like heldig. Sjokk kan vedvare.

1.5 Lærdommer fra økonomisk forskning og andre lands erfaringer (kap. 5)

Kapittel 5 redegjør for lærdommer fra internasjonal litteratur og andre lands erfaringer. De hovedhensyn som ble trukket fram da handlingsregelen ble etablert, jf. omtalen ovenfor, er godt i tråd med hva som kan trekkes ut av internasjonal litteratur. Det finanspolitiske rammeverket bør bl.a. bidra til å oppnå hensynene til en jevn utvikling i offentlige tjenester, jevn utvikling i skattene, langsiktig opprettholdbarhet i offentlig finanser, en jevn innfasing av oljeinntektene i økonomien og en stabil økonomisk utvikling.

I praktisk politikk må slike hensyn veies mot hverandre. For å sikre at langsiktige hensyn og statsfinansiell bærekraft blir tilstrekkelig ivaretatt, er det en fordel med finanspolitiske regler som gir tydelige rammer for de årlige budsjettvedtakene. Dette gjelder for alle land, men finanspolitiske regler kan være særlig nyttige for land med en stor, midlertidig kontantstrøm fra utvinning av ikke-fornybare naturressurser. Slike land bør anlegge et formuesperspektiv på forvaltningen av ressursene og ta hensyn til at kontantstrømmen i perioder kan være mye større enn permantinntekten fra ressursformuen. I så fall må deler av kontantstrømmen omplasseres i andre formuesobjekter, dersom også framtidige generasjoner skal få glede av uttappingen. En slik formuesomplassering gjør landet verken rikere eller fattigere.

Siden ressursinntektene i perioder kan bli svært store, vil også presset for å bruke mer av dem kunne bli stort. Dette understreker behovet for enkle og klart formulerte regler. Samtidig bør reglene være fleksible nok til å håndtere de utfordringer som måtte oppstå som følge av konjunkturelle forhold eller uforutsette endringer i de økonomiske rammebetingelsene forøvrig. En finanspolitisk regel er ikke en autopilot, og vil ikke alene garantere for en god og forsvarlig finanspolitikk.

En lærdom som er blitt mer vektlagt i litteraturen etter finanskrisen, er at opplegget for finanspolitikken må være robust for alternative økonomiske forløp, og spesielt for negative utfall. I motsatt fall kan et land bli tvunget til å stramme inn i finanspolitikken midt i et konjunkturtilbakeslag. Mange land har dessuten erfart at pengepolitikk kan være et lite kraftfullt virkemiddel når økonomiske tilbakeslag blir særlig sterke og langvarige. Med styringsrenter nær null har tradisjonell pengepolitikk bare i begrenset grad kunnet spille sin rolle i stabiliseringspolitikken. I slike situasjoner kan finanspolitikken være særlig effektiv, forutsatt at det er handlefrihet når de vanskelige tidene kommer. Det krever at det settes til side nok midler når tidene er gode.

En annen sentral konklusjon, som også ligger til grunn for det norske rammeverket, er at den politiske avveiingen av de ulike hensynene gjøres best innenfor en helhetlig budsjettprosess. Når det først er bestemt hvor mye oljeinntekter som skal brukes i budsjettene for de enkelte år, bør ikke disse midlene behandles på annen måte enn andre inntekter. Både land med og uten ressursinntekter bør bruke alle offentlige midler mest mulig effektivt, jf. nærmere drøfting i avsnitt 1.11.

For at finanspolitiske regler skal utgjøre et godt og relevant verktøy i arbeidet med et budsjett, må de være enkle og forståelige. Det understrekes både av internasjonale organisasjoner, erfaringer fra andre land og av norske politikere som har levd med handlingsregelen. En regel skal ikke bare være en rettesnor for de politiske beslutningene, men også gjøre budsjettpolitikken lettere å forklare. Skal et rammeverk for håndtering av oljeinntektene over tid være levedyktig, må det ha bred forståelse og oppslutning, både blant politikere, offentlighet og velgere.

Mange land har erfart at bindende finanspolitiske regler blir forsøkt tøyd ved ulike former for budsjettomgåelser. For eksempel vil en overdreven tro på virkninger av egen politikk kunne lede til for optimistiske anslag for budsjettets inntekter og utgifter, slik at handlingsrommet systematisk overvurderes. Ekstraordinære utbytter fra offentlige selskaper gir inndekning i budsjettåret, men kan gi lavere inntekter i senere år. Å tilføre offentlige selskaper kapital «under streken», dvs. i form av en lånetransaksjon og ikke som en utgift i statsbudsjettet, for deretter å hente pengene helt eller delvis tilbake i form av utbytter «over streken», er en opplagt omgåelse. Det samme er å organisere aktivitet som naturlig hører hjemme på offentlige budsjetter, slik at utgiftene ikke fanges opp i de størrelsene som budsjettet styres etter. For Norges del må en være særlig på vakt overfor tiltak der kostnadene belaster statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten eller avkastningen av pensjonsfondet, og ikke det oljekorrigerte underskuddet på budsjettet. Hvis omfanget av slike budsjettomgåelser blir stort, vil balansen i statsbudsjettet og størrelsen på statsgjelden gi et misvisende bilde av landets finansielle situasjon. EU-kommisjonen har dokumentert omfattende forsøk på omgåelser i en rekke andre EU-land. Så langt har omfanget av slike omgåelser vært forholdsvis beskjedent i Norge. Det bør det fortsette å være. Ellers har en finanspolitisk regel liten hensikt.

De siste årene har et økende antall land opprettet finanspolitiske råd for å bidra til at finans-politikken skal være troverdig og opprettholdbar. Oppgaver og ansvar for slike råd varierer mellom land. OECD har laget retningslinjer for hvordan finanspolitiske råd bør arbeide. Deres oppgave bør ikke være å gi råd om den økonomiske politikken, men å ettergå anslag og forutsetninger som budsjettet er basert på, se på om politikken utøves i tråd med de retningslinjer som måtte være fastlagt, og vurdere om den bidrar til at offentlige finanser er bærekraftige på lang sikt. Mange land har gode erfaringer med finanspolitiske råd. Utvalget har imidlertid ikke gjort en grundig vurdering av hensiktsmessigheten av å opprette et finanspolitisk råd i Norge, siden en vurdering av dette spørsmålet ikke er en del av utvalgets mandat.

1.6 Erfaringer med handlingsregelen så langt (kap. 6)

Handlingsregelen og pensjonsfondet har hatt avgjørende betydning for Norges forvaltning av oljeinntektene. Da handlingsregelen ble lagt fram 2001, ga den et forholdsvis enkelt og intuitivt svar på hvordan man skulle håndtere den kraftige økningen i Statens pensjonsfond utland (den gang Statens petroleumsfond). Handlingsregelen har som siktemål å oppnå en stabil utvikling i norsk økonomi både på kort og lang sikt, og ikke bare kortsiktig stabilitet som i de tidligere finanspolitiske retningslinjene. Vektleggingen av hensynet til framtidige generasjoner ga finanspolitikken en form for moralsk forankring som trolig har gjort det politisk lettere å argumentere for en bærekraftig bruk av oljeinntekter.

Funksjonen som politisk rettesnor forutsetter at regelen er enkel å kommunisere. Skal finanspolitiske regler være nyttige for politiske beslutningstakere, må de være enkle og forståelige – ellers vil de vanskelig kunne spille noen rolle for å begrunne et finanspolitisk opplegg. En regel kan vanskelig utformes slik at den tar høyde for alle eventualiteter. Fjorten års erfaring viser at handlingsregelen gir rom for fleksibilitet, ved at bruken av oljeinntekter ikke mekanisk har fulgt 4 pst. av fondskapitalen. Dette rommet for skjønnsutøvelse har vært en styrke ved regelen.

Siden 2001 har verdiskapingen i fastlandsøkonomien blitt betydelig større enn lagt til grunn i St.meld. nr. 29. Høy oljepris og vesentlig sterkere vekst i etterspørselen fra oljevirksomheten enn antatt har forplantet seg inn i fastlandsøkonomien og gitt sterk vekst i sysselsettingen og høy reallønnsvekst. Oppgangen i sysselsettingen hadde ikke vært mulig uten et omfang på arbeidsinnvandring etter 2004 som få den gangen så for seg. Samtidig har den høye oljeprisen gitt større inntekter til Statens pensjonsfond utland og løftet 4-prosentbanen for forventet fondsavkastning. Den høyere veksten i fastlandsøkonomien har vært i samme prosentvise størrelsesorden som oppjusteringen av 4-prosentbanen. Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge har dermed bruken av oljeinntekter blitt om lag som anslått i St.meld. nr. 29 i 2001.

