Del 2
Gjeldende håndtering av overvann og anbefalt tilnærming

5 Praksis for kommunens overvannshåndtering i Norge

Utvalget gjennomførte i 2015 en spørreundersøkelse som omfattet 222 av Norges kommuner. Hensikten var å skaffe oversikt over virkemidler og praksis for overvannshåndtering i kommunene. Av de 222 kommunene har 108 respondert og det gir en svarprosent på 49. Respondentene representerer ca. 58 prosent av Norges befolkning. Resultater fra kommuneundersøkelsen er inntatt i vedlegg 1.

I tillegg gjennomførte Vestlandsforsking en spørreundersøkelse i 2014 om håndtering av overvann i norske kommuner (Groven, 2015). Det var 222 kommuner (52 prosent) som besvarte undersøkelsen, deriblant flere av de største byene.

Utvalget har særlig brukt disse to undersøkelsene som underlag for å beskrive praksis for overvannshåndtering i Norge. I tillegg kommer informasjon fra utvalgets seminarer og arbeidsmøter som er nærmere beskrevet i kapittel 2.5.

5.1 Framveksten av overvannshåndtering i byer og tettsteder

Norske bykommuner tok ansvaret for avledning av overvann i tettbygde områder helt fra starten av utbyggingen av det moderne avløpsnettet midt på 1800-tallet. Overvann ble i de fleste byer sett på som en kommunal oppgave.

Utbygging av infrastruktur for vannforsyning kan i Norge spores tilbake til slutten av 1400-tallet (Johansen, 2001, s. 15), mens etablering av avløpsledninger kom senere. Flere av de første avløpsledningene munnet ut i vassdrag, som dermed kom til å utgjøre byenes hovedkloakker. Mange vassdrag ble etter hvert lukket (lagt i rør) på grunn av forurensningen og den sjenerende lukten de brakte med seg.

På 1840- og 1850-tallet ble en del av Christiania kommunes oppgaver knyttet til vei, vann og avløp profesjonalisert. Det var nødvendig å møte utfordringene med urbanisering og befolkningsvekst på en mer effektiv måte. Etablering av avløpsledninger ble sett på som et kommunalt anliggende som måtte finansieres over bykassen (Johansen, 2001, s. 20-23). Fra den første kloakkplanen i 1844 fram til 1878 ble det lagt i alt 64 kilometer avløpsledninger. Disse skulle lede bort både regnvann, smeltet snø, overskuddsvann fra vannposter og private vannspring, avløpsvann fra kjøkken, bedrifter osv., men ikke klosettvann. Det ble sett på som en fordel at avløpsledningene også førte overvann, ettersom man da fikk spylt ledningene rene innimellom (Johansen, 2001).

Da sunnhetsloven kom i 1860, ble Sunnhetskommisjonen (Helserådet) etablert og drenering av «skadeligt vann» satt i system. Loven ga kommunene hjemmel til å kreve forbedring av fuktige, helsefarlige forhold. Avløpsledninger som førte overvann ble sett på som et viktig tiltak for forbedring.

Vassdrag som ble tilført sanitært avløpsvann måtte etter hvert lukkes av helsemessige årsaker. For eksempel krevde Sunnhetskommisjonen i Skien i 1886 lukking av en særlig illeluktende del av Kverndalbekken («Lortebekk») på kommunens bekostning (Mosevoll, 2014).

Avledning av overvann i ledninger ble i over 100 år ansett som et tilstrekkelig tiltak for å hindre skader fra overvann.

I kommunenes KOSTRA rapportering for 2013, fremgår det at vi har 7 700 km fellesledninger, 28 800 km spillvannsledninger og 16 000 km overvannsledninger i Norge. Ledningene er dimensjonert ut fra kunnskap om nedbørforhold og befolkningsvekst på etableringstidspunktet, og tar derfor i beskjeden grad høyde for økte vannmengder som følge av klimaendringer og fortetting. Samtidig er de bygget for å kunne benyttes i inntil 100 år.

Nesten 95 prosent av ledningsnettet er lagt etter krigen, og nesten halvparten er lagt etter 1980. Gjennomsnittsalderen på ledningsnettet er økende. Dersom dagens utskiftingstakt på 0,5 prosent årlig opprettholdes, vil det ta 200 år før alle ledningene er fornyet. Samtidig som ledningene stadig blir eldre, har befolkningen økt, tettstedene har fått større arealer med tette flater og nedbørens varighet og intensitet har økt i flere regioner.

I 1978 utga Statens forurensningstilsyn retningslinjer for håndtering av overvann, hvor det ble lagt til grunn at overvannet bør følge det naturlige avrenningssystemet i stedet for å transporteres i ledninger (Statens forurensningstilsyn, 1978, s. 16). I dag har en hydrologisk tilnærming som bygger på lokal overvannsdisponering kommet inn som et supplement til overvannsledninger (Groven, 2015).

I den senere tid har overvann vært tema i flere utredninger og stortingsmeldinger, eksempelvis St.meld. nr. 39 (2003–2004) om samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid, NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring og Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge.

5.2 Kommunens kunnskap om overvann

I utvalgets kommuneundersøkelse svarer ca. 40 prosent av respondentene at overvannsutfordringene utgjør en stor kostnads- og velferdstrussel i kommunen. Selv om bevisstheten om overvannsutfordringene er høy, er det ikke alle kommuner som har utviklet strategier og planer for å håndtere overvann (vedlegg 1, figur 1).

Når det gjelder kompetanseutviklingen og tverrsektorielt samarbeid i kommunen, viser Groven (2015) til en studie av hvordan vann- og avløpssektoren møter utfordringer knyttet til klimatilpasning. Groven (2015) oppsummerer studien slik:

«ein relativt lukka og vertikalt organisert VA-sektor, dominert av ein ingeniørstand med blikket retta mot nasjonale og internasjonale normer og standardar, ser ut til å vere den fremste drivkrafta for å etablere tverrsektoriell innsats i det kommunale klimatilpassingsarbeidet. (…) Nettopp denne vertikale orienteringa kan vere ein grunn til at VA-ingeniørane har fanga opp impulsar frå kunnskapskjelder nasjonalt og internasjonalt om at overvatn må handterast på nye måtar for å møte utfordringane knytt til endra klima, og at integrering i den øvrige samfunnsplanlegginga er eit vilkår for å få dette til»

Utvalgets undersøkelse peker i samme retning: Undersøkelsen er hovedsakelig besvart av kommunenes vann- og avløpsavdelinger. Her svarer 60 prosent at de har stor faglig kunnskap om overvannshåndtering, se svar 4 og 5 i figur. 5.2. Samtidig svarer om lag halvparten at manglende eller uklare krav til overvannstiltak i kommunale planer og reguleringsplaner er et hinder for lokal overvannshåndtering, se vedlegg 1, figur 4.

Andel av kommunene (liten, mellomstor, stor) som svarer at den faglige kunnskapen rundt overvannshåndtering er stor. Antall respondenter: 106.

Kilde: Utvalgets kommuneundersøkelse 2015, vedlegg 1.

Utvalgets undersøkelse viser at den faglige kunnskapen er større i de store kommunene. Av respondenter fra store kommuner svarte 74 prosent at de har stor faglig kunnskap, besvart som 4 eller 5 i figur 5.2, sammenliknet med henholdsvis 54 og 50 prosent for de mellomstore og små kommunene.

På spørsmålet om kommunen har høy bevissthet om lokale overvannsutfordringer svarte de fleste at bevisstheten rundt lokale overvannsutfordringer er stor (svarene 4 eller 5 i figur 5.3).

Andel av kommunene (liten, mellomstor, stor) som svarer at den faglige kunnskapen rundt overvannshåndtering er stor. Antall respondenter: 106.

Kilde: Utvalgets kommuneundersøkelse, vedlegg 1.

De store kommunene hadde noe større bevissthet (80 prosent) sammenlignet med mellomstore og små kommuner (72 og 73 prosent).

Kommunenes sårbarhetsvurderingen henger tett sammen med kommunestørrelse: Respondenter fra små kommuner opplever kommunen som mindre sårbar enn de fra store kommuner. I de største kommunene i undersøkelsen til Groven (2015) svarer 57 prosent at kommunen er sårbar eller svært sårbar, mot 16 prosent i de minste kommunene. Av de som svarer at kommunen er sårbar oppgir ca. en fjerdedel av respondentene mangler ved overvannsnettet som årsak til sårbarheten (Groven, 2015, s. 14). Det er med andre ord de største kommunene som opplever problemet som størst – det er her befolkningstettheten og fortettingen er sterkest, og i byene finnes også mye sårbar infrastruktur og samfunnsfunksjoner.

Groven (2015) har videre sett på hvilke typer tiltak kommunene bruker. Av respondentene som har kjennskap til ulike typer anlegg for lokal overvannshåndtering i egen kommune, er det flest som trekker fram infiltrasjonssoner/grøfter og trygge flomveier (begge 41 prosent). Frakobling av taknedløp og underjordiske magasin kommer også høyt opp på listen (henholdsvis 35 og 30 prosent), mens det er færre som har kjennskap til tiltak som dammer, grønne tak, veier med infiltrasjon og regnbed. Kjennskap til tiltak for lokal overvannshåndtering henger for øvrig tett sammen med hvorvidt respondentene angir om kommunen er sårbar for overvannsproblemer (Groven, 2015, s. 12).

5.3 Kommunens arbeid med overvann

Kommuneundersøkelsen til utvalget viser ellers at en stor del av overvannsanleggene blir gjennomført av utbygger ved nybygging. Kommunen som eier av vann- og avløpsanlegg står for en liten andel av de lokale overvannstiltakene i utbyggingsområdene (16 prosent), og en større andel i eksisterende tettsteder og byer (36 prosent). For både ny og eksisterende bebyggelse står tiltakshaver/huseier for en stor del av tiltakene (se figur 5.4). Tendensen er at det langt på vei er opp til private aktører å etablere anlegg for lokal overvannshåndtering.

Når det gjelder drift og vedlikehold er den største delen av dette overlatt til tiltakshaver/huseier (45 prosent), mens tiltakshaver/byggherre står for 33 prosent, og kommunen som eier av vann- og avløpsanlegg for 32 prosent (se vedlegg 1, figur 10).

I utvalgets spørreundersøkelse kommer det fram at 40 prosent av de spurte kommunene har etablert samarbeid mellom enheter for eiendom, arealplan, byggesak, vann og avløp og andre aktører om overvannshåndtering gjennom faste rutiner i høringsprosesser. En tilsvarende andel benytter rekkefølgekrav i planprosessen, mens drøyt halvparten (54 prosent) har etablert felles møter mellom de ulike etatene der overvannshåndtering er tema (vedlegg 1, figur 5).

Lokale overvannsanlegg inkluderer infiltrasjonsanlegg, fordrøyningsanlegg som regnbed og grønne tak mv. Det er skilt på utbyggingsområder og eksisterende bebyggelse. Antall respondenter: 104 respektive 98.

Kilde: Utvalgets kommuneundersøkelse, vedlegg 1

5.4 Kommunens virkemidler for overvannshåndtering

Det vanligste virkemiddelet for lokal overvannsdisponering per i dag er, ifølge Groven (2015), reglene i kommunens vann- og avløpsreglement eller kommunenes sanitærreglement for vann og avløp (abonnementsvilkår) som fastlegges av kommunene som av eier av avløpsnettet. Deretter følger krav om overvannsplan eller rammeplan for vann og avløp i reguleringssaker og bruk av bestemmelser og retningslinjer i kommuneplanens arealdel.

I undersøkelsen til Groven (2015) oppgir 70 prosent at de i løpet av de siste fem årene har stilt krav om utredning av overvannshåndtering i forbindelse med utbyggingssaker. 31 prosent av kommunene har dette som rutine. Enda flere kommuner (73 prosent) stiller krav om å ta vare på naturlige flomveier, men dette er i mindre grad innarbeidet som rutine (27 prosent). Av andre tiltak nevnes krav om maksimalt påslipp til eksisterende avløpssystem (56 prosent), heving av utbyggingsareal som er utsatt for flom eller stormflo (43 prosent) og gjenåpning av tidligere bekkelukkinger (20 prosent) (Groven, 2015, s. 15).

Utvalgets kommuneundersøkelse er i samsvar med resultatene til Groven (2015). Undersøkelsen viser at kommunene i stor grad har innført bestemmelser i sitt planverk for hvordan kommunale vann- og avløpsanlegg og overvannstiltak skal innrettes. 86 prosent av kommunene har slike bestemmelser for vann- og avløpsanlegg i utbyggingsområder, og 79 prosent av kommunene har slike bestemmelser for overvann. For eksisterende bebyggelse er prosenttallene noe lavere, henholdsvis 70 og 73 prosent for vann og avløp, og 52 prosent for overvann (se vedlegg 1, henholdsvis figur 6 og 7).

5.5 Kommunens vurdering av barrierer for overvannshåndtering

I utvalgets kommuneundersøkelse svarer nær 60 prosent at kapasiteten i kommunens overvannssystemer ikke er tilstrekkelig til å håndtere nedbøren om 30 år (vedlegg 1, figur 1).

Kommunene som har besvart undersøkelsen etterlyser både tydelige krav, lovhjemler, klar myndighet, og ressurser og budsjetter til overvannshåndtering. Videre peker kommunene i undersøkelsen på manglende hydrologisk kunnskap som en barriere.

En særskilt utfordring er hva man kan gjøre med allerede eksisterende bebyggelse. Respondentene i utvalgets kommuneundersøkelse peker spesielt på manglende eller uklare hjemler til å stille krav til overvannstiltak for eksisterende bebyggelse (se vedlegg 1, figur 4).

Utvalget har også mottatt direkte innspill fra enkelte kommuner. Trondheim kommune har tatt opp forhold som de anser som betydningsfulle. De ser at det å skape løsninger som både skal ta høyde fremtidige klimaendringer og at byen vil vokse, er en utfordring for kommunen når prognosene er usikre. I tillegg ser kommunen en del utfordringer i den praktiske gjennomføringen av overvannstiltak, særlig i eksisterende bebyggelse. Blant annet er det en utfordring å finne finansiering til gjenåpning av bekker (Johannessen, 2014).

Johannesen (2014) peker også på at grensesnittet mot veiholder er en utfordring. Byen trenger gatene som flomvei når bekker og avløp ikke tar unna alt vannet. Drift av veienes dreneringssystem (sandfang med mer) påvirker de lokale overvannssystemene, og det kreves samarbeid mellom veiholder og vann- og avløpsetat. Det er også uklare grensesnitt mellom forvaltningen av friområder, parker og grønne arealer, og vann og avløp, der bekker skal erstatte overvannsledninger, og grønne arealer skal erstatte lukkede fordrøyningsmagasiner.

5.6 Kommunale nettverk og bestemmelser om overvann i plan

Utvalget har samlet informasjon om hvordan kommunene konkret arbeider for å håndtere overvannsutfordringene. Eksemplene som er gjengitt nedenfor viser hvordan noen kommuner har deltatt i tverrsektorielle samarbeidsprosjekter, utarbeidet strategier og retningslinjer for overvannshåndtering og innarbeidet bestemmelser om overvann i kommuneplanen.

Eksemplene gir et inntrykk av hva som er mulig innenfor gjeldende rett. I tillegg finner utvalget at de nevnte kommunene har svart på regjeringens anbefaling om at kommunene bør lage en overordnet strategi for hvordan overvann skal håndteres ved planlegging og nybygging i by og tettsteder, og at vesentlige elementer fra denne skal innarbeides i kommuneplanens arealdel (Meld. St. 33 (2012–2013), s. 53).

5.6.1 Fremtidens byer

I 2007 etablerte Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) et klimatilpasningssekretariat på oppdrag fra Miljøverndepartementet for å fremme tverrsektorielt arbeid om klimatilpasning nasjonalt, og for å følge opp kommunene, via fylkesmennene, i deres planarbeid. Som en del av sekretariatets arbeid koordinerte DSB klimatilpasningsarbeidet i Framtidens byer, som blant annet arbeidet med metodeutvikling, kartlegging og planlegging for bedre overvannshåndtering.

Fra 2008 til 2014 samarbeidet de 13 største bykommunene og staten i prosjektet Framtidens byer. Prosjektet besto av fire nettverk, med temaene transport, energi, forbruk og avfall, og klimatilpasning. Klimatilpasningsnettverket fungerte som pilot for det nasjonale klimatilpasningsarbeidet, bl.a. med metodeutvikling, kartlegging, integrering i planverk og pilotprosjekter. Nettverket hadde særlig oppmerksomhet rundt håndtering av overvann og på utfordringer knyttet til havnivåstigning/stormflo.

Byene samarbeidet om å utvikle bedre planverk for å gi vannet plass i byen, særlig gjennom bedre arealbruk, men også i form av konkrete tiltak som gjenåpning av bekker, bevaring av vegetasjon og etablering av grønne lunger.