Gjennom perioden har anslagene for utviklingen i fondets framtidige verdi blitt revidert opp og ned en rekke ganger, avhengig av utviklingen i oljepris og petroleumsproduksjon, valutakurser og den realiserte avkastningen på fondets investeringer. Dette har gjort at vurderingen av det framtidige rommet for innfasing av oljeinntekter har endret seg, til dels betydelig, jf. figur 1.2. Mens en i Nasjonalbudsjettet 2004 anslo en topp i finansieringsbidraget på under 5 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, ble denne toppen anslått til nesten 11 pst. av trend-BNP i Revidert nasjonalbudsjett 2015. Anslagene for det videre forløpet for 4-prosentbanen har således vist seg å være volatile.

Kilde: Finansdepartementet.

Bruken av oljeinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Erfaringer både fra Norge og andre land viser at anslaget for strukturell budsjettbalanse kan bli betydelig revidert i ettertid når mer informasjon om skatteinngang og konjunkturforløp foreligger. Anslagene kan også revideres dersom en danner seg et annet bilde av den framtidige utviklingen i økonomien. I figur 1.3 illustrerer firkantene hva man trodde om bruken av oljeinntekter for hvert av budsjettårene 2002–2015 da budsjettene ble lagt fram. Søylene viser dagens anslag. Avvikene mellom anslagene i sanntid og anslagene gitt i ettertid kan være betydelige.

To forhold gjør tallfesting av strukturell budsjettbalanse for Norge særlig vanskelig. For det første har den sterke oppgangen i aktiviteten i oljenæringen de siste 45 årene gitt en vedvarende impuls til vekst i økonomien som få andre land har opplevd. Vi står nå trolig ved et vendepunkt i denne utviklingen, men både styrken og farten i en slik reversering er usikre. For det andre har arbeidsinnvandringen til Norge vært svært stor etter utvidelsen av EU i 2004, drevet av sterk vekst i etterspørselen og gode inntektsmuligheter for innvandrere i Norge. Det er usikkert hvordan arbeidsinnvandringen vil utvikle seg framover. På begge disse områdene kan vi stå overfor langvarige svingninger som det er vanskelig å fange opp i anslag for strukturell budsjettbalanse.

Kilde: Finansdepartementet.

Holden III-utvalget illustrerte mulige konsekvenser av et forløp med kraftig etterspørselsdrevet fall i oljeprisen. I deres beregning ble det lagt til grunn et fall i realprisen på olje til 60 dollar per fat fra og med 2016. Prisfallet gir lavere aktivitet i petroleumsnæringen. I tillegg rammes norsk fastlandsøkonomi av lavere internasjonal etterspørsel. I figur 1.4A er konsekvensene for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet av å legge til grunn beregningen fra Holden III-utvalget illustrert, jf. de blå søylene. For 2015 bidrar endringene i trendene til å øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med om lag 0,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Lenger fram i tid blir endringen større, og i 2020 anslås nedgangen i strukturelle skatter å tilsvare 0,7 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

I figur 1.4B er usikkerheten illustrert ved en annen beregning, der det er lagt til grunn nullvekst i sysselsettingen fra 2015 til 2025. Dette var situasjonen i norsk økonomi på slutten av 1980-tallet og inn på 1990-tallet, da norsk økonomi gikk gjennom det sterkeste konjunkturtilbakeslaget i etterkrigstiden. En slik nedjustering får store konsekvenser for vurderingen av hvor stor del av skatteinngangen som er strukturell, ikke bare i kommende år, men også når vi ser på den nære fortiden, jf. de blå søylene i figuren.

De to eksemplene viser at dersom norsk økonomi skulle gå inn i en periode med langvarig svak vekst, vil anslaget på det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet og bruken av oljepenger kunne bli justert opp, også for historiske år. Rommet for framtidig økt bruk av oljeinntekter vil bli tilsvarende mindre.

Kilde: Finansdepartementet og egne beregninger.

Har så finanspolitikken forsterket oljeboomen? Handlingsregelen, slik den ble presentert i St.meld. 29 (2000–2001), la opp til en moderat ekspansiv finanspolitikk i takt med den forventede veksten i fondet. Perioden med opptrapping av oljepengebruken har falt sammen med markert oppgang i etterspørselen fra oljenæringen, og ekspansiv finanspolitikk ble dermed en viktig drivkraft bak den langvarige konjunkturoppgangen disse årene. Hadde man latt bruken av oljeinntekter øke noe langsommere, ville dette gitt litt svakere vekst i økonomien. Sett i ettertid, med den kunnskapen om norsk økonomi en har i dag, ville en kanskje ønsket å holde igjen på andre etterspørselskomponenter i de årene etterspørselen fra oljenæringen var som sterkest. En måte å holde igjen på, ville vært å føre en strammere finanspolitikk. Det hadde økt det gjenværende rommet for innfasing av oljeinntekter, og dermed gitt grunnlag for litt større budsjettimpulser framover. Norsk økonomi hadde trengt disse impulsene fra finanspolitikken bedre når oljeaktiviteten framover vil falle, enn i de årene der oljeaktiviteten ga sterke ringvirkninger til fastlandsøkonomien.

Det er for øvrig ikke bare inntektssiden på offentlige budsjetter som har blitt løftet av den relativt høye økonomiske veksten. Stor arbeidsinnvandring har bidratt til sterk vekst i befolkningen. Sammen med høy lønnsvekst har dette gitt et økt utgiftsbehov bl.a. til helse, skole, samferdsel og offentlige administrasjon. Dersom en ikke hadde kompensert for høyere vekst i befolkning og lønninger, ville tilbudet av velferdstjenester blitt reelt sett dårligere for den enkelte bruker.

Kapittel 6 går nærmere inn på erfaringene med handlingsregelen så langt.

1.7 Langsiktige utfordringer for offentlige finanser (kap. 7)

Aldring av befolkningen trekker i retning av at veksten i offentlige utgifter trolig vil være høyere enn veksten i skattegrunnlagene i en lang periode framover. Samtidig er det en tendens til at kostnadene øker raskere i offentlig tjenesteproduksjon enn i annen produksjon, fordi muligheten for vekst i produktiviteten ser ut til å være dårligere («Baumols lov»). Videre er det en generell erfaring at etterspørselen etter offentlige tjenester øker både i omfang og kvalitet etter hvert som inntektsnivået i samfunnet stiger («Wagners lov»).

Framskrivingene kapittel 7 tegner et bilde av et gradvis stigende langsiktig inndekningsbehov i offentlige finanser, tallfestet til et punktanslag på vel 5 pst. av BNP Fastlands-Norge i 2060.

Konklusjonen om et betydelig langsiktig inndekningsbehov er rimelig robust overfor alternative forutsetninger. Den nøyaktige størrelsen på inndekningsbehovet er imidlertid avhengig av utviklingen i bl.a. oljepris, fondsavkastning, arbeidstilbud og produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon.

Den viktigste drivkraften bak det økende inndekningsbehovet er aldringen av befolkningen, som trekker utgiftene til pensjoner, helse og omsorg opp. Dette må i stor grad møtes med å gjøre de aktuelle velferdsordningene mer robuste overfor økende levealder, slik siktemålet også er med den norske pensjonsreformen. I den fasen norsk økonomi nå er inne i, trekker både den sterke veksten i aldersrelaterte utgifter og usikkerheten om fondsavkastning og oljepriser i retning av å være forsiktig med å øke bruken av oljeinntekter nå. Særlig må en være forsiktig med å øke bruken av oljepenger til utbygging av andre velferdsordninger i perioden før den sterke veksten i aldersrelaterte utgifter setter inn for alvor. Gjør man det, øker også det langsiktige inndekningsbehovet. Dermed kan det bli nødvendig å foreta tilsvarende kutt i andre ordninger eller reversere de nye velferdsreformene på et senere tidspunkt.

I vurderingen av i hvilken grad en bør spare på forhånd for å møte veksten i aldersrelaterte utgifter, må de retningslinjer en velger å følge, også være politisk robuste. Det innebærer at retningslinjene må være relativt enkle å begrunne og praktisere, og de må framstå som fornuftige både på kort og lang sikt. Handlingsregelen innebærer at det bare er realavkastningen som over tid brukes. Man finner ikke eksempler på andre land som har satt til side sine naturressursinntekter og nøyd seg med bare å bruke avkastningen av den finansielle formuen som da bygger seg opp. I et slikt perspektiv framstår de norske retningslinjene som en forholdsvis forsiktig – men også ambisiøs – forvaltning av naturressursrikdom. De kan ses på som resultat av en pragmatisk avveining av hensynet til å unngå ustabilitet på kort sikt og hensynet til langsiktig bærekraft i statsfinansene. Samtidig er handlingsregelen basert på et intuitivt og forholdsvis enkelt prinsipp.