Gjennom arbeidet i Framtidens byer har kommunene gjennomført et stort og bredt arbeid som sannsynligvis vil ha betydning for byutviklingen i lang tid framover – her kan nevnes arbeidet med å kartlegge flomveier i Oslo, Trondheim og Fredrikstad, og Oslos overvannsstrategi fra 2013. Se www.framtidensbyer.no.

5.6.2 Oslo kommune: Overvannsstrategi 2013–2030

Oslo kommune har utarbeidet en helhetlig overvannsstrategi for perioden 2013–2030 (Oslo kommune, 2013). Strategien har som mål at vannet skal få tilbake sin plass i byen, og at det er nødvendig med samarbeid på tvers av sektorer og interesser for å få til dette. Den vektlegger åpne og flerfunksjonelle overvannsløsninger. Et viktig virkemiddel er å få overvannshåndtering tidlig inn i planleggingen. Strategien er delvis lagt til grunn for innhold og bestemmelser i kommuneplanen.

Arbeidet med overvannsstrategien ble startet som et tverrfaglig samarbeid mellom vann- og avløpsetaten, plan- og bygningsetaten, bymiljøetaten og eiendoms- og byfornyelsesetaten i 2012. Ansvaret for koordineringen av arbeidet ble lagt til vann- og avløpsetaten, samtidig som det ble understreket at alle sektorer hadde et selvstendig ansvar for overvann innen sine ansvarsområder – noe som også gjenspeiles i strategien.

Overvannsstrategien ble lagt fram og endelig vedtatt i av bystyret i februar 2014. Bystyrevedtaket sikrer politisk forankring av strategien, og arbeidet med å følge opp strategien gjennom en handlingsplan er nå startet opp. Det er etablert en organisering med styringsgruppe, arbeidsgruppe og tre temagrupper: jus, plan og finans, urban flom og overvann, og blågrønne løsninger. Flere etater deltar i arbeidsgruppene. Målet er å legge fram en handlingsplan for bystyret innen 2016 (Bråthen, 2014).

Overvannsstrategien til Oslo er allerede under implementering i forbindelse med vassdragsforvaltning, byutviklingsprosjekter og annen plan- og byggesaksbehandling. Alnaelva er et satsingsområde for Oslo kommune, med mål om å gjøre elva og området rundt mer robuste. Dette arbeidet er koblet til byutviklingen i Groruddalen og omfatter også miljøopprydding og sanering av utslipp. Det er fjernet forurenset slam i Groruddammen. Vann fra trafikkarealer, som tidligere var en stor kilde til forurensning i Alna-vassdraget, ledes nå via sedimenteringsdammer til infiltrasjon, eller til eksisterende overvannsanlegg. I Ensjøbyen er det etablert soner for sedimentering av partikler i avrenning fra veg mellom gang-/sykkelvei og veibanen. Dette vannet ledes ned på det gamle overvannsanlegget, mens takvann beholdes på overflaten og ledes inn i bekkesystemet. Målsetningen er å sikre at vannet som renner til Ensjøbyen holder god kvalitet. Dette er avgjørende for at overvannshåndteringen skal kunne bli et positivt bidrag til byutviklingen (Steffensen, 2014).

5.6.3 Bergen kommune: Retningslinjer for overvannshåndtering 2005

Bergen var tidlig ute med å utvikle planer for overvannshåndtering. Kommunen har i stor grad vært tonegivende for arbeidet med lokal overvannshåndtering i Norge. I kommunens «retningslinjer for overvannshåndtering», utarbeidet av vann- og avløpsetaten (Bergen kommune, 2005), konstaterte kommunen at utbygging av nye områder og fortetting i eksisterende bebygde områder ville ved fortsatt bruk av konvensjonelle overvannsløsninger gi økt overflateavrenning. Kommunen la derfor opp til en overvannshåndtering basert på å fordrøye og redusere/infiltrere overflateavrenningen ved lokal håndtering av overvannet. Målet var å finne løsninger som opprettholdt den naturlige vannbalansen i området (naturtilstanden) gjennom skånsom arealbruk og hydrologisk orientert planlegging. Overvannshåndteringen skulle ivareta en rekke forhold:

• Sikkerhet for innbyggerne (liv, helse, økonomi)

• Unngå flomskader og sikre at flommer ledes i flomveier utenom bebyggelse, og slik at de gjør minst mulig skade

• Se til at flomutsatte områder ikke bebygges

• Sikre en best mulig vannkvalitet for overvann (grunnvann, vassdrag, sjøer)

• Redusere overløpsdriften fra avløpssystemet

• Ivareta vegetasjonsområder innenfor urbane områder

• Sikre god bruk av vannveier ved utforming av nye urbane områder.

• Unngå bekkelukkinger

Et viktig grep har vært å samordne overvannshåndteringen med arealplanleggingen, slik at prinsipper eller løsninger for håndtering av overvann blir vurdert og fastsatt i arealplaner (kommuneplan, kommunedelplan og reguleringsplan).

Kommunen har fått inn en bestemmelse i gjeldende kommuneplan om at de som har ansvar for utarbeidelse av planer skal vurdere hvilke konsekvenser utbygging får for overvann. Med hjemmel i plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 3 er det stilt krav om at vann- og avløpsrammeplan skal inngå i alle reguleringsplaner. Rammeplanen skal angi prinsippløsninger for området, sammenheng med overordnet hovedsystem, og dimensjonere og vise overvannshåndtering og flomveier. Rammeplanens løsninger vil deretter bli bindende gjennom reguleringsplanens bestemmelser. Dette har vist seg å være et grep som virker (Sekse, 2014).

5.6.4 Skedsmo kommune – fra plan til handling

En av de viktigeste klimautfordringene for Skedsmo kommune er økt nedbørintensitet og påfølgende overvannsproblematikk. Det eksisterende avløpsnettet klarer ikke å ta unna vannmengdene som kommer i forbindelse med kraftig nedbør. Dette fører til oppstuvninger på avløpsnettet og tilbakeslag i kjellere.

For å møte klimautfordringene, har Skedsmo kommune vedtatt planbestemmelser som skal sørge for grønn byutvikling med fokus på blågrønne løsninger. Sentralt i byutviklingsstrategien er byrom med et blågrønt hjerte. Åpne overvannsløsninger skal brukes i størst mulig grad slik at vannets naturlige kretsløp kan opprettholdes og slik at overvann kan utnyttes som en ressurs og bidra til økt trivsel.

Områdereguleringsplanen for Kjeller nord, vedtatt 2015, er et eksempel på hvordan kommunen bruker reguleringsplanene som virkemiddel for å styre overvannshåndteringen i de retninger som fremgår av kommuneplanen. Planens hensikt er å styrke kjerneområdet på Kjeller og tilrettelegge for fortetting og urbanisering. Det er lagt fokus på gode sammenhenger mellom fortettingsfelter og infrastruktur og en fremtidig sammenbinding med sentrum.

I planen er det gitt følgende bestemmelser for overvannshåndtering:

• Lokal overvannshåndtering for alle utbyggingstiltak.

• Overvann tillates ikke ført til sanitært spillvann.

• Ved detaljregulering innenfor planområdet skal det som del av planløsningen vises anlegg for hensiktsmessig oppsamling, rensing og bortledning av overflatevann fra eksisterende og ny bebyggelse, veier og andre arealer.

• Kun en begrenset overvannsmengde tillates ledet til hovednett for overvann.

• Tilrettelegge for at Gunnar Randersvei og Instituttveien kan fungere som flomvei ved ekstrem nedbør.

5.7 Utvalgets vurderinger

Gjennomgangen av praksis for overvannshåndtering i Norge viser at det er mye aktivitet og mange involverte både på lokalt og nasjonalt nivå.

Vann- og avløpssektoren har vært pådriver for å få bedre kunnskap, bedre rammevilkår og mer tverrsektorielt samarbeid på overvannsområdet.

Vann- og avløpsmiljøene i kommunene sitter med erfaring og et betydelig kunnskapsgrunnlag. Dette må overføres til plan- og bygningsmyndighetene slik at kunnskapen avspeiles i bestemmelser i kommuneplaner og reguleringsplaner, og med etterfølgende oppfølging gjennom byggesaksbehandling.

Kommunene har til en viss grad begynt å utnytte mulighetene de har gjennom eksisterende lovgivning. En del har vært pådrivere for å prøve ut både tekniske løsninger og for å utvikle planverk og strategier som inkluderer overvannshåndtering, spesielt gjennom programmet Framtidens byer. Det kan likevel være behov for å presisere i eksisterende lovverk at hensynet til kraftig nedbør og overvann skal være et hensyn som kommunene må legge vekt på i sin planlegging.

6 Virkemidler for overvannshåndtering i andre land

Utvalget har, gjennom litteraturstudier, studietur til København og Malmö og gjennom direkte kontakter, gått gjennom virkemidler og eksempler på overvannshåndtering fra andre land.

Mye av regelverket for overvann er sektorovergripende og det er derfor vanskelig å få et entydig bilde av regelverket. COWI’s rapport «Overvannsarbeid i utlandet. Virkemidler for å redusere nedbørbetinget oversvømmelse i urbane områder» (COWI, 2015b), gir et visst, men begrenset bilde av virkemiddelbruken i utlandet.

Utvalget har valgt å ta inn konkrete og mer detaljerte eksempler fra utlandet i kapitler der dette er relevant for diskusjonen. Dette gjelder arealplanlegging, finansiering og plassering av forvaltningsmyndighet.

I dette avsnittet gis en mer kortfattet og overordnet redegjørelse for virkemiddelbruken i de land som er undersøkt.

6.1 Landene benytter ulike virkemidler

6.1.1 Juridiske virkemidler

Juridiske virkemidler for gjennomføring av tiltak kan gi myndighetene bedre kontroll på gjennomføringen sammenlignet med andre virkemidler. Kategorien inkluderer tillatelser, vilkår og avtaler mellom myndigheter og bransjer. I tillegg kommer mer direkte reguleringer i form av påbud og forbud og mer indirekte virkemidler som f.eks. tekniske standarder.

Mange land har krav knyttet til overvannshåndtering ved nye utbyggingsprosjekter. Ofte er dette formulert som pålegg om tiltak, f.eks. om etablering av grønne tak hvis bygningsmassen overskrider et gitt areal, eller lokal overvannshåndtering for bygninger over en bestemt størrelse eller antall. I noen tilfeller er kravene uttrykt som grønn arealfaktor for utbyggingsprosjekter, slik at det blir opp til byggherren å velge type overvannstiltak.

I Danmark har lov om betalingsregler for spildevandsforsyningselskaper m.v. og lov om vandløb (lov nr. 61) bestemmelser som gjør det mulig for kommunene å endre vann- og avløpsselskapets dimensjoneringskrav slik at de også omfatter overvann. Danske kommuner kan også forby utbygging i områder der det er stor risiko for oversvømmelse, og fastsette bestemmelser om krav til fordrøyning av overvann i henhold til den danske planloven § 15 (lov nr. 579 av 18. juni 2012 om ændring af lov om planlægging).

I Tyskland skal tiltakshaver, jf. wasserhaushaltsgesetz §1a del 2, unngå forurensning av resipient samt unngå økt avrenningsmengde og hastighet ved nedbør.

I England har myndighetene adgang til å forby tette flater i forhager, men ikke i bakhager. Videre er retten til å koble overvann på avløpsnettet fjernet. Påkobling av overvann må i stedet godkjennes av en egen godkjenningsinstans (Sustainable Urban Drainage Systems (SUDS) approving body) (COWI, 2015b).

I Sverige ble den svenske plan- og bygglagen 2010:900 kapittel 2, § 3 og § 5 endret i 2011 slik at hensyn til fremtidig klima og oversvømmelse må inkluderes i planleggingsarbeidet.

6.1.2 Økonomiske virkemidler

Med økonomiske virkemidler menes virkemidler som motiverer til å iverksette tiltak for å redusere risiko for oversvømmelse ut i fra et økonomisk perspektiv. Eksempler på slike virkemidler er tilskudd til etablering av lokale overvannsanlegg, gebyrer for avledning av overvann med reduksjon av gebyrets størrelse der overvannet fordrøyes lokalt, og redusert forsikringspremie ved iverksettelse av skadeforebyggende tiltak.

Utvalget har funnet mange eksempler på bruk av økonomiske virkemidler, bl.a. i Danmark, England, Tyskland og USA. Her er størrelsen på gebyr for avledning av overvann justert etter forventet avrenningsmengde. De som håndterer overvann på egen eiendom får dermed et lavere overvannsgebyr.

I England, Belgia, Canada, Sveits, USA og Østerrike er det også eksempler på at det gis tilskudd til etablering av overvannsanlegg i eksisterende bebyggelse. I England er det for eksempel innført mulighet for tilskudd og lån til forebyggende tiltak på eiendommer i utsatte områder (COWI, 2015b).

I Danmark og Sverige betaler veieier gebyr for å benytte det offentlige overvannsystemet (COWI, 2015b).

6.1.3 Informative virkemidler

Informative virkemidler er tiltak som skaffer ny informasjon, og som gjør informasjonen lett tilgjengelig, forståelig og mest mulig relevant for den enkelte bruker.

En forutsetning for at kommuner eller utbygger skal velge lokale løsninger for overvann fremfor konvensjonelle løsninger er at det eksisterer tilstrekkelig informasjon, veiledning og eksempler på hvordan de lokale løsningene kan dimensjoneres, utformes og driftes. Gode, dokumenterbare veiledere, som de den danske Spildevandskomiteen har utarbeidet, er derfor viktige virkemidler i så måte. I tillegg er det flere land som i forbindelse med de økende overvannsproblemene har arrangert seminarer og utviklet kurs, elektroniske læringsverktøy og tiltakskataloger.

De fleste av landene som utvalget har undersøkt har laget tiltaksveiledere for overvann og tilrettelagt for informasjonskanaler, som nettportaler, og arbeidet for økt bevisstheten om overvann i befolkningen. I Danmark, England, Sverige og New Zealand er det for eksempel laget nasjonale veiledere for klimafaktorer for korttidsnedbør. I England, Finland og Østerrike finnes det i tillegg et varslingssystem for lokal oversvømmelse (COWI, 2015b). I Europa satses det også på miljøsertifiseringssystemer som belønner overvannstiltak (LEED – Leadership in Energy and Environmental Design).

6.1.4 Samordningsvirkemidler

Samordningsvirkemidler er virkemidler som bidrar til samordning, det vil si styring, kommunikasjon og samarbeid mellom aktører. Eksempler inkluderer overordnet styring av hvordan aktører organiseres i henhold til rolle og posisjon, felles plattformer for informasjonsutveksling, krav som bringer aktørene sammen, og intensjonsavtaler om felles mål.

EU har lansert flere prosjekter på europeisk nivå som bidrar til informasjonsutveksling og samarbeid. Det ble for eksempel laget politiske retningslinjer for naturlig fordrøyning i «Blueprint to Safeguard Europes Water» i 2012 under den felles europeiske strategien for vanndirektivet. EUs Natural Water Retention Measures (NRWM) – prosjekt ble etablert i 2014 og har blant annet resultert i en felles katalog med tiltak for naturlig fordrøyning i byområder.

I tillegg finnes det eksempler på formalisert samordning fra England. «The Flood and Water Management Act» gir aktørene plikt til å samarbeide og dele informasjon. England har i tillegg innført økonomiske insentiver for organisasjoner på lokalt nivå som velger å samarbeide om overvannshåndtering (COWI, 2015b).

6.2 Utvalgets vurderinger

Eksemplene på regelverk og virkemidler fra utlandet er ikke uten videre overførbare til Norge, først og fremst fordi lovkontekst og andre rammevilkår er forskjellige. Eksemplene er likevel nyttige og gir et bilde på hvilke typer virkemidler som kan benyttes og som er utprøvd i praksis.

De landene og byene som har kommet lengst i arbeidet med overvann, er de som har definerte rammebetingelser for overvann og konkrete virkemidler. Samtidig viser gjennomgangen at de fleste virkemidlene er rettet mot etablering av ny bebyggelse og infrastruktur. Tiltak i eksisterende bebyggelse er regulert i mindre grad.

Virkemidler i form av pålegg om tiltak er primært rettet mot ny utbygging, mens økonomiske insitamenter, som for eksempel tilskudd til etablering av tiltak, primært er rettet mot eksisterende bygningsmasse.

Utvalget mener at virkemidlene for overvann bør være så forutsigbare og treffsikre som mulig, og gi insentiver til den mest kostnadseffektive tilpasningen over tid. Det er lite sannsynlig at ett virkemiddel alene vil kunne utløse de riktige tiltakene. Kostnader og nytte vil variere mellom de ulike overvannshendelsene og mellom lokaliteter. I tillegg er det i varierende grad mulig å identifisere hvem som er ansvarlig for skaden. Dette innebærer at det ikke finnes ett enkelt virkemiddel som sikrer kostnadseffektivitet. Det er i stedet nødvendig med flere typer virkemidler som til sammen kan støtte opp under kostnadseffektive tilpasninger.

Det er utvalgets oppfatning at kompleksiteten i overvannshåndtering tilsier at rammebetingelsene for overvann bør være en kombinasjon av samordningsvirkemidler, juridiske virkemidler, økonomiske virkemidler og informative virkemidler. Til sammen vil pakken av virkemidler kunne bidra til å fremskynde gjennomføring av overvannstiltak, og bidra til at overvann blir utnyttet som en ressurs og til at skade på byggverk, helse og miljø unngås.

7 Hva skal til for å oppnå god overvannshåndtering?

En strategi for overvannshåndtering må ha som mål å redusere skadekostnadene for samfunnet, begrense forurensning og skape positive effekter for naturmiljø og helse. For å oppnå dette må det legges opp til beslutningsprosesser som kan inneholde mange elementer, men som i hvert fall består av følgende trinn: 1. mål og vilkår, 2. kunnskapsgrunnlag, 3. analyse, 4. beslutning og gjennomføring og 5. kontroll og evaluering. De ulike punktene er illustrert i figur 7.1, og gjennomgås fortløpende nedenfor i den rekkefølge de er nevnt.

Kilde: Utvalget.

7.1 Mål og vilkår for overvannshåndtering

Klare mål for overvannshåndtering kan virke både samlende og forenklende, fordi aktører fra vidt forskjellige sektorer får felles føringer som kan legges til grunn for utforming og oppfølging av tilsynelatende uavhengige planvedtak, byggetillatelser og offentlige investeringer.

På overordnet nivå, er målene for overvannshåndtering å:

1. Forebygge skader på helse, miljø, bebyggelse og infrastruktur; og

2. utnytte overvann som ressurs.

7.1.1 Forebygge skader på helse, miljø, bebyggelse og infrastruktur

Statens forurensningstilsyn (SFT) utga allerede i 1978 retningslinjer om «å la overvannet infiltrere i egnede løsmasser eller bli ledet til egnet overvannsresipient på rimeligste måte uten å skape ulempe eller å anrette skade». (SFT, 1978, s. 14).

I kapittel 3.3 er det redegjort for hvilke skadevirkninger som kan oppstå som følge av overvann. Hvor langt en skal gå i forebygging kontra å tolerere skadevirkninger, har sammenheng med samfunnsøkonomiske betraktninger og risikoaksept. Om dette, se kapittel 7.3.

Kort oppsummert vil det være naturlig å ta følgende skadevirkninger med i vurderingene:

• Direkte skader på bygninger og infrastruktur som følge av oversvømmelse og/eller erosjon

• Indirekte kostnader som følge av stengte veier og utfall av infrastruktur: forsinkelser, tapt produksjon, tapt arbeidsfortjeneste

• Merkostnader ved håndtering av overvann i avløpsrenseanlegg

• Helseeffekter som følge av forurenset drikkevann

• Miljøforringelse som følge av forurenset overvann

• Psykiske belastninger etter å ha bli rammet av vannskader

• Tap av kulturskatter og andre verdier

7.1.2 Utnytte overvann som ressurs

Gjennom åpne og «blågrønne» overvannstiltak kan man i tillegg til skadeforebygging oppnå positive effekter for naturmiljø, og trivsel for befolkningen. Se kapittel 7.2.3 om forskjellige typer overvannstiltak.

Vista analyse (2015b) har sett på hvilke positive effekter som er knyttet til bruk av åpne overvannstiltak. En del av de positive effektene er knyttet til selve vannhåndteringen (infiltrere, fordrøye og avlede overvann) og skadeforebyggingen, rensingen av eventuelt forurenset vann, samt tilrettelegging for gjenbruk til vanning o.l. Tiltakene gir også økosystemtjenester knyttet til vegetasjon og naturmangfold. Åpne overvannstiltak omtales derfor her som «blågrønne», som en del av den blågrønne infrastrukturen i tettstedene. Tabell 7.1 viser en oversikt over positive effekter knyttet til åpne overvannstiltak.

Økt innslag av grøntarealer oppleves som positivt og kan gi gevinster i form av økt naturmangfold, rekreasjon, lek og trivsel i nærmiljøet samt eventuelt matproduksjon eller hagebruk. I Norge har for eksempel rekreasjonsverdien av grønnstruktur i byer blitt anslått til over 2 milliarder kroner per år (Vista Analyse, 2015a, s. 43). Gjennom at området blir mer attraktivt, kan også eiendomsverdiene øke, og potensielt også verdiskapingen i næringslivet.

Økt infiltrasjon gjennom lokal overvannsdisponering kan i tillegg bidra til å redusere forurensning og opprettholde grunnvannsnivået, som i noen områder kan være viktig for å forebygge setningsskader på bygninger og infrastruktur.

Bildet viser åpen overvannskanal i Bjølsen studentby. Vann fra taknedløp føres til kanalen.

Foto: Anne Sofie Gjestrum/Miljødirektoratet.

Blågrønne områder vil være gode steder for rekreasjon og opphold, særlig i byene. Mulighet til å drive fysisk aktivitet og kunne oppholde seg utendørs er viktig for helse og trivsel, og kan også bidra positivt til barns oppvekst og utvikling. Grøntarealene som del av blågrønne tiltak kan også ha en viktig funksjon som møteplass som fremmer sosiale relasjoner. I tillegg er parker og grøntdrag med vannspeil viktige estetiske innslag i bybildet og kan få betydning for identitet og tilhørighet.

Forekomst av planter og dyr i byområder er noe mange mennesker setter pris på. Gjenåpning av lukkede bekker kan bidra til økt naturmangfold og gjenopprette den økologiske tilstanden før bekkelukking, for eksempel slik at man kan få tilbake tidligere fiskearter. Blågrønne tiltak bidrar dessuten med mange viktige regulerende økosystemtjenester. Åpne elver, bekker, vannspeil og grøntområder er med på å regulere blant annet lokal temperatur og luftfuktighet. Endelig hjelper vegetasjonen med å binde svevestøv, i tillegg til CO₂.

I bymiljøer er det vanskelig å bygge støyskjermer i stor utstrekning. I motsetning til harde overflater, absorberes imidlertid lydbølger bedre av grønne flater, og blågrønne arealer bidrar dermed også til å redusere urban støy. Grøntarealer med trær og hekker som del av en blågrønn struktur kan dermed også fungere som «mykere» løsninger for støyproblemet i byområder.

Figur 7.3 viser et eksempel på blågrønne områder, fra Ensjø i Oslo der deler av Hovinbekken er åpnet.

Foto: Anne Sofie Gjestrum/Miljødirektoratet.

7.2 Kunnskapsgrunnlag

Hva som er nødvendige, funksjonelle og kostnadseffektive tiltak vil i stor grad avhenge av lokale forhold. Kunnskap om avrenningen i nedbørfeltet, kunnskap om hvordan fortetting og klimaendringer påvirker avrenningen og kunnskap om overvannstiltak vil gi beslutningstakerne et utgangspunkt for kunne ivareta eller finne de riktige tiltakene.

7.2.1 Kartlegging av avrenningslinjer

Aktsomhetskart med avrenningslinjer som viser hvor overvann samles og renner videre kan lages med utgangspunkt i GIS-analyser. Det nødvendige kunnskapsgrunnlaget er relativt beskjedent og omfatter terrengmodell og oversikt over kulverter og bekker/elver. Selv om metoden er en grov forenkling av urbane avrenningsforhold, viser erfaringer fra både Norge og utlandet at resultater samsvarer godt med observert avrenning og oversvømmelse etter større nedbørepisoder. I Danmark er det utført grovmasket landsdekkende kartlegging av potensialet for skade fra overvann basert på slike GIS-analyser.

Figur 7.4 viser et eksempel på et aktsomhetskart med graderte avrenningslinjer og forsenkninger.

Demonstrasjonseksempel fra Kristiansand kommune på aktsomhetskart som viser potensielle graderte avrenningslinjer og forsenkninger, forutsatt at ledningsnettet går fullt. Eksempelet er ikke et offisielt aktsomhetskart for kommunen.

Kilde: Rambøll (2015c).

7.2.2 Beregning av vanndybder

Når avrenningslinjene er kartlagt, kan det være nødvendig å beregne hvilke vanndybder som vil oppstå som følge av kraftig nedbør. Beregningen av fremtidige overvannsmengder og vanndybder krever at det foreligger en viss informasjon om varighet, intensitet og frekvens for nedbør. Videre må det foreligge en viss informasjon om avrenningsareal, avrenningsforhold og konsentrasjonstid. Ved beregning av fremtidig avrenning er det viktig å ta hensyn til forventede endringer i både avrenningsforhold og klima.

Intensitet-, Varighet- og Frekvens (IVF) - statistikk for nedbør

Store mengder nedbør på kort tid er særlig belastende for overvannsystemene og fører ofte til at det oppstår flaskehalser. Valget av dimensjonerende nedbørintensitet bør derfor gjøres ut fra den regnvarighet som vil være verst tenkelig for overvannssystemet i de ulike gjentaksintervallene. Valg av gjentaksintervall må tas ut fra en vurdering av risikoaksept, dvs. hvor ofte man kan tåle at systemene går fulle i et gitt område. Se kapittel 7.3 om risikoaksept.

Verdier for nedbørintensitet hentes fra såkalt Intensitet-, Varighet- og Frekvens (IVF)-statistikk. IVF-statistikk sammenstilles for ulike områder når det foreligger målinger fra minst ti år tilbake i tid. Måleserier for lenger perioder gir bedre prediksjoner enn kortere måleserier. IVF-statistikk for gjentaksintervaller på 50 år og oppover bør derfor brukes med en viss forsiktighet.

Eksempler på grafisk fremstilling av slike IVF-verdier for varighet opptil 1 time er vist for Oslo-Blindern i figur 7.5 Det fremgår for eksempel at for 1-times nedbør er nedbørverdien med 5-års gjentaksintervall 25 mm, mens verdien med 100-års gjentaksintervall er på ca. 45 mm.

Kilde: eklima.no.

Avrenningsforhold

For å si noe om hvordan nedbøren påvirker avrenningen, må det foreligge en viss informasjon om avrenningsareal, avrenningsfaktor og konsentrasjonstid.

Avrenningsfaktoren er forholdet mellom avrenningen fra et område, og nedbøren over samme område. Avrenningsfaktoren er blant annet avhengig av overflatenes permeabilitet, beskaffenhet og fallforhold i terrenget.

Avrenningsfaktor 1 tilsier at all nedbør renner av fra området, mens avrenningsfaktor 0 tilsier ingen avrenning. For eksempel har en bykjerne med mange tette flater høy avrenningsfaktor, mens områder med gode infiltrasjonsmuligheter har lav avrenningsfaktor.

Det finnes mange forskjellige tall på avrenningsfaktorer og disse varierer fra publikasjon til publikasjon. COWI (2015a) har sammenstilt ulike avrenningsfaktorer fra forskjellige kilder og poengterer at usikkerheten i beregningene for avrenningsfaktorer er relativt stor. For å minimere usikkerheten bør overslagsberegninger for nedbørsfeltet ta hensyn til forskjeller i permeabilitet for ulike flater, bebyggelse og tiltak som fordrøyer avrenningen.

Tabell 7.2 illustrerer hvor stor forskjell det kan være på avrenningen fra et grøntområde (plen) og asfalterte flater/tak, og at avrenningsfaktoren kan variere for samme flatekategori.

Beregning av avrenningsfaktor forutsetter tilstrekkelig informasjon om topografi, infiltrasjonskapasitet og nedbørintensitet. I noen tilfeller bør avrenningsfaktorer verifiseres av observasjoner (COWI, 2015a).

I overslagsberegninger for avrenning i byer og tettbebyggelser kan det være tilstrekkelig å bruke midlere avrenningsfaktor for to typer areal; impermeable og permeable (COWI, 2015a). Fordelen med denne tilnærmingen er at informasjon om arealtype vil kunne hentes direkte fra Felleskartbasen (FKB) til Kartverket. Ulempen er at beregningsmetoden blant annet ikke vil fange opp effekten av tiltak for lokal overvannsdisponering.

Etter hvert som områder bygges ut og andelen med tette flater øker, vil dette påvirke og endre fremtidige avrenningsfaktorer. Når tiltak skal dimensjoneres og utformes, er det derfor svært viktig å ta høyde for fremtidige endringer i avrenningsforholdene. Avrenningen kan i noen tilfeller mangedobles gjennom utbygging av tette flater.

Klimafaktor

Det er ikke bare fremtidig utbygging som vil påvirke avrenning av overvann, klimaendringene vil også ha betydning. Klimaendringene beskrevet i kapittel 3.1, vil sannsynligvis medføre økt nedbørintensitet flere steder i Norge. En ofte benyttet metode for å ivareta de forventede effektene av klimaendringer er å uttrykke forventet relativ økning av nedbørintensitet, med en såkalt klimafaktor. Med klimafaktor menes den faktor en må multiplisere dagens nedbørdata med for å få et mål for framtidig nedbør.

Klimafaktorer som tilnærming for å ivareta effekter av klimaendringer på dimensjonerende overvannsmengder er benyttet i flere land (COWI, 2014a). I Norge er det utarbeidet klimafaktor for 1-døgns nedbør som vist i tabell 7.3. Regjeringen anbefaler at kommunene i størst mulig grad skal bruke de høyeste klimafremskrivningene ved valg av klimafaktor (Meld. St. 33 (2012–2013), s. 35).

Det er også fremstilt middelverdier for Norge for nedbørmengde som overskrides 0,5 prosent av tilfellene og for returperiodene 5 og 200 år. Fremskrivningene er gjort for 3-timers nedbør og 1-døgns nedbør. Det er en tendens at klimafaktoren blir høyere ved kortere varighet og for økende returperiode. Disse funnene er i overenstemmelse med resultater fra andre land.

Tabell 7.4 viser middelverdier for Norge for nedbørmengder som overskrides 0,5 prosent av tilfellene (q99,5), og verdier for returperioder på 5 år (M5) og 200 år (M200).

En tilleggsanalyse kan benyttes til å estimere klimafaktorer for varigheter under 1 time (Nilsen mfl., 2011). Dette forutsetter imidlertid god kvalitet på IVF-statistikken.

7.2.3 Identifisering av overvannstiltak

For å kunne forebygge mot overvannsskader og utnytte overvann som en ressurs, er det i tillegg til kunnskap om avrenning, behov for kunnskap om mulige overvannstiltak og deres funksjon og kostnad.

Konvensjonelle, lokale og åpne overvannstiltak

I et konvensjonelt avløpssystem er håndteringen basert på at overvannet skal ledes raskt bort fra overflaten og ned i et ledningssystem under bakken, se figur 7.6. Dette kan være separate ledninger som leder overvannet direkte til vassdrag eller sjø, eller fellesledninger for sanitært og industrielt avløpsvann og overvann. Ofte vil en del av dette systemet også omfatte bekker som er lukket (lagt i rør).

Illustrasjon: Hanna Haukøya Storemyr, landskapsarkitekt, Bymiljøetaten, Oslo kommune.

Før eller senere, når vannmengdene blir større enn det overvannssystemet er dimensjonert for, vil overskuddet gå i overløp. Dersom overvannet tilføres et fellessystem, vil dette føre til at fortynnet avløpsvann slippes urenset ut fra overløp på ledningsnettet og pumpestasjoner.

Tiltak som sørger for at overvann i størst mulig grad blir disponert lokalt vil redusere og utjevne mengden vann som blir tilført ledningsnettet. Gjennom lokale overvannstiltak kan en oppnå både redusert fare for skader og positive effekter for natur- og bomiljø. Figur 7.7 illustrerer hvordan lokale og åpne overvannstiltak kan supplere eller erstatte et konvensjonelt avløpssystem med ledninger.

Illustrasjon: Hanna Haukøya Storemyr, landskapsarkitekt, Bymiljøetaten, Oslo kommune.

Gjenåpning av bekker er et eksempel på et overvannstiltak med flere fordeler. En åpen bekk er en mer robust løsning både når det gjelder hydraulisk kapasitet og faren for tilstopping. Der forholdene ligger til rette for det, kan det i tillegg til selve bekken etableres våtmarker og dammer som kan bidra til infiltrasjon, rensing og fordrøyning av overvann.

Gjenåpning av bekker kan kombineres med å etablere grøntstruktur, gang- og sykkelveger, turveger og friområder for lek/bading/sport. Slik kan gjenåpning virke positivt for naturmangfoldet, og bidra til tryggere ferdsel og økt trivsel i nærmiljøet. I hvor stor grad gjenåpningen virker positivt på slike interesser vil avhenge av størrelse og utforming av arealene.