På den annen side gir det lite mening først planmessig å øke bruken av oljeinntekter relativt til verdiskapingen i økonomien, for om få år like planmessig å måtte redusere den igjen. Slik tallene nå står, blir dette resultatet dersom 4-prosentbanen følges mekanisk i årene framover, jf. figur 1.5. Oppdaterte anslag tyder på at 4-prosentbanen i referansealternativet allerede kan ha nådd toppen, og at den fra rundt 2030 vil peke nedover, jf. den stiplede svarte linjen. Å la bruken av oljeinntekter gå raskt opp til 4-prosentbanen, vil gi et ustabilt økonomisk forløp og en ujevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet og i skattene. Gitt nåværende anslag vil da en periode med økt bruk av oljeinntekter snart bli avløst av mange år med en gradvis, men vedvarende reduksjon av bruken av oljepenger sett i forhold til størrelsen på fastlandsøkonomien. Det gjenværende rommet for økt bruk av oljeinntekter vil da være brukt opp lenge før veksten i utgifter til pensjoner, helse og omsorg tar til for alvor, jf. demografiforløpet i figuren som viser konsekvensene for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet av en videreføring av dagens velferdsordninger. Å skjære gjennom den midlertidige toppen i 4-prosentbanen framstår som en mer stabilitetsorientert bane for finanspolitikken. Selv om dette kan gi et ganske langvarig avvik fra 4-prosentbanen, gir det grunnlag for en jevnere utvikling i velferdsordninger og skatter. En mer forsiktig innfasing nå innebærer at man ikke trenger å stramme fullt så kraftig til i finanspolitikken når utgiftene til pensjoner, helse og omsorg for alvor skyter fart.

Kilde: Finansdepartementet og egne beregninger.

Bildet så ganske annerledes ut da handlingsregelen ble innført i 2001. Den utviklingen en da så for seg i pensjonsfondet, ville gi en gradvis økning i bruken av oljeinntekter i hele perioden fram til 2050, jf. den grønne linjen i figuren. Hovedforklaringen på at bildet har endret seg så markert, er sterkere vekst i verdiskapingen og i fondet enn lagt til grunn i 2001. Årsaken er dels at produktivitetsveksten er justert opp, dels at sysselsettingen har økt mer enn antatt i 2001. Oppgangen i sysselsettingen er blitt understøttet av stor arbeidsinnvandring som også har bidratt til høy befolkningsvekst. I tillegg ble prisveksten fram mot 2020, målt ved deflatoren for fastlands-BNP, anslått relativt lavt i 2001. Innvandring antas å gi et grunnlag for økt vekst i sysselsetting og verdiskaping i mange år framover, men særlig de nærmeste 15 årene.

Det er ikke opplagt at trendmessig høyere økonomisk vekst bør føre til økt sparing i dag for å opprettholde fondets andel av finansieringen av offentlige velferdsordninger, særlig ikke hvis veksten har sin bakgrunn i økt produktivitetsvekst i fastlandsnæringene. Samtidig som høyere produktivitet isolert sett reduserer fondet og realavkastningen som andel av fastlands-BNP, trekkes også offentlige utgifter ned som andel av verdiskapingen, slik at inndekningsbehovet i offentlige finanser blir lite endret. Produktivitetsvekst gjør dessuten framtidige generasjoner rikere. De fordelingshensynene som ligger til grunn for progressiviteten i skattesystemet, kan også tilsi progressivitet i beskatningen mellom generasjoner. Hensynet til at skattesatser og offentlige ytelser bør svinge minst mulig over tid, taler imidlertid for å unngå et markert pukkelforløp på bruken av oljeinntekter.

Oppjusteringen av 4-prosentbanen gjennom de siste årene har også sammenheng med høy avkastning i fondet, særlig sammenliknet med utviklingen under finanskrisen i 2008. Videre har høy oljepris bidratt til et betydelig påfyll av kapital i fondet. Anslaget for utviklingen framover er ikke basert på videreføring av en så høy avkastning eller en så høy oljepris som vi har hatt de siste årene. Men utviklingen kan også bli svakere enn i dette referanseforløpet, og figuren gir flere eksempler på dette. Den blå linjen viser et alternativ der oljeprisen er 100 kroner lavere per fat, tilsvarende en langsiktig pris på om lag 57 dollar fatet. Nedgangen i 4 prosentbanen kommer da raskere og blir brattere enn i referanseforløpet.

En strategi der vi skjærer gjennom midlertidige topper, vil også gjøre oss mindre sårbare for fall i internasjonale finansmarkeder. Erfaringene viser at vi må regne med slike fall fra tid til annen. I avsnitt 1.9 argumenteres det for at vi må vente en lavere fondsavkastning enn 4 pst. de nærmeste 15 årene. På samme måte som lavere oljepris bidrar dette til at nedgangen i 4-prosentbanen kommer raskere og blir brattere, jf. den oransje stiplete linjen i figuren.

Handlingsregelen er konstruert for å bidra til en jevn og opprettholdbar bruk av oljeinntektene, for å unngå brå og unødige næringsomstillinger og for å få en jevn utvikling i offentlige tjenester. Langs alle disse tre dimensjonene er det hensyn som taler for å skjære gjennom den midlertidige toppen i 4-prosentbanen og begrense økningen i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene:

• Å følge 4-prosentbanen mekanisk, slik denne banen nå anslås, gir ikke en jevn bruk av oljeinntekter. Dette blir enda mer markert med lav oljepris eller en periode med lav avkastning av fondet. Et slikt forløp for bruken av oljepenger vil dessuten innebære at rommet for økt innfasing er brukt opp lenge før økningen i aldersrelaterte utgifter til pensjoner, helse og omsorg for alvor slår ut i offentlige finanser.

• En rask opptrapping av bruken av oljeinntekter nå, kan også gi unødige næringsomstillinger. Aldringen av befolkningen tilsier stigende aktivitet i helse- og omsorgssektoren over tid, mens økt bruk av oljepenger de nærmeste årene trolig vil gå til mange andre formål enn dette. Hensynet til å unngå unødige næringsomstillinger taler for ikke å øke bruken av oljeinntekter til andre formål i perioden før økningen i utgiftene til pensjoner, helse og omsorg tar til. Det kreves både tid og ressurser å flytte arbeidere og kapital mellom sektorer.

• En jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet krever at vi bygger ut helse- og omsorgstjenestene når det blir flere eldre. Selv med effektivisering på andre områder, vil en slik utbygging trolig måtte gå på bekostning av andre offentlige oppgaver eller (del)finansieres gjennom høyere skatter og avgifter. Jo høyere bruken av oljepenger da er kommet, desto sterkere blir de nødvendige innstrammingene.

1.8 Utfordringer for norsk økonomi på kort og mellomlang sikt (kap. 8)

De siste ti årene har flere forhold bidratt til å heve veksten i fastlandsøkonomien. Prisene på olje og annen eksport har gitt oss høye inntekter, mens importprisene har vært lave. Økt aktivitet på norsk sokkel har gitt sterke impulser inn i fastlandsøkonomien. I husholdningene har det vært en lånebølge understøttet av lave renter, samtidig som boligprisene har økt raskt. Etterspørselen i økonomien er også trukket opp av stigende bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet, samt rask gjeldsvekst i kommunene. Høy arbeidsinnvandring har styrket vår evne til å produsere, og bidratt til at vi har kunnet møte høyere etterspørsel etter varer og tjenester fra det offentlige og andre skjermede sektorer. Vi kan ikke forvente at norsk økonomi får samme drahjelp i årene som kommer.

Vi vet lite nå om hvilke økonomiske forstyrrelser norsk økonomi kan møte i framtiden. Mange forhold bestemmer økonomiens evne til å håndtere nødvendige omstillinger og uventede sjokk. Velfungerende markeder for arbeid, produkter, kreditt og kapital legger til rette for omstillinger og er viktige støtdempere ved midlertidige endringer i etterspørselen. En stabiliseringsrettet pengepolitikk og flytende kronekurs kan lette tilpasningene i økonomien. Det er også viktig med solide banker, gode reguleringer og et godt tilsyn i finansmarkedene. Erfaringene fra Norge og andre land de siste årene viser at også finanspolitikken kan spille en sentral rolle, både i forkant og i etterkant av markerte omslag i økonomien. Særlig kan dette gjelde i en situasjon med begrenset handlingsrom i pengepolitikken. I et slikt perspektiv er praktiseringen av handlingsregelen viktig.