Treleddsstrategien

Hvilke overvannstiltak som er de beste vil avhenge av lokale forhold og forventede klimaendringer. Det er viktig å vurdere hele nedbørfeltet under ett når man vurderer overvannstiltak. Kapasiteten på overvannssystemet må ses i sammenheng med utbyggingsplaner, kapasitet på ledningsnett og vassdrag som renner gjennom tettstedet. Vannføringen og vannstanden i tilliggende elv, innsjø eller sjø har også betydning for kapasiteten på overvannssystemet.

Tiltak for å håndtere overvann deles ofte inn i tre grupper:

1. Forsinket avrenning gjennom infiltrasjon

2. Forsinket avrenning gjennom fordrøyning

3. Trygg avledning til resipient

De tre gruppene kalles gjerne treleddsstrategien for overvann og er omtalt i blant annet Norsk Vann (2008). Hensikten er å skape et bedre bymiljø, avlaste ledningsnett og sikre trygg avledning av overvann til resipient. Figur 7.8 viser en prinsippskisse for treleddsstrategien med illustrerte eksempler. Tankegangen bak strategien er at overvannet i første ledd skal håndteres lokalt og infiltreres der det er mulig, for eksempel ved private overvannstiltak i egen hage. Overskuddsvann fra disse anleggene føres videre til anlegg som fordrøyer avrenningen, f.eks. et åpent fordrøyningsmagasin (retensjonsmagasin). Ved større avrenningsmengder som overstiger den hydrauliske kapasiteten til infiltrasjons- og fordrøyningsanleggene, avledes vannet på en trygg måte til en egnet resipient. Avledningent kan skje via vassdrag, ledningsnettet eller gjennom en planlagt flomvei. Områder som kan egne seg som flomvei kan være:

Videreutviklet fra Norsk Vann (2008).

Illustrasjon: Prathepa Kirubaharan, landskapsarkitektstudent, NMBU.

• Ubebygde traseer i terrenget

• Veigrøfter

• Parkeringsplasser

• Gater der biler kjører sakte og vannhastigheten forblir lav

Dersom treleddsstrategien følges, vil resultatet utgjøre et overvannssystem som er godt egnet til å respondere på både normal og ekstrem nedbør. I tillegg vil tiltakene kunne tilpasses stykkevis etterhvert som klimaendringene utvikler seg. Mer synlig vann i bomiljøet oppleves vanligvis som positivt, men kan samtidig by på utfordringer med hensyn til sjenerende lukt, vannkvalitet, forsøpling og sikkerhet.

Sikringstiltak som kommer i tillegg til treleddsstrategien kan også være aktuelt. Med sikringstiltak menes tiltak rundt eller på bygninger og infrastruktur slik at de beskyttes mot vann eller kan tåle å stå under vann i perioder.

Et utvalg overvannstiltak er vist i tabell 7.5. Oversikten skiller mellom tiltak på bygninger og på bakken. Tiltakene er kategorisert i tiltaksgrupper henhold til treleddsstrategien. Noen tiltak ivaretar flere funksjoner og er derfor kategorisert i flere tiltaksgrupper. Hovedfunksjonen kan variere fra tiltak til tiltak, avhengig av utforming og eksisterende forhold.

Bildet viser et eksempel på hvordan man kan håndtere overvann lokalt slik at det både er et funksjonelt tiltak og samtidig et estetisk element i byrommet. Overvann fra tak føres til en grøft med permeable masser slik at vannet kan infiltreres i bakken. Ved kraftigere regn ledes vannet via en planlagt renne til et regnbed som bidrar til fordrøyning av vannet.

Foto: Anne Sofie Gjestrum/Miljødirektortet.

7.3 Analyse

Når den grunnleggende kunnskapen om avrenning og mulige overvannstiltak er innhentet, er det behov for å analysere nåsituasjonen i både ny og eksisterende bebyggelse, og situasjonen etter tiltak. Det må gjøres en kartlegging, eller en analyse av risiko og sårbarhet, i en eller annen form. Hvor omfattende analysen skal være, må tilpasses de lokale forholdene.

For ny utbygging kan problemstillingen forenkles mye, hvis det er mulig å fordrøye overvannet innenfor utbyggingsområdet slik at man unngår problemer nedstrøms. Hvis håndtering innen planområdet er umulig, eller anses uforholdsmessig kostbart, vil det være behov for å inkludere overvannsystemet nedstrøms i analysen. Dette vil kreve en modell for overvannssystemet i det aktuelle nedbørfeltet.

For eksisterende bebyggelse vil det være behov for å få en oversikt over dagens overvannsutfordringer som grunnlag for en vurdering og prioritering av tiltak. Framtidige scenarier, knyttet til både forventet utbygging og klimaendringer, bør også inkluderes i dette. I tillegg må muligheten for å utnytte overvann som en ressurs kartlegges.

7.3.1 Analyse av risiko for skade

Risikoanalyse

I følge NS 5814:2008 defineres risiko som uttrykk for kombinasjonen av sannsynligheten for og konsekvensen av en uønsket hendelse. Akseptabel risiko er risiko som aksepteres i en gitt sammenheng basert på gjeldende verdier i samfunnet.

En risikoanalyse utføres ved å identifisere farer og uønskede hendelser, samt å analysere og evaluere årsak og konsekvens. Hovedtyper av konsekvenser er menneskelige tap, miljømessige tap og materielle tap. Risikoanalyser brukes i beslutningsprosesser som både har til hensikt å forebygge uønskede hendelser og å forberede håndtering av uønskede hendelser. Formålet med en risikoanalysen er å fremskaffe underlag for beslutninger, for eksempel gjennom spørsmål som:

• Er det behov for tiltak, eller kan risikoen aksepteres?

• I hvilke områder er behovet for tiltak størst?

For overvann vil det være relevant å vurdere sannsynligheten for store overvannsmengder og sårbarhet for skade. I tillegg til forventet nedbør i dag og i fremtiden, bør sesongvariasjoner og sannsynligheten for hyppigere fryse- og tineperioder og fare for regn på frossen grunn vurderes.

Figur 7.10 viser de ulike trinnene i en risikoanalyse.

Kilde: Aven mfl. (2008).

For å kunne analysere sannsynlighet og konsekvens er det nødvendig med kunnskap om både hendelsen som inntreffer og sårbarheten ved systemene eller samfunnet som rammes. På noen fagområder baseres risikoanalysen utelukkende på statistikk og modeller, mens andre fagområder har en bredere og mer prosessuell, kunnskaps- og konsensusbasert tilnærming (DSB, 2014). Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har laget flere veiledere som beskriver hvordan en risiko- og sårbarhetsanalyse kan gjennomføres.

Risikoaksept

Risiko kan uttrykkes med ord (kvalitativ beskrivelse), rangeres på en relativ skala (semi-kvantitativ beskrivelse eller rangert kvalitativ beskrivelse), eller være tallfestet (kvantitativ beskrivelse). For å kunne gjøre objektive og nøytrale vurderinger av risikoaksept vil det være nødvendig med en rangering av eller en tallfesting av risikoen (NGI, 2011, s. 54).

Rangeringen av risiko kan foregå ved å kategorisere fare og konsekvens i klasser, slik det for eksempel er gjort av DSB (DSB, 2011):

• Fare: Lite sannsynlig, Mindre sannsynlig, Sannsynlig og Meget sannsynlig

• Konsekvens: Ufarlig, En viss fare, Kritisk, Farlig og Katastrofalt

Risikoen kan presenteres i en risikomatrise, som eventuelt også kan inneholde akseptkriterier, som vist i figur 7.11.

Kilde: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2011, s. 15).

Risikoakseptkriterier vil være et uttrykk for hvilken kombinasjon av sannsynlighet og konsekvens man aksepterer. Dette kan illustreres ved at man deler risikomatrisen inn i fargekoder. Fargekodene representerer hva som er akseptabelt (grønt område) og uakseptabelt (rødt område). Den gule sonen representerer risiko som bør reduseres dersom kost/nytte-vurderinger eller andre prinsipper for akseptabel risiko legges til grunn. Et eksempel på dette er ALARP (As Low As Reasonable Practicable)-prinsippet.

ALARP-prinsippet betyr at man skal redusere risikoen så langt det er økonomisk forsvarlig. Den gule sonen i figur 7.11 blir ofte omtalt som ALARP-området. Hvis risikoen vurderes å ligge i denne sonen, bør tiltak implementeres, gitt at det er økonomisk og praktisk forsvarlig.

Figur 7.12 viser hvordan risikoklasser kan visualiseres i et kart med avrenningslinjer for overvann.

Demonstrasjonseksempel på klassifisering av avrenningsfelt basert på en enkel risikoanalyse av skadepotensiale og faren for at en skadelig overvannsflom skal oppstå. Eksempelet er ikke et offisielt aktsomhetskart for Kristiansand kommune.

Kilde: Rambøll (2015c).

7.3.2 Analyse av vanndybder for ulike gjentaksintervall

For nedbørepisoder med gjentaksintervall sjeldnere enn 20 år, vil normalt hverken fordrøyningstiltak eller ledningsnett ha tilstrekkelig kapasitet til å ta unna avrenningen. For disse nedbørepisodene er det derfor viktig å skaffe kunnskap om hvordan avrenningen vil arte seg.

I de senere år er det utviklet gode metoder og programvare som kan beregne overvannsmengder og visualisere avrenning. Vann og avløpsbransjen i Norge har høstet nyttige erfaringer med ledningsnettmodellering. I tillegg har bruk av geografiske informasjonssystemer, dvs GIS-modeller, blitt mer og mer vanlig i de største kommunene i Norge. I andre storbyer i Europa er det gjennomført flere større prosjekter som kobler ledningsnettmodeller med overflateavrenningsmodeller, og ofte i kombinasjon med elvemodeller der dette er relevant. Modellene har simulert flomhendelser på en god måte, forutsatt bruk av gode grunnlags- og kalibreringsdata. Bruk av de mest avanserte modellene vil kreve mest kompetanse, og vil også være mest tidkrevende.

Følgende hovedmetoder og modeller er aktuelle for beregning av vanndybder (sortert fra de enkleste til de mest nøyaktige metodene):

• Den rasjonelle metode (kun vannføring).

• Overflatemodeller.

• Ledningsnettmodeller og elve-/bekkemodeller

• Kombinasjon av flere modeller: Ledningsnettmodeller koblet mot overflatemodeller, eventuelt også kobling mot elvemodell der elv/bekk samvirker med avrenning av overvann i tettsteder, eller havmodeller der tidevann samvirker.

En enkel overflateavrenningsmodell kan gjennomføres for alle eksisterende og nye utbyggings-/infrastrukturområder i en kommune. Dette kan i første fase gjøres med små ressurser hvor en ved bruk av GIS-analyser kan beregne avrenningslinjer og lavpunkter i nedbørfeltene. Deretter må valg av metode tilpasses områdenes skadepotensiale og risiko for skade. Jo høyere risiko, jo mer avanserte metoder bør anvendes. For lavrisikoområder vil en enkel overflateanalyse være tilstrekkelig, mens for mer utsatte områder må man ofte gjøre spesifikk vurdering av analysebehov og valg av metode. Se Rambøll (2015a), Norsk Vann (2015) og Bratlie (2015) for en mer detaljert beskrivelse av metodeverket.

7.3.3 Analyse av samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Tiltak for håndtering av overvann har en kostnad for samfunnet. Det skal investeres i tiltak, og tiltakene skal driftes og vedlikeholdes. Samtidig oppstår det store kostnader for samfunnet hvis overvannet medfører oversvømmelser og skader.

Det samfunnsøkonomiske lønnsomhetsprinsippet tilsier at et offentlig prosjekt, tiltak eller handling bare bør gjennomføres dersom samfunnet som helhet er villig til å betale minst så mye som tiltaket koster. Dersom ressursforvaltningen følger dette prinsippet, vil samfunnets knappe ressurser forvaltes på en samfunnsøkonomisk lønnsom måte.

Hvis vi anvender det samfunnsøkonomiske lønnsomhetsprinsippet på nivået for overvannshåndtering, vil det være samfunnsøkonomisk lønnsomt å gjennomføre overvannstiltak så lenge nytten av overvannshåndteringen er større enn kostnadene forbundet med å redusere skadeomfanget. Det optimale nivået for overvannshåndtering er der den marginale nytten av å redusere skaden er lik den marginale reduksjonskostnaden. Dette er illustrert i figur 7.13, som viser endringer i skadekostnader og tiltakskostnader ved endringer i skadelige overvannshendelser. På den liggende aksen er antall tilfeller av overvannskader. Figuren uttrykker at skadene per utslippstilfelle øker med omfanget av overvannsskader og viser at en dobling av vannmengden gir mer enn en dobling i skaden. Skadetilfellene kan reduseres ved tiltak. Reduserte skadekostnader reflekterer nytteverdiene av tiltak. På figuren samsvarer dette med at man beveger seg fra et nivå uten tiltak, i S₀, og mot venstre, med færre tilfeller. Kurven illustrerer at de første tiltakene er de billigste, mens det blir stadig mer kostnadskrevende å redusere tilfellene med overvannsskader.

Kilde: Vista Analyse, laget på oppdrag fra utvalget.

Ved skadenivået S* er den marginale tiltakskostnaden lik den marginale skadekostnaden, og de samlede kostnadene lavest. Da har en tatt hensyn både til at det koster å gjennomføre tiltak, og de skadene som gjenværende overvann medfører. Figuren illustrerer at det ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt å fjerne alle overvannsutslipp. Med utgangspunkt i nivå S* vil ytterligere skadereduksjon innebære at tiltakskostnadene vokser mer enn nytteverdiene av skadereduksjonen som oppnås. Tilsvarende vil et høyere nivå for overvannsskader gi mer skadeøkning enn det en sparer i tiltakskostnader. Når en ser på samlet nytte og kostnader, inkluderes i prinsippet også andre virkninger enn de direkte virkningene, som positive effekter av blågrønne tiltak, høyere eiendomspriser og lignende.

Så langt er prinsippene klare for hvordan en skal avveie tiltakskostnader og nytte ved overvannstiltak. I praksis kan det imidlertid være vanskelig å finne det optimale nivået (S* i figur 7.13). Både skade- og tiltakskostnadene er usikre og til dels ukjente. For at prinsippet om samfunnsøkonomisk optimalitet skal være gyldig, må alle relevante nytteverdier og alle relevante kostnader inkluderes i regnskapet. Kostnadene ved tiltakene vil omfatte investerings-, drifts- og vedlikeholdskostnader, samt eventuelle arealkostnader. Nytten (fordelene) av overvannstiltak er i stor grad at man unngår skader og uheldige situasjoner som oppstår som følge av overvann på avveier. Nærmere omtale av dette finnes i kapittel 3.2.3. Tiltakenes nytteverdi ut over ren skadereduksjon, som beskrevet i kapittel 7.1.2, skal også inkluderes i regnskapet. I realiteten vil dette være krevende. For å unngå for store kostnader knyttet til selve analysen, vil det kunne være behov for forenklinger.

Reduksjoner i overvannskader til det optimale nivået, vil ikke skje av seg selv. Hovedgrunnen til dette er at det som er lønnsomt fra samfunnets helhetsperspektiv, ofte ikke er lønnsomt privat-/kommunaløkonomisk. Mer konkret er det sjeldent slik at de enkelte aktører, kommuner eller privatpersoner, stilles overfor de fulle samfunnsøkonomiske konsekvensene av overvannshendelser.

En kommune vil ikke måtte forholde seg til kostnadene som belastes staten (for eksempel ved skader på statlige veier, bygninger, infrastruktur), eller privatpersoners skadeomkostninger. På samme vis vil en privatperson som vurderer å gjøre overvannstiltak på egen grunn, neppe få den fulle nytten av tiltaket hvis tiltaket for eksempel reduserer avrenning til nabotomta, slik at naboen får mindre vann i kjelleren. Dermed vil de ikke i tilstrekkelig grad ta hensyn til dette når de velger hvordan de vil tilpasse seg, og det skjer mindre forebygging mot skade (i form av gjennomføring av overvannstiltak) enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det er vanlig å kalle dette markedssvikt.

Skal man oppnå samfunnsøkonomisk lønnsomhet tross slik markedssvikt, må rammebetingelsene korrigere for disse eksterne effektene ved hjelp av lovgivning og insentiver.

7.3.4 Analyse av kostnadseffektivitet

Som beskrevet over er det utfordrende å identifisere det optimale nivået for overvannshåndtering nøyaktig. Et mindre strengt samfunnsøkonomisk prinsipp enn lønnsomhet er kostnadseffektivitet. Kostnadseffektivitet betyr å oppnå en forhåndsbestemt målsetning (eller ønsket samfunnsmessig effekt eller utfall) med lavest mulig totalkostnad. Under dette prinsippet kan det av ulike grunner tillates å avvike fra det samfunnsøkonomiske lønnsomhetsprinsippet.

Når man har kartlagt og beregnet fremtidige overvannsmengder, analysert risiko for overvannsskader samt identifisert mulighetene for å utnytte overvannet som en ressurs, bør alternative tiltakspakker som kan oppnå et bestemt overvannshåndteringsnivå sammenlignes og vurderes i en kostnadseffektivitetsanalyse. Analysen bør inkludere unngåtte skadekostnader, investeringskostnader og tilleggsnytte for flerfunksjonelle løsninger. Flerfunksjonelle løsninger vil, i tillegg til overvannsdisponering og transport, kunne gi nytte i form av bedre bymiljø, rekreasjonsmuligheter, mikroklima og bidrag til et rikere naturmangfold. Disse tre elementer i kostnadseffektivitetsanalysen er nærmere beskrevet nedenfor:

Vurdering av unngåtte skadekostnader

I den grad man kan spore reduksjoner i skader til overvannstiltak, kan man si at de unngåtte skadekostnaden er verdien av tiltakene. Kapittel 3.3 beskriver både direkte og indirekte skadekostnader som kan oppstå på grunn av overvann. Vurderingen av unngåtte skadekostnader kan forenkles gjennom for eksempel bruk av områdeklassifisering. Se eksempel på visuell områdeklassifisering i kapittel 7.3.1 og forslag til kriterier for sikkerhetsklasser i kapittel 9.3.1.

Vurdering av investeringskostnader

Det er vanskelig å si noe om kostnadseffektiviteten for konvensjonelle og lokale overvannstiltak på generelt grunnlag. Vista Analyse (2015b) fant at lokale overvannstiltak i mange sammenhenger vil være mest kostnadseffektivt når en begrenset vannmengde skal håndteres, sammenlignet med konvensjonelle tiltak. Forfatterne fant også at konvensjonelle tiltak er mer kostnadseffektive ved store avrenningsarealer og vannmengder. I tilfeller der lokale tiltak vil beslaglegge betydelige arealer i byer og områder med høye tomtekostnader, kan også konvensjonelle løsninger være mer kostnadseffektive.

Vurdering av tilleggsnytte ved overvannstiltakene

De åpne overvannstiltakene kan gi fordeler, eller nytte i samfunnsøkonomisk språkbruk, utover at de bidrar til å håndtere overvann. Disse fordelene er en del av kostnadseffektivitets-analysen. Hvilke nytte ulike blågrønne tiltak gir, og i hvilket omfang, vil avhenge av hvilke tiltak som velges, og i hvilken sammenheng de settes. For eksempel vil blågrønne tiltak som inngår som en del av en byfornyelse med mye grønt i tillegg til selve overvannstiltaket, bidra til flere økosystemtjenester enn overvannstiltak som bare utformes for å disponere og avlede overvannet på en trygg måte.

Antall personer som nyter godt av overvannstiltakene, vil være viktig for den samfunnsøkonomiske nytten av tiltakene. Det vil også generelt være slik at nytten folk opplever, vil avhenge av hva utgangssituasjonen er. I tilfeller der man i utgangspunktet har et fint og grønt bomiljø, kan det oppleves som mindre viktig å få blågrønne tiltak. I tilfeller der utgangssituasjonen er en «asfaltørken», kan forbedringen oppleves større. I mange byer og tettsteder i Norge er avstanden fra sentrum til større naturområder ganske kort. Det er derfor sannsynlig at blågrønne tiltak vil gi flest nytteffeker i de største byene, selv om mange vil oppfatte blågrønne tiltak som positive innslag i bymiljøet uansett avstand til naturområder.

Vista analyse (2015b) har i sin rapport vist til noen eksempler på verdsetting av økosystemtjenester. Ett slikt eksempel viser til betalingsvillighetsundersøkelse for grøntområder i Oslo. Et konservativt anslag for verdien av et mål grøntområde i Oslo ble i studieåret beregnet til mellom 1,6 millioner kroner (ved 7 prosent rente og lavt estimat for betalingsvillighet per mål) og 6 millioner kroner (ved 3,5 prosent rente og høyt estimat for betalingsvillighet per mål). Til sammenligning ble tomteprisene (som verdi på alternativ anvendelse) per mål beregnet til 1,35 millioner kroner som et gjennomsnitt.

7.4 Beslutning og gjennomføring

Ved planlegging av overvannshåndtering er det viktig å foreta en helhetlig gjennomgang av overvannets vei fra nedbørens nedslagspunkt til resipient, og velge løsninger som gir tilfredsstillende resultat sett opp mot målene som er definert. Hvilke løsninger som er de beste, vil avhenge av lokale forhold.

Kilde: Gjengitt etter Aven, 2007 s. 19.

Som omtalt i kapittel 7.1 vil målene for overvannshåndteringen først og fremst være knyttet til sikkerhet, helse og miljø. I tillegg kan det være gitt mål og kriterier i regelverk og politiske føringer, for eksempel i en statlig planretningslinje eller kommunal overvannsstrategi. Analysene som skal gjøres må tilpasses disse føringene, og det kan være behov for å gå flere runder før endelig beslutning.

Eksempler på aktuelle beslutninger er:

• Krav til rensing av forurenset overvann

• Føringer for overvannshåndtering i kommuneplaner og reguleringsplaner

• Pålegg om tiltak i eksisterende bebyggelse

• Vedlikeholdsplan for offentlige overvannsanlegg

• Beredskapsplan for ekstremnedbør

Det kan også være behov for andre typer virkemidler for å lykkes med gjennomføring av tiltak. Sentrale virkemidler kan være:

• Tiltak som fremmer et tettere samarbeid mellom vann- og avløpssektoren, plansektoren og eventuelt andre sektorer

• Informasjons- og holdningsskapende arbeid

• Faglig og praktisk bistand til etablering og utforming av tiltak

• Finansieringsordninger for tiltak

7.5 Kontroll og evaluering

For å sikre en effektiv gjennomføring av de beslutninger som er tatt og regler som er gitt, er det viktig at det føres kontroll med etterlevelse av regelverket og de vilkår som måtte være satt i medhold av dette. I tillegg bør resultatet av beslutningene evalueres opp mot de opprinnelige målene og vilkårene som er satt for overvannshåndteringen. Eventuelle svakheter bør analyseres og følges opp.

Kontroll er også en fin anledning til å bidra til kompetanseheving og økt bevissthet om overvannshåndtering i forvaltningen og hos de som kontrolleres.

7.6 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

En god beslutningsprosess for overvann vil bidra til investeringer i overvannstiltak som gir positiv samfunnsøkonomisk nettonytte. Beslutninger om tiltak bør fremgå i en strategi eller handlingsplan for overvann der nødvendige tiltak og ansvarsplassering fremgår. Beslutningene bør etter utvalgets oppfatning forankres og integreres i kommunale planer og øvrig myndighetsutøvelse. Det må imidlertid være opp til kommunen selv å vurdere hvordan beslutningene forankres og hvilke planer og vilkår som er relevante.

Kommunene bør opparbeide seg en oversikt over avrenningsforhold og risiko for skade. Dette vil kunne gjøres på grunnlag av eksisterende kartdata. Nesten alle tettsteder har, ifølge opplysninger fra Kartverket i september 2015, moderne laserdata og detaljerte kartdata som kan benyttes som grunnlag for aktsomhetskart for overvann. Punkttettheten på laserdataene varierer fra tettsted til tettsted, men nesten alle større byer har en punkttetthet på 2 pkt/m² eller bedre. Når man i dag ajourfører bymessige strøk er det vanlig med 5 – 10 pkt/m².

Beregnings- og analysemetodene vil stort sett være felles for alle kommuner, uansett lokale forhold. Det er derfor potensial for nasjonal tilrettelegging og effektivisering gjennom målrettet veiledning og samordning. Offentlig nasjonal informasjon om klimafaktorer, IVF-statistikk og avrenningsforhold bør gjøres tilgjengelig på en systematisk og lettfattelig måte. Kostnadene ved aktsomhetskartlegging for overvann kan reduseres ved at staten tilbyr laserdatamålinger. Basert på slike laserdata, kan det etableres detaljerte terrengmodeller med oppløsning typisk rundt 1 x 1 meter (eller helst 0,5 x 0,5 meter). Her bør staten gjennomføre nasjonale pilotprosjekter for et utvalg kommuner med ulike karakteristika og utfordringer. Se kapittel 21.4.2 for forslag til statlige forvaltningsoppgaver.

Det er utvalgets syn at en utredning om overvann må inkludere effekten av fremtidige avrenningsforhold, i tillegg til effektene av fremtidige klimaendringer. Detaljnivået i datagrunnlaget for kartlegging av avrenningslinjer og beregning av vanndybder bør tilpasses risiko- og sårbarhetsnivået for skadevirkninger. Dette vil effektivisere de administrative kostnadene ved overvannshåndtering. Utvalget anbefaler derfor en trinnvis tilnærming til kartlegging og beregning av overvannsmengder (Rambøll, 2015c):

1. For alle nedbørfelt i utbyggingsområder:

   Enkel overflateavrenningsmodell med graderte avrenningslinjer og inndeling i del-nedbørfelt. Avrenningsanalyse med og uten større bruer/kulverter bør gjennomføres.

2. For del-nedbørfelt i utbyggingsområder:

   Analyse og risikoklassifisering i henhold til fare for skade som følge av overvann. Kunnskap knyttet til overvann og sårbare byggverk/infrastruktur bør benyttes.

3. For del-nedbørfelt som skal utredes videre:

   1. For del-nedbørfelt med høyt eller meget høyt skadepotensiale og stor sannsynlighet for betydelig avrenning: Overflateavrenningsmodeller.

   2. For del-nedbørfelt med ledningsnett for overvann med høyt eller meget høyt skadepotensiale og stor sannsynlighet for betydelig avrenning: Ledningsnettmodeller kalibrert mot feltmålinger og eventuelt langtidssimuleringer for særlig utsatte områder.

   3. For del-nedbørfelt med kompliserte hydrologiske og hydrauliske forhold, meget høyt skadepotensiale og stor sannsynlighet for betydelig avrenning: Kombinerte modeller som kobler ledningsnettmodeller mot overflateavrenningsmodeller. Eventuelt også sammen med en elvemodell der vassdrag vil kunne påvirke avledningen av overvannet, eller hvor vannføringen i vassdraget kan bli vesentlig påvirket. Tilsvarende påkobles eventuelt havnivåmodeller der tidevann eller stormflo kan påvirke avledningen.

Aktsomhetskartene og risikoanalysen kan eventuelt kvalitetssikres mot forsikringsskadedata og annen informasjon om skadevirkninger og -kostnader. Se kapittel 20.5.5 om videreutvikling av forsikringsskadedata.

Videre bør de forskjellige fagetatene gå sammen om å beskrive egenskapene til forskjellige typer overvannstiltak og integrere dette i det tverrsektorielle tiltaksbiblioteket for vannforskriften. En slik oversikt vil gi tiltakshaver et godt utgangspunkt for å vurdere kostnadseffektivitet. Se kapittel 21.4.2 om fordeling av forvaltningsoppgaver.

Etter utvalgets vurdering er det bare enkelte av elementene i beslutningsprosessen for overvann som bør reguleres på nasjonalt nivå. Utvalget foreslår at det innføres minimumskrav til sikkerhet mot skade som følge av overvann i utbyggingsområder (kapittel 9.3.1) og nye virkemidler for gjennomføring av forebyggende tiltak for både ny og eksisterende bebyggelse (kapittel 10 til 18).

7.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Hensikten med etablering av en overvannsstrategi er å få redusert skadeomfanget av overvannshendelser, og dermed få redusert skadekostnadene. Utforming av og gjennomføring av en slik strategi vil imidlertid ha administrative konsekvenser.

Ressursbehovet for å lage aktsomhetskart for overvann er relativt lavt. Kommunene jobber allerede med avrenningsverktøy som beskrevet i kapittel 7.3.2, og det må antas at den typen verktøy og modeller i økende grad vil bli tatt i bruk, uavhengig av utvalgets anbefalinger og forslag. Kostnadene ved utvalgets forslag gjelder derfor bare arbeidet i de kommunene som ellers ikke ville gjennomført slikt arbeid. For en del kommuner vil det også kreve opplæring for å kunne ta i bruk og utnytte informasjonen fra slike verktøy.

Det som er arbeidskrevende med analyse av risiko for skade som følge av overvann, er først og fremst arbeidet med å bygge og kvalitetssikre terrengdata, samt å analysere og vurdere hvilke kulverter og krysninger som bør tas med i overflatemodellen. Selve GIS-analysen er velprøvd for både små og store nedbørfelt. Dersom det er behov for mer avanserte GIS-overflatemodeller og modeller for ledningsnettet og bekker, øker ressursbehovet.

Det er ikke enkelt å gjøre et kostnadsoverslag på landsbasis da kostnadene for en kartlegging og beregning av overvannsflom vil variere avhengig av flere faktorer, blant annet kompleksitet, størrelse, mål for analysen, eksisterende kunnskap, krav og vilkår fra kommunen, m.m. Også for kommuner og nedbørfelt av samme størrelse vil kostnadene kunne variere mye blant annet avhengig av antall og størrelse på bekker og elver og barrierer i disse, samt andel og tetthet på utbygd kulvert- og overvannssystem. Rambøll (2015c) har i en rapport for utvalget laget et anslag for kostnader på landsbasis for beregning av avrenningslinjer og kartlegging av aktsomhetsområder for overvann. Anslaget er gjengitt i tabell 7.6.

Kostnadene i tabell 7.6 forutsetter at det finnes terreng- og høydedata av god kvalitet. Total kostnad på landsbasis er her anslått til 70 millioner kroner.

Hvis man antar at rundt halvparten av landets kommuner vil gjennomføre overvannskartlegging som følge av utvalgets forslag i kapittel 9 til 18, tilsier anslagene over en kostnad på anslagsvis 30 til 35 millioner kroner. Modellering på kommunenivå er å betrakte som en investering, som gjentas med en del år imellom. Det betyr at kostnaden på 30–35 millioner kroner kan regnes som en gjentakende engangskostnad.

Kostnadene for å beregne overvannsdybder vil komme i tillegg til kostnadene for å utarbeide aktsomhetskart. Kostnadene for terrengmodellering og ledningsmodellering vil kunne variere fra 100 000 til 500 000 kroner for et lite til middels stort nedbørfelt (ca. 50 til 200 ha) avhengig av om beregningen gjøres med eller uten måleprogram og kalibrering av modellen (Rambøll, 2015c).

8 Oversikt over gjeldende regelverk for overvann

8.1 Innledende bemerkninger

Det foreligger ingen legaldefinisjon av uttrykket «overvann». Det eksisterer heller ikke noe samlet regelverk om dette. De regler som finnes, er spredt mellom flere lover og forskrifter. Reglene er i hovedsak knyttet opp mot virksomheter og sektorer som på ulik måte berøres av overvann, samt privatrettslige emner som naboforhold og forsikring. Vanligvis er det noe annet enn overvannet i seg selv som er gjenstand for regulering, slik som sektorenes virksomhet og avtalers innhold.

For utvalget har det derfor vært viktig å skaffe seg oversikt over regelverket for å få innsikt i hvilke virkemidler man har i dag for å håndtere overvann. I tillegg må sektorenes virksomhet sees i sammenheng, både seg imellom og opp mot øvrig regulering. Basert på en slik helhetlig oversikt er det lettere å foreta en samlet vurdering av om bestemmelsene er hensiktsmessige og tilstrekkelige for å oppnå ønskelig håndtering innenfor sektorenes eget område, og samfunnet som sådan.

Ved siden av regler i lov eller forskrift, har leverandørene av vann- og avløpstjenester ordninger med egne abonnementsvilkår som abonnentene er bundet av. Selv om vilkårene har et privatrettslig grunnlag, innebærer monopolsituasjonen for tilbudet av vann- og avløpstjenester at den enkelte abonnement ikke har innflytelse over innholdet i vilkårene. Abonnentene vil derfor kunne oppleve vilkårene som uttrykk for myndighetsutøvelse. En gjennomgang av regelverket blir ufullstendig dersom de privatrettslige reglene holdes utenfor.

Gjennomgangen nedenfor er organisert ut fra hvilke lover reglene har sitt opphav i.

8.1.1 Vass- og avløpsanleggslova

Lov 16. mars 2012 nr. 12 om kommunale vass- og avløpsanlegg (vass- og avløpsanleggslova) erstattet tidligere lov om kommunale vass- og kloakkavgifter av 31. mai 1974 nr. 17. Bortsett fra nye regler om kommunalt eierskap inneholder loven ingen realitetsendringer i forhold til tidligere.