Norsk økonomi ser nå ut til å være på vei over i en mellomperiode der etterspørselen fra norsk sokkel målt som andel av BNP for Fastlands-Norge går ned, jf. figur 1.6A, mens handlingsregelen gir rom for å øke bruken av oljeinntekter i ytterligere noen år. Fram mot 2020 dempes nedgangen i oljeaktiviteten av den planlagte utbyggingen av Johan Sverdrup-feltet. Lavere aktivitet på norsk sokkel vil kreve omstillinger i fastlandsøkonomien siden norsk næringsliv må vende seg mot nye markeder. Det kan gi forbigående høyere ledighet som følge av at det kan ta litt tid å finne sysselsetting i nye bransje og bedrifter. Den økonomiske politikken må støtte opp om nødvendige omstillinger. Pengepolitikken er den første forsvarslinjen ved et tilbakeslag i konjunkturene. Lavere rente vil isolert sett gi en svakere krone, som vil medvirke til de nødvendige omstillingene. Finanspolitikken må tilpasses konkunkturene, men er ikke svaret når hovedutfordringen er å styrke konkurranseutsatt sektor, og særlig ikke så lenge det fortsatt er handlefrihet i pengepolitikken.

Omstillinger som følge av lavere etterspørsel fra norsk sokkel vil bli mer krevende hvis det skjer i en periode med innstramminger i finanspolitikken fordi også bruken av oljeinntekter avtar som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Et slikt sammenfall av negative impulser fra finanspolitikken og redusert aktivitet på norsk sokkel kan inntreffe utover på 2020-tallet dersom en på kort sikt får en rask innfasing av oljeinntektene, f.eks. i et forsøk på å holde arbeidsledigheten svært lav gjennom en omstillingsperiode. Ved å strekke innfasingen ut i tid blir den forventede banen for bruk av oljeinntekter framover jevnere og bedre tilpasset utviklingen i økonomien, jf. figur 1.6B. Det kan lette en gradvis omstilling til annen eksportrettet virksomhet. På den måten kan vi unngå unødig store omstillinger i norsk økonomi på et senere tidspunkt.

Kilde: Finansdepartementet (Revidert nasjonalbudsjett 2015) og egne beregninger.

Utviklingstrekkene omtalt ovenfor har de siste årene bidratt til å løfte statens inntekter fra skatter og avgifter. Når de langsiktige bølgene som har løftet norsk økonomi trekker seg tilbake, kan vi risikere at anslagene for den underliggende veksten i statens inntekter fra skatter og avgifter må justeres ned, jf. drøftingen i avsnitt 1.6. Dersom omslaget kommer brått, vil vurderingen av den underliggende bruken av oljepenger, målt ved det strukturelle budsjettunderskuddet, trolig måtte oppjusteres, slik vi har sett i flere OECD-land de siste årene. Dette bør det tas høyde for i planleggingen av finanspolitikken.

Hvis bruken av oljepenger legges klart under den anslåtte banen for forventet realavkastning av pensjonsfondet, reduserer vi faren for at finanspolitikken forsterker svingningene i norsk økonomi. Også faren for å tære på hovedstolen i pensjonsfondet i årene framover blir mindre. Handlingsrom i finanspolitikken kan også komme godt med i en situasjon der pengepolitikken begrenses av null som nominelt gulv for styringsrenten. Det illustreres av utfordringene som USA og eurolandene har slitt med de siste årene, hvor styringsrenten har vært null lenge og en har måttet ty til ukonvensjonelle tiltak i pengepolitikken.

Kapittel 8 går nærmere inn på utfordringer for norsk økonomi på kort og mellomlang sikt.

1.9 Forventet avkastning og risiko i Statens pensjonsfond utland (kap. 9)

Utvalget er bedt om å vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter bl.a. i lys av utfordringen knyttet til lavere avkastning på kapital i de nærmeste årene. En slik vurdering, som er tema for kapittel 9, er en viktig del av grunnlaget for å kunne drøfte hvordan handlingsregelen bør praktiseres i årene framover.

Siden januar 1997 og fram til utgangen av mars 2015 har den årlige gjennomsnittlige realavkastningen av SPU vært 4,2 pst. Det er noe over den langsiktige forventningen. Samtidig har variasjonene vært store, og den realiserte realavkastningen har vært både betydelige høyere og lavere enn 4 pst. i lengre perioder. Også erfaringer fra det globale aksje- og obligasjonsmarkedet gjennom over 100 år viser at avkastningen kan svinge en god del. Analysene av forventet avkastning og risiko ved bruk av modellbaserte simuleringer viser et standardavvik på 2,5 prosentenheter rundt forventningen på 4 pst.

Fondets størrelse og betydning som finansieringskilde for offentlige budsjetter innebærer at endrede antakelser om forventet avkastning eller svingninger i fondsverdien vil kunne gi betydelige utslag, både sammenliknet med størrelsen på statens øvrige inntekter og norsk økonomi, og særlig sett i forhold til den underliggende veksten i fastlandsøkonomien fra ett år til det neste. Dersom en legger til grunn de største prosentvise årlige utslagene i avkastningen målt i fondets valutakurv som en så langt har erfart, tilsvarer dette med dagens fondsverdi et verdifall på nærmere 1 500 mrd. kroner (2008) eller en verdiøkning på vel 1 600 mrd. kroner (2009). Med et uttak fra fondet på 4 pst. tilsvarer dette henholdsvis en nedgang på 60 mrd. kroner og en oppgang på 66 mrd. kroner, dvs. pluss/minus 2 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Slike store endringer i bruken av oljeinntekter fra ett år til det neste er ikke forenlig med hensynet til en stabil økonomisk utvikling og en jevn og gradvis innfasing av oljeinntekter i økonomien. De må derfor spres ut over flere år, slik det også ble lagt opp til i St.meld. nr. 29 (2000–2001). Konsekvensene av slike store endringer i fondskapitalen er nærmere drøftet i avsnitt 1.6 om erfaringer med handlingsregelen så langt og avsnitt 1.10 om fordeler og ulemper ved ulike tilleggsregler til handlingsregelen.

I lys av at tilførslene til fondet forventes å avta som andel av fondskapitalen, kan endringene i fondsverdien framover bli dominert av endringer i avkastning og i kronekursen. I motsetning til endringer i avkastningen av investeringene målt i fondets valutakurv, påvirker ikke endringer i kronekursen den internasjonale kjøpekraften av fondet. Forhold som kan ha betydning for langsiktig forventet avkastning og risiko blir dermed særlig viktige, herunder global produktivitet, internasjonale økonomiske rammebetingelser, global demografi, miljø- og klimaendringer, ressurstilgang og geopolitisk utvikling.

Et spørsmål er om finanskrisen i 2008 kan påvirke framtidig forventet avkastning. Utvalget er ikke kjent med at det foreligger entydige og allment anerkjente forskningsresultater som tilsier en betydelig revurdering av forventet langsiktig realavkastning og risiko utelukkende som følge av finanskrisen. For utsiktene på mellomlang sikt – de nærmeste 10–15 årene – kan det stille seg annerledes. Dagens realrenter er svært lave, også sett i historisk sammenheng. Dette skyldes dels de økonomiske ettervirkningene av finanskrisen og dels sentralbankenes forsøk på å stimulere til økonomisk vekst ved tiltak for å presse rentene ned. Lave realrenter trekker isolert sett i retning av at forventet realavkastning på statsobligasjoner kan bli lavere på 10–15 års sikt enn det anslaget på 2,5 pst. som har vært lagt til grunn i de langsiktige analysene av forventet avkastning og risiko. Utvalget mener at dagens markedsrenter kan indikere at rentenivået for obligasjoner i alle fall ligger 2 prosentenheter under et langsiktig normalnivå.

Det er imidlertid mer uklart om lave renter også betyr lav realavkastning på aksjer framover. En gjennomgang av sammenhengen mellom ulike verdsettingsindikatorer indikerer en alt i alt moderat prising av selskapenes overskudd, tross svært lave renter. En videreføring av dagens direkteavkastning (utbytte) og trendvekst i selskapenes overskudd trekker i retning av en realavkastning på aksjer på 5–6 pst. framover. Forhold som trekker i motsatt retning, er at høy vekst i selskapenes overskudd reflekterer at lønnstakernes andel av BNP har falt og at investeringene har vært lave. Dette har bidratt til høy realavkastning på aksjer de siste 30 årene, men det er usikkert om en kan vente tilsvarende bidrag til realavkastningen framover.

I kapittel 9 har utvalget pekt på to mulige forløp for utviklingen i fondsavkastningen. I begge forløpene er realavkastningen på obligasjonsporteføljen 2 prosentenheter lavere enn den langsiktige forventningen i 15 år framover. I det ene forløpet er aksje- og eiendomspremiene holdt uendret, dvs. en meravkastning i forhold til obligasjoner på henholdsvis 2½ og 1 prosentenhet. Da vil realavkastningen av fondet bli trukket ned med 2 prosentenheter til 2 pst. i 15 år framover. I det andre forløpet er realavkastningen på aksjer og eiendom uendret fra de langsiktige forutsetningene. Da vil realavkastningen av fondet bli trukket ned mot 3 pst. i 15 år framover. I begge forløpene legges det til grunn at realavkastningen av fondet ligger på 4 pst. per år etter utløpet av 15-årsperioden. Med utgangspunkt i 2014 er det dermed anslått en langsiktig realavkastning som er noe lavere enn 4 pst. Perioden med lavere fondsavkastning trekker det langsiktige anslaget noe ned, selv om det etter de første 15 årene er lagt til grunn en realavkastning på 4 pst.

Figur 1.7 viser utviklingen i avkastningen fra fondet som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien dersom en legger til grunn disse to forløpene og sammenlikner dem med et forløp hvor realavkastningen er på 4 pst. i alle år framover. I tillegg er det illustrert et forløp med betydelige svakere avkastning enn disse to forløpene, her antatt å være 1 pst. 15 år fram i tid.

I alle de tre alternativforløpene er det antatt at uttaket fra fondet – dvs. overføringen til statsbudsjettet – er på 4 pst. av kapitalen ved inngangen til det enkelte budsjettår. Figuren illustrerer at banen for fondsavkastningen faller vesentlig raskere om en de nærmeste 10–15 årene skulle få en svakere realavkastning av fondet enn 4 pst. Som følge av at det beregningsteknisk er forutsatt at realavkastningen aldri vil overstige 4 pst., vil disse banene ikke komme opp til referansebanen igjen, der realavkastningen er forutsatt å være 4 pst. til enhver tid.

Utvalget vil peke på at vi bør være forberedt på en periode med forholdsvis lav avkastning, særlig på obligasjonsporteføljen.

¹ Fondskapitalen er framskrevet med realavkastningsrater på henholdsvis 4 pst., 3 pst., 2 pst. og 1 pst. de første 15 årene. Etter 15 år er fondsavkastningen i alle forløpene 4 pst. per år. I alle forløpene er det rent teknisk forutsatt at uttaket fra fondet fra og med 2016 svarer til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret.

Kilde: Finansdepartementet og egne beregninger.

1.10 Sentrale hensyn i finanspolitikken og vurdering av mulige tilleggsregler til handlingsregelen (kap. 10)

I gjennomgangen ovenfor har utvalget drøftet hensyn som har blitt tillagt stor vekt ved praktiseringen av handlingsregelen og som bør tillegges stor vekt også i framtiden. Utvalget er bedt om å vurdere om det er behov for å supplere retningslinjene for finanspolitikken med tilleggsregler for å ivareta disse hensynene i en situasjon med stor avstand til 4-prosentbanen og muligheter for betydelige endringer i nivået på banen fra et år til det neste. Dette er tema for kapittel 10, som drøfter sentrale hensyn i finanspolitikken og vurderer mulige tilleggsregler til handlingsregelen.

Sentrale hensyn i finanspolitikken

Etter utvalgets vurdering bør de hensynene som ble trukket fram da handlingsregelen ble innført i 2001, fortsatt ivaretas ved utforming av finanspolitikken. Hensynet til en stabil utvikling i økonomien tilsier en jevn innfasing og opprettholdbar bruk av oljeinntektene over tid, samtidig som det tas hensyn til konkurranseutsatt sektor og til betydningen av å unngå unødig brå omstillinger i norsk økonomi. Hensynet til en jevn utvikling i tjenestetilbudet og i skatte- og avgiftsnivået tilsier isolert sett stor tilbakeholdenhet i bruken av oljeinntekter i perioden fram til utgiftene til en aldrende befolkning for alvor starter å øke. Hensynet til at framtidige generasjoner også skal kunne få glede av oljeformuen, ivaretas ved å bruke forventet realavkastning av de oljeinntektene som allerede er plassert i fondet, men la hovedstolen stå. Hensynet til arbeidet med budsjettet og til at en finanspolitisk regel skal ha legitimitet og være lett å kommunisere, tilsier at en regel må være forholdsvis enkel. Samtidig må en finanspolitisk regel ta hensyn til den usikkerheten som alltid vil være til stede, både om størrelsen på framtidige oljeinntekter, om den underliggende balansen i statsbudsjettet og om avkastningen av pensjonsfondet.

Slik handlingsregelen har vært praktisert til nå, har en langt på vei klart å ivareta hensynene som ble identifisert i 2001. Det har sammenheng med at en ikke mekanisk har fulgt 4-prosentbanen, men praktisert handlingsregelen fleksibelt og glattet bruken ved store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker det strukturelle underskuddet. Denne fleksibiliteten har vært en styrke ved regelen. Samtidig har en også blitt hjulpet av at fondet har vokst raskere enn forutsatt.

Handlingsregelen har bidratt til å gi finanspolitikken en forankring på kort og mellomlang sikt. Det har vært særlig tydelig i perioder med liten avstand til 4-prosentbanen eller når bruken av oljeinntekter har ligget over den forventede fondsavkastningen. Bruken av oljeinntekter ligger nå godt under 4-prosentbanen, etter svært sterk vekst i fondets verdi i norske kroner de siste par årene. I denne situasjonen fungerer den anslåtte 4-prosentbanen i mindre grad som en operativ rettesnor for finanspolitikken på kort og mellomlang sikt. Pensjonsfondet er stort, og vi må regne med at 4-prosentbanen kan svinge mye i forhold til størrelsen på statens utgifter og verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Slike svingninger vil til tider kunne redusere avstanden til 4-prosentbanen, men kan også øke den, slik vi har sett de siste par årene.

Det er en særlig utfordring at nærmere halvparten av den sterke økningen i fondskapitalen de siste to årene skyldes en svakere krone. Endringer i verdien av den norske kronen påvirker ikke fondets kjøpekraft i utlandet. Norge som nasjon blir dermed verken rikere eller fattigere av at kronen endres i verdi, selv om virkningen for ulike grupper og sektorer kan være ulik. Den videre utviklingen i kronekursen er usikker. En styrking kan ikke utelukkes. Dessuten vil trolig deler av svekkelsen av kronekursen bli veltet over i priser og lønninger, noe som vil trekke ned fondets verdi målt som andel av verdiskapingen i økonomien.

Slik situasjonen nå ser ut, bør bruken av oljeinntekter etter utvalgets vurdering ligge under 4-prosentbanen i mange år framover. En rask tilbakevending til denne banen, slik den nå anslås, ville ikke støttet opp under en stabil og balansert utvikling i norsk økonomi. Videre er det flere hensyn som trekker i retning av at en bør gå mer gradvis fram i innfasingen av oljeinntektene enn i perioden fra 2001 og fram til i dag. Kostnadene ved en aldrende befolkning anslås å tilta for alvor først om rundt 15 år, lenge etter at 4-prosentbanen ventes å ha passert toppen. Forløpet for 4-prosentbanen har endret seg markert siden 2001, og anslås nå etter hvert å avta som andel av verdiskapingen i økonomien. Hensynet til en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet og i skattenivået tilsier derfor stor tilbakeholdenhet i innfasingen av oljeinntekter det neste tiåret. Dersom bruken av oljeinntekter trappes raskt opp til 4-prosentbanen, vil bruken av oljeinntekter nå toppen lenge før utgiftene knyttet til aldringen av befolkningen for alvor starter å øke. Det vil bli krevende. Utsikter til avtakende etterspørselsimpulser fra norsk sokkel tilsier også at vi vil ha større glede av å strekke innfasingen ut i tid. En forsiktig innfasing gir i tillegg en sikkerhetsmargin i forhold til usikkerhet om avkastningen av pensjonsfondet, om framtidige oljeinntekter og om den videre utviklingen i norsk økonomi. At det er lettere å øke bruken av oljepenger enn å redusere den, trekker i samme retning. Ved å gå gradvis fram reduseres også risikoen for feil i den økonomiske politikken.

I en situasjon med stor avstand til 4-prosentbanen bør finanspolitikken gis en forankring på kort og mellomlang sikt som ivaretar de grunnleggende hensynene som er drøftet ovenfor, i tillegg til den langsiktige forankringen som ligger i 4-prosentbanen. En slik forankring kan utformes på ulike måter. Utvalget har i samsvar med mandatet vurdert om en tilleggsregel til dagens retningslinjer kan være til hjelp i en situasjon der avstanden til 4-prosentbanen er stor. Et sentralt spørsmål er da om en tilleggsregel vil kunne bidra til at de grunnleggende hensyn som finanspolitikken bør ivareta, blir bedre ivaretatt.

Vurdering av alternative tilleggsregler til handlingsregelen

Utvalget har vurdert seks mulige utforminger av slike tilleggsregler;

1. å glatte innfasingen kombinert med retningslinjer om maksimal budsjettimpuls i en normal konjunktursituasjon,

2. å holde bruken av oljeinntekter uendret på dagens nivå målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien,

3. å la bruken av oljeinntekter følge økningen i demografikostnadene,

4. å redusere uttaket fra fondet de nærmeste 15–20 årene for eksempel til 3 pst. av fondskapitalen,

5. å glatte beregningsgrunnlaget for 4-prosentbanen, og

6. å knytte bruken av oljeinntekter til bokførte inntekter i fondet.