Loven regulerer eierskap til anlegg og kommunens adgang til å kreve vann- og avløpsgebyrer. Formålet med lovreguleringen av eierskap til anlegg er «ønsket om å sikre kvalitet, sikkerhet og langsiktighet i vann- og avløpssektoren», jf. Prop. 136 L (2010–2011) Lov om kommunale vass- og avløpsanlegg s. 6. Loven inneholder for øvrig ingen regler om levering av vann- og avløpstjenester, og har heller ingen særlige bestemmelser om håndtering av overvann.

Loven omfatter hovedledninger med tilhørende tekniske anlegg som pumpestasjoner, høydebasseng og renseanlegg. Stikkledninger og private fellesledninger er dermed unntatt. Likeså gjelder ikke loven anlegg som ikke er knyttet til kommunal hovedledning. Lovens eierskapsbestemmelser gjelder heller ikke mindre anlegg (under 50 personekvivalenter).

Loven fastlegger ikke hva som menes med avløpsanlegg, men det fremgår av lovens forarbeider (Prop. 136 L (2011–2012) s. 13) at avløpsanlegg skal forstås slik det er definert i forurensningslovens § 21 (se kapittel 8.1.2 og 15.2.1). Anlegg for transport og behandling av overvann er dermed omfattet, enten overvannet går i fellesledning eller i separat overvannsledning, eller i åpen eller lukket grøft, og uavhengig av om overvannet er forurenset eller ikke. Om dette se kapittel 15.2.1 og 15.3.1.

Lovens § 1 fastlegger at nye vass- og avløpsanlegg skal eies av kommunene og at eldre anlegg bare kan overdras kommunene. Samtidig er det bestemt at utvidelser av eksisterende private anlegg bare kan skje med kommunens tillatelse, og det er i tilknytning til dette også gitt nærmere regler om vilkårene for å gi slik tillatelse, jf. § 2.

Ut over dette inneholder loven regler om plikten til å betale vann- og avløpsgebyr til kommunen for de eiendommer som er eller kan kreves tilknyttet kommunens vann- og avløpsledning, enten direkte eller gjennom privat fellesledning, se § 3. I forurensningsforskriften av 1. juli 2004 nr. 931 kapittel 16, finner man rammene for gebyrene og hovedreglene om utregning og innkreving (se kapittel 8.1.3).

8.1.2 Forurensningsloven

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) er i stor grad en rammelov som gir forvaltningen myndighet til å regulere forurensningsspørsmål gjennom forskrifter og enkelttillatelser. Bare noen få bestemmelser i loven retter seg direkte mot den som driver forurensende virksomhet. Reguleringen av ulike industribransjer og typer av utslipp skjer derfor hovedsakelig gjennom forskrifter og tillatelser.

Forurensningsloven kapittel 2 inneholder alminnelige regler om forurensning. Med forurensning menes blant annet tilførsel av væske til luft, vann eller grunnen hvis dette er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet. I dette ligger at felles utslipp av sanitært og industrielt avløpsvann og overvann faller inn under loven. Det samme gjelder separat utslipp av overvann, hvis overvannet inneholder stoffer som kan føre til skade. Et eksempel på dette er situasjoner hvor det er tale om avrenning fra vei etter veisalting eller fra flyplasser der det er brukt avisningsvæske (§ 6). Riktignok er det i loven gjort unntak for forurensning fra veier og flyplasser, men det er kun den vanlige forurensningen knyttet til selve transporten/transportmidlene som er unntatt. Se nærmere om dette i kapittel 10.

En sentral bestemmelse i forurensningsloven er § 7, som oppstiller et alminnelig forbud mot å forurense uten at det foreligger et rettsgrunnlag for det. Slikt grunnlag kan følge av lovens § 8, som blant annet lovliggjør forurensning som ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper, jf. tredje ledd. Videre kan forurensningen være tillatt i medhold av forskrifter til loven eller gjennom særskilt utslippstillatelse etter § 11. Forurenset overvann vil være omfattet av forbudet mot forurensning i § 7, med mindre unntakene fra bestemmelsen gjør seg gjeldende.

Ved siden av de alminnelige reglene, har forurensningsloven egne bestemmelser om avløpsanlegg. Kapittel 4 supplerer de alminnelige bestemmelsene i loven, og innebærer blant annet at den som anlegger ledning eller renseanlegg for sanitært eller industrielt avløpsvann alltid må ha utslippstillatelse etter § 11 (Ot.prp. nr. 11 (1979–80) s. 125). Hva som menes med avløpsanlegg er fastlagt i § 21. Anlegg for transport og behandling av overvann inngår i definisjonen, enten overvannet går i fellesledninger eller i separat overvannsledning, eller i åpne eller lukkede grøfter. Det har i denne sammenheng ingen betydning om overvannet er forurenset eller ikke. Utslipp av rent overvann er likevel ikke betinget av tillatelse etter § 11.

Kapitlet inneholder regler om nærmere krav til avløpsanleggenes utførelse i § 22. Velger kommunen å separere sine fellesledninger for avløp, kan man i medhold av bestemmelsens andre ledd også stille krav om separering av de private stikkledningene. Når «særlige grunner tilsier det» kan kommunen kreve at huseiere kobler fra taknedløp og annet overvann, uavhengig av om det skjer i tilknytning til at kommunen separerer sine ledninger (se nærmere om dette i kapittel 14). Et slikt krav vil typisk kunne være nødvendig i områder hvor det er høy andel tette flater og ledningene ikke har kapasitet til å ta unna store nedbørmengder.

Ellers inneholder kapitlet bestemmelser om rett og plikt til å koble seg til avløpsanlegg i § 23. Forurensningsmyndigheten kan blant annet tillate at en eiendom kobler seg på et privat avløpsanlegg, selv om eieren av dette motsetter seg tilkoblingen. Dermed slipper man å gå veien om ekspropriasjon, med mindre man også må erverve rett til å legge ledningen over fremmed grunn frem til tilknytningspunktet.

Lovens § 24 første ledd, regulerer drift og vedlikehold av avløpsanlegg som helt eller delvis eies av den enkelte kommune. Her fastslås også at det er kommunen som er ansvarlig for drift og vedlikehold av anlegget. Drifts- og vedlikeholdsplikten for private anlegg ligger til den eiendom som anlegget først ble anlagt for (§ 24 annet ledd).

I kapitlet finner man også bestemmelsen om anleggseierens erstatningsansvar for skade som avløpsanlegget volder fordi kapasiteten ikke strekker til, eller vedlikeholdet har vært utilstrekkelig (§ 24a). Bestemmelsen omtales og drøftes nærmere i kapittel 19.

Forurensningsloven inneholder dessuten i § 25 henvisninger til gebyrfinansieringen etter vass- og avløpsanleggslova og refusjonsordningen i plan- og bygningsloven kapittel 18.

8.1.3 Forurensningsforskriften

Del 4 av forurensningsforskriften (forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning) omhandler avløp. Reglenes formål er å «beskytte miljøet mot uheldige virkninger av utslipp av avløpsvann», jf. § 11-1.

Som nevnt ovenfor, inneholder forurensningsforskriftens kapittel 16 nærmere regler om kommunale vann- og avløpsgebyrer. Gebyrene fastsettes som lokal forskrift på bakgrunn av kommunens stipulerte kostnader innenfor hver av sektorene vann og avløp de neste tre til fem årene. Gebyrene kan ikke overstige de utgifter som er nødvendige innenfor henholdsvis vann- og avløpssektoren. Det er kommunene som fastsetter gebyrene innenfor de rammer som fremgår av forskriften. Det skal føres separat budsjett og regnskap for henholdsvis vann- og avløpsområdene. Denne separate bokføringen er nødvendig som følge av at ikke alle eiendommer er tilknyttet både vann- og avløpsledning. De overvannstiltak som kan inndekkes gjennom gebyrordningen inngår i avløpsgebyret. Kostnadene til håndtering av overvann er altså ikke noe eget gebyrområde.

I NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring (s. 107) fremholdes at det er behov for en avklaring av hva som kan finansieres gjennom gebyrordningen. Utvalget behandler den nærmere avgrensningen av tiltak som kan og bør finansieres gjennom gebyrordningen i kapittel 18.

Ut over de nevnte bestemmelser, er det særlig forurensningsforskriften § 15A-4 som har eller kan ha betydning for håndteringen av overvann. Avløpsvann fra husholdninger/boligbebyggelse omfattes ikke av bestemmelsen, men ellers gjelder den alt avløpsvann fra virksomhet (blant annet avløpsvann fra handel, industri, transport, herunder veier). Formålet er å gi kommunen en mulighet til å regulere påslipp til ledningsnettet som kan påvirke drift og vedlikehold.

Kommunene kan i medhold av denne bestemmelsen fatte enkeltvedtak eller gi lokal forskrift om påslipp av avløpsvann fra virksomheter til offentlig avløpsnett. Vedtakene kan gjelde både nye og eksisterende påslipp. Paragrafen gir på visse vilkår anledning til å fatte vedtak om innholdet i og mengden av avløpsvann – inkludert overvann (jf. definisjoner i forurensningslovens § 21 og forskriftens § 11-3).

I dette ligger altså at kommunen lovlig kan sette begrensninger for omfanget av påslipp av overvann fra virksomheter på ledningsnettet, eller helt forby det. Forutsetningen er at slike begrensninger er nødvendige for å ivareta utslippskrav eller hindre at driften av avløpsanlegget med tilhørende slambehandling ikke vanskeliggjøres. Det vil eksempelvis kunne være situasjonen dersom ledningene har for liten kapasitet eller renseeffekten på renseanleggene reduseres som følge av for mye vann.

8.1.4 Vannressursloven

Lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) har til formål å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann, jf. § 1.

Lovens § 7 har som siktemål å opprettholde det hydrologiske kretsløp og derved forebygge flom og oversvømmelse, jf. NOU 1994: 12 (Lov om vassdrag og grunnvann) s. 409. I første ledd er det inntatt forbud mot å hindre vannets løp i vassdrag, dersom det ikke foreligger særskilt lovhjemmel. Inngrep i vassdrag som kan redusere vassdragets kapasitet, som for eksempel bekkelukking, vil kunne ha negative konsekvenser for avledning av overvann i perioder med store nedbørmengder.

Tiltak som kan føre til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser i vassdraget er derfor avhengig av vassdragsmyndighetenes godkjenning, jf. § 8. I motsatt fall mangler slik lovhjemmel som § 7 setter som betingelse for inngrep som hindrer vannets løp.

I § 7 annet ledd første punktum fastsettes generelt at utbygging og annen grunnutnytting bør skje slik at nedbøren fortrinnsvis får avløp gjennom infiltrasjon i grunnen. Av forarbeidene til loven (NOU 1994: 12 s. 409) fremgår at bestemmelsen særlig tar sikte på tettbygde strøk. Bestemmelsen forutsetter at tette flater bør unngås dersom dette er mulig. Paragrafen retter seg både mot tiltakshaverne og relevante myndigheter. Selv om ikke regelen inneholder noe absolutt påbud, forutsetter forarbeidene at den tas i betraktning ved utforming av regulerings- og bebyggelsesplaner etter plan- og bygningsloven, og ved vurdering av utearealene etter dagjeldende plan- og bygningsloven § 69. Dette vil tilsvare dagens arealplanlegging på reguleringsplannivå.

Bestemmelsens annet ledd annet punktum går et skritt lenger. Den gir vassdragsmyndighetene anledning til å pålegge tiltak som kan gi bedre infiltrasjon av nedbør i grunnen, dersom dette kan gjennomføres «uten urimelige kostnader». Myndigheten er ved kgl.res. 15. desember 2000 nr. 1270 lagt til kommunen. Dermed kan det for eksempel stilles krav om infiltrasjon i grunnen i forbindelse med regulering, eller samtidig som det gis byggetillatelse. Det er heller ikke noe i veien for å kreve at man avstår fra å lage tette flater på et areal, jf. merknaden til § 7 i Ot.prp. nr. 39 (1998–99).

Muligheten til å gi pålegg kan også benyttes mot eksisterende bebyggelse. I lovforarbeidene er det lagt til grunn at vilkårene sjeldnere vil være oppfylt i disse tilfellene. Så vidt utvalget har klart å avdekke, er det liten bevissthet rundt hjemmelen til å gi pålegg i kommunene, og den brukes i liten eller begrenset grad.

Til sammenligning inneholder også byggteknisk forskrift (TEK 10) § 15-10 (2) bokstav c, og forurensningsforskriften § 15 A-4, regler som berører overvann, men disse ivaretar til dels andre hensyn, nemlig å forebygge skader, og unngå overbelastning av anleggene. Forurensningsforskriften er allerede omtalt, mens TEK 10 behandles nedenfor.

Vannressursloven har i likhet med forurensningslovens § 24a bestemmelser om ansvar for skade, se lovens § 47, og nærmere redegjørelse i kapittel 19.

8.1.5 Veglova

Lov 21. juni 1963 nr. 23 om vegar (veglova) har til formål å «tryggje planlegging, bygging, vedlikehald og drift av offentlege og private vegar» i tråd med trafikantenes og samfunnets interesser. Dessuten er det overordnede målsetninger å søke «trygg og god avvikling av trafikken» samt ta «omsyn til grannane, eit godt miljø og andre samfunnsinteresser elles», jf. § 1a.

Veglova § 1 definerer offentlig vei slik: «Offentlig veg er veg eller gate som er open for allmenn ferdsel og som blir halden ved like av stat, fylkeskommune eller kommune etter reglene i kap. IV. Alle andre vegar eller gater blir i denne lova å rekne for private. Til veg blir og rekna opplagsplass, parkeringsplass, haldeplass, bru, ferjekai eller anna kai som står i beinveges samband med veg eller gate.»

Utforming og dimensjonering av veier styres i stor grad av «vegnormaler», en samlebetegnelse for standarder/normaler i Statens vegvesens håndbokserie. Vegnormalene er kravdokumenter som har hjemmel i forskrift 21. juni 1963 nr. 23 om anlegg av offentlig veg, jf. veglova § 13. I tillegg til vegnormaler finnes det retningslinjer og veiledninger i håndbokserien. Arealmessig planlegging av veier skal skje innenfor plan- og bygningslovens system, jf. § 12. Imidlertid er bygging av offentlige veianlegg unntatt vesentlige deler av byggesaksbehandlingen og tekniske krav, se byggesaksforskriften § 4-5. Bakgrunnen er at de samme hensyn som byggesaksreglene skal ivareta, anses ivaretatt av veimyndighetene gjennom veglovas system med blant annet vegnormalene.

Overvannsledninger og ledninger for veiens øvrige drenssystem er en del av veien og reguleres av veglovas regler. I tillegg gjelder forurensningslovens regler (§ 24a) om ansvar for skade forårsaket av vann fra veiens avløpsanlegg.

Skal vann- og avløpsledning legges i offentlig vei, eller nærmere veien enn tre meter fra veikant, må veimyndighetene positivt samtykke til tiltaket. Det følger av veglovas § 32. Bestemmelsen åpner for at veimyndighetene kan fastsette større avstandskrav. Tillatelse er nødvendig selv om det er innhentet samtykke etter annen lovgivning, eksempelvis plan- og bygningsloven.

Det er etter veglova § 57 også forbudt å gjøre inngrep i offentlig vei, og å lede kloakkvann og drensvann inn i eiendomsområdet for veien uten veimyndighetenes tillatelse. «Eigedomsområdet til offentlig veg» i veglova § 57 er ikke sammenfallende med det privatrettslige eiendomsbegrepet. «Eigedomsområdet» omfatter både det arealet som utgjør veiens kjøre-, gang- eller sykkelbane, og i tillegg blant annet veiskuldre, banketter, grøfter og skråninger i tilknytning til veien.

Statens vegvesen har tidligere utarbeidet standard vilkår for tillatelser etter §§ 32 og 57. Disse er i dag erstattet av forskrift 8. oktober 2013 nr. 1212 om saksbehandling og ansvar ved legging og flytting av ledninger over, under og langs offentlig vei. Her fremgår (§ 16) at veimyndighetene kan kreve ledningene endret eller flyttet på ledningseiers bekostning dersom dette er nødvendig av hensyn til veien. Av forskriften (§ 17) fremgår også at ledningseier er ansvarlig for all skade som ledningen måtte påføre veien, samt at forholdet til tredjemann reguleres av alminnelige erstatningsrettslige regler.

8.1.6 Sivilbeskyttelsesloven

Lov 25. juni 2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) har til formål å beskytte liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved blant annet uønskede hendelser i fredstid. Eksempel på slike uønskede hendelser er ekstremvær som kan ramme liv og helse, fremkommelighet og/eller sentrale samfunnsfunksjoner.