Fordeler og ulemper ved disse mulige tilleggsreglene er drøftet under alternative forutsetninger om den økonomiske utviklingen framover.

Som et utgangspunkt har utvalget stilt opp fem kriterier som de ulike alternativene vurderes opp mot. Kriteriene er begrunnet i de hensyn utvalget har lagt vekt på i avsnittene 1.3-1.9. Hensikten med en eventuell tilleggsregel til handlingsregelen må være å ivareta hensynet til en gradvis og opprettholdbar innfasing av oljeinntekter i årene framover, slik at en reduserer faren for at bruken av oljepenger først trappes markert opp, for så å måtte reduseres kraftig igjen i løpet av få år. Sett opp mot dagens anslag kan en slik utjevning beskrives som å «skjære gjennom toppen på 4-prosentbanen». En tilleggsregel må også bidra til at store svingninger i fondskapitalen ikke skal slå for mye ut i bruken av oljeinntekter på kort sikt, dvs. «redusere kortsiktig volatilitet». Videre bør den være robust overfor særlig negative utfall for sentrale størrelser som fondsavkastning og oljepris. Samtidig må det tas hensyn til at en tilleggsregel ikke skal erstatte handlingsregelen, men være et supplement. Hvor godt ulike tilleggsregler samsvarer med de nåværende retningslinjene for finanspolitikken, må derfor tillegges vekt. Det må også legges vekt på at en eventuell tilleggsregel må være enkel, lett å kommunisere og etterprøvbar.

Å glatte innfasingen vil på mange vis være en formalisering av hvordan fleksibiliteten i handlingsregelen så langt er blitt anvendt ved avvik fra 4-prosentbanen. En slik tilleggsregel vil kunne forankre og understøtte en politikk som demper konsekvensene av kortsiktig volatilitet i fondskapitalen. Slik utsiktene framover nå ser ut, vil bruken av oljeinntekter også kunne skjære gjennom toppen på 4-prosentbanen forutsatt at glattingen er tilstrekkelig sterk. Bruken av oljeinntekter ligger nå langt under 4-prosentbanen. I denne situasjonen vil en tilleggsregel om å glatte innfasingen innebære at man gir retningslinjer om maksimal budsjettimpuls i en normal konjunktursituasjon, for eksempel at budsjettets ekspansive impuls normalt ikke bør overstige 0,1-0,2 prosentenhet av BNP for Fastlands-Norge. En slik tilleggsregel vil være forholdsvis robust overfor særlig negative utfall, men det forutsetter muligens at den maksimale impulsen er enda noe lavere. Å glatte innfasingen bygger tydelig på dagens retningslinje.

En tilleggsregel om å glatte innfasingen vil kreve et betydelig innslag av skjønn når man fastsetter hvor mye det skal glattes. Utformingen av nærmere retningslinjer for skjønnsutøvelsen vil bl.a. avhenge av om bruken av oljeinntekter ligger over eller under 4-prosentbanen og av utsiktene for finansieringsbidraget fra fondet i årene framover. En strategi med sterk grad av glatting er særlig relevant når bruken av oljeinntekter ligger under 4-prosentbanen, samtidig som det er utsikter til at uttaket fra pensjonsfondet vil måtte avta på noe lenger sikt, målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Kapitalen i pensjonsfondet kan imidlertid også bli større enn det som legges til grunn i de forløpene utvalget har vurdert. Med en forsiktig innfasing av oljeinntekter vil da avstanden til 4-prosentbanen kunne øke ytterligere i årene framover. Det illustrerer at en mekanisk bruk av en glattingsregel ikke alene er nok.

En ulempe ved en tilleggsregel om å glatte innfasingen er at beregninger av strukturelle budsjettunderskudd, og dermed den finanspolitiske impulsen, er gjenstand for betydelige revisjoner. Revisjoner i den finanspolitiske impulsen på noen tiendedeler er snarere regelen enn unntaket, og ved markert omslag i økonomien viser erfaringer at revisjonene i nivået på det strukturelle underskuddet kan komme opp i 1-2 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette kan gjøre det vanskelig å anvende en regel som presist tallfester at innfasingen ikke skal være større enn 0,1-0,2 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Å holde bruken av oljeinntekter uendret på dagens nivå, målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, til en er tilbake på 4-prosentbanen kan ses på som en variant av å glatte innfasingen. Begrensning på den maksimale budsjettimpulsen i en normal konjunktursituasjon settes da til null. En slik tilleggsregel kan begrunnes med at bruken av oljeinntekter allerede er kommet opp på et høyt nivå, at det er usikkerhet om potensialet for videre økning og at bruken av oljeinntekter etter hvert skal ned under dagens nivå.

På den annen side kan en slik tilleggsregel innebære at avstanden til 4-prosentbanen vil øke gjennom en lang periode. Regelen vil dermed kunne framstå som lite relevant dersom fondet skulle bli klart større i årene framover enn det som nå anslås. At regelen heller ikke gir noe svar på når en større fondsavkastning skal brukes over offentlige budsjetter, annet enn svært langt fram i tid, gjør den trolig mindre nyttig i den politiske debatten. På den annen side vil en slik strategi være meget robust overfor en svakere utvikling i oljeprisen og i fondsavkastningen. Svingninger i fondskapitalen vil med denne tilleggsregelen ikke få noen konsekvenser for bruken av oljeinntekter før en er tilbake på 4-prosentbanen.

Å styre finanspolitikken etter en tilleggsregel om å holde bruken av oljeinntekter konstant som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, vil på sett og vis innebære at man vender tilbake til et regime som gjaldt før handlingsregelen ble innført i 2001. Den gang ble finanspolitikken styrt etter den såkalte olje-, aktivitets- og rentekorrigerte budsjettimpulsen. Det kan stilles spørsmål ved om en slik strategi vil være politisk robust dersom oljeprisen eller fondskapitalen skulle øke markert. Noe av grunnen til at handlingsregelen ble etablert, var nettopp at man manglet et godt svar på hvordan høyere oljeinntekter og økte fondsavsetninger skulle slå ut i budsjettpolitikken. Både blant de politiske partiene, i de økonomiske fagmiljøene og i opinion økte etter hvert oppslutningen om at i hvert fall noe av de økte inntektene burde kunne brukes.

Å la bruken av oljeinntekter øke i takt med demografikostnadene betyr at økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg som følge av aldring av befolkningen dekkes opp ved økt bruk av oljeinntekter. Demografiforløpet innebærer en mer forsiktig økning i bruk av oljeinntekter i årene framover enn i den perioden vi har bak oss. En slik strategi vil derfor gi større fondsavsetninger og dermed et større fond i mange år framover. En slik strategi kan likevel bare følges så lenge bruken av oljeinntekter ligger under 4-prosentbanen. Det vil således være en begrenset periode oljeinntektene vil kunne være til hjelp for å møte konsekvensene av aldringsutfordringene for de offentlige budsjettene, siden økningen i forventet levealder er anslått å fortsette også utover horisonten for framskrivingene i denne rapporten. Dess lavere fondsavkastningen og oljeprisen blir i årene framover, jo kortere blir denne perioden. Hoveddelen av de utfordringene som aldringen av befolkningen medfører for offentlige finanser, vil dermed måtte håndteres på andre måter enn ved å sette til side oljeinntekter.

En tilleggsregel om å la bruken av oljeinntekter følge demografikostnadene vil innebære en eksplisitt og regelfestet ordning for å løse en større del av utfordringene med en aldrende befolkning gjennom høy sparing i dag. Som i 2001, kan det fortsatt argumenteres for at disse utfordringene primært bør løses ved å gjøre velferdsordningene mer bærekraftige overfor økende levealder og en høyere andel eldre i befolkningen. Det var en slik argumentasjon som ledet til at pensjonsreformen ble mulig å gjennomføre. Denne reformen introduserte nettopp en ordning som gjør at tiden man tilbringer i arbeidslivet må øke etter hvert som levealderen øker – ellers reduseres den årlige pensjonen. Det kan nok likevel være vanskeligere å få til tilsvarende reformer for å møte økningen i helse- og omsorgsutgiftene.

Som en operativ regel for finanspolitikken er det ikke lett å styre etter demografikostnader. Usikkerheten i anslagene er betydelig. Disse utgiftene påvirkes for eksempel av hvor mange som velger å ta ut alderpensjon, en størrelse som er blitt vesentlig mer usikker etter at det er blitt mulig å ta ut pensjon og samtidig fortsette å jobbe. Demografikostnadene vil også kunne bli endret dersom det gjøres nye vedtak som endrer dekningsgrader og standarder. En automatikk i at alle framtidige utvidelser av velferdsordninger rettet mot de eldre aldersgruppene skal dekkes med økt bruk av oljeinntekter, vil selvsagt ikke være noen robust ordning. Demografiforløpet må således korrigeres for virkningen av reformer og adferdsendringer.

Til tross for disse innvendingene mot å gjøre demografiforløpet til en regel, illustrerer det et viktig hensyn som bør gis vesentlig vekt i finanspolitikken. Det er lite hensiktsmessig først å øke bruken av oljeinntekter markert de nærmeste årene, for etterpå å måtte redusere den igjen som andel av verdiskapingen, samtidig som demografikostnadene øker.

Å redusere fondsuttaket vil gjøre innfasingen av oljeinntekter mer gradvis de nærmeste årene og skjære gjennom toppen av 4-prosentbanen. Et uttak begrenset til for eksempel 3 pst. i en periode framover vil styrke finanspolitikkens evne til å møte den framtidige veksten i utgiftene til pensjoner, helse og omsorg som følger av aldringen av befolkningen. Reduksjon av fondsuttaket kan også forstås som en tilpasning til usikkerhet, bl.a. om oljeprisen og om fondet vil kunne realisere det langsiktige anslaget for realavkastning på 4 pst.

En tilleggsregel om å redusere fondsuttaket vil ikke i særlig grad redusere muligheten for svingninger i den banen finanspolitikken styres etter. Derimot er den transparent og enkel å praktisere, i hvert fall så lenge fondet ikke endrer seg kraftig fra ett år til det neste. Slik tallene nå står, er den også godt i tråd med de hensyn handlingsregelen skal ivareta, ved å legge opp til et jevnere og mer gradvis forløp for bruken av oljeinntekter enn det som følger av å holde fondsuttaket på 4 pst. Intensjonen må da være å vende tilbake til 4 pst. fondsuttak et stykke fram i tid.

Å knytte bruken av oljeinntekter til bokførte inntekter i fondet vil også bidra til å håndtere usikkerhet, men har samtidig litt andre egenskaper enn en regel om å redusere uttaket til 3 pst. av kapitalen i fondet. De bokførte inntektene svinger mindre enn en 3- eller 4-prosentsbane ved bevegelser i fondskapitalen som har sin bakgrunn i endrede aksjekurser, endrede obligasjonskurser eller kursendringer mellom andre lands valutaer. Derimot reduseres ikke kortsiktige svingninger som har sin bakgrunn i endringer i kronekursen. Når det gjelder å skjære gjennom toppen på 4-prosentbanen, har en slik tilleggsregel om lag samme egenskaper som å redusere uttaket til 3 pst. av fondskapitalen. Det samme gjelder overfor særlig negative utfall.

Å frikoble bruken fra det langsiktige anslaget for forventet realavkastning på permanent basis er etter utvalgets syn en teoretisk lite tilfredsstillende løsning. Bruk av de bokførte inntektene ser bort fra omvurderinger, som er en viktig del av den samlede reelle avkastningen av fondskapitalen. Å se bort fra denne delen av avkastningen, kan oppfattes som en vesentlig endring av handlingsregelen. En slik tilleggsregel kan også påvirke investeringsstrategien for fondet, for eksempel ved at mer av fondets kapital vil bli investert i aktiva som gir høye bokførte inntekter, dvs. mer obligasjoner og mindre aksjer – noe som vil redusere den forventede avkastningen av fondet. Dessuten vil investeringsbeslutningene som gjøres av fondsforvalter, kunne ha direkte betydning for størrelsen på de bokførte inntektene, for eksempel om man velger obligasjoner med eller uten kupongrente.

Å glatte beregningsgrunnlaget for 4-prosentbanen, for eksempel ved å ta gjennomsnittet av fondskapitalen for de siste fem årene, bidrar til å redusere den kortsiktige volatiliteten i 4-prosentbanen, forutsatt at endringene i fondskapitalen er midlertidige og ikke varer mer enn opptil et par-tre år. Derimot vil en slik tilleggsregel i liten grad bidra til at man skjærer gjennom toppen på 4-prosentbanen. Den er heller ikke robust overfor særlig negative utfall – den glattede banen vil i stor grad følge 4-prosentbanen, bare med et visst tidsetterslep. Å glatte 4-prosentbanen for å redusere kortsiktig volatilitet vil derimot være enkelt, lett å forstå og transparent, og det vil være godt i samsvar med dagens handlingsregel, som jo også legger stor vekt på at det skal glattes ved store endringer i fondskapitalen.

Praktiseringen av handlingsregelen så langt viser at innretningen av budsjettet det enkelte år i liten grad har fulgt kortsiktige svingninger i fondskapitalen. Det er således høyst usikkert hva en vinner ved å formalisere en bestemt regel for å glatte banen for forventet fondsavkastning. Selv med en slik glatting vil regjeringen og Stortinget måtte vurdere uttaket fra fondet opp mot en avveiing av ulike hensyn. Med en tilleggsregel som glatter 4-prosentbanen, kan det bli mer legitimt å la uttaket mekanisk følge den glattede uttaksbanen, selv om det gir en mindre hensiktsmessig innretning av politikken.

Ingen av de seks vurderte tilleggsreglene vil kunne praktiseres mekanisk. Til det er usikkerheten om utviklingen både i fondet, oljeprisen og andre økonomiske størrelser for stor. Dessuten må bruken av oljeinnteker tilpasses konjunktursituasjonen. En tallfestet tilleggsregel som gir relevante og gode svar for alle tenkelige økonomiske forløp, vil neppe være mulig å lage. Det tilsier at det fortsatt bør være rom for fleksibilitet i anvendelsen av handlingsregelen.

Tabell 1.1 oppsummerer viktige egenskaper ved de seks tilleggsreglene.

Konklusjoner om nytten av tilleggsregler

Utvalget mener at det ved avvik fra 4-prosentbanen bør stakes ut en tydelig kurs for tilbakevending som formidles i budsjettdokumentene. Dette har vært gjort i situasjoner der bruken av oljeinntekter har ligget over 4-prosentbanen, men gjøres i liten grad i dag. En slik kurs må bygge på de sentrale hensynene som finanspolitikken og handlingsregelen skal ivareta. Det vil forankre forventningene til finanspolitikken ved avvik fra 4-prosentbanen og redusere faren for at finanspolitikken i en slik situasjon påvirkes for mye av kortsiktige hensyn. Å trekke opp en konkret, flerårig strategi for finanspolitikken er godt i tråd med anbefalinger fra IMF og OECD.

Flertallet mener at tilleggsreglene kan være til nytte for de helhetlige vurderinger av ulike hensyn som må gjøres når man staker ut en kurs for tilbakevending til 4-prosentbanen. I dagens situasjon, og slik utsiktene framover nå ser ut, trekker alle viktige hensyn i retning av å gå mer varsomt fram med innfasing av oljeinntekter enn fra 2001 og fram til nå. Det vil bidra til at fasen der bruken av oljeinntekter øker kan strekkes ut over en lengre periode. Figur 1.8 illustrerer hvordan særlig to av tilleggsreglene vil være nyttige å se hen til når det skal stakes ut en slik kurs:

• Begrense uttaket fra fondet for en periode framover. Dermed unngår vi at bruken av oljeinntekter først øker kraftig som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, for deretter å måtte reduseres igjen. Ved å begrense uttaket blir forløpet for bruken av oljeinntekter bedre tilpasset de økte utgiftene til pensjoner, helse og omsorg som følger av aldringen av befolkningen. Disse utgiftene vil først begynne å øke for alvor rundt 15 år fra nå, jf. figur 1.8A. For å unngå et umiddelbart hopp i bruken av oljeinntekter er det i figuren lagt til grunn en gradvis opptrapping til 3-prosentbanen, om lag i takt med de økte demografikostnadene.

• Gradvis innfasing. I alternativet med rask innfasing i figur 1.8B økes bruken av oljeinntekter som andel av fastlands-BNP med 0,5 prosentenheter per år, mens den i alternativet med gradvis innfasing økes med 0,1 prosentenhet per år. Selv med en innfasing på 0,1-0,2 prosentenheter av fastlands-BNP vil bruken av oljeinntekter hvert år kunne øke med om lag 5-8 mrd. kroner, målt i faste priser omregnet med statsbudsjettets utgiftsdeflator. Tilleggsregelen om gradvis innfasing setter en grense for hvor raskt bruken av oljeinntekter bør trappes opp i en situasjon der bruken av oljeinntekter ligger under 4-prosentbanen og økonomien er i en normal konjunktursituasjon.

Med begge reglene må det for det enkelte år også tas hensyn til konjunktursituasjonen.