Kommunene har etter loven et overordnet ansvar for å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntrer og vurdere hvordan de vil påvirke kommunen. Resultatet av dette arbeidet skal sammenstilles i en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse). Den skal omfatte både eksisterende og framtidige risiko- og sårbarhetsforhold, og utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastruktur. Videre skal den inneholde vurderinger av hvordan ulike risiko- og sårbarhetsforhold påvirker hverandre.

Forskrift 22. august 2011 nr. 894 om kommunal beredskapsplikt vektlegger kommunenes samordningsansvar. Det vil si at kommunen skal sørge for at ulike virksomheter samarbeider og at også ulike private aktører eller frivillige organisasjoner integreres i arbeidet. Videre skal kommunen samarbeide med fylkesmannen og evt. andre kommuner. Analysen skal inngå i den løpende kommuneplanleggingen etter plan- og bygningsloven og revideres sammen med kommuneplanen, og for øvrig ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet (se også omtale i kapittel 11.4).

ROS-analysen skal ellers danne utgangspunkt for kommunens beredskapsplan for håndtering av uønskede hendelser. Selv om ROS-analysen viser at kommunen har sårbare områder for ekstreme nedbørhendelser, følger det ikke av loven noen plikt til å iverksette tiltak for å hindre eller forebygge skade på liv, helse, kritisk infrastruktur o.l. Kommunenes plikter til å iverksette tiltak må i disse tilfellene utledes av særlovgivningen.

8.1.7 Naturskadelovgivningen

Lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven) hadde opprinnelig to deler. Den ene delen omfattet erstatningsregler ved naturskade. Den andre delen inneholdt de såkalte sikringsbestemmelsene. Mens sikringsbestemmelsene er beholdt, er den delen av loven som omfatter erstatning opphevet og erstattet med den nye naturskadeerstatningsloven (lov 15. august 2014 nr. 59 om erstatning for naturskader). Loven trer først i kraft 1. januar 2017. Fra samme tidspunkt endres navnet på eksisterende lov til lov om sikring mot naturskader. Inntil dette skjer, gjelder naturskadeloven med sitt opprinnelige innhold.

Mens erstatningsbestemmelsene har som siktemål å yte erstatning for gjenoppretting av naturskade, har sikringsbestemmelsene som siktemål å redusere faren for at det oppstår ny naturskade. Det er bare skader man ikke kan forsikre seg mot som faller inn under erstatningsordningen. Tilfeller som faller inn under erstatningsordningen vil derfor være naturskade på veier, bruer, kaier og moloer samt jord- og skogbruksarealer. Eiendom som helt eller i det vesentligste tilhører det offentlige, er i alle tilfeller unntatt fra ordningen. Erstatning ytes gjennom Statens naturskadefond.

Med naturskade menes skade som direkte skyldes naturulykke som skred, storm, flom, stormflo o.l., jf. lovens § 4. Skade som umiddelbart skyldes nedbør er unntatt, med mindre særlige forhold skulle tilsi noe annet. Nedbørsskade erstattes eventuelt bare når naturhendelsen i seg selv har forårsaket skade. Årsakskravet har vært praktisert strengt, se blant annet Ot.prp. nr. 12 (1993–94) s. 25.

Den nye naturskadeerstatningsloven viderefører ordningen med at nedbørsskader (og skader fra isgang) bare erstattes når det foreligger særlige forhold. I følge lovforarbeidene (Prop. 80 L (2013–2014) s. 58) skal årsakskravet fortsatt praktiseres strengt, slik at «dagens etablerte forståelse av årsakskravet ikke uthules». Dersom det skal gjøres unntak fra årsakskravet, må skaden skyldes en så nærliggende følge av naturulykken at det er vanskelig å skille mellom årsakene.

Med avgrensningen mot skader som skyldes nedbør, vil skader fra overvann vanligvis falle utenfor loven.

I tillegg til den statlige erstatningsordningen for naturskade som reguleres av naturskadeloven, dekkes naturskader også av private forsikringer gjennom lov 16. juni 1989 nr. 70, Naturskadeforsikringsloven. Forutsetningen er at de ting som kreves erstattet under ordningen er forsikret mot brannskade, jf. lovens § 1. Erstatning utjevnes i tilfelle gjennom Norsk Naturskadepool. Alle forsikringsselskaper som tilbyr brannforsikring må være medlem av poolen. Naturskade som faller inn under ordningen er definert på sammen måte som i naturskadeloven. Det innebærer at rene overvannsskader faller utenfor ordningen.

Som nevnt, inneholder naturskadeloven også sikringsbestemmelser – bestemmelser som skal forhindre at det i fremtiden oppstår naturskade. Også sikringsbestemmelsene knytter seg til begrepet naturskader, slik dette er definert i lovens § 4. Det innebærer at faren for overvannsskader normalt faller utenfor sikringskravene. Bestemmelsene om sikring har likevel en viss interesse, fordi de pålegger forvaltningen plikt til å forebygge skade som direkte skyldes naturulykker og som i sin tur kan føre til overvannsskade.

8.1.8 Plan- og bygningsloven

Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) inneholder de overordnede og generelle krav for all samfunnsplanlegging, arealstyring og byggesaksbehandling. Lovens hovedformål er bærekraftig utvikling, jf. § 11. Planlegging skal etter loven være sektorovergripende som et felles redskap for offentlige myndigheter og organer. Byggesaksreglene skal sikre at vedtatte arealplaner gjennomføres og at lovens overordnede krav til forsvarlige bygg blir ivaretatt.

Håndtering av overvann vil måtte vurderes både på planstadiet, i forhold til ny bebyggelse og i tilknytning til eksisterende bygg, slik at det ikke oppstår skade, fare eller unødvendig ulempe, og slik at samfunnets ressurser utnyttes på en best mulig måte. Plan- og bygningsloven inneholder regler som på ulik måte ivaretar eller vil kunne ivareta disse hensyn.

Plandelen i loven inneholder nærmere bestemmelser om nasjonal, regional og kommunal planlegging. Det er først og fremst på kommunenivå det vil være aktuelt å se nærmere på hvordan man skal håndtere nedbørmengder som overvann. Kommunene vil i den forbindelse kunne utarbeide kommuneplan og reguleringsplaner med nærmere regler for håndteringen. Arealplanene er rettslig bindende for alle tiltak som faller inn under loven, enten det er tale om nybygg eller bygningsmessige endringer av noen betydning, konstruksjoner og anlegg, større fyllings- eller terrengarbeider eller bruksendringer. Det innebærer at tillatelse til tiltaket ikke gis med mindre kravene i planen er oppfylt.

Bygningsdelen i loven inneholder nærmere krav til de tiltak som faller inn under loven. Bestemmelsene er gitt for å sikre at de offentlige krav som er knyttet til en forsvarlig bygningsmasse blir ivaretatt. Reglene suppleres av forskrift, hvor det særlig er de materielle regler i byggteknisk forskrift (TEK 10) som har betydning (se kapittel 8.1.9 om denne). I byggesaksdelen finner man blant annet bestemmelser som tar sikte på å hindre skader fra overvann og andre trusler.

Mest vidtgående er plan- og bygningsloven § 28-1, som fastlegger at grunn ikke kan bebygges dersom det ikke er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- eller miljøforhold. Slike områder vil vanligvis ikke bli åpnet for bebyggelse gjennom kommuneplan eller reguleringsplan, siden det i forbindelse med forberedelsen av slike planer, skal utarbeides en ROS-analyse som nærmere kartlegger denne type faremomenter. Bestemmelsen er derfor mest aktuell å anvende der man ikke har vært klar over problemene på planstadiet. Er området for tiltaket eller omkringliggende områder særlig utsatt for overvann, vil det derfor måtte gjøres tilstrekkelige sikringstiltak før området eventuelt kan bebygges.

Økte nedbørmengder med mer overvann og infiltrasjon i grunn øker risikoen for bygningsskader. Derfor bestemmer plan- og bygningsloven § 27-2 femte ledd at avledning av grunn- og overvann skal være sikret før man tillater oppføring av bebyggelse på tomta. Formålet er å hindre at slikt vann trenger inn i bygningen. Men siden en drenering ikke er evigvarende, inneholder loven også krav om at drenering for eksisterende bebyggelse må sikres gjennom vedlikehold. Nærmere krav til dreneringen vil avhenge av blant annet terreng- og grunnforholdene. Det er gitt utfyllende bestemmelser om drenering og overflatevann i TEK 10 §§ 13-14 til 13-16. Om disse, se kapittel 8.1.9.

8.1.9 Byggteknisk forskrift

Bestemmelsene i forskrift 26. mars 2010 nr. 489 om teknisk krav til byggverk (byggteknisk forskrift/TEK 10) er hovedsakelig gitt med hjemmel i plan- og bygningsloven § 29-5. Paragrafen krever at ethvert tiltak etter loven skal prosjekteres og utføres slik at krav til sikkerhet, helse, miljø og energi blir sikret, og slik at vern av liv og materielle verdier ivaretas. Gjeldende forskrift (TEK 10) ble gitt 26. mars 2010. I tilknytning til dette inneholder forskriftene nærmere bestemmelser som gjør det mulig å møte klimaendringene ved å stille krav til både prosjektering og utførelse.

For overvann finnes de viktigste bestemmelsene i §§ 13-14 til 13-16, samt i § 15-10. De første gjelder byggverkets påvirkning fra miljøforhold, mens den sistnevnte paragrafen står i forskriftens delkapittel om utvendige vannforsynings- og avløpsanlegg.

Av § 13-14 fremgår at grunnvann, overflatevann, nedbør, bruksvann og luftfuktighet ikke skal trenge inn i bygg og gi fuktskader, mugg- og soppdannelse eller andre hygieniske problemer. Når det gjelder fukt fra grunnen, fastsetter § 13-15 at det rundt bygningsdeler under terreng og under gulvkonstruksjoner på bakken skal treffes nødvendige tiltak for å lede bort sigevann og hindre at fukt tenger inn i konstruksjonene.

For overflatevann er det bestemt at terreng rundt byggverk skal ha tilstrekkelig fall fra byggverket dersom ikke andre tiltak er utført for å lede bort overflatevann, jf. § 13-16. Et fall på 1:50 i en avstand på 3 meter anses normalt som tilstrekkelig, jf. Direktoratet for byggkvalitets veileder til bestemmelsen (DiBK, 2015).

Reglene om avløp omtaler også overflatevann. Det følger av § 15-10 (1) at bortledning av overvann (og drensvann) skal skje slik at det ikke oppstår oversvømmelser eller andre ulemper ved dimensjonerende regnintensitet. For å sikre dette, krever bestemmelsens annet ledd bokstav c at overvannet fortrinnsvis skal infiltreres i grunnen eller på annen måte håndteres lokalt. Kravet bygger på hensynet til både vannbalansen i området (jf. vannressursloven § 7) og belastningen på avløpsanleggene (jf. forurensningsloven § 22).

8.1.10 Standard abonnementsvilkår for vann og avløp

Det er vanlig at kommuner fastsetter standardiserte abonnementsvilkår for sine vann- og avløpstjenester. Mange kommuner har bygd sine vilkår på Standard abonnementsvilkår for vann og avløp, som ble utgitt i revidert utgave av Kommuneforlaget på vegne av KS i 2008. Dagens standardvilkår bygger på tidligere versjoner, herunder Normalreglement som ble utviklet på 1990-tallet. Ulike vilkår for tilknytning og bruk har også vært i bruk lenge før dette.

De standardiserte abonnementsvilkårene har to deler – en alminnelig del med administrative bestemmelser, og en teknisk del med konkrete krav til teknisk utførelse.

Bestemmelsene er forutsatt gitt av kommunene som eier av hovedanleggene for vann og avløp, og som leverandør av tjenester innenfor vann- og avløpssektoren. En del bestemmelser i de standardiserte vilkårene er direkte eller indirekte hjemlet i lover og forskrifter. Det fremgår av innledningen til de standardiserte vilkårene at en del av bestemmelsene er en utdyping og konkretisering av lover og forskrifter, men med enkelte tilleggsvilkår.

Når slike vilkår er vedtatt, vil som utgangspunkt de som knytter seg til kommunalt vann- og avløpsanlegg være bundet av vilkårene på et privatrettslig grunnlag, se punkt 1.1 i de alminnelige bestemmelsene. Det fremgår av de samme vilkårenes punkt 1.2 at de gjelder både eksisterende og nye abonnenter, uavhengig av om de har underskrevet en erklæring om å overholde vilkårene eller ikke. Vilkårene er – så langt de passer – også gjort gjeldende for påslipp til kommunale ledninger fra offentlige plasser, veger o.l. Dessuten gjelder vilkårene også eiendommer som er tilknyttet private anlegg, forutsatt at de private anleggene er tilknyttet det offentlige vann- og avløpsnettet. Også ledninger og øvrige anlegg for overvann faller inn under definisjonen av offentlig vann- og avløpsanlegg (de alminnelige vilkår punkt 1.3).

Utvalget drøfter forholdet mellom offentlig myndighetsutøvelse og privatrettslige abonnementsvilkår i kapittel 15.

Gjennom abonnementsvilkårene (de alminnelige vilkårene punkt 3.14) har kommunen også regulert – eller, mer presist – delvis fraskrevet seg det objektive ansvar for skader og ulemper som kan oppstå hos abonnementene som følge av svikt i avløpssystemet. Utvalget drøfter adgangen til slik ansvarsfraskrivelse i kapittel 19.

8.2 Utvalgets vurderinger av overordnede rammer for håndtering og regulering av overvann

I det følgende gis en oversikt over utvalgets vurderinger av gjeldende regelverk for overvannshåndtering på overordnet nivå. Her fremgår også utvalgets syn på de mer overordnede rammer for regulering og håndtering av overvann som utvalget legger til grunn for gjennomgangen av regelverket i del 3.

8.2.1 Behov for samordning av regelverket

Som gjennomgangen av regelverket viser, er bestemmelsene om håndtering av overvann i dag nedfelt i flere lover og forskrifter, hvor det først og fremst er de ulike sektorers behov for å løse overvannsproblemene innenfor sine områder som har vært bestemmende for innholdet. Det har ledet til at vi har flere regler som dekker vesentlig de samme forhold, men basert på forskjellige hensyn.

For eksempel kan det på litt ulike vilkår stilles krav om at overvann skal infiltreres i grunnen i stedet for å sendes inn på ledningsnettet etter regler både i vannressurslovens § 7, forurensningsloven § 22, TEK 10 § 15-10 og punkt 3.12.1 i standard abonnementsvilkår. Siden hensynene er noenlunde ensartede (sikre vannbalansen, forebygge skader og hindre unødvendig belastning av ledningsnettet), er det i utgangspunktet vanskelig å se noen grunn til at bestemmelser om dette skal nedfelles i ulike regelverk, og sågar med til dels forskjellig innhold.

8.2.2 Behov for å styrke plansystemet som overordnet verktøy for overvannshåndtering

Da Holt-utvalget fremmet sin innstilling, NOU 1987: 33 Nytt hovedgrep på plan- og bygningslovgivningen, la man til grunn at plan- og bygningsloven klarere skulle fremstå som en samlende behandlingslov for arealforvaltningen med lokale avgjørelser under sektornøytral ledelse (NOU 1987: 33 s. 14).

Arbeidet med å samordne plan- og bygningslovens regler med sektorlovgivningen har pågått i mange år, og det er fortsatt en uttalt ambisjon å forenkle, samle og strukturere de mange lovverk som gir regler om samfunnsplanlegging og om bruk og vern av arealer og andre ressurser. I forarbeidene til plandelen i gjeldende plan og bygningslov, Ot.prp. nr. 32 (2007–2008), uttales på s. 38:

«Behovet for samordning følger av at det på mange områder fortsatt er et fragmentert og sammensatt beslutningssystem innen offentlig forvaltning i form av en rekke sektorlover som delvis griper inn i hverandre. Dette er spesielt klart når det gjelder arealdisponeringen, hvor det også er behov for samordning over administrative grense rent geografisk og samordning mellom forskjellige myndighetsnivåer.»

I tråd med dette var det en uttalt ambisjon med plan- og bygningsloven at den skulle gi et hovedsystem for planlegging og fastsetting av arealbruk som kunne ivareta mange forskjellige sektorbehov og interesser, og at dette skulle resultere i:

• En enklere og mer oversiktlig lovgivning som gjør det lettere å orientere seg for berørte parter og forvaltningen selv.

• Bruk av mindre ressurser enn summen av sektorvise beslutningssystemer.

• Redusert mulighet for motstridende avgjørelser.

Som grunnlag for sin gjennomgang av regelverket legger utvalget til grunn at plan- og bygningsloven skal være det overordnede styringsverktøyet for samfunnsplanleggingen og arealforvaltningen. Det innebærer blant annet at håndtering av overvann må inngå som en ordinær del av arbeidet med arealplanene, fra risiko- og sårbarhetsanalyser på saksforberedelsesstadiet til planformål, hensynssoner og planbestemmelser på vedtakelsesstadiet.