Hvis grensen under gradvis innfasing settes lavt nok, vil de to tilleggsreglene, slik situasjonen nå ser ut, gi et nokså likt forløp for bruken av oljeinntekter i årene som kommer. Det er betydelig usikkerhet i anslagene for fondsavkastning, oljepris, det strukturelle underskuddet, demografikostnader og andre økonomiske størrelser. Usikkerheten taler for forsiktighet. Det styrker argumentene for å gå gradvis fram i innfasingen av oljeinntekter.

En må være forberedt på at forløpene som er illustrert i dette kapitlet, kan bli vesentlig endret, selv innenfor en forholdsvis kort tidshorisont. Ved store endringer i 4-prosentbanen vil de to tilleggsreglene kunne få ulike egenskaper. Reglen om gradvis innfasing kan bidra til å håndtere store svingninger i 4-prosentbanen, ved at innfasingen holdes innenfor en grense. Regelen om begrenset uttak vil i første rekke trekke i retning av å holde igjen på bruken av oljeinntekter, slik at vi unngår at bruken av oljeinntekter først øker kraftig som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, for deretter å måtte reduseres igjen. Det vil gi et forløp for bruken av oljepenger som er bedre tilpasset de økte utgiftene som følger av den demografiske utviklingen. Samtidig vil utvalget understreke at utfordringene i offentlige finanser som følge av aldringen av befolkningen i all hovedsak må løses gjennom reformer som gjør velferdsordningene bærekraftige over tid.

Samlet sett mener flertallet at det i dagens situasjon, der bruken av oljeinntekter ligger vesentlig lavere enn 4-prosentbanen og hvor det er stor usikkerhet om fondsavkastning og oljepris, bør legges opp til å gå mer gradvis fram i innfasingen av oljeinntektene i årene som kommer, enn i perioden etter 2001 og fram til i dag.

Utvalgsmedlem Knut Anton Mork har en særmerknad til kapittel 10 som står i sin helhet til slutt i kapitlet. Mork mener at planer om å utsette oljepengebruken lengst mulig vil innebære en urimelig overføring fra dagens generasjon til framtidige, mer velstående generasjoner. Videre mener han at konkrete planer for statens inntekter og utgifter over tid er å foretrekke framfor mekaniske regler. Slike regler kan være enkle å uttrykke, men er ikke nødvendigvis enkle å praktisere. Eventuelle tilleggsregler for å vende tilbake til handlingsregelen etter avvik bør derfor fortrinnsvis vurderes utformet i kontekst av flerårsbudsjettering.

Kilde: Finansdepartementet og egne beregninger.

1.11 Bruk av oljepenger og vekstevnen i økonomien (kap. 11)

Da handlingsregelen ble innført i 2001, la Stortingets finanskomité vekt på at handlingsrommet fra innfasingen av oljeinntektene måtte brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Skatte- og avgiftspolitikken, infrastruktur, forskning og utdanning ble trukket fram som eksempler på områder som var viktige for å få til en mer velfungerende økonomi. Samtidig la komiteen vekt på effektiv ressursbruk i offentlig sektor, og understreket at oljeinntektene ikke måtte bli en unnskyldning for å la være å gjennomføre nødvendige systemreformer.

Finanskomiteen advarte mot sløsing i bred forstand, enten med offentlige midler eller med ressursene som bidrar til verdiskaping i fastlandsøkonomien. Mange land med store inntekter fra naturressurser har erfart at slike inntekter kan undergrave verdiskaping og vekstevne, enten ved at konkurranseutsatt sektor bygges for kraftig ned eller gjennom dårlig bruk av arbeidskraft og realkapital. Sett i lys av dette er påminnelsen fra finanskomiteen betimelig.

Det overordnede bildet er at Norge har lykkes forholdsvis godt med å ta vare på ressursene i fastlandsøkonomien i årene etter 2001, samtidig som de løpende inntektene fra olje og gass har vært på sitt høyeste. Pensjonsfondet har gjort oss i stand til å skille opptjeningen av oljeinntektene fra bruken av dem. Handlingsregelen har lagt til rette for en gradvis opptrapping og bærekraftig bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet, samtidig som det har vært lagt vekt på å bidra til god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. En stabil økonomisk utvikling er en viktig forutsetning for økonomisk vekst. Samtidig er yrkesdeltakelsen høy, arbeidsledigheten lav, og arbeidslinjen er holdt fast som prinsipp for våre velferdsordninger. Det er gjennomført en pensjonsreform som gjør de offentlige finansene mer robuste mot økning i levealderen.

Også framover er det viktig at vi ikke bruker oljepengene til å støtte opp om pensjons- og trygdeordninger som ikke er bærekraftige over tid. Høy arbeidsinnsats er viktig for å finansiere offentlige utgifter til bl.a. velferd og helse. Hvis arbeidsinnsatsen i samfunnet ble redusert med 10 pst., fordi flere ble stående utenfor det betalte arbeidslivet, ville det redusere Norges nasjonalformue med et like stort beløp som den samlede petroleumsformuen i bakken og i Statens pensjonsfond utland. Arbeidslinjen bør derfor fortsatt ha stor vekt i den økonomiske politikken, og nødvendige systemreformer bør gjennomføres uavhengig av oljeinntektene.

Prioriteringene i offentlige budsjetter kan bidra til å støtte opp under økonomiens vekstevne. Områdene som finanskomiteen i 2001 løftet fram i sin innstilling er i så måte viktige. Samtidig finner Produktivitetskommisjonen og skatteutvalget at ressursbruken på disse områdene kunne vært mer effektiv. For vekstevnen er det viktig at ressursene brukes effektivt på alle budsjettområder.

Utvalgets vurdering er at øremerking av oljeinntektene til bestemte formål ikke vil bidra til effektiv ressursbruk og høyere vekst. På samme måte bør vi unngå oppstillinger eller andre særordninger som i praksis gir karakter av øremerking. Handlingsregelen er en retningslinje for bruk av oljeinntekter, og den bør etter utvalgets vurdering ikke få som tilleggsoppgave å bidra til at offentlige ressurser brukes til bestemte formål. Det er flere grunner til dette:

• I praksis er det svært krevende å skille ut bevilgninger som støtter opp under framtidig vekst fra andre budsjettformål. Den tekniske avgrensingen mellom drift og investeringer i offentlige budsjett og regnskap er lite egnet som rettesnor.

• Et slikt skille vil fragmentere budsjettet og gjøre det vanskelig å få til en god og helhetlig prioritering av offentlige utgifter og inntekter. Det kan svekke vår evne til å legge til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi og vil også øke presset på andre deler av budsjettet, som helse, politi og rettsvesen.

• Ressursbruken i offentlig forvaltning bør vurderes samlet, uavhengig av om den er finansiert med skatteinntekter, oljeinntekter eller andre inntekter.

Handlingsregelen har gitt et ankerfeste for finanspolitikken. Det er en styrke at regelen er forholdsvis enkel. Det er også en styrke at den har hatt bred politisk oppslutning, noe som bl.a. skyldes at den legger føringer på balansen i budsjettet, men ikke på nivået av offentlige utgifter. Det er ulike syn på offentlig forvaltnings rolle og velferdsstatens oppgaver. I tråd med dette har skiftende regjeringer supplert regelen med ulike ambisjoner for nivået på skatter og avgifter. Det vil være krevende å få bred politisk oppslutning om en tilleggsregel som legger eksplisitte føringer for skattenivået og hvilke formål offentlige utgifter skal dekke. Framtidige Storting vil trolig i mindre grad føle seg bundet av slike føringer. Et slikt tillegg ville også gjort handlingsregelen mer kompleks og vanskeligere å kommunisere.

En bedre ressursbruk krever at det legges mer vekt på resultater enn bevilgninger. Det er den beste måten man kan følge opp finanskomiteens råd om å bruke offentlige ressurser effektivt og slik at de støtter opp under framtidig vekst. Det krever et godt grunnlag for beslutninger hvor det tas høyde for usikkerhet og legges til rette for at resultatene av tiltak kan etterprøves, særlig ved innføring av reformer. For investeringer bør det legges stor vekt på samfunnsøkonomisk nytte. Nivået på offentlige utgifter i Norge er allerede høyere eller på linje med nivået i andre land, også på områder som samferdsel og kunnskap.

I strukturpolitikken er det mange uløste oppgaver. Rapporten fra Produktivitetskommisjonen viser at ressursene kan brukes mer effektivt på mange områder. Å ta tak i disse blir viktig i en situasjon der veksten i produktiviteten har falt noe tilbake, aktiviteten på norsk sokkel ser ut til å avta og aldringen av befolkningen gradvis vil utfordre bærekraften i våre offentlige finanser.

Sammenhengen mellom bruk av oljeinntekter og vekstevnen i økonomien drøftes nærmere i kapittel 11.