Overvannshåndtering må også inngå som en ordinær del av byggesaksbehandlingen for å hindre at det bygges på steder som kan bli oversvømt ved sterk nedbør. Alternativt må man i hvert fall sørge for at bygg og konstruksjon gjøres så robuste at de tåler de nye klimautfordringene med økt og mer intensiv nedbør.

Samtidig må byggesaksreglene utformes slik at den som bygger har et tydelig ansvar for å ta hånd om overvann på en måte som ikke utsetter ledningsnettet eller andre for fare for skade. Så langt det er mulig bør håndtering først og fremst skje gjennom infiltrasjon i grunnen eller lokal fordrøyning.

Eksisterende regelverk gir en rekke virkemidler for å håndtere overvann, både på planleggings- og byggesaksstadiet. For utvalget blir oppgaven derfor først og fremt å vurdere om de virkemidler man har i dag er tilstrekkelige og hensiktsmessige, eller om virkemiddelapparatet bør forsterkes og tydeliggjøres med sikte på å få en større bevissthet rundt de utfordringene klimaendringene representerer, samt skape et mer effektivt virkemiddelapparat.

Plan- og bygningslovgivningen retter seg hovedsakelig mot nye tiltak og mot søknadspliktige endringer av eksisterende bygg og konstruksjoner. Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig å foreslå noen endringer i denne funksjonen. Loven vil i en viss utstrekning påvirke tiltak i eksisterende bebyggelse, men de utfordringer som ligger i at ledningsnettet ikke har kapasitet til å avlede alt overvannet, og som derfor gjør det nødvendig å begrense eller hindre påslipp, må primært løses innenfor sektorlovgivningen. Hvis det blir nødvendig å etablere nye anlegg eller konstruksjoner for å ta hånd om overvannet, vil selvsagt plan- og bygningslovens regler gjelde for disse. Virkemidler rettet mot eksisterende bebyggelse drøftes i kapittel 14.

Mens plan- og bygningsloven retter seg mot arealforvaltningen, er særlovgivningen først og fremst knyttet mot ulike typer virksomhet, selv om også disse i noen utstrekning inneholder regler om bruk og vern av arealer.

Som redegjort for i kapittel 8.1 om gjeldende regulering for overvann, berører overvannsproblematikken flere sektorer og særlover. Når overvann avledes i kommunale hovedledninger inngår det i kommunenes virksomhet. Da gjelder både lov om kommunale vass- og avløpsanlegg og forurensningsloven. Selv om plan- og bygningsloven skal være det overordnede verktøy for samfunnsplanlegging og arealforvaltningen (herunder overvannshåndtering), vil overvannsproblematikken fortsatt være relevant å regulere i flere særlover.

8.2.3 Behov for å regulere forholdet mellom kommune som anleggseier og abonnent

Utvalgets mandat er først og fremst knyttet til lovgivning og rammebetingelser for håndtering av overvann i byer og tettsteder, men omfatter også et spørsmål knyttet til lovgivning og rammebetingelser for vann og avløp generelt (som drikkevann, slokkevann og avløpsvann), jf. mandatpunktene d og e. Utvalget har derfor sett på behovet for å regulere forholdet mellom kommunen som anleggseier, og dens abonnenter. Vurderingene knytter seg ikke bare til overvann, men også til vann- og avløpstjenester for øvrig.

Det i stor grad overlatt til den enkelte kommune å regulere forholdet til abonnentene som mottar vann- og avløpstjenester. Kommunene fastsetter sine lokale vilkår for tjenestene i kraft av sitt eierskap til anleggene. De fleste kommuner baserer vilkårene på Standard abonnementsvilkår for vann og avløp (tidligere Normalreglement for sanitæranlegg). Se mer om disse i kapittel 14.2.10 og 15.2.6.

Forholdet mellom kommunene og deres abonnenter er også i noen grad regulert i ulike lovverk. Eksempelvis er huseieres tilknytningsplikt regulert i forurensningsloven og plan- bygningsloven, eierskap til anleggene og abonnentenes gebyrplikt er regulert i vass- og avløpsanleggsloven, anleggseiers erstatningsansvar for skader er regulert i forurensningsloven og vannressursloven, og ekspropriasjonsadgangen i forbindelse med utbygging av anlegg i oreigningslova og plan- og bygningsloven.

Utvalget mener uoversiktlig og til dels manglende lovregulering gir abonnentene dårligere rettssikkerhet, og skaper usikkerhet og merarbeid for kommuner som leverer tjenestene. Tvister mellom abonnent og kommune må i hovedsak bringes inn for domstolene, noe som både kan være tidkrevende og kostbart.

Siden ingen statlig myndighet har ansvar for å ivareta helheten i regelverket, har bransjeorganisasjonen Norsk Vann synliggjort behovet for utvikling av et samlet regelverk. I Norsk Vanns rapport 141/2004 ble det konkludert med at det var behov for en sektorlov for vann- og avløpstjenester, og ti år senere ble dette fulgt opp med et konkret forslag til innhold i en slik lov (Norsk Vann rapport 214/2015). I tillegg har Norsk Vann sammen med KS sørget for regelverksinformasjon gjennom en rekke rapporter, temaveiledninger, kurs og foredrag, og gjennom daglig bistand til sine medlemmer. Et eksempel på dette er utarbeidelsen av standard abonnementsvilkår for vann- og avløp som KS fikk revidert og sendt til landets kommuner høsten 2008, med anbefaling om vedtakelse. Andre eksempler er Norsk Vanns bok «Vann- og avløpsrett» og nettportalen «va-jus.no».

Høsten 2007 nedsatte Statens forurensningstilsyn (SFT) på oppdrag fra Miljøverndepartementet en tverrsektoriell arbeidsgruppe for å vurdere behovet for en egen sektorlov for vann og avløp. Arbeidsgruppen mente det ikke var behov for nedsette et eget lovutvalg, ettersom den så det som mulig å løse de fleste problemstillingene innenfor rammen av eksisterende regelverk. Gruppen pekte imidlertid på at overvann burde gis større prioritet på grunn av mangler i regelverket, og på grunn av forventet økning i overvannsproblemer som følge av økt urbanisering og økt nedbørintensitet. Den pekte også på behovet for å plassere det statlige koordineringsansvaret for overvann i ett departement (SFT, 2007). Både organisasjoner som representerer abonnenter og som representerer kommuner, var uenige i arbeidsgruppens vurdering av at det ikke var behov for en egen sektorlov, og har i ettertid påpekt at verken regelverk eller veiledning på området er bedret siden arbeidsgruppens utredning.

Mellom 85 og 90 prosent av landets innbyggere er avhengige av at kommuner leverer vann- og avløpstjenester. Særlig i byer og tettsteder vil situasjonen raskt bli kritisk, dersom befolkningen skulle få forurenset drikkevann, mangle vann til å spyle ned i toalettene med, eller det ikke lenger leveres vann til brannslokking. I tillegg vil omfanget av skader på bygninger øke hvis det ikke blir gjort tiltak for å hindre skader fra overvann, noe som krever avklart ansvarsfordeling mellom huseiere, kommune og de gebyrfinansierte vann- og avløpstjenestene.

I Norge er det tradisjon for å lovregulere kommunale og statlige tjenester, eksempelvis skole, trygd, barnevern og helse, i egne sektorlover. Det samme gjelder infrastrukturtjenester som vei, jernbane, kraft og ekom. Nett- og energiselskapene har for eksempel god forankring for sin virksomhet gjennom energiloven, vannressursloven og vassdragsloven, med OED og NVE som ansvarlig statlig myndighet.

Spørsmålet om behovet for en egen sektorlov for vann- og avløpstjenester har vært tema i Stortinget ved flere anledninger. Så sent som i Innst. 380 S (2014–2015) uttalte Helse- og omsorgskomiteen at med så store utfordringer som vann- og avløpssektoren står overfor, er det viktig å få på plass mer avklarte og funksjonelle bestemmelser i form av en sektorlov for dette viktige tjenesteområdet i kommunene.

I Sverige og Finland er de sentrale rammebetingelsene for vann- og avløpstjenester blitt vurdert å være av så stor samfunnsmessig betydning at det her er gitt egne sektorlover. Finland fikk sin «Lag om vattentjänster» i 2001 og Sverige sin «Lag (2006: 412) om allmänna Vattentjänster» trådte i kraft 1. januar 2007. Sistnevnte lov bygget på tidligere lover fra 1970 og 1955. I den nye svenske loven ble kommunenes ansvar for tjenestene tydeliggjort ved at det ble slått fast at felles vanntjenester skal tas hånd om gjennom kommunale vann- og avløpsanlegg. Kommunens ansvar for utbygging av offentlige vann- og avløpsanlegg ble ved loven utvidet til ikke bare å gjelde for de tilfelle der dette var nødvendig av helsemessige årsaker, men også der det var behov for dette av hensyn til beskyttelse av miljøet.

Det er etter utvalgets syn ønskelig med tydelige regler som fastlegger nærmere kommunenes ansvar for levering av vann- og avløpstjenester. Det er også behov for å regulere rettigheter og plikter i forholdet mellom kommunene og deres abonnenter. Det er videre hensiktsmessig med en ansvarlig statlig myndighet som kommunene kan henvende seg til for å få veiledning. At tvister mellom abonnent og kommune i dag normalt må bringes inn for domstolen, mener utvalget er et lite hensiktsmessig alternativ til forvaltningsklager.

Utvalget mener derfor at det er behov for en samlet regulering av kommunale tjenester innen vann og avløp (herunder overvann) som også fastlegger kommunenes plikt til å anlegge, drifte og vedlikeholde slike anlegg og som tar opp i seg abonnementsvilkår og reglene om vann- og avløpstjenester som i dag omfattes av forskjellige lovverk. Utvalget mener et slikt samlet regelverk vil gjøre det lettere for både kommuner og abonnenter å forstå og anvende reglene, samtidig som det gir økt fokus på betydningen av gode vann- og avløpstjenester. Utvalget viser til forslaget til sektorlov for vanntjenester som Norsk Vann utga i rapport 214/2015. Uten å ta stilling til innholdet i de konkrete bestemmelsene, mener utvalget at dette forslaget kan være et utgangspunkt for en nærmere utredning av en sektorlov som regulerer forholdet mellom kommunen som anleggseier og tjenesteleverandør, og dens abonnenter. Utvalget mener det er mest nærliggende at en slik lovregulering knyttes til dagens lov om kommunale vass- og avløpsanlegg.

Plan- og bygningsloven, forurensningsloven, matloven, vannressursloven, oreigningsloven og helselovgivningen vil i forhold til en eventuell lov om vanntjenester fortsatt være sektorovergripende regelverk som alle myndigheter og virksomheter må forholde seg til. Det er uheldig med parallelle regler med tilhørende parallell myndighetsutøvelse. Utvalget legger derfor til grunn at man ikke bør flytte eller eventuelt også endre/gjenta sektorovergripende bestemmelser i en slik lov.

8.2.4 Behov for å avklare fordeling av forvaltningsoppgaver for overvann

Overvann er en tverrsektoriell utfordring som berører mange sektorer og forvaltningsnivåer. Behovet for sammenhengende løsninger gjør at koordinering på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer blir en viktig suksessfaktor. De ulike sektorene og forvaltningsnivåene bør utvikle en felles strategi for å løse overvannsproblemene og sørge for at strategien kommer til uttrykk i overordnede planer.

Forvaltningsansvaret bør være avklart og fremgå av regelverket på en lett tilgjengelig måte, slik at alle aktører vet hvem de skal forholde seg til, og slik at hensynet til overvann blir ivaretatt tilstrekkelig i alle relevante saksbehandlingsprosesser. Se nærmere drøftelse av forvaltningsansvar og fordeling av forvaltningsoppgaver i kapittel 21.

8.3 Utvalgets vurderinger av grunnleggende prinsipper for håndtering og regulering av overvann

I det følgende gis en oversikt over de mest sentrale og grunnleggende prinsippene som utvalget har lagt til grunn i sin vurdering av gjeldende og alternative virkemidler og rammebetingelser for håndtering av overvann (utredningens del 3).

8.3.1 Overvannsutfordringene er lokale og må løses på kommunalt nivå

Som en konsekvens av at overvannsproblemene er lokale og derfor må løses lokalt, vil det være den enkelte kommune som må ta tak i problemene, både gjennom sin planlegging, og ved å ha fokus på dette ved byggesaksbehandling og øvrig myndighetsutøvelse. Samtidig vil kommunen som anleggseier ha et særlig ansvar for å hindre at det oppstår skade som kan tilbakeføres til svikt i avløpsanleggene, enten dette skyldes tekniske feil eller kapasitetsmangler.

8.3.2 Ansvaret for overvannstiltak må også ligge på grunn- og anleggseiere

Klimatilpasningsmeldingen (Meld. St. 33 (2012–2013), s. 35) sier at et grunnleggende prinsipp for arbeidet med klimatilpasning er at ansvaret for klimatilpasning ligger til den aktøren som har ansvaret for en oppgave eller funksjon som blir berørt av klimaendringer. Meldingen sier at dette innebærer at alle i samfunnet har et ansvar for klimatilpasning; den enkelte, husholdninger, private foretak og myndigheter.

Selv om utvalget mener staten og kommunene bør ha et overordnet ansvar for håndtering av overvann, er det viktig å påpeke at en betydelig del av ansvaret for overvannshåndtering også må ligge på grunneiere og anleggseiere.

Det er utvalgets syn at den enkelte har et særlig ansvar for å håndtere overvann på sin eiendom. Samtidig må man finne seg i og tåle den naturlige avrenningen innenfor det avrenningsområde som man er en del av. Som en konsekvens av dette ligger det til den enkelte å forebygge skade. Ofte kan dette skje med relativt enkle tiltak, som for eksempel å sørge for fall fra grunnmur mot omkringliggende terreng, slik det er krav om etter byggteknisk forskrift.

Den som etablerer et anlegg for oppsamling eller avledning av avløpsvann, bør som anleggseier også ha et ansvar for å bygge og drifte et slikt anlegg slik at det forårsaker minst mulig skade. Det kan innebære at anleggseier må iverksette nødvendige vedlikeholdstiltak, eller sørge for oppgradering av anlegget slik at anlegget kan opprettholde sin funksjon.

Disse prinsippene må også gjelde i forhold til vei, hvor det er veiholder som i utgangspunktet har ansvaret for håndteringen av overvannet innenfor veiens område (som omfatter veien med skuldre, grøfter og skråning i tillegg til selve kjørebanen). Her vil veiholder oftest etablere grøfter for oppsamling og avledning av vannet. Og i slike tilfeller må veiholder selv påse at vannet ikke forårsaker skade.

For utslipp av forurenset overvann fra vei, legger utvalget til grunn prinsippet om at forurenser skal betale.

8.3.3 Reglene må ta hensyn til regionale og lokale klimaforskjeller

Prognosene for klimautviklingen viser tydelig at klimaendringene vil ha store regionale og lokale forskjeller. Samtidig er byer og tettsteder svært forskjellige. I noen områder er fortettingen kommet langt, med mye tette flater som gir en rask avrenning med tilhørende belastning på ledningsnettet. Ledningsnettet er også av varierende dimensjoner og kvalitet. Disse forholdene tilsier at problemene må løses lokalt.

Som en konsekvens av disse forholdene, kan det ikke stilles absolutte tekniske krav til håndtering av overvann. Reglene bør i stedet utformes slik at kommunene gis handlingsalternativer innen en gitt minimumsstandard til funksjon. Dette kan oppnås ved å knytte minimumskravet til sannsynlighet og sårbarhet for skade.

8.3.4 Overvannstiltak bør være samfunnsøkonomisk lønnsomme

Langsiktige planleggings- og beslutningsprosesser som ikke tar inn hensynet til klimaendringene, kan øke risikoen for skade og påføre samfunnet betydelige kostnader (Meld. St. 33 (2012–2013), s. 36). Som vist i kapittel 3.3, er det både direkte og indirekte kostnader forbudet med skader som følge av overvann. I tillegg skal man ikke undervurdere ulempen ved utrygghet for at skadene skal gjenta seg, eller verdien av å utnytte overvann som en ressurs.

Et overvannstiltak bør ideelt sett utløses av at det vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt å gjennomføre det. Utvalget legger til grunn at tiltakene bør være samfunnsøkonomisk lønnsomme. Gitt usikkerheten i skadevirkninger og tiltakskostnader, er det vanskelig å sikre lønnsomhet i hvert enkelt tilfelle. Det er derfor hensiktsmessig å formulere dette som en målsetting, ikke som et absolutt krav for hvert enkelt tilfelle